Incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza IFPDT
Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
Bern, 29. Juli 2021
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
HDI Global SE Niederlassung Zürich/Schweiz
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
Die HDI Global SE Niederlassung Zürich/Schweiz (nachfolgend Versicherer) ist eine Versicherungsgesellschaft, welche unter anderem die obligatorische Unfallversicherung gemäss Art. 68 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG; SR 832.20) durchführt. Als solche wird sie auf der Liste der Unfallversicherer des Bundesamtes für Gesundheit BAG geführt. 1
Der Antragsteller (Privatperson, vertreten durch ihren Rechtsanwalt) hat am 8. Juni 2021 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Versicherer um Zugang zu den «10 letzten Gutachten, welche die HDI bei Dr. [Y] in Auftrag gegeben hat, in anonymisierter Form» ersucht.
Am 15. Juni 2021 lehnte der Versicherer das Zugangsgesuch vollständig ab. Zur Begründung führte er aus, dass «wir keine entsprechende Übersicht führen bzw. die Gutachten nicht gesondert aufbewahren. Eine (anonymisierte) Herausgabe von Gutachten ist uns entsprechend nicht möglich.»
Am 25. Juni 2021 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Nach Ansicht des Antragstellers besteht hinsichtlich «der Auswahl von Gutachtern der staatlichen Sozialversicherungen [...] ein erhebliches allgemeines öffentliches Interesse an mehr Transparenz und Ausgewogenheit.» Er hält sodann fest, dass es sich bei den verlangten Gutachten «um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ ausserhalb hängiger erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ [handelt].». Weiter führt er aus, dass der Versicherer «in der Ablehnung vom 15. Juni 2021 nicht bestritten [hat], dass 10 solcher «letzten» Verwaltungsgutachten bestehen. [...] Man führe lediglich keine entsprechende Übersicht». In diesem Zusammenhang hielt er fest, dass die nötigen Informationen zu den Gutachten «problemlos mittels Nachfrage in der Buchhaltung ediert werden [können], denn der Gutachter hat sein Honorar bekanntlich der HDI Global SE in Rechnung gestellt.» Schliesslich
1 Versicherer und Aufsicht (admin.ch) besucht letztmals am 27. Juli 2021.
2/7
verwies er auf ein Beispiel aus der Invalidenversicherung und führt dazu aus: «Die IV-Stelle Solothurn hat als Sozialversicherungsträgerin in Folge des BGE 144 I 170 und des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 17. Januar 2019 (VWBES.2018.30) bewiesen, dass es ohne grossen zeitlichen und personellen Aufwand möglich war, solche Gutachten in anonymisierter Form und in erst noch viel grösserer Zahl (75 bis 34 [sic!] Gutachten) herauszugeben. Es ist nicht einsehbar, weshalb die HDI Global SE mehr Aufwand als die IV- Stelle Solothurn betreiben muss, zumal es sich hier nur um 10 Gutachten handelt, weIche herausverlangt werden.» 5. Mit Schreiben vom 29. Juni 2021 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 1. Juli 2021 den Versicherer gestützt auf Art. 12b Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) dazu auf, die betroffenen Dokumente einzureichen und sich zur Frage der Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes und zu seiner Verfügungskompetenz zu äussern. 6. Mit Schreiben vom 12. Juli 2021 reichte der Versicherer eine Stellungnahme ein. Er legte zunächst den Sachverhalt dar, welcher dem Zugangsgesuch zugrunde liegt: Infolge eines Unfalles «erbrachte [der Versicherer dem Antragsteller] die gesetzlichen Leistungen gemäss UVG. Diese gesetzliche Leistungen wurden [...] mit Verfügung vom 16. April 2018 (Art. 49 ATSG) per 30. November 2015 eingestellt.» Nach Abweisung der Einsprache durch den Versicherer erhob der Antragsteller Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses Beschwerdeverfahren sei noch pendent. Sodann hielt er fest, dass «Die Gutachten, um deren Herausgabe der Antragsteller ersucht, [...] von der Antragsgegnerin [der Versicherer] nicht ausserhalb der betreffenden Verfahrensakten aufbewahrt [werden]. Eine Liste bezüglich der vom betreffenden Gutachter in anderen Verfahren erstellen Gutachten, welche eine Zugänglichmachung ebensolcher erleichtern würde, besteht nicht. Die Gutachten sind auch nicht elektronisch gespeichert. Die Zugänglichmachung der verlangten Gutachten würde somit einen erheblichen administrativen Verwaltungsaufwand verursachen und die zielkonforme Durchführung des gesetzlichen Auftrags der Antragsgegnerin, die Durchführung der obligatorischen Unfallversicherung, würde dadurch in erheblichem Umfang erschwert. Hinzu kommt, und dies fällt vorliegend massgeblich ins Gewicht, dass die betreffenden Gutachten, welche im Regelfall einen erheblichen Aktenumfang aufweisen, anonymisiert werden müssten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Die Durchführbarkeit der Anonymisierung umfangreicher Gutachten ist nicht gegeben, da eine solche nicht automatisiert erfolgen kann. Bereits der Aktenzugang, d. h. einzig die Beschaffung der Gutachten, sowie die erforderliche Anonymisierung derselben würden somit einen ausserordentlichen Aufwand erzeugen, der den Geschäftsgang der Antragsgegnerin erheblich belasten bzw. nahezu lahmlegen würde. Dies gilt insbesondere, wenn jeder versicherten Person bzw. einer beliebigen Drittperson ein derartiger Anspruch auf Zugänglichmachung von Gutachten gewährt würde. Der Aufwand einer Anonymisierung ist alsdann als geradezu unverhältnismässig zu qualifizieren, da kein schützenswertes Interesse an einer Herausgabe der verlangten Gutachten besteht. [...]» 7. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des Versicherers sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
3/7
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 8. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Versicherer HDI Global SE Niederlassung Zürich/Schweiz ein. Dieser verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 9. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 10. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 11. Unbestritten ist, dass vorliegend das Öffentlichkeitsgesetz zur Anwendung kommt. Als juristische Person des privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehört (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ), entscheidet der Unfallversicherer im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung mit einer erstinstanzlichen Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG 3 über die Zusprechung einer Geldleistung. Ebenso wenig wird der sachliche Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes bestritten. 12. Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Das Recht auf Zugang zu Dokumenten steht jeder Person unabhängig von ihren Beweggründen zu. 4 Der Antragsteller hat somit keinen Interessennachweis zu erbringen. Die betroffene Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der (angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 5
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage, Art. 2, Rz 22. Krankenversicherung: Kreisschreiben Schweiz (admin.ch)
4/7
Wie vorgängig ausgeführt, muss der Antragsteller keinen Interessennachweis erbringen, weshalb er Zugang zu den verlangten Dokumenten verlangt. Zudem ist in Art. 2 VBGÖ explizit der Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person festgeschrieben. Nach diesem sog. „access to one, access to all“-Grundsatz steht der Zugang zu einem amtlichen Dokument, zu welchem eine Person Zugang erhalten hat, auch jeder weiteren Gesuchstellerin oder jedem weiteren Gesuchsteller in demselben Umfang zu. Mit anderen Worten könnte somit auch jede andere Person Zugang zu den Gutachten beim Versicherer verlangen. 14. Der Versicherer bestreitet die Qualifikation der verlangten Gutachten als amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ nicht. Vielmehr macht er geltend, dass die Zugänglichmachung dieser Dokumente einen erheblichen administrativen Aufwand verursachen würde, weil sie nur in Papierform und nur im jeweiligen Dossier aufbewahrt würden sowie weil sie anonymisiert werden müssten. Der Arbeitsaufwand wäre so gross, dass dadurch die zielkonforme Durchführung des gesetzlichen Auftrags des Versicherers in erheblichem Umfang erschwert würde. 15. Vorab gilt es festzuhalten, dass die Nichtaufnahme der verlangten Dokumente in ein internes (elektronisches) Erfassungssystem die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes nicht ausschliesst. Ebenso wenig darf sich das Fehlen der Auflistung von Dokumenten zum Nachteil von Gesuchstellenden auswirken. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts sind umfangreiche Gesuche, die eine aufwändige Bearbeitung erfordern, grundsätzlich zulässig, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen. 6 Nach Art. 10 Abs. 1 VBGÖ erfordert ein Gesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung, wenn die Behörde das Gesuch mit ihren verfügbaren Ressourcen nicht behandeln kann, ohne dass die Erfüllung anderer Aufgaben wesentlich beeinträchtigt wird. Die blosse Tatsache, dass das Personal für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs zusätzliche Arbeitsstunden leisten muss, reicht dafür nicht aus. Vielmehr muss die Bearbeitung des Gesuches die Ausübung anderer Tätigkeiten tatsächlich erheblich beeinträchtigen, so dass die Behörde nicht mehr in der Lage ist, gleichzeitig ihre Kernaufgaben wahrzunehmen. 7 Art. 10 Abs. 1 VBGÖ ist restriktiv auszulegen, da ansonsten die gesetzlich festgelegten Fristen toter Buchstabe blieben. 8
6 Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.5. 7 BHEND/SCHNEIDER, BSK BGÖ, Art. 10 N 67; Bundesamt für Justiz, Erläuterungen zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006, Ziff. 4.4. 8 Bundesamt für Justiz, Erläuterungen zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006, Ziff. 4.4.
