B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung VI F-967/2021
Urteil vom 21. Mai 2024 Besetzung
Richter Basil Cupa (Vorsitz), Richter Yannick Antoniazza-Hafner, Richterin Susanne Genner, Gerichtsschreiberin Christa Preisig.
Parteien
A._______, vertreten durch Elia Menghini, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen; Verfügung des SEM vom 11. Februar 2021.
F-967/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Der pakistanische Staatsangehörige A._______ (in der Folge: der Be- schwerdeführer) gehört der Volksgruppe der Belutschen (Baloch gemäss in Pakistan gebräuchlicher englischer Bezeichnung) an. Er reiste am 15. September 2012 illegal in die Schweiz ein und ersuchte am nächsten Tag um Asyl. A.b Nach zwei gutgeheissenen Rechtsverzögerungsbeschwerden (Urteile des BVGer E-3397/2016 vom 11. Juli 2016 und D-5707/2017 vom 15. No- vember 2017) stellte das SEM mit Verfügung vom 18. Juni 2018 fest, eine Anwendung von Art. 1 F Bst. b des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) betreffend die Frage des Ausschlusses von der Flüchtlingseigenschaft sei nicht verhältnismässig. Es anerkannte den Beschwerdeführer als Flüchtling und ordnete dessen vorläufige Aufnahme an. Indessen lehnte es sein Asylgesuch gestützt auf Art. 53 AsylG (SR 142.31) wegen Asylunwürdigkeit ab. Der Entscheid des SEM stützte sich unter anderem auf einen nicht klassifizierten Amtsbericht des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB) vom 22. Februar 2018, zu welchem dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör gewährt worden war. Mit Urteil D-4172/2018 vom 6. August 2018 hiess das Bundesverwal- tungsgericht eine hiergegen gerichtete Beschwerde gut, soweit sie die Ab- lehnung des Asylgesuchs wegen Asylunwürdigkeit betraf und wies die Sa- che diesbezüglich zur erneuten Beurteilung an das SEM zurück. A.c Das SEM lehnte das Asylgesuch mit Verfügung vom 31. Oktober 2018 erneut in Anwendung von Art. 53 AsylG wegen Asylunwürdigkeit ab. Mit Urteil D-6788/2018 vom 25. Juni 2021 hiess das Bundesverwaltungsge- richt die Beschwerde des Beschwerdeführers abermals gut. Das Bundes- verwaltungsgericht stellte fest, der Beschwerdeführer habe sich im Jahr 2014 aus dem politischen Umfeld der Partei Baloch Republican Party (BRP), die sich für eine Unabhängigkeit Belutschistans einsetze, gelöst. Es gebe keine Hinweise, wonach der Beschwerdeführer seither in sonstiger Weise verwerfliche Handlungen im Sinn von Art. 53 Bst. a AsylG begangen habe. Ein Ausschluss des Beschwerdeführers vom Asyl sei als unverhält- nismässig zu erachten (a.a.O., E. 5.7). Entsprechend wies das Bundesver- waltungsgericht das SEM an, ihm in der Schweiz Asyl zu gewähren. B. B.a Gestützt auf den Entscheid über die vorläufige Aufnahme als Flüchtling wurde dem Beschwerdeführer am 19. November 2018 ein Reiseausweis
F-967/2021 Seite 3 für Flüchtlinge mit einer Gültigkeitsdauer bis am 18. November 2023 aus- gestellt. Aufgrund von nicht spezifizierten Hinweisen auf die Mitgliedschaft des Beschwerdeführers in der BRP ersuchte das SEM den Nachrichten- dienst des Bundes (NDB) um eine Stellungnahme, die dieser am 10. De- zember 2020 mittels einer E-Mail-Nachricht einreichte. Darin bat der NDB das SEM, den Entzug der Reisedokumente des Beschwerdeführers zu prü- fen. B.b Mit Schreiben vom 18. Januar 2021 informierte die Vorinstanz den Be- schwerdeführer über ihre Absicht, ihm gestützt auf Art. 59 Abs. 3 AIG (SR 142.20) den Reiseausweis für Flüchtlinge zu entziehen und gewährte ihm hierüber das rechtliche Gehör, das dieser mit der Einreichung einer Stellungnahme vom 18. Januar 2021 wahrnahm. B.c Am 11. Februar 2021 (zugestellt am 18. Februar 2021) – mithin vor Asylgewährung (siehe Bst. A.c hiervor) – verfügte die Vorinstanz den Ent- zug des Reiseausweises für Flüchtlinge. Einer allfälligen Beschwerde ent- zog sie die aufschiebende Wirkung. B.d Mit