Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, den 2. November 2009
Empfehlung
gemäss
Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Eidg. Departement des Innern, Eidg. Justiz- und Polizeidepartement, Eidg. Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Eidg. Finanzdepartement, Eidg. Volkswirtschaftsdepartement Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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gang zur Zusatzdokumentation zum Voranschlag der Staatsrechnung für das Jahr 2010 (Vor- anschlag 2010). Der Voranschlag 2010 ist öffentlich zugänglich. 1
In ihren Stellungnahmen schoben die Departemente den Zugang mit dem Verweis auf den durch die Bundesversammlung noch nicht gefällten politischen Entscheid auf. Das VBS und das EFD setzten allerdings noch das Einverständnis der zuständigen parlamentarischen Kommission voraus.
Der Antragsteller reichte im Zeitraum vom 9. bis 25. September 2009 die Schlichtungsanträge beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
Auf Anfrage des Beauftragten nahmen die Departemente betreffend die Zugänglichkeit ihrer Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 wie folgt Stellung:
4.1. Das EFD begründete seine Verweigerung nicht weitergehend, sondern teilte dem Beauftrag- ten am 23. September 2009 mit, dass es an der Stellungnahme und der Begründung, die es dem Antragsteller gegeben habe, festhalte. Demnach werden die alljährlichen Zusatzdoku- mentationen des EFD „lediglich auf Wunsch der Finanzkommissionen erstellt (wir würden sie sonst nicht verfassen, da sie uns keinen Mehrwert schaffen). Wir sind trotzdem bereit, vor- ausgesetzt die entsprechenden Kommissionen sind einverstanden, den Zugang zu den er- wähnten Dokumenten zu gewähren. Dies im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BGÖ aber erst, wenn das Parlament den Voranschlag 2010 genehmigt hat, für welchen die Dokumente (unter anderen) die Grundlage bilden. Die Genehmigung dürfte in der Wintersession 2009 erfolgen.“ In den Vorbemerkungen der Zusatzdokumentation des EFD ist festgehalten, dass diese „im Auftrag und zuhanden der Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte erstellt [wird]. Als Kommissionsunterlage dient sie für die Beratung des Voranschlags 2010 und obliegt den Be- stimmungen des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz ParlG, SR 171.10). Das Öffentlichkeitsgesetz gelangt nicht zur Anwendung.“ Auf Nachfrage übermittelte das EFD dem Beauftragten ein Schreiben des Sekretariats der parlamentarischen Aufsicht über die Finanzen und AlpTransit (SFPA). Darin heisst es, dass die Mitglieder der Finanzkommissionen „grossen Wert auf die ergänzenden Erläuterungen in den sog. Zusatzdokumentationen“ legen. Für die Ausarbeitung wird auf die nach gegenseiti- ger Absprache verabschiedeten Richtlinien aus dem Jahre 2003 verwiesen und die Verant- wortlichen in den Departementen werden gebeten, die Zusatzdokumentationen bis zum 24. August 2009 einzureichen.