5/7
Nach Ansicht des Beauftragten konnte der Versicherer somit bis anhin nicht glaubhaft darlegen, dass die Aussonderung der Gutachten eine besonders aufwändige Bearbeitung verursachen würde, sodass die Erfüllung anderer Aufgaben wesentlich beeinträchtigt würde.
Betrifft ein Zugangsgesuch umfangreiche, komplexe oder schwer beschaffbare Dokumente, kann die Frist für die Bearbeitung des Gesuches gemäss Art. 12 Abs. 2 BGÖ ausnahmsweise um 20 Tage verlängert werden. Sie wird um die erforderliche Dauer verlängert, wenn sich ein Gesuch auf amtliche Dokumente bezieht, welche Personendaten enthalten. Zudem hat der Gesetzgeber für aufwändige Zugangsgesuche die Möglichkeit vorgesehen, für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs Gebühren erheben zu können (Art. 17 BGÖ). Dabei gilt allerdings zu beachten, dass der Zeitaufwand für die Suche von Dokumenten mangels gesetzlicher Grundlage nicht in Rechnung gestellt werden darf. 9
In Bezug auf die Anonymisierung der Gutachten, welche im Regelfall einen erheblichen Aktenumfang aufwiesen, hält der Versicherer fest, dass deren Durchführbarkeit zum einen nicht automatisiert erfolgen könne und zum anderen einen ausserordentlichen Aufwand verursachen würde. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Die automatisierte Durchführbarkeit einer Anonymisierung ist weder Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 9 Abs. 1 BGÖ noch schliesst eine fehlende Automatisierung eine Anonymisierung aus. Wie bereits erwähnt, hat der Versicherer die Gutachten dem Beauftragten nicht zugestellt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass diese nebst dem Namen des Gutachters die Personendaten der Begutachteten sowie allenfalls weiterer Dritter enthalten. Da der Antragsteller in seinem Zugangsgesuch anonymisierte Dokumente verlangt hat, können die aufgeführten Namen der Begutachteten und allfälliger weiterer Dritter sowie identifizierende Angaben entsprechend Art. 9 Abs. 1 BGÖ abgedeckt werden. Angaben, wie z.B. die Krankheitsgeschichte der versicherten Person, bedürfen keiner Abdeckung, wenn keine Rückschlüsse auf die versicherte Person möglich sind. Zu prüfen bleiben somit die Personendaten des Gutachters, welche nicht abgedeckt werden können, da der Antragsteller explizit Zugang zu diesen Personendaten verlangt. Die Bekanntgabe der Personendaten beurteilt sich daher nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Datenschutz (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG; SR 235.1). 10
Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit Bundesorgane von Amtes wegen (aktive Information) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive Information) Personendaten auch dann bekannt geben, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Person verbunden ist. Dies unter der Voraussetzung, dass erstens die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und zweitens an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). 21. Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten stellt eine Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu dem Dokument rechtfertigen könnte. Damit eine tatsächliche Beeinträchtigung gegeben ist, muss sie von einer gewissen Erheblichkeit sein, was bedeutet, dass eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht ausreicht, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen. 11 Im vorliegenden Fall hat der Versicherer kein hinreichendes privates Interesse oder Beeinträchtigungsrisiko in Bezug auf den betroffenen Gutachter nachgewiesen resp. ist ein solches für den Beauftragten auch nicht
9 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 8.2.3; Empfehlungen der Generalsekretärenkonferenz über die Erhebung der Gebühren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten vom 22. November 2013, Ziff. 10 Verfahrenskosten. 10 Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.5.2. 11 Urteil BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016, E. 3.4.
6/7
ohne Weiteres ersichtlich. In Bezug auf Rechtsgutachten hat das Bundesverwaltungsgericht kürzlich entschieden, dass es üblich ist, deren Verfasser zu nennen, da die Qualität der darin gemachten Aussagen von den Erfahrungen im jeweiligen Rechtsgebiet abhängt und ferner ein Interesse an der Kenntnis allfälliger Interessenverbindungen besteht, die nur durch die Bekanntgabe der Namen in Erfahrung gebracht werden können. 12
12 Urteil BVGer A-1096/2020 vom 19. Januar 2021 E. 4.4.2. 13 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Seite 7 f.
7/7
Einschreiben mit Rückschein (R) X
Einschreiben mit Rückschein (R) HDI Global SE Niederlassung Zürich/Schweiz c/o Thouvenin Rechtsanwälte RA Martin Brückle Klausstrasse 33 8024 Zürich
Reto Ammann Alessandra Prinz