Eingabe vom 4. März 2021 ersuchte der Beschwerdeführer das Bundesverwaltungsgericht um die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht informierte ihn, dass über dieses Gesuch nach Einreichung der Beschwerde entschieden werde. Die Be- schwerdeschrift reichte er in der Folge am 22. März 2021 ein und bean- tragte darin die Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das SEM zurückzuweisen. In verfahrens- rechtlicher Hinsicht ersuchte er um die unentgeltliche Verfahrensführung und den Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses. B.e Am 31. März 2021 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Hingegen hiess es mit Zwischenverfügung vom 7. Mai 2021 das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut. B.f Der Beschwerdeführer reichte am 23. und 27. April 2021 weitere Be- weismittel zu den Akten. B.g Auf die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 4. Juni 2021, in der diese die Abweisung der Beschwerde beantragte, replizierte der Beschwerdefüh- rer mit Eingabe vom 9. Juli 2021 und hielt an seinen Anträgen fest. In seiner Duplik vom 30. August 2021 verwies das SEM unter Festhaltung am An- trag auf Beschwerdeabweisung auf die Stellungnahme des NDB vom
F-967/2021 Seite 4 10. Dezember 2021, woraufhin der Beschwerdeführer am 17. September 2021 um Einsicht in das besagte Dokument ersuchte. In teilweiser Gutheis- sung des Gesuchs stellte ihm das Bundesverwaltungsgericht mit Verfü- gung vom 5. Oktober 2021 eine geschwärzte Version der Stellungnahme des NDB zu. Der Beschwerdeführer nahm hierzu im Rahmen seiner Triplik vom 19. Oktober 2021 Stellung. B.h Aus organisatorischen Gründen wurde im Frühling 2023 der vorsit- zende Richter im Spruchkörper aufgenommen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des SEM betreffend die Ausstellung von Reisedokumen- ten im Sinn von Art. 59 AIG (SR 142.20) sind mit Beschwerde beim Bun- desverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 112 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 31 ff. VGG). 1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat, der ein schutzwür- diges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Ver- fügung hat, zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen (Rechtsmittelfrist [Art. 50 Abs. 1 VwVG] und Form der Beschwerde [Art. 52 Abs. 1 VwVG]) erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhalts und, im Fall von Bundesbehörden, die Unangemes- senheit gerügt werden (vgl. Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an und ist nicht an die Begründung der Begehren gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Massgeblich ist grundsätzlich die Sachlage im Entscheidzeitpunkt (vgl. BVGE 2020 VII/4 E. 2.2; 2014/1 E. 2).
F-967/2021 Seite 5 3. 3.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt verschiedene Kategorien von Reisedokumenten für schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer (vgl. Auflistung in Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen [RDV, SR 143.5]), deren Erteilung bei gegebenen Voraussetzungen teils im Ermessen des SEM liegt (Art. 59 Abs. 1 AIG, Art. 4 Abs. 2 RDV, Art. 6 RDV), teils auf einem Anspruch beruht (Art. 59 Abs. 2 AIG, Art. 3 RDV, Art. 4 Abs. 1 RDV). Ein Anspruch auf ein Reisedokument besteht gemäss Art. 59 Abs. 3 AIG nicht, wenn die ausländische Person erheblich oder wie- derholt gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Schweiz oder im Ausland verstossen hat oder diese gefährdet, die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder rechtskräftig zu einer (militär-)straf- rechtlichen Landesverweisung verurteilt worden ist. 3.2 Für eine schriftenlose ausländische Person, die gemäss dem Abkom- men vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) die Flüchtlingseigenschaft erfüllt, sieht die RDV die Ausstel- lung eines Reiseausweises für Flüchtlinge vor (Art. 3 Abs. 