4.2. Das EVD beantragte in seiner Stellungnahme vom 2. Oktober 2009 erstens, den Zugang bis zur Verabschiedung des Voranschlags durch die Bundesversammlung aufzuschieben, und zweitens, ihn nur mit der Zustimmung der Finanzkommissionen zu gewähren. Für die vorläufige Verweigerung sei, so das EVD, Art. 8 Abs. 2 BGÖ massgebend, wonach das amtliche Dokument erst zugänglich gemacht werden dürfe, wenn der politische Entscheid, für den es die Grundlage darstellt, getroffen sei. Vorliegend sei die Zusatzdokumentation für die Finanzkommissionen der Eidgenössischen Räte erstellt worden. Sie diene diesen als Ba- sis für ihre Anträge im National- und Ständerat, die den Voranschlag 2010 beschliessen wür- den. Die Zusatzdokumentation weise einen unmittelbaren und direkten Zusammenhang mit einem konkreten politischen Entscheid auf und sei für diesen von beträchtlichem materiellem Gewicht, womit die zeitweilige Verweigerung des Zugangs hinreichend begründet sei. Der massgebliche politische Entscheid, für den die Zusatzdokumentation die Grundlage bilde, lie-
1 Budget 2010 http://www.efv.admin.ch/d/themen/bundesfinanzen/voranschlag/index.php
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ge nicht in den Beschlüssen der Finanzkommissionen, sondern vielmehr im Beschluss der Bundesversammlung, bei der die Finanzgewalt liege. Der Voranschlag 2010 werde in der Wintersession 2009 verabschiedet. Das EVD hielt fest, dass seine „Position nicht in Widerspruch zur Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009“ stehe. Weiter führte das EVD aus, dass anlässlich der Generalsekretärenkon- ferenz vom 24. August 2009 „in Anwesenheit des EDÖB klar gestellt [wurde], dass die Depar- temente ihre Zusatzdokumentationen zu den Voranschlägen den Finanzkommissionen nicht routinemässig bzw. nicht ohne jeglichen Auftrag zur Verfügung stellen, wie dies in der erwähn- ten Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 dargestellt wurde. Vielmehr ist in diesem Zu- sammenhang von einer zumindest impliziten Erwartung der Finanzkommissionen auszuge- hen. Aufgrund dieser Sachlage ist es gerechtfertigt, die Zusatzdokumentation zu den Voran- schlägen gleich zu behandeln wie Dokumente, die von der Bundesverwaltung aufgrund eines unmittelbaren und besonderen Auftrags einer parlamentarischen Kommission erstellt wurden und daran die in der Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 gezogenen Folgerungen zu knüpfen.“ Für den vorliegenden Fall gelange damit Art. 4 BGÖ zur Anwendung, der einen Vorbehalt von Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze enthalte, die vom BGÖ abwei- chende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen oder die diese Informationen als geheim erklärten. Art. 47 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bun- desversammlung (Parlamentsgesetz ParlG, SR 171.10) besage, dass die Beratungen der Kommissionen vertraulich seien. Somit blieben vorliegend die Dokumente bis zum Zeitpunkt des politischen Entscheides, für den die Zusatzdokumentation die Grundlage bildet, vertrau- lich. Nach dem Beschluss der Bundesversammlung über den Voranschlag werde sich das EVD mit den Finanzkommissionen in Verbindung setzen und abklären, ob diese mit der Her- ausgabe der Zusatzdokumentation einverstanden sei. Im Übrigen stellt das EVD in Frage, ob auch Zusatzunterlagen, welche die Verwaltung aus ei- genem Antrieb für parlamentarische Kommissionen erstelle, Art. 47 ParlG unterstellt seien. Diese Frage bilde gegenwärtig Gegenstand juristischer Abklärungen durch die Bundeskanzlei.
4.3. Das VBS präzisierte in seiner Stellungnahme vom 6. Oktober 2009, dass die fraglichen Zu- satzdokumente auf Wunsch und zu Handen der parlamentarischen Finanzkommissionen er- stellt würden. Es verwies darauf, dass die Parlamentsdienste nur so weit dem Öffentlichkeits- gesetz unterstellt seien, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne ih- rer Organe tätig seien. „Dies muss aus Gründen der Konsequenz sinngemäss auch für die üb- rige Bundesverwaltung gelten: Soweit Dokumente für Organe der Bundesversammlung er- stellt werden, sind diese den Bestimmungen des BGÖ nicht unterworfen.“ Es sei Sache der betroffenen Organe, über die Einsicht in ihre Dokumente zu entscheiden. Das Parlamentsge- setz erkläre Dokumente für Parlamentskommissionen für vertraulich, und daher fielen auch al- le Dokumente, die von der Bundesverwaltung für die Kommissionen erstellt würden, unter die Vertraulichkeit. Das VBS vertrat daher die Ansicht, dass die in der Empfehlung des EDÖB vom 19. Juni 2009 vertretene Meinung dem ausdrücklich geäusserten Willen des Gesetzge- bers nicht Rechnung trage und daher nicht zu überzeugen vermöge. Es stehe dem Ge- suchsteller indes frei, bei den zuständigen Kommissionen um Einsichtnahme zu ersuchen. Letztlich könne und dürfe es nicht Sache einer Behörde der Bundesverwaltung sein, über die Offenlegung von Dokumenten zu entscheiden, die von einem Parlamentsorgan für ihre Arbeit gebraucht werde. Das VBS sei daher der Überzeugung, dass es sich bei den Zusatzdoku- mentationen zum Voranschlag generell um Dokumente handle, die nicht dem Öffentlichkeits- gesetz unterliegen. Weiter komme vorliegend hinzu, dass Einsicht in eine Dokumentation ver- langt werde, die vom Parlament und seinen Kommissionen noch gar nicht behandelt worden seien. Selbst wenn das Dokument unter das Öffentlichkeitsgesetz fallen würde, wäre der Zu- gang aufgrund von Art. 8 Abs. 2 BGÖ zu verweigern.
