Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
Bern, 06.07.2017
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragstellerin)
und
Beratungsstelle für Unfallverhütung bfu
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1 http://www.bfu.ch/sites/assets/Shop/bfu_1.037.01_Jahresbericht%202015.pdf (besucht am 27.6.2017). 2 https://www.konsum.admin.ch/bfk/de/home/dienstleistungen/produktrueckrufe-und- sicherheitsinformationen/produktrueckrufe-und-sicherheitsinformationen-2015.msg-id-60141.html und https://www.konsum.admin.ch/bfk/de/home/dienstleistungen/produktrueckrufe-und- sicherheitsinformationen/produktrueckrufe-und-sicherheitsinformationen-2015.msg-id-60128.html (besucht am 3.7.2017).
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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 10. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der bfu ein. Diese verweigerte zum Teil den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 3
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine schriftliche Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 13. Unbestritten im Schlichtungsverfahren ist, dass die bfu in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 Abs. 1 Bst. b). Die bfu ist eine Stiftung und wird in Art. 20 der Verordnung über die Produktesicherheit (PrSV; SR 930.111) als Kontrollorgan im Rahmen des Produktesicherheitsgesetzes bestimmt. Sie ordnet die erforderlichen Massnahmen nach Art. 22 Abs. 5 PrSV an, wenn ein Produkt den Vorschriften des Gesetzes und der Verordnung nicht entspricht, und wendet das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG: SR 172.021) an. Sie ist somit zuständig für die Behandlung des Zugangsgesuches nach dem Öffentlichkeitsgesetz. 14. Gegenstand des Verfahrens sind die Angaben über die Produkte mit den VN 300308, 300312, 300313, 300315 und 300316, da die verlangten Angaben betreffend das Produkt VN 300310 der Journalistin in Anwendung von Art. 19 Abs. 1 Bst. b DSG bereits bekannt gegeben wurden. 15. Die Antragstellerin verlangte die Bekanntgabe der im 2015 geprüften Wickelkommoden. Sie ist an der Identifizierung dieser Produkte interessiert, welche bereits mit der Bekanntgabe der Produktbezeichnung und des Produktbildes möglich ist. Weitere Informationen sind für die Erkennung des einzelnen Produktes weder nötig, noch wurden sie von der Antragstellerin verlangt. Ausserdem wollte sie wissen, welche Produkte den Anforderungen nicht entsprachen und welche Mängel vorlagen. Diese Informationen wurden ihr von der bfu bereits gegeben, jedoch ohne Bezeichnung des Produktes und ohne Produktbild. Gegenstand des Verfahrens bleiben deshalb die Produktbezeichnungen und die Produktbilder der in Ziffer 14 erwähnten Kommoden. 16. Die bfu vertritt die Auffassung, dass die in Art. 10 Abs. 4 PrSG vorgesehene Informationspflicht den Erfordernissen des Öffentlichkeitsgesetzes genügt. Dieser Artikel regelt die Informationspflicht der Kontrollorgane, wenn bestimmte Produkte als gefährlich eingestuft werden und die betroffenen Inverkehrbringer keine wirksamen Massnahmen treffen. Es handelt
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
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sich um eine aktive Informationspflicht, die in der Systematik des Produktesicherheitsgesetzes eingegliedert ist und das Ziel der Sicherheit der Bevölkerung verfolgt. Sie stellt keine lex specialis im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ dar. 17. Das Öffentlichkeitsgesetz hat das Prinzip der allgemeinen Zugänglichkeit von amtlichen Dokumenten eingeführt (Art. 6). Demnach hat jede Person ein Einsichtsrecht in amtliche Dokumente, wobei die Behörde bei jedem Zugangsgesuch das Bestehen von Ausnahmen prüfen muss. Dies wird allgemein als passive Information bezeichnet, indem das Recht auf bestimmte Informationen nur auf Antrag einer Person geprüft wird. 4 Da die Antragstellerin ein Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz eingereicht hat, muss dies nach den Vorschriften dieses Gesetzes beurteilt werden. 18. Die bfu gewährte einen teilweisen Zugang zum „Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015“. Eingeschwärzt wurden die Namen der Inverkehrbringer und andere Angaben, die deren Identifizierung erlauben, unter anderem die Produktbezeichnungen und die Produktbilder. Das Zugangsgesuch bezieht sich hingegen ausschliesslich auf die Produktbezeichnungen und die Produktbilder, nicht aber auf die Inverkehrbringer. Somit bleibt nachfolgend einzig die Zugänglichkeit der Produktbezeichnungen und der Produktbilder zu prüfen. 19. Der Begriff von Personendaten im Öffentlichkeitsgesetz entspricht demjenigen, wie er in Art. 3 Bst. a DSG definiert wird. 5 Nach dieser Bestimmung sind es „alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen“. Damit gemeint sind natürliche wie juristische Personen, da der Geltungsbereich des Gesetzes sich auf beide Kategorien erstreckt (Art. 2 Abs. 1 DSG). Art. 3 Bst. a DSG definiert also als Personendaten auch Angaben über bestimmbare juristische Personen. 20. Bestimmbar ist eine Person, wenn sie zwar allein durch die Daten nicht eindeutig identifiziert wird, aber aus dem Kontext der Information auf sie geschlossen werden kann. 6 Vorliegend erlauben die Produktbezeichnung und das Produktbild keine direkte und eindeutige Identifizierung von Personen, sie führen aber mit einer einfachen Recherche im Internet zu den Namen der Unternehmen, die das Produkt in ihrem Verkaufssortiment aufführen (Verkäufer). Es ist im Web hingegen nicht ersichtlich, ob diese Unternehmen nur Verkäufer oder auch Hersteller oder Inverkehrbringen dieser Waren sind. Die in Frage stehenden Angaben können folglich als Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG definiert werden. 21. Da im Zugangsgesuch letztendlich die Offenlegung von Personendaten verlangt wird und diese nicht anonymisiert werden können, beurteilt sich die Frage des Zugangs zu den betroffenen Dokumenten nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes über die Bekanntgabe von Personendaten durch Bundesorgane (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG). 22. Nach Art. 19 Abs. 1bis DSG können Behörden gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten auch bekannt geben, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Personen verbunden ist. 7 Dies unter den Voraussetzungen, dass die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des Begriffes „amtliches Dokument“ nach
4 Mahon/Gonin, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 6, Rz 12-14. 5 Flückiger, in Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 9, Rz. 2. 6 Botschaft zum Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) vom 23. März 1988, BBl 1988 II 413, S. 444. 7 Empfehlung EDÖB vom 4. März 2013 : VSB / Bericht Feststellungen Kassenrevision, Ziff. 28.