1 Bst. a RDV i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG). Auf dessen Erteilung besteht gemäss Art. 59 Abs. 2 AIG ein Anspruch, wenn kein Verweigerungsgrund nach Art. 19 RDV gegeben ist, und er ist zu entziehen, wenn einer der Tatbe- stände des Art. 22 Abs. 1 RDV vorliegt. Letzteres ist unter anderem der Fall, wenn die ausländische Person die Voraussetzungen für die Ausstel- lung des Passes nicht mehr erfüllt (Bst. a), ferner wenn die zuständige Be- hörde den Entzug beantragt, weil die ausländische Person in der Schweiz wegen eines Verbrechens oder Vergehens strafrechtlich verfolgt wird (Bst. c), oder von einem schweizerischen Gericht rechtskräftig verurteilt worden und die Strafe oder Massnahme weder verjährt noch verbüsst ist (Bst. d). 4. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet der Entzug eines Reise- ausweises für Flüchtlinge, der dem schriftenlosen Beschwerdeführer auf- grund seiner Flüchtlingseigenschaft ausgestellt worden war. Die Vorinstanz begründet den Entzug mit einer vom Beschwerdeführer ausgehenden Ge- fährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz, während der Beschwerdeführer diese bestreitet. 4.1 Das SEM beruft sich für den Entzug des Reiseausweises hauptsäch- lich auf die Mitgliedschaft des Beschwerdeführers in der BRP:
F-967/2021 Seite 6 4.1.1 In der angefochtenen Verfügung führt es aus, der Beschwerdeführer sei BRP-Mitglied. Die Partei kämpfe gegen die pakistanische Regierung für die Unabhängigkeit Belutschistans und stehe der bewaffneten Bewegung Balochistan Republican Army (BRA) nahe. Die BRA wolle die Unabhängig- keit nicht auf politischem Weg erreichen und habe sich in den ersten vier Monaten des Jahres 2020 bereits zu über 20 Anschlägen bekannt. Die BRP sei laut Auskunft des NDB eine weitgehend fiktive Frontorganisation der BRA. Es sei daher mit konkreten negativen Auswirkungen auf die inne- ren und äusseren Interessen der Schweiz zu rechnen, wenn dem Be- schwerdeführer die Möglichkeit einer legalen Reise in einen Drittstaat of- fenstünde. 4.1.2 In ihrer Vernehmlassung ergänzt die Vorinstanz, der Reiseausweis sei dem Beschwerdeführer 2018 «irrtümlicherweise» ausgestellt worden, was im Rahmen der Bearbeitung eines Gesuches um Ausstellung eines Reiseausweises festgestellt worden sei. Nähere Informationen zu diesem Gesuch könnten im vorliegenden Verfahren nicht vorgelegt werden. Auf- grund der Auskunft des NDB vom 10. Dezember 2021 [recte: 2020] ge- fährde der Beschwerdeführer die innere und äussere Sicherheit der Schweiz. Aufgrund der vom NDB dargelegten konkreten Gefährdung be- stehe in überwiegendes Interesse an einem nachträglichen Entzug des Reiseausweises. Obwohl der Beschwerdeführer seit 2014 nicht mehr zum Führungsstab der BRA gehöre, befürworte er nach wie vor den bewaffne- ten Kampf von belutschischen Organisationen gegen den pakistanischen Staat. Schliesslich sei der Beschwerdeführer Mitglied des Balochistan Na- tional Movement (BNM), bei dem es sich gemäss Informationen des NDB in Analogie zum BRP und der BRA ebenfalls um eine politische Tarnorga- nisation einer weiteren belutschischen Terrororganisation handle. 4.1.3 In der Duplik schliesslich stellt sich die Vorinstanz auf den Stand- punkt, die mit Urteil D-6788/2018 erfolgte Gewährung des Asyls habe kei- nen direkten Einfluss auf die Ausstellung eines Reiseausweises. Überdies habe das BVGer sich im genannten Urteil nur mit dem Tatbestand der «ver- werflichen Handlungen» gemäss Art. 53 Bst. a AsylG befasst, nicht aber mit der Asylunwürdigkeit wegen der Verletzung oder Gefährdung der inne- ren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gemäss Art. 53 Bst. b AsylG. Wie der NDB in seiner Stellungnahme dargelegt habe, könnte der Be- schwerdeführer eine Reise ins Ausland dazu nutzen, um Informationen oder Anweisungen von in der Schweiz ansässigen Führungskräften weiter- zugeben und sich damit indirekt an terroristischen Aktivitäten in Belutschis- tan zu beteiligen. Dies könne sich negativ auf die inneren und äusseren
