Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 25. Juli 2016
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
armasuisse
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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zung der Dokumente im Hinblick auf den Stundenansatz, das Kostendach oder die Gesamt- summe des Vertrags und die Vertragspartner von armasuisse mit folgendem Wortlaut: „So sind Auftragnehmer, Stundenansatz sowie Kostendach oder Gesamtsumme des Vertrags nicht er- sichtlich. Damit lässt sich der finanzielle Umfang des Auftrags nicht abschätzen.“ Gerade diese Elemente seien für die Öffentlichkeit – auch mit Blick auf die Berichterstattungen über die Be- schaffungen des Bundes „in den vergangenen Wochen und Monaten“ – aber von Interesse. 5. Mit Schreiben vom 18. Mai 2016 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 20. Mai 2016 armasuisse dazu auf, die be- troffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzu- reichen. 6. Mit E-Mail vom 21. Mai 2016 ersuchte armasuisse um eine Verlängerung der Frist um zehn Tage, die ihr vom Beauftragten am 23. Mai 2016 gewährt wurde. 7. Per Einschreiben vom 9. Juni 2016 reichte armasuisse die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme ein. Bei ihrer Stellungnahme verwies sie ohne weitere Ausführungen auf ihr Schreiben vom 4. Mai 2016 an den Antragsteller. 8. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und armasuisse sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 9. Der Antragsteller reichte bei armasuisse ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ ein. Letztere beschränkte den Zugang zu den verlangten Dokumenten, was den Antragsteller zur Einrei- chung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsan- trag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Emp- fang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 10. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegen- heit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 11. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsver- fahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahme- klauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlich- keitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermes- sensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Be- hörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist.
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 ff., BBl 2003 2024.
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Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ). 2
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008 (zitiert: Handkommen- tar BGÖ), Art. 13 N 8. 3 AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür (Hrsg.), Datenschutzrecht, Beraten in Privatwirtschaft und öffentlicher Verwal- tung, Handbücher für die Anwaltspraxis, Basel 2015, Rz. 23.36; PARTSCH/BOURESH/BEHND/SCHNEIDER, in: Maurer- Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014, Art. 12 N 60, alle mit Verweis auf EDÖB Empfehlungen. 4 Vgl. Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015, E. 3.2., A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014, E. 7; EDÖB, Empfehlung vom 4. Februar 2016: Informatiksteuerungsorgan des Bundes / IKT-Grossprojekte Studie IWI HSG, Rz. 15.
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5 Vgl. auch EDÖB, Empfehlung vom 14. Januar 2016: armasuisse / Verhandlungen Zeughaus Uster, Rz. 12 f. 6 Vgl. Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015.
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Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen, dass dem betroffenen Unterneh- men ein Wettbewerbsvorteil genommen wird. Geschäftsgeheimnisse sind alle Informationen, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind und ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte. 7 Im Sinne der bereits erwähnten Mitwirkungspflicht hat die mit dem Zugangsgesuch adressierte Behörde detailliert darzulegen, welche Informatio- nen genau Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse darstellen und im Sachverhalt zu prüfen, ob mit dem Zugang zu den amtlichen Dokumenten die Offenbarung der fraglichen Geheimnisse einhergehen könnte. Folglich genügt ein pauschaler Hinweis auf das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen nicht. Stets ist auch danach zu fragen, ob aufgrund des Verhält- nismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999, BV; SR 101) es geboten erscheint, dass anstelle einer vollständigen Zugangsverweigerung nur Schwärzungen einzelner Stellen möglich sind, ohne dass der Inhalt des Dokuments verändert wird. 8
Im vorliegenden Sachverhalt hat armasuisse weder nachgewiesen noch ist es für den Beauf- tragten offensichtlich, dass die Bekanntgabe der Stundenlöhne oder des Kostendachs Ge- schäftsgeheimnisse der Vertragsparteien von armasuisse sind. Im Gegenteil stellen gerade der Vertragsgegenstand (vereinbarte Leistungen, Aufgaben und Pflichten) und die finanziellen Be- dingungen (bspw. das Kostendach) nach Ansicht des Beauftragten keine Geschäftsgeheimnis- se dar. Dies gilt aufgrund des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) insbesondere für Dienstleistungsaufträge, deren Inhalt aufgrund ihrer Auftrags- summe im Rahmen eines ordentlichen Vergabeverfahrens ausgeschrieben und der Zuschlag – und somit der Zuschlagsempfänger und der Gesamtwert des erteilten Auftrags – in einem or- dentlichen Publikationsorgan publiziert werden müssen. 9 Eine Kontrolle des Vertragsinhalts durch die Öffentlichkeit ist aber nach Ansicht des Beauftragten auch da notwendig, wo keine gesetzliche Pflicht zur Ausschreibung existiert, weil eine Marktverzerrung auch resultieren kann, wenn unbekannt ist, dass gewisse juristische Personen vom Bund unberechtigterweise privile- giert bzw. benachteiligt werden. 10 Nur nebenbei verweist der Beauftragte in diesem Zusam- menhang auf eine seiner Empfehlungen, in der eine andere Ausgangslage – die Behörde ging nämlich davon aus, die Stundenansätze seien ein Geschäftsgeheimnis i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ – dazu geführt hat, dass die Stellungnahme der Behörde vom Beauftragten nicht bean- standet wurde. 11
Der Beauftragte empfiehlt somit insbesondere wegen der fehlenden Begründung von armasuis- se, dass diese dem Antragsteller die fraglichen Dienstleistungsverträge hinsichtlich der Stun- denlöhne, der Kostendächer bzw. Gesamtsummen und Konventionalstrafen ungeschwärzt be- kannt gibt.