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Weiter empfahl das VBS dem Beauftragten, aus Gründen der Zuständigkeit auch die betroffe- nen parlamentarischen Organe (Finanzkommission, Parlamentsdienste) um eine Stellung- nahme zu ersuchen.
4.4. Das UVEK anerkannt in seiner Stellungnahme vom 15. Oktober 2009 ausdrücklich das Inte- resse der Öffentlichkeit, über die Tätigkeiten der Verwaltung transparent informiert zu werden. Um die Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte nicht in ihrer Meinungs- und Willens- bildung zu beeinflussen, habe jedoch das UVEK den Zugang bis nach Kenntnisnahme der Dokumentation durch die Finanzkommissionen aufgeschoben. Da die Parlamentsmeinung grundsätzlich in den Kommissionen gebildet werde, könne der Zugang zur Zusatzdokumenta- tion nach Kenntnisnahme durch die Finanzkommissionen, in Anwendung des Verhältnismäs- sigkeitsprinzips, gewährt werden.
4.5. Das EJPD beantragte in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2009 zum einen, den Zugang zur Zusatzdokumentation des EJPD zum Voranschlag 2010 bis zur Verabschiedung durch die Bundesversammlung zu verweigern. Zum anderen solle das vorliegende Schlichtungsverfah- ren mit vergleichbaren Verfahren, namentlich mit dem Schlichtungsantrag von X vom 09.09.2009 betreffend die Stellungnahme des Generalsekretariats EVD vom 20.08.2009 ko- ordiniert werden. Weiter beantragte es, „die Ergebnisse der nach unseren Informationen zu den von diesem Schlichtungsverfahren betroffenen Fragen von der Konferenz der General- sekretärinnen und Generalsekretäre (GSK) bei der Bundeskanzlei in Auftrag gegebenen Ab- klärungen seien abzuwarten und die zu erwartenden Festlegungen der GSK zum Vorgehen in solchen Fällen seien zu berücksichtigen.“ In seiner Begründung führte das EJPD aus, dass im Schlichtungsantrag „keine Argumente enthalten sind, welche in den Erwägungen vom 02.10.2009 des Generalsekretariats EVD zu einem offensichtlich gleich gelagerten Schlichtungsantrag von X nicht thematisiert werden [...]“. Daher verwies es auf die Stellungnahme des EVD und schloss sich den dort angeführ- ten Überlegungen vorbehaltlos an. Das EJPD bat um Beachtung der Tatsache, dass „die Par- lamentsdienste (Sekretariat der parlamentarischen Aufsicht über Finanzen und AlpTransit SPFA) mit Brief vom 13.08.2009 ausführlich Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 einverlangten.“
4.6. Das EDI beantragte am 23. Oktober 2009 ebenfalls, den Zugang zur Zusatzdokumentation des EDI zum Voranschlag 2010 bis zur Verabschiedung des Voranschlags 2010 durch die Bundesversammlung nicht zu gewähren. Weiter solle das vorliegende Schlichtungsverfahren mit den weiteren, bezüglich Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 hängigen Schlichtungsanträgen von Xl, namentlich betreffend das EVD und das EJPD, koordiniert wer- den. Im Übrigen hielt das EDI ausdrücklich fest, dass dem Antragsteller der Zugang zu den Voranschlägen 2007 und 2008 nach Verabschiedung durch die Bundesversammlung jeweils zugänglich gemacht wurden. Vorliegend verlange er Einsicht in Unterlagen der laufenden Budgetperiode, bevor das zuständige politische Organ auf deren Grundlage die erforderlichen Beschlüsse fassen konnte. Das EDI hielt an Aufschub des Zugangs gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ fest.