F-967/2021 Seite 7 Interessen der Schweiz auswirken und die bilateralen Beziehungen zu Pa- kistan gefährden. Auch die chinesischen Investitionen im Rahmen der «Belt and Road»-Initiative gerieten zunehmend ins Visier separatistischer Angriffe, womit gar die bilateralen Beziehungen zu China beeinträchtigt werden könnten. 4.2 Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, er habe nie Sympathien für ein gewaltsames Drängen auf die Unabhängigkeit Belutschistans geäus- sert und habe sich von der BRP und der BRA – wobei er nie Mitglied letz- terer Organisation gewesen sei – distanziert: 4.2.1 In seiner Beschwerdeschrift führt er aus, er habe sich neben seiner Tätigkeit als Anwalt seit seinen Jugendjahren friedlich für die Unabhängig- keit der Provinz Belutschistan von Pakistan eingesetzt. In diesem Rahmen sei er zunächst Mitglied der (...) gewesen und im Jahr 1996 der Jamoori Watan Party (JWP) beigetreten, die vom (...), B., geleitet worden sei. 2004 sei er District-Präsident der JWP geworden. Nach der Tötung des Parteiführers B. habe er mit der Neuorganisation der Partei gehol- fen und sei 2009 zum Senior Vice President der neu Baloch Republican Part (BRP) genannten Partei geworden. Neuer Parteipräsident sei (...), C.____, geworden. In seiner eigenen Funktion als Vizepräsident der BRP habe er Versammlungen und Streiks organisiert. Aufgrund seiner po- litischen Aktivitäten sei er ins Visier der pakistanischen Behörden geraten und schliesslich in die Schweiz geflüchtet. Dort habe er vorerst seine Posi- tion als Vizepräsident der BRP beibehalten und zwei friedliche Demonstra- tionen in Genf durchgeführt. Am Folgetag der zweiten Demonstration im Juni 2013 sei sein Sohn D._____, der bereits im April 2013 entführt wor- den war, von pakistanischen Sicherheitskräften getötet worden. Wegen starker Differenzen mit dem Parteipräsidenten habe er schliesslich die Par- tei im März 2014 verlassen. Die Partei werde nunmehr einzig von Mitglie- dern des (...)-Clans geführt. 4.2.2 Bezüglich seiner Mitgliedschaft in der BRP stellt sich der Beschwer- deführer auf den Standpunkt, dass weder den drei Anhörungsprotokollen im Asylverfahren noch dem NDB-Bericht vom 22. Februar 2018 Hinweise auf eine angebliche Kaderposition mit Führungsmacht innerhalb der BRA zu entnehmen seien. Auch seine freiwillige, bereits im Jahr 2014 erfolgte Distanzierung von der BRP werde von der Vorinstanz nicht berücksichtigt. Ohnehin habe er niemals Kontakte zur BRA gepflegt und sei erst recht nicht, wie von der Vorinstanz behauptet, mit einer Kaderposition in die Struktur der BRA eingebunden gewesen. Weder das SEM noch der NDB
F-967/2021 Seite 8 würden dafür Indizien oder Beweise beibringen. In seiner Zeit als Senior Vice President der BRP von 2009 bis 2014 sei er rein politisch tätig gewe- sen. Im NDB-Bericht vom 22. Februar 2018 ergäben sich einzig Belege für die personellen Verbindungen des (...)-Clans zu beiden Organisationen, daraus werde jedoch eine falsche institutionelle Beziehung konstruiert. Er habe vor der Übernahme der Partei durch den heutigen Präsidenten C._______ vor allem mit dessen (...) Kontakt gehabt. C._______ habe sich damals noch in Afghanistan aufgehalten, während er selbst in Belutschis- tan praktisch in Eigenverantwortung für die BRP verantwortlich gewesen sei. Nachdem dieser das Präsidium übernommen habe und erste gemein- same Tätigkeiten geplant worden waren, sei es zum Bruch gekommen. Entsprechend könne der NDB dem Beschwerdeführer keinerlei aktuelle Kontakte zur BRP nachweisen. Zudem seien alle vom NDB im Bericht vom 22. Februar 2018 beschriebenen Verbrechen der BRA erst begangen wor- den, als er sich bereits in der Schweiz befunden habe. Er könne und dürfe nicht für die Handlungen der BRA, welche im Jahr 2020 verübt und vom (...)