Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, den 1. Juni 2007
Empfehlung
gemäss
Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004
zum Schlichtungsantrag von
X
gegen
Bundesamt für Verkehr (BAV), Bern
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Das BAV teilte dem Antragsteller auch mit, dass es gestützt auf Art. 20 des Arbeitszeitgesetzes von zwei Eisenbahnunternehmen (Unternehmen A und Unternehmen B) Dienstpläne und Diensteinteilungen einverlangt hatte (dabei wurden total vier Diensteinheiten überprüft). Gemäss dieser Bestimmung sind das Unternehmen und die Arbeitnehmer „verpflichtet, den Aufsichtsorganen die erforderlichen Auskünfte über den Vollzug des Gesetzes und dessen Verordnung zu erteilen sowie die Dienstpläne und Diensteinteilungen zur Verfügung zu halten.“ Bei Widerhandlungen gegen die gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeiten kann die Aufsichtsbehörde Strafanzeige einreichen.
Gestützt auf die eingereichten Unterlagen erstellte das BAV für jede überprüfte Diensteinheit einen Auswertungsbericht. In diesen Berichten werden u.a. die Ergebnisse der Analyse der Dienstpläne und -einteilungen, allfällige Verstösse gegen das Arbeitszeitgesetz, eine Risikobewertung sowie die vom BAV vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen festgehalten.
Nach einer gewissen Zeit erkundigte sich der Antragsteller über den Stand der Angelegenheit, worauf ihm das BAV lediglich mitteilte, dass die Untersuchungen zwar abgeschlossen seien, über die Resultate jedoch nicht informiert würde. In der Folge reicht der Antragsteller am
November 2006 beim BAV ein schriftliches Zugangsgesuch ein und verlangte Zugang zu den Dienstplänen und -einteilungen der zwei Eisenbahnunternehmen.
Das BAV teilte dem Antragsteller am 23. November 2006 mit, dass gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) „zu den erhaltenen Informationen und deren Auswertung kein Zugang gewährt werden (kann), denn dadurch würde die Privatsphäre der betroffenen Personen beeinträchtigt.“ Deswegen müssten die amtlichen Dokumente gemäss Art. 9 BGÖ „vor Weitergabe soweit anonymisiert werden, dass keine Rückschlüsse auf natürliche oder juristische Personen erfolgen können.“ Weiter führte das BAV aus, „da es sich bei Dienstplänen und Diensteinteilungen naturgemäss um Unterlagen mit sehr vielen Personendaten handelt, würden sie durch eine Anonymisierung sinnlos werden.“
Der Antragsteller reichte mit Schreiben vom 30. November 2006 beim Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (der Beauftragte) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ ein (eingegangen am 6. Dezember 2006). Der Antragsteller führte an, dass das BAV ihm den Zugang zu besagten amtlichen Dokumenten verweigert hatte.
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
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Schlichtungsantrags tätig 1 . Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim BAV eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten 2 .
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Einschätzung und Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Sachlicher Geltungsbereich
Alle Dokumente, die in Zusammenhang mit dem Unfall in Dürrenast stehen und sich im Besitz des BAV befinden, fallen nicht in den sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ). Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz besteht kein Anspruch auf Zugang zu diesen Dokumenten 3 .
Folglich besteht gemäss Öffentlichkeitsgesetz kein Anspruch auf Zugang zu den Dokumenten betreffend das Eisenbahnunternehmen A.
1 Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 2023 2 BBl 2003 2024 3 S. dazu auch Schlussbericht der Unfalluntersuchungsstelle Bahnen und Schiffe über den „Aufprall eines Dienstzuges auf eine stehende Wagengruppe, 17. Mai 2006, in Dürrenast/Thun“ http://www.uus.admin.ch/imperia/md/content/uus/schlussberichte/4020506.pdf )
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C. Zugang zu Dokumenten mit Personendaten Dritter
Im Folgenden gilt es, die Frage des Zugangs zu den Dokumenten betreffend das Eisenbahnunternehmen B zu beurteilen. Es handelt sich dabei um die vom BAV einverlangten Dienstpläne und -einteilungen sowie die von BAV erstellten Auswertungsberichte. Das BAV lehnt den Zugang zu den gewünschten Dokumenten vollumfänglich ab und begründete dies mit dem Schutz der Privatsphäre der in den Dokumenten erwähnten Personen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ).