Schliesslich ist aus Perspektive des Datenschutzes darauf einzugehen, wie es sich mit den Schwärzungen der Vertragspartner von armasuisse und den vorangehend diskutierten Anga- ben über die Stundenlöhne, das Kostendach bzw. die Gesamtsumme und die Konventionalstra- fe verhält. Da es sich hierbei um Personendaten (privater oder juristischer Personen) im Sinne des Datenschutzgesetzes handelt (Art. 3 Bst. a DSG), kann der grundrechtliche Anspruch auf Schutz vor Missbrauch der Personendaten geltend gemacht werden (Art. 13 Abs. 2 BV). Mit
7 Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 5.3. 8 Urteil des BVGer A-1592/2014 vom 22. Januar 2015, E. 5.4 und A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014, E. 7.4.3 f. 9 Vgl. für die Schweiz das Informationssystem über das öffentliche Beschaffungswesen <www.simap.ch>. 10 EDÖB, Empfehlung vom 11. November 2014: ENSI / Protokoll und Beilagen, Rz. 34. 11 EDÖB, Empfehlung vom 7. Juli 2015: BFM / Rahmenvertrag und Objektverträge Betreuungs- und Sicherheitsleistungen Asylunterkünfte.
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den Koordinationsbestimmungen des Öffentlichkeits- und des Datenschutzgesetzes können alle involvierten privaten und öffentlichen Interessen genügend berücksichtigt werden: 26. Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten einzuschränken, aufzuschie- ben oder zu verweigern, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Die Gefahr einer Beeinträchtigung der Privatsphäre wird in aller Regel durch die Bekanntgabe der Personendaten begründet. Zum Schutz der Grundrechte der Betroffenen sieht Art. 9 Abs. 1 BGÖ vor, dass amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, nach Möglichkeit anonymi- siert werden. 27. Eine Anonymisierung der Vertragspartner von armasuisse fällt im vorliegenden Sachverhalt ausser Betracht, weil der Antragsteller sein Einsichtsgesuch explizit auf diese ausrichtet. Folg- lich kommt Art. 9 Abs. 2 BGÖ zur Anwendung, der das Öffentlichkeits- mit dem Datenschutzge- setz koordiniert: Der Zugang kann gewährt werden, wenn eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 19 Abs. 1 DSG vorliegt bzw. wenn die Voraussetzungen in Art. 19 Abs. 1 bis DSG eingehalten wer- den. Hiernach dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten be- kannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öf- fentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an der Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches In- teresse besteht (Bst. b). 28. Der Zusammenhang der Dienstleistungsverträge mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe wird vorliegend nicht bestritten und ergibt sich im Übrigen auch aus der Tatsache, dass es sich bei den Verträgen um amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt, 12 weshalb darauf nicht näher eingegangen werden muss. Zur Begründung des zweiten Tatbestandselements, wonach an der Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen muss, ist zur Konkretisierung die Öffentlichkeitsverordnung heranzuziehen. Im Hinblick auf den vorliegenden Sachverhalt kommen aus Art. 6 Abs. 2 VBGÖ zwei Situationen näher in Betracht, in denen ein öffentliches Interesse am Zugang überwiegen kann: Erstens, wenn die Zugänglichmachung ei- nem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichti- ger Vorkommnisse, und zweitens, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglich- machung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Be- hörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile er- wachsen. 29. Für den Beauftragten erübrigt sich der Nachweis der ersten Situation bzw. ob ein besonderes öffentliches Interesse i.S.v. Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ vorliegt, weil offensichtlich ist, dass die Vertragspartner, ob diese nun privater oder juristischer Natur sind, in einer rechtlichen Bezie- hung zur armasuisse stehen und ihnen daraus nicht unbedeutende Vorteile in Form der Bezah- lung ihrer Dienstleistungen erwachsen. Ein öffentliches Interesse am Zugang zu den Dokumen- ten wird folglich von Gesetzes wegen vermutet (Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ). Auf der anderen Seite sind Interessen auf der Seite der privaten oder juristischen Personen an der Geheimhal- tung der Dokumente für den Beauftragten weder offensichtlich noch ersichtlich. Im Gegenteil müssen private oder juristische Personen nach Ansicht des Beauftragten davon ausgehen, dass mit der Anbahnung von Vertragsverhältnissen mit der Bundesverwaltung ein öffentliches Interesse und mithin auch hohe Transparenzansprüche an die vertraglichen Beziehungen ein- hergehen. Dies gilt umso mehr, wenn der Wert der vertraglichen Leistungen einen gewissen Schwellenwert erreicht und diese somit auf der Grundlage des Bundesgesetzes über das öf- fentliche Beschaffungswesen publiziert werden müssen (vgl. Rz. 23 der Empfehlung). Somit besteht an den Namen der Vertragspartner ein überwiegendes öffentliches Interesse.
12 Vgl. etwa BVGer Urteil A-6738/2014 vom 23. September 2015, E. 5.1.2 und A-6054/2013 vom 18. Mai 2015, E. 4.2.2.
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In den fraglichen Dienstleistungsverträgen finden sich aber teilweise auch die Namen der ver- tretungsberechtigten Personen der Vertragspartner. In vorangehenden Empfehlungen hat der Beauftragte festgehalten, dass an der Bekanntgabe von Mitarbeitenden einer privaten Unter- nehmung in der Regel kein öffentliches Interesse besteht, welche die Anonymisierungspflicht nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ durchbrechen würde. 13 Allerdings fallen Personendaten, die schon im Internet publiziert worden oder die im Handelsregister eingetragen sind (Art. 10 der Handelsre- gisterverordnung, HRegV; SR 221.411), nicht unter das Anonymisierungsgebot nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ. Da es sich vorliegend nicht um einen Anwendungsfall von Art. 9 Abs. 1 BGÖ handelt (weil der Antragsteller sein Einsichtsgesuch explizit auf die Vertragspartner von armasuisse ausrichtet), sondern die Frage aufgeworfen wird, ob i.S.v. Art. 19 Abs. 1 bis Bst. b DSG an der Bekanntgabe der Personendaten ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, sind die Si- tuationen grundsätzlich nicht miteinander vergleichbar. Die Tatsache, dass die vertretungsbe- rechtigten Personen in den Dienstleistungsverträgen im Internet und im Handelsregister 14 publi- ziert worden sind, spricht aber auch in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich für einen Zugang zu den Namen der vertretungsberechtigten Personen.
Ferner sind auch die Angaben über die Stundenlöhne, das Kostendach bzw. die Gesamtsumme der Dienstleistungsverträge und die Angaben über die Konventionalstrafe Personendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes, weil sie sich im vorliegenden (Vertrags-)Kontext auf eine be- stimmte (natürliche oder juristische) Person beziehen (Art. 3 Bst. a DSG). 15 Nach Ansicht des Beauftragten hätte aber hier ein Zugang zu den Personendaten – wenn überhaupt – nur eine geringfügige Verletzungsgefahr für die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen zur Folge.
Aus den genannten Gründen empfiehlt der Beauftragte, dass armasuisse dem Antragsteller die fraglichen Dienstleistungsverträge hinsichtlich der Namen und Adressen der Vertragspartner und deren vertretungsberechtigten Personen (soweit diese bereits öffentlich bekannt sind, aus- genommen die Unterschriften) ungeschwärzt bekannt gibt.