-Clan verantwortet worden seien, als er längst nicht mehr Parteimitglied gewesen sei, verantwortlich gemacht werden. Er sei nur mehr Mitglied des BNM, die sich gemäss den Recherchen der Schweizerischen Flüchtlings- hilfe (SFH) als politische Bewegung für die Loslösung der Provinz Belut- schistan von Pakistan einsetze und in diesem Rahmen gewaltfrei in den Bereichen Advocacy und Lobbying aktiv sei. Wie die beigelegten Erkennt- nisse der SFH belegen würden, gelte die BNM denn auch in Pakistan nicht als verbotene Terrororganisation, da es sich nicht um eine militante Orga- nisation handle. 4.2.3 In seiner Replik betont der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe bereits zum Zeitpunkt der Ausstellung des Reisepapiers Kenntnis von sei- nem politischen Profil Kenntnis gehabt, namentlich habe sie hierüber einen Bericht und eine Stellungnahme des NDB eingeholt und ihn während des Asylverfahrens mehrfach angehört. Vor diesem Hintergrund erscheine es fraglich, wie es überhaupt möglich gewesen sei, dass ihm das SEM «irr- tümlicherweise» einen Reisepass ausgestellt habe. In der Triplik bemän- gelt er, die Vorinstanz habe es im Asylverfahren unterlassen, klar zu be- nennen, auf welchen der in Art. 53 AsylG zur Asylunwürdigkeit aufgeführ- ten Tatbestände sie sich abstütze. Es erscheine daher als rechtsmiss- bräuchlich, wenn die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren argumentiere, das Bundesverwaltungsgericht habe sich nicht zur Verletzung oder Gefähr- dung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gemäss Art. 53 Bst. b AsylG geäussert. Er wiederholt zudem, dass es keinerlei Hinweise gebe auf eine angebliche Kaderposition innerhalb der BRA. Weder der
F-967/2021 Seite 9 NDB noch das SEM würden seinerseits aktuelle, konkrete Kontakte zur BRP oder zum (...)-Clan nachweisen, weshalb die Schlussfolgerung der Vorinstanz betreffend eine Gefährdung der inneren und äusseren Sicher- heit der Schweiz konstruiert respektive willkürlich erscheine. 4.2.4 Mit Eingabe vom 12. Dezember 2022 teilte er schliesslich mit, er sei im November 2022 auch aus dem BNM ausgetreten und engagiere sich seither nicht mehr parteipolitisch. 4.3 Die Vorinstanz stützt ihre Begründung der Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz auf zwei nicht klassifizierte Berichte des NDB: 4.3.1 Im Amtsbericht vom 22. Februar 2018, eingeholt im Rahmen des Asylverfahrens, legt der NDB die Hintergründe der Konfliktlage in der Pro- vinz Belutschistan dar, in der die BRA als militante Organisation eine we- sentliche Rolle spiele. Der NDB geht davon aus, dass es sich bei der BRP um eine weitgehend fiktive Frontorganisation der BRA handle. Die beiden Organisationen seien identisch etikettiert. Der Beschwerdeführer habe in der BRP – und damit auch in der BRA – eine Kaderfunktion innegehabt. In der Schweiz habe er zum BRA-Führungsstab gehört, bis er aus der BRA geworfen worden sei. Die Behauptung, er habe die BRA aus eigenem An- trieb verlassen, erachtet der NDB als unglaubhaft. Im Übrigen handle es sich auch bei dem BNM um eine politische Tarnorganisation einer weiteren belutschischen Terrororganisation. 4.3.2 In seiner per E-Mail vom 10. Dezember 2020 versandten Einschät- zung bittet der NDB das SEM darum, den Entzug der Reisepapiere des Beschwerdeführers zu prüfen. Der NDB begründet dies damit, dass Aus- landreisen ihm dazu dienen könnten, andere Personen zu treffen und sich dadurch indirekt an terroristischen Aktivitäten in Belutschistan zu beteili- gen. Derartige Handlungen könnten negative Folgen für die inneren und äusseren Interessen der Schweiz haben und die bilateralen Beziehungen zu Pakistan gefährden. Auch die Beziehungen zu China wären potentiell davon betroffen, da die Terrorakte der belutschischen Separatisten zuneh- mend die «Belt and Road»-Initiative visieren würden.