Die kurze Erfahrung seit Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes zeigt, dass Bundesorgane in der überwiegenden Mehrheit der Gesuche den Zugang entweder vollumfänglich gewähren oder vollständig ablehnen. Sie lassen dabei ausser Acht, dass das Öffentlichkeitsgesetz einen teilweisen Zugang zu einzelnen Inhalten des Dokuments vorsieht respektive vorschreibt („einschränken“ gemäss Art. 7). Dies gilt explizit auch für amtliche Dokumente, die Personendaten Dritter enthalten. Kann ein Dokument nicht entsprechend den Vorgaben von Art. 9 BGÖ anonymisiert werden, so darf eine Behörde nicht von vornherein davon ausgehen, dass der Zugang stets verweigert werden muss. Sie muss vielmehr die notwendigen Schritte unternehmen, um der gesuchstellenden Person einen (vollumfänglichen oder eingeschränkten) Zugang zum Dokument zu ermöglichen. Die Behörde ist nach Öffentlichkeitsgesetz gehalten, die Drittperson in das Gesuchverfahren einzubeziehen ist, wenn sie die Gewährung des Zugangs in Betracht zieht (Art. 11 BGÖ).
Bundesstellen sollten nach Einschätzung des Beauftragten vermehrt von der Möglichkeit der Anhörung der betroffenen Drittperson Gebrauch machen. Denn es ist durchaus denkbar, dass diese keine Einwände gegen die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument erhebt.
Es kann nicht die Aufgabe eines Bundesamtes sein, darüber zu urteilen, ob die Informationen, zu denen der Gesuchsteller Zugang beantragt, für ihn sinnvoll sind oder nicht. Ebenso wenig muss das Bundesamt in Betracht ziehen, welche Schlüsse und Wertungen der Gesuchsteller aus den zugänglichen Informationen ziehen könnte. Gemäss Öffentlichkeitsgesetz muss sich das Bundesamt in erster Linie darauf beschränken, die Voraussetzungen für die Gewährung des Zugangs zu erfüllen. Dass auch anonymisierte Dokumente einen (sinnvollen oder sinnentleerten) informativen Inhalt aufweisen, zeigt der zu beurteilenden Fall. Aus anonymisierten Dienstplänen und -einteilungen lassen sich eine Vielzahl von Informationen entnehmen, wie beispielsweise Arbeits- und Ruhezeiten. Es versteht sich von selbst, dass die Namen der Angestellten sowie alle weiteren Angaben, welche die Angestellten identifizieren könnten, vor der Gewährung des Zugangs abgedeckt werden müssen.
Die blosse Tatsache, dass in den einzelnen Dokumenten zahlreiche Personendaten abzudecken sind, rechtfertigt keine vollumfängliche Ablehnung des Gesuchs. Dies zeigt sich
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schon daran, dass zum einen der Gesetzgeber auch die besonders aufwändige Bearbeitung geregelt hat (Art. 10 Abs. 4 BGÖ in Verbindung mit Art. 10 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) und zum andern für arbeitsintensive Gesuche eine Gebühr verlangt werden kann (s. unten Bst. D).
Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ können im Rahmen der Zugangsgewährung in Ausnahmefällen auch Personendaten eines Dritten bekannt gegeben, wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Art. 6 Abs. 2 VBGÖ enthält eine nicht abschliessende Auflistung von Fällen, in denen das öffentliche Interesse am Zugang das Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre überwiegt. Zur Feststellung des überwiegenden öffentlichen Interesses muss eine Interessenabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre des Dritten und dem öffentlichem Interesse am Zugang zum fraglichen Dokument vorgenommen werden (Art. 6 Abs. 1 VBGÖ).