Schliesslich ist auf die Anhörung in Art. 11 BGÖ einzugehen: Die Zugangsgewährung zu einem Dokument, das Personendaten enthält, ist ein mehrstufiges Verfahren: 16 armasuisse hat diese Verfahren soweit ersichtlich nicht durchgeführt und auch keine Anhörung vorgenommen. Das Anhörungsrecht beruht auf Art. 29 BV, ist formeller Natur und wird daher grundsätzlich unab- hängig von der materiellen Rechtslage gewährt. 17 Es entfällt nur ausnahmsweise, wenn eine der zwei nachfolgenden Voraussetzungen gegeben ist: Entweder fällt die Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung aus, dass nicht ernsthaft damit gerechnet werden kann, dass mit einer Anhörung noch private Interessen erkannt werden, die zu einem anderen Ergeb- nis führen könnten. Oder die Durchführung der Anhörung wäre unverhältnismässig, namentlich, weil die Anhörung mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre oder sie zu einen Konflikt mit dem Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes führen würde. 18
Nach Ansicht des Beauftragten ist vorliegend von einem Sachverhalt auszugehen, der teilweise von erstgenannter Ausnahme erfasst wird: Im Hinblick auf die Vertragspartner und das Kosten- dach ist ein privates Interesse der tangierten Person weder ersichtlich noch offensichtlich. Mehr noch müssen private oder juristische Personen nach Ansicht des Beauftragten davon ausge-
13 EDÖB, Empfehlung vom 19. Mai 2014: BFM / Rahmenvertrag Logen- und Sicherheitsleistungen Asylunterkünfte, Rz. 65. 14 http://zefix.admin.ch/. 15 Vgl. betreffend Konventionalstrafen auch EDÖB, Empfehlung vom 4. August 2014: BAFU / CO2-Kompensationsvertrag mit Kraftwerksbetreiberin. 16 Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 6.3. 17 Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 6.2 f. 18 Vgl. etwa als Beispiel zur Verhältnismässigkeit der Anhörung i.S.v. Art. 11 BGÖ EDÖB, Empfehlung vom 20. Juni 2016: BSV / Informationen zur Ärzteschaft der Regionalen Ärztlichen Dienste (RAD).
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hen, dass mit der Anbahnung von Vertragsverhältnissen mit der Bundesverwaltung ein öffentli- ches Interesse und mithin auch hohe Transparenzansprüche an die vertraglichen Beziehungen einhergehen (vgl. Ziff. 29 der Empfehlung). Es ist folglich nach Ansicht des Beauftragten nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass die in den Dienstleistungsverträgen genannten Personen neue Interessen vorbringen, die zu einer Verweigerung des Zugangs zu diesen Informationen führen würden. Dies trifft aber nicht zu bei den Stundenlöhnen und Konventionalstrafen: Hier kann der Beauftragte nicht ausschliessen, dass gewisse (private) Interessen im Rahmen des Schlich- tungsverfahrens noch nicht genügend berücksichtigt wurden. 35. Aus den genannten Gründen empfiehlt der Beauftragte, dass armasuisse dem Antragsteller die fraglichen Dienstleistungsverträge hinsichtlich der Namen und Adressen der Vertragspartner und deren vertretungsberechtigten Personen (soweit diese bereits öffentlich bekannt sind, aus- genommen die Unterschriften) bekannt gibt, aber vorangehend noch eine Anhörung i.S.v. Art. 11 BGÖ durchführt, insbesondere im Hinblick auf die geschwärzten Stellen in den Dienstleis- tungsverträgen, welche die Stundenlöhne und die Konventionalstrafe betreffen. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeits- beauftragte: 36. armasuisse gewährt dem Antragsteller erneut Zugang zu den drei Dienstleistungsverträgen und beseitigt alle Schwärzungen hinsichtlich der Kostendächer bzw. Gesamtsummen und Namen der Vertragspartner sowie deren Vertretungsberechtigten (soweit Letztere bereits öffentlich be- kannt sind, ausgenommen die Unterschriften). 37. armasuisse führt bei den Vertragspartnern der Dienstleistungsverträge eine Anhörung i.S.v. Art. 11 BGÖ hinsichtlich der Stundenlöhne und Konventionalstrafen durch. Aus verfahrensökonomi- schen Gründen teilt die armasuisse ihren diesbezüglichen abschliessenden Entscheid dem An- tragsteller direkt anschliessend in Form einer Verfügung mit. 38. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei armasuisse den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 39. armasuisse erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 40. armasuisse erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 41. In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche oder behördliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, still: a. vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern; b. vom 15. Juli bis und mit 15. August; c. vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar. 42. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver- fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
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Einschreiben mit Rückschein (R) X
Einschreiben mit Rückschein (R) armasuisse Kasernenstrasse 19 3003 Bern
Adrian Lobsiger