F-967/2021 Seite 10 5. 5.1 Die Vorinstanz benennt in der angefochtenen Verfügung nicht aus- drücklich, auf welche Tatbestandsvariante von Art. Art. 59 Abs. 3 AIG sie sich zur Begründung des Entzugs des Reisepapiers beruft. Aus der Be- gründung der Verfügung und den Eingaben vor dem Bundesverwaltungs- gericht ergibt sich jedoch, dass sie die innere und äussere Sicherheit der Schweiz als gefährdet erachtet. Mit der äusseren Sicherheit ist der Schutz vor Gefahren, die ihre Quelle im Ausland haben (z.B. militärische Bedro- hungen), gemeint, während die innere Sicherheit den Schutz vor inländi- schen Gefahren, bspw. durch Kriminalität, betrifft. Dabei bedroht nicht jede Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung die innere Sicherheit; ge- meint sind nur Störungslagen von staatspolitischer, d.h. qualifizierter Be- deutung (DANIEL MOECKLI, Sicherheitsverfassung, in: Diggelmann/Hertig Randall/Schindler [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Band 3, Zürich 2020, N 4 m.w.H.). Im Licht der in E. 4 aufgeführten Vorbringen ist zu über- prüfen, ob die Vorinstanz diese geltend gemachte Gefährdung rechts- genüglich begründet. 5.2 Die Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz stellt gemäss Art. 53 Bst. b AsylG auch einen Asylunwürdigkeitsgrund dar, was sich auf die Frage der Ausstellung eines Reisepapiers auswirken und bis zum Entzug des Reiseausweises führen kann (siehe Urteile des BVGer F-2039/2021 vom 29. August 2022 E. 5.4; F-1109/2021 vom 27. Septem- ber 2021 E. 3.3 und 5). 5.2.1 Die vierte Abteilung des Bundesverwaltungsgerichts hat in seinem Urteil D-6788/2018 am 25. Juni 2021 eine Asylunwürdigkeit des Beschwer- deführers verneint. Dabei hat sich das Gericht – gestützt auf dieselben Tat- sachen – im Wesentlichen mit derselben Frage befasst, die auch im vorlie- genden Verfahren ausschlaggebend ist. Zu beurteilen war im damaligen Verfahren, ob die einstige Mitgliedschaft des Beschwerdeführers in der BRP oder anderweitige politische Aktivitäten im Zusammenhang mit einer angestrebten Unabhängigkeit Belutschistans die Asylunwürdigkeit begrün- den respektive verhältnismässig erscheinen lassen. Im Interesse der Grundsätze der Einheit der Rechtsordnung und der Rechtssicherheit sind widersprüchliche Entscheide im Rahmen des Möglichen zu vermeiden, so- weit sie – wie vorliegend – auf den gleichen Tatsachen beruhen (vgl. BGE 139 II 95 E. 3.2; 137 I 363 E. 2.3.2; Urteil des BGer 1C_98/2017 vom 2. Juni 2017 E. 2.4; Urteile des BVGer F-822/2023 vom 18. März 2024 E. 8.3.1; F-3903/2020 vom 14. Mai 2021 E. 5.2.1) und überdies mit dem Kriterium der inneren oder äusseren Sicherheit in Art. 53 Bst. b AsylG und
F-967/2021 Seite 11 Art. 59 Abs. 3 AIG dasselbe Rechtsbegriffspaar verwendet wird. Angesichts dessen ist im Folgenden näher darauf einzugehen, zu welchen Erkenntnis- sen das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Gefährdung der inne- ren oder äusseren Sicherheit der Schweiz gelangt und inwiefern diese für den vorliegenden Verfahrensgegenstand des Entzugs der Reisepapiere von Belang ist. 5.2.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil D-6788/2018 bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines Ausschlusses des Beschwer- deführers vom Asyl auf die Verfügung des SEM vom 31. Oktober 2018 ver- wiesen. In der besagten Verfügung hat die Vorinstanz ausgeführt, der Be- schwerdeführer habe sich von der BRP – und damit verbunden auch von der BRA – abgelöst. Sie attestierte ihm eine Reflexion und kritische Ausei- nandersetzung mit der Handlungsweise dieser Organisationen. Das Bun- desverwaltungsgericht stellte gestützt auf diese Erwägungen des SEM fest, die Vorinstanz nenne weder konkrete Argumente noch würden sich solche aus den Akten ergeben, die dem