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Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. 8 Gemäss Artikel 6 Abs. 1 VBGÖ kann eine Behörde den Zugang zu den verlangten Personendaten nach einer Abwägung des privaten und des öffentlichen Interesses ausnahmsweise gewähren. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ zählt beispielhaft einige Kriterien auf, wann das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann. 9 Hier steht Bst. b zur Diskussion, wonach die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit. 23. Die bfu argumentierte diesbezüglich, dass die festgestellten Mängel keine aktuelle Gefahr für die Gesundheit der Kinder darstellen, weil in der Zwischenzeit entweder die Mängel behoben oder die Wickelkommoden vom Markt genommen wurden. Bei einem Fall wurden sämtliche Endkunden brieflich direkt informiert und aktuell wird diese Kommode nicht mehr angeboten. Weiter handele es sich in vier Fällen nur um formelle Mängel, welche für die Sicherheit und die Gesundheit der Kinder nicht relevant seien. Aus den oben erwähnten Gründen mache ein Bericht in der Presse kaum Sinn, vielmehr würde er den Inverkehrbringern einen nicht wieder gutzumachenden Image- und wirtschaftlichen Schaden verursachen. Der Eingriff in ihre Privatsphäre wäre unverhältnismässig. Die bfu prüfte somit das Privatinteresse der Inverkehrbringer. Da diese weder Gegenstand des Zugangsgesuches noch im Web als solche aufgeführt werden (Ziff. 20), muss in der Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 1bis DSG einzig das Privatinteresse der Verkäufer geprüft werden. 24. Relevant für die Beurteilung des öffentlichen Interesses ist insbesondre die Frage der Sicherheit. Die bfu deklarierte, dass diese Mängel bloss formeller Natur und daher auch nicht gefährlich sind. Als Beispiel ist hier die Bezeichnung „Typ 1“ und „Typ 2“ zu erwähnen. Aus dem gelieferten Schlussbericht (Ziff. 2) geht hervor, dass die Kommoden Typ 1 für Babys und Kinder bis 11 Kilo geeignet sind. Die Kommoden Typ 2 sind etwas grösser und geeignet für Kinder bis 15 Kilo. Aus Sicherheitsgründen darf ein Kind, das 15 Kilo schwer ist, nicht auf eine Kommode Typ 1 gelegt werden. Nach Auffassung des Beauftragten kann dieser Mangel unabhängig der Typ-Bezeichnung zu einer objektiv gefährlichen Situation für die Kinder führen. 25. Erwähnt, aber von der bfu nicht vertieft, wurde die Tatsache, dass diejenigen Produkte, die vor der Massnahmenanordnung und -realisierung verkauft wurden, immer noch auf dem Markt zu finden sind. Sei es in second-hand Geschäften oder auf Börsen im Internet, sei es durch Weitergabe im privatem Rahmen. Der Beauftragte ist der Auffassung, dass in diesen Konstellationen die getroffenen Massnahmen die festgestellten Gefahren nicht vollständig beseitigen können, weil für potentielle Benützer die Mängel unerkannt bestehen bleiben. Die noch bestehende Gefahr für die Gesundheit der Kinder stellt für den Beauftragten ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der Modelle der fehlerhaften Wickelkommoden dar. 26. Die Gewichtung der privaten Interessen hat anhand der betroffenen Informationen, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie möglicher Konsequenzen einer Bekanntgabe zu erfolgen. 10
8 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011, E. 7.1.1. 9 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006. Ziff. 3.5. 10 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 3.5. 11 Urteile des BVGer A-7874/2015 vom 15.6.2016, E. 9.6.2 und A-3829/2015 vom 26.11.2015, E. 8.2.3.
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Adrian Lobsiger