Entscheidend für die Beurteilung der Frage, welches Interesse eine Privatperson an der Geheimhaltung ihres Namens resp. ihrer Firma hat, sind u.a. ihre Funktion oder Stellung, die Umstände der Informationsbeschaffung sowie die Art der betroffenen Daten 4 . J Bei einem konzessionierten Eisenbahnunternehmen handelt es sich um eine juristische Person, die mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betraut ist. Sie muss sich daher weitergehende Beeinträchtigungen ihrer Privatsphäre als eine „einfache“ juristische oder natürliche Person ohne Bezug zur Öffentlichkeit oder zur Verwaltung gefallen lassen. J Das Unternehmen war gemäss Art. 20 AZG verpflichtet, dem BAV die fraglichen Informationen zu übermitteln 5 . J Bei der Art der betroffenen Daten handelt es sich um die Firma des Eisenbahnunternehmens und die von ihr zu verantwortenden Verstösse gegen das Arbeitszeitgesetz. Diese Informationen stehen in einem direkten Zusammenhang mit der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe.
Entscheidend für die Gewichtung des öffentlichen Interesses am Zugang zu den Dokumenten sind u.a. der Schutz der öffentlichen Sicherheit, die Beziehung zwischen dem Eisenbahnunternehmen und der Verwaltung, das Gewicht der fraglichen Materie sowie das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses. J Das Arbeitszeitgesetz bezweckt „in erster Linie die Gewährleistung der Sicherheit für die Benutzer der öffentlichen Verkehrsmittel“ 6 . Dies geschieht u.a. durch Vorgaben in Bezug auf die Arbeits- und Ruhezeit (Art. 3ff. AZG). Zur Wahrung der Verkehrs- und Betriebssicherheit (sowie zum Schutz der Arbeitnehmer) wurde dem BAV eine Aufsichtstätigkeit übertragen. Der Gesetzgeber stellt damit einen direkten Zusammenhang
4 zu den massgeblichen Kriterien der Interessenabwägung s. Brunner „Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und Verkehrsregeln“, Ziff. IV 3; in „Selbstbestimmung und Recht“, Festgabe für Rainer J. Schweizer, Schulthess 2003 5 Aus dieser Tatsache lässt sich nach der hier vertretenen Ansicht nicht zwingend ableiten, dass der Zugang zu solchen Informationen restriktiver gehandhabt werden muss (anders Brunner). 6 BBl 1971 I 442
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zwischen der Arbeitszeit der Angestellten von konzessionierten Eisenbahngesellschaften und der Sicherheit der Fahrgäste her. J Das Eisenbahnunternehmen hat vom Bund eine Konzession erhalten. Aufgrund der besonderen Natur der Beziehung zwischen der Drittperson und dem Bund besteht bereits ein grösseres Interesse an der Transparenz. J Dem öffentlichen Verkehr kommt in der Schweiz eine grosse Bedeutung zu. Eine grosse Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern sind täglich auf den öffentlichen Verkehr angewiesen. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Öffentlichkeit nach einem Zugsunglück ein besonderes Interesse an Informationen zur Sicherheit des Eisenbahnverkehrs in der Schweiz hat.
Die Sicherheit im Eisenbahnverkehr hat oberste Priorität. Der Beauftragte vertritt daher die Ansicht, dass Bürgerinnen und Bürger ein ebenso grundlegendes wie berechtigtes Interesse haben zu wissen, ob die vom Staat konzessionierten Transportunternehmen im Allgemeinen die gesetzlichen Vorgaben für den öffentlichen Verkehr einhalten und ob sie im Besonderen die Sicherheitsanforderungen beachten. Demgegenüber schätzt der Beauftragte das Interesse des betroffenen Eisenbahnunternehmens an der Wahrung seiner Privatsphäre als ungleich geringer ein, zumal die sie betreffenden Informationen in einem direkten Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen und keine gravierenden Verstösse gegen das Arbeitszeitgesetz festgestellt worden sind. Die Bekanntgabe des Namens stellt nach Meinung des Beauftragten daher nur einen geringen Eingriff in die Privatsphäre dar.
Aufgrund der vorangehenden Ausführungen gelangt der Beauftragte zur Überzeugung, dass vorliegend das öffentliche Interesse am Zugang zu den Dokumenten (d.h. die Sicherheit im Bahnverkehr) das private Interesse an der Geheimhaltung des Namens überwiegt.