Beschwerdeführer bei der Verhält- nismässigkeitsprüfung gemäss Art. 53 AsylG in negativer Weise entgegen- gehalten werden müssten. Es hielt überdies zu Gunsten des Beschwerde- führers fest, dass dieser Pakistan bereits im Juni 2011 verlassen habe und sich 2014 aus dem politischen Umfeld der BRP gelöst habe. Vor diesem Hintergrund seien auch unter Berücksichtigung des Amtsberichts des NDB vom 22. Februar 2018 keine Hinweise vorhanden, wonach der Beschwer- deführer seither verwerfliche Handlungen im Sinn von Art. 53 Bst. a AsylG begangen habe. Weiter sah das Gericht keinen konkreten Anlass für die Annahme, nach der Loslösung des Beschwerdeführers von seinem ehe- maligen politischen Umfeld von einer nennenswerten – und von ihm hin- sichtlich seiner Vergangenheit ohnehin bestrittenen – Gefahr einer erneu- ten Begehung von Straftaten auszugehen (siehe zum Ganzen Urteil D-6788/2018 E. 5.7). 5.2.3 Diese Schlussfolgerung des Bundesverwaltungsgerichts beinhaltet zwar keine ausdrückliche Äusserung darüber, ob der Beschwerdeführer die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährde. Der Gesamtzu- sammenhang der Erwägung lässt jedoch keinen Zweifel daran, dass das Bundesverwaltungsgericht spätestens seit dem 2014 unbestrittenermas- sen erfolgten Parteiaustritt von einer Loslösung von der BRP und einer da- mit einhergehenden Distanzierung vom gewaltsamen Vorgehen der BRA ausgeht. Zwar ist gemäss der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtspre- chung anzunehmen, dass entgegen der anderslautenden Argumente des Beschwerdeführers eine Verbindung zwischen der BRP und der militanten
F-967/2021 Seite 12 BRA besteht (siehe hierzu ausführlich die Urteile des BVGer E-4549/2018 vom 15. Februar 2021 E. 7; D-4554/2018 vom 31. März 2021 E. 7; je m.H.). Wie das SEM jedoch in seinem Asylentscheid vom 18. Juni 2018 selbst anerkannte, hat der Beschwerdeführer sich 2014 von der BRP los- gelöst und in der Folge kritisch mit der Handlungsweise der BRP und der BRA auseinandergesetzt. 5.3 Offen bleibt somit die entscheidende Frage, ob die Vorinstanz trotz des feststehenden Parteiaustritts und der nunmehr vor zehn Jahren eingeleite- ten Distanzierung von der BRP und BRA weitere stichhaltige Gründe auf- zeigt, die auf eine aktuell bestehende Gefährdung der inneren oder äusse- ren Sicherheit des Landes schliessen lassen: 5.3.1 Bereits im Asylverfahren hat das Bundesverwaltungsgericht festge- stellt, das SEM habe in Verletzung seiner Begründungspflicht nicht darge- legt, welche konkreten Taten dem Beschwerdeführer im Zusammenhang mit seiner Kaderposition innerhalb der BRP zugerechnet werden sollen und um welche strafrechtlichen Tatbestände es sich dabei überhaupt handeln solle. Das SEM habe einzig in allgemeiner Art und Weise auf gewaltsame Anschläge hingewiesen, die die BRA zwischen 2006 und 2015 verübt habe (Urteil D-6788/2018 E. 5.5.1 und 5.6). Dieses Urteil ist unter Bezugnahme auf den Amtsbericht des NDB vom 22. Februar 2018 ergangen, aus dem sich in der Tat keine konkreten Hinweise auf die genaue Rolle und die Auf- gaben des Beschwerdeführers innerhalb der BRP und seinerseits noch viel weniger auf eine individuelle Verantwortung für strafbare Handlungen im Namen der BRP oder der BRA ergaben. Entsprechend verneinte das Ge- richt im Lichte von Art. 53 AsylG eine Asylunwürdigkeit des Beschwerde- führers. Im vorliegenden Verfahren hat die Vorinstanz keine Beweise ein- gereicht, die ein neues Licht auf die Rolle des Beschwerdeführers inner- halb der BRP werfen und die eine Gefahr für die innere und äussere Si- cherheit der Schweiz erkennen lassen würden. Folglich ist angesichts des nicht nachgewiesenen Zusammenhangs zwischen Straftaten oder terroris- tischen Handlungen der BRA auf der einen Seite und dem – angeblichen – Tatbeitrag des Beschwerdeführers als damaliges Kadermitglied der BRP auf der anderen Seite keine aktuelle Gefährdung der inneren oder äusse- ren Sicherheit erstellt. 5.3.2 Ähnlich vage bleiben die Angaben der Vorinstanz zu Taten der BRA, die nach dem Parteiaustritt des Beschwerdeführers erfolgt sein sollen. In der angefochtenen Verfügung vom 11. Februar 2021 führt die Vorinstanz ohne Nennung von Quellen lediglich aus, die BRA habe sich in den ersten