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Das von der Empfehlung betroffene Departement akzeptierte die Empfehlung und stellte in der Folge dem Antragsteller die gewünschten Dokumente zu.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. 3 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Per- son, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss her- vorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
Der Antragsteller hat jeweils ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei den Generalsekretaria- ten der erwähnten Departemente eingereicht und jeweils ablehnende Antworten erhalten. Als Teilnehmer an den vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung der Schlich- tungsanträge berechtigt. Die Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache Schriftlich- keit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten. 4
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lö- sung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der An- gelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
2 Empfehlung vom 19. Juni 2009: UVEK / Zusatzdokumente Staatsrechnung 3 BBl 2003 2023 4 BBl 2003 2024
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B. Sachlicher Geltungsbereich
Weiter stellt der Bundesrat in seiner Botschaft klar, dass die Zusatzdokumentationen der De- partemente Bestandteil dieser Berichterstattung sind. 6 Nach Ansicht des Beauftragten werden die Zusatzdokumentationen somit nicht lediglich aufgrund eines jährlich wiederkehrenden ex- pliziten oder auch nur impliziten Auftrags der Finanzkommissionen erstellt, sondern sie müs- sen von den Departementen aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung verfasst werden. Das Schreiben der Finanzkommissionen an die Verwaltung mit dem Inhalt, die Zusatzdokumenta- tionen einzureichen, ist nach Einschätzung des Beauftragten somit nicht als Auftrag, sondern lediglich als Aufforderung zur fristgerechten Einreichung der Dokumente zu qualifizieren.
Der Beauftragte hält an seiner Empfehlung vom 19. Juni 2009 fest, wonach die Zusatzdoku- mentationen der Departemente grundsätzlich zugänglich sind.
Nach Ansicht des Beauftragten gelangt hier nicht Art. 8 Abs. 2 BGÖ, sondern vielmehr Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zur Anwendung. Diese Ausnahmebestimmung schützt ebenfalls den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess im Stadium der Entscheidvorbereitung und -findung, gilt aber explizit auch für legislative Organe. Darunter fallen auch parlamentari- sche Kommissionen.
5 BBl 2005 13 6 „Obwohl nicht explizit erwähnt, bilden auch die Zusatzdokumentationen der Departemente zu Handen der Finanzkommissio- nen beider Räte Teil der Berichterstattung.“ BBl 2005 30
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Der Zugang zu den Zusatzdokumentationen der einzelnen Dokumente kann gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ bis nach den Sitzungen der Finanzkommissionen des Nationalrates und des Ständerates aufgeschoben werden.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
Die Generalsekretariate des EDI, EJPD, VBS, EFD, EVD und UVEK schieben den Zugang zu den Zusatzdokumentationen zum Voranschlag 2010 bis nach den Sitzungen der Finanzkom- missionen des Nationalrates und des Ständerates auf.
Das Generalsekretariat eines Departements erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundes- gesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 1 den Zugang zum gegebenen Zeitpunkt nicht gewähren will.
Das Generalsekretariat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfeh- lung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei den Gene- ralsekretariaten den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ).
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungs- verfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
Die Empfehlung wird eröffnet:
J Eidg. Departement des Innern Generalsekretariat 3003 Bern
7 BBL 2005 30, a.a.O. 8 Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, Rz. 10
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J Eidg. Justiz- und Polizeidepartement Generalsekretariat 3003 Bern
J Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Generalsekretariat 3003 Bern
J Eidg. Finanzdepartement Generalsekretariat 3003 Bern
J Eidg. Volkswirtschaftsdepartement Generalsekretariat 3003 Bern
J Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Generalsekretariat 3003 Bern
Hanspeter Thür
Kopie:
Parlamentsdienste Parlamentsgebäude CH - 3003 Bern