Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 1. Oktober 2019
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1 Mitteilung ENSI vom 2. Juni 2017, abrufbar unter <https://www.ensi.ch/de/2017/06/02/kkg-befunde-bei-brandschutzklappen- test-im-schaltanlagengebaeude-vom-15-dezember-2016/> (zuletzt besucht am 27.09.2019).
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das ENSI nochmals seine Gründe für den integralen Zugangsaufschub dar. Demnach würde eine Zugangsgewährung den internen Willensbildungsprozess wesentlich stören (Art. 8 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Vom Zugangsgesuch seien Gesuchsunterlagen der Hierarchiestufe 1 nach Anhang 4 der Kernenergieverordnung betroffen. Das Freigabeverfahren sei innerhalb der Hierarchiestufen 1 bis 3 so miteinander verwoben, dass die Entscheidfindung auf den noch laufenden Hierarchiestufen 2 und 3 von den Unterlagen der Hierarchiestufe 1 abhängig sei. Zwischen den Dokumenten und den Entscheiden bestehe ein unmittelbarer Zusammenhang, und die Dokumente seien für die betreffenden Entscheide von beträchtlichem materiellem Gewicht. Deshalb sei der Zugang zu den betroffenen Dokumenten bis zur Erteilung der Freigaben auf den Hierarchiestufen 2 und 3 voraussichtlich im Frühjahr 2020 aufzuschieben. 5. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des ENSI sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 6. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 7. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 8. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 3
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963, 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
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Aufschubgründe – vorgesehen sei, dem Antragsteller die Möglichkeit zu geben, den Umfang seines Gesuches noch einzuschränken. 11. Der Beauftragte begrüsst diese Absicht des ENSI. Die Unterstützungspflicht der Behörde gemäss Art. 3 Abs. 1 VBGÖ ist ein wesentlicher Aspekt des Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Demnach hat eine Behörde einem Gesuchsteller in angemessenem Rahmen dabei behilflich zu sein, sein Gesuch klar zu formulieren und die gewünschten Dokumente zu ermitteln. 4 Eine Auflistung der zu einem konkreten Thema vorhandenen Dokumente ist gerade in Fällen von umfangreichen bzw. relativ allgemein formulierten Zugangsgesuchen wie dem vorliegenden ein von der Lehre und Rechtsprechung anerkanntes Vorgehen im Hinblick auf eine mögliche Präzisierung oder Eingrenzung eines Zugangsgesuchs. 5 Ein solches Vorgehen vermindert zudem den Aufwand der Behörde bei der Gesuchsbearbeitung, womit auch eine allfällige Gebührenrechnung niedriger ausfallen würde. 12. Da der Antragsteller vorliegend noch Gelegenheit erhalten soll, sein umfangreiches Zugangsgesuch einzugrenzen bzw. zu präzisieren, bedeutet dies, dass die vom Gesuch erfassten Dokumente gegenwärtig noch nicht abschliessend feststehen. Eine Beurteilung der vom ENSI geltend gemachten Aufschubgründe für jedes der vom Zugangsgesuch möglicherweise betroffenen 114 Dokumente macht unter diesen Umständen im jetzigen Zeitpunkt wenig Sinn. Bevor sich eine Behörde mit der Frage nach der materiellen Zugänglichkeit von Dokumenten, d.h. mit allfälligen Ausnahmebestimmungen und Aufschubgründen, beschäftigen kann, muss sie wissen, welche Dokumente überhaupt vom Zugangsgesuch betroffen sind. So ist es auch gemäss Rechtsprechung in solchen Fällen angezeigt, dass die Behörde den Gesuchsteller frühzeitig auffordert, sein Begehren innerhalb von zehn Tagen zu präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ). 6
Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genügen in der Regel nicht, um das Zugangsrecht einzuschränken. Erforderlich ist vielmehr eine Beurteilung im Einzelfall für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für welche der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben
4 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 3.2. 5 HÄNER, Handkommentar BGÖ, Art. 10, Rz 34; BGE 142 II 324 E. 3.5. 6 BGE 142 II 324 E. 3.5; Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 4.2.3. 7 Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 3.
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oder verweigert werden soll. 8 Erweist sich im Ergebnis eine Einschränkung oder ein Aufschub des Zugangs als gerechtfertigt, so muss die Behörde in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips dafür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsgesetz am wenigsten beeinträchtigende Form wählen. 9 Demnach darf der Zugang nicht gänzlich verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach den Ausnahmebestimmungen von Art. 7–9 BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall zu prüfen, ob anstelle einer vollständigen Verweigerung resp. eines vollständigen Aufschubes ein teilweiser Zugang in Betracht kommt. 10
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 15. Das ENSI gibt dem Antragsteller mittels Dokumentenliste oder in sonst geeigneter Weise Auskunft über die vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente und gibt ihm Gelegenheit, sein Zugangsgesuch zu präzisieren bzw. einzugrenzen. Anschliessend prüft das ENSI die Zugänglichkeit der verlangten Dokumente erneut und berücksichtigt dabei das Verhältnismässigkeitsprinzip. 16. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim ENSI den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 17. Das ENSI erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 18. Das ENSI erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 19. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 20. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) X
Einschreiben mit Rückschein (R) Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI Industriestrasse 19 5200 Brugg
Reto Ammann
8 Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.5. 9 BGE 133 II 209 E. 2.3.3. 10 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.2.