F-967/2021 Seite 13 vier Monaten des Jahres 2020 zu mehr als 20 Anschlägen bekannt. Diese nota bene unbelegten Anschläge sind rund sechs Jahre nach dem Austritt des Beschwerdeführers aus der BRP erfolgt, weshalb das Gericht keinen Zusammenhang zum Beschwerdeführer zu erkennen vermag. Weshalb die Vorinstanz – in Abweichung von der bisherigen Optik des Gerichts – dennoch von einer Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz ausgeht, ist unerklärlich. Die im Dezember 2020 eingeholte Kurz- auskunft des NDB ändert nichts daran. Der NDB führt– ohne dies zu be- gründen – nämlich einzig aus, dass der Beschwerdeführer sich im Ausland mit anderen Personen treffen und sich dadurch indirekt an terroristischen Aktivitäten beteiligen könnte (zu den Voraussetzungen für die Abstützung von Behördenentscheiden auf Amtsberichte des NDB siehe Urteil D-1922/2018 vom 8. Dezember 2020 E. 6.3). Es wird jedoch darin nicht näher dargelegt, aus welchen Gründen davon auszugehen wäre, der Be- schwerdeführer sei trotz der attestierten Distanzierung von der BRP (und damit der BRA) in Netzwerken aktiv, die den Terrorismus in Belutschistan fördern würden. 5.4 Im Ergebnis liegen keine Belege für eine vom Beschwerdeführer aus- gehende Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes im Sinn von Art. 59 Abs. 3 AIG vor, die einen Entzug der Reisepapiere gemäss Art. 22 RDV (oder eine Verweigerung im Sinn von Art. 19 RDV) gebieten würden. Indem die Vorinstanz eine dementsprechende Gefahr bejahte, verletzte sie mit der angefochtenen Verfügung Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG). Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen und die Verfügung vom 11. Februar 2021 aufzuheben. Die Sache ist mit der Weisung an die Vorin- stanz zurückzuweisen, dem Beschwerdeführer gemäss Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG Reisedokumente auszustellen. 6. 6.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). 6.2 Für die notwendigen Kosten der Rechtsvertretung ist dem obsiegenden Beschwerdeführer zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung zuzu- sprechen (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG). Deren Höhe ist in Anwendung von Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) ausgehend von der Kostennote vom 19. Oktober 2021 festzulegen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Der darin geltend gemachte Aufwand von Fr. 2’900.– er- scheint als angemessen und ist unter Berücksichtigung des nach der
F-967/2021 Seite 14 Beschwerdeeinreichung angefallenen Aufwands (Einreichen weiterer Be- weismittel, Urteilslektüre und -vermittlung) auf insgesamt Fr. 3’000.– (inkl. MWST) festzusetzen. 7. Dieses Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
(Dispositiv nächste Seite)
F-967/2021 Seite 15 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. 2. Die Verfügung vom 11. Februar 2021 wird aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Beschwerdeführer Reisedokumente auszustellen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 4. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.– auszurichten. 5. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer und die Vorinstanz.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Basil Cupa Christa Preisig
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