Dieser Bekanntgabe von Personendaten steht auch das Datenschutzgesetz nicht entgegen, denn der Gesetzgeber hat für diese Ausnahmefälle eine Koordinationsnorm im Datenschutzgesetz geschaffen 7 . Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG können Personendaten bekannt gegeben werden, wenn (a.) die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen; und (b.) an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Beide Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.
7 BBl 2003 2033
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D. Gebühren
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in der Regel gebührenpflichtig (Art. 17 BGÖ sowie Art. 14ff. VBGÖ). Dieser Grundsatz gilt auch, wenn vorgängig ein Schlichtungsverfahren durchgeführt worden ist.
Da im vorliegenden Fall zahlreiche Dokumente zu anonymisieren sind, informiert das BAV den Antragsteller, wenn die Kosten für die Gewährung des Zugangs voraussichtlich 100 Franken übersteigen, und teilt ihm die zu erwartende Höhe der Gebühr mit. Möchte der Antragsteller am Zugangsgesuch festhalten, so muss er das Gesuch innert 10 Tagen bestätigen, ansonsten gilt es als zurückgezogen (Art. 16 Abs. 2 BGÖ).
E. Schlussbemerkung
Grundsätzlich gilt es festzuhalten, dass dem Transparenzprinzip gerade bei Aufsichts- und Kontrolltätigkeiten der Ämter über Private, denen eine öffentliche Aufgabe zur Erfüllung übertragen worden ist, eine besondere Bedeutung zukommt. Durch Zugang zu Auswertungs- und Inspektionsberichten können die Bürgerinnen und Bürger einerseits die Verwaltung und von ihr beauftragte Dritte kontrollieren. Andererseits kann dadurch das Vertrauen in Behörden und Organisationen, denen öffentliche Aufgaben übertragen wurden, verbessert werden. Sowohl Kontrolle als auch Vertrauensbildung sind zentrale Ziele des Öffentlichkeitsgesetzes 8 . Es ist daher zu fordern, dass Bundesbehörden in Zukunft vermehrt Massnahmen ergreifen, damit Kontrollberichte, Inspektionsberichte und Auswertungen – auf Gesuch hin oder öffentlich – zugänglich gemacht werden können. Dieser Forderung sollten die Ämter bereits bei Erstellung eines Berichts Rechnung tragen und entsprechende Vorkehrungen treffen.
Wie bereits in früheren Schlichtungsverfahren festgestellt, herrscht zurzeit eine gewisse „Alles oder Nichts“-Mentalität. Die Bundesämter machen zu wenig von der Möglichkeit (und Verpflichtung!) Gebrauch, einen teilweisen Zugang zu amtlichen Dokumenten zu gewähren. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass der Zugang nur so gering wie möglich eingeschränkt wird. So lange die nicht anonymisierten (Art. 9 BGÖ) und/oder nicht abgedeckten respektive entfernten Teile (Art. 7 BGÖ) eines Dokuments noch substanzielle und sinnvolle Informationen enthalten, muss ein teilweiser Zugang zum Dokument gewährt werden.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
Das Bundesamt für Verkehr gewährt dem Antragsteller einen teilweisen Zugang zu den Dienstplänen und -einteilungen des Eisenbahnunternehmens B sowie den Auswertungsberichten des BAV betreffend das Eisenbahnunternehmen B. Dabei deckt es die Namen der Angestellten sowie diese identifizierende Angaben ab. Der Name des Eisenbahnunternehmens ist zugänglich zu machen.
Das Bundesamt für Verkehr erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des
8 BBl 2003 1976
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Verwaltungsverfahrensgesetzes (SR 172.021), wenn es in Abweichung dieser Empfehlung dem Antragsteller den teilweisen Zugang nicht gewährt.
Das Bundesamt für Verkehr erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Verkehr den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
Als von der Empfehlung betroffene Drittperson kann das Eisenbahnunternehmen B innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Verkehr den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
Gegen die Verfügung kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 16 BGÖ).
Diese Empfehlung wird veröffentlicht (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert.
Die Empfehlung wird eröffnet:
J X
J Bundesamt für Verkehr (inklusiv Anhang)
3003 Bern
J Eisenbahnunternehmen B, gemäss Anhang (inklusiv Anhang)
Hanspeter Thür
Anhang: Betroffenes Eisenbahnunternehmen B (keine Veröffentlichung)