B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung VI F-51/2012
Urteil vom 24. November 2016 Besetzung
Richterin Marianne Teuscher (Vorsitz), Richter Andreas Trommer, Richter Blaise Vuille, Gerichtsschreiber Daniel Brand.
Parteien
M._______, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen.
F-51/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. Der aus der Provinz Al-Hasaka im Nordosten Syriens stammende Be- schwerdeführer kurdischer Ethnie (geb. 1981) reichte am 17. Dezember 2002 ein (erstes) Asylgesuch in der Schweiz ein. Mit Verfügung vom 9. Juli 2004 lehnte die Vorinstanz dieses ab, verfügte die Wegweisung aus der Schweiz und ordnete den Vollzug an. Die dagegen eingereichte Be- schwerde wies die damals zuständige Schweizerische Asylrekurskommis- sion (ARK) mit Urteil vom 17. September 2004 ab. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2005 zog die Vorinstanz ihren Entscheid vom 9. Juli 2004 teilweise in Wiedererwägung, hob die Ziffern 4 und 5 auf und schob die Wegweisung zufolge Unzumutbarkeit des Vollzugs zuguns- ten einer vorläufigen Aufnahme auf. B. Nachdem sich die Zürcher Beratungsstelle für Migrantinnen und Migranten (ACCESSZ) mit einer entsprechenden Eingabe vom 1. Oktober 2010 direkt an die Vorinstanz gewandt hatte, reichte der Beschwerdeführer am 2. Au- gust 2011 auf dem nunmehr formell korrekten Weg (vgl. Art. 10 der damals gültigen Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für aus- ländische Personen vom 20. Januar 2010 [RDV, AS 2010 621, 624], bei der Migrationsbehörde des Kantons Basel-Stadt zuhanden des Bundes- amtes für Migration (BFM; seit 1. Januar 2015: SEM) ein Gesuch um Aus- stellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise ein. Dem Gesuch, welches in der Folge ans BFM weitergeleitet wurde, waren nebst einer Kopie der obgenannten Eingabe vom 1. Oktober 2010 auch eine Bestätigung des syrischen Generalkonsulats in Genf vom 30. Novem- ber 2004 sowie eine "Personenbestätigung für Maktumin" samt deutscher Übersetzung beigelegt. C. C.a Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 26. August 2011 mit, die Überprüfung der Gesuchsunterlagen habe erge- ben, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung des gewünschten Er- satzreisepapiers nicht erfüllt seien. Es sei ihm möglich und zumutbar, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses zu bemühen. Gleichzeitig gab die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Möglichkeit, bis zum 19. September 2011 eine anfechtbare Verfügung zu verlangen; andernfalls werde das Verfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
F-51/2012 Seite 3 C.b Mit Schreiben vom 8. September 2011 (Eingang beim BFM) hielt der Beschwerdeführer an seinem Gesuch fest. C.c Mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 forderte die Vorinstanz den Be- schwerdeführer auf, bis zum 1. November 2011 eine schriftliche Bestäti- gung der syrischen Vertretung in der Schweiz einzureichen, aus welcher hervorgehe, dass er als "Maktumin" kein syrisches Reisedokument erhalte. C.d In seiner Eingabe vom 31. Oktober 2011 liess der Beschwerdeführer – diesmal vertreten durch die Beratungsstelle für Asylsuchende der Region Basel (BAS) – vorbringen, er habe am 18. Oktober 2011 erneut bei der syrischen Vertretung vorsprechen wollen, sei aber bereits vor dem Konsu- lat abgewiesen worden; dies offenbar, weil Oppositionelle einige Tage zu- vor die UNO-Mission in Genf belagert hätten. Im Weitern verwies die Par- teivertretung auf die angeblich seit September 2011 gängige Praxis des BFM, wonach andere Personen mit einer "Maktumin"-Bestätigung des Dorfschützers als staatenlos anerkannt und ihnen demzufolge Ersatzreise- papiere ausgestellt worden seien. D. Die Vorinstanz wies das Gesuch um Ausstellung eines Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise mit Verfügung vom 30. November 2011 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dem in der Schweiz vorläufig auf- genommenen Beschwerdeführer sei zu keinem Zeitpunkt die Flüchtlings- eigenschaft zuerkannt worden, weshalb es ihm möglich und zumutbar sei, sich bei den zuständigen Behörden seines Heimatstaates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatlichen Reisedokumentes zu bemühen. Da- bei obliege es ihm, die von der heimatlichen Botschaft verlangten notwen- digen Anforderungen zur Ausstellung eines Passes zu erfüllen. Trotz des eingereichten "Maktumin"-Dokuments könne nicht abschliessend beurteilt werden, ob die syrische Vertretung dem Beschwerdeführer die Ausstellung eines heimatlichen Reisepapiers ohne zureichende Gründe verweigere, da keine entsprechende schriftliche Bestätigung seitens der syrischen Behör- den vorliege. Ein einmaliger Versuch, die heimatliche Vertretung zu kon- taktieren, werde als ungenügend erachtet, zumal gemäss gesicherten Kenntnissen des BFM die syrische Vertretung in der Schweiz entspre- chende Pässe bzw. bei einem negativen Entscheid eine Bestätigung aus- stelle. Da der Beschwerdeführer nicht alle Möglichkeiten zum Erhalt eines heimatlichen Reisepasses ausgeschöpft habe, gelte er nicht als schriften- los im Sinne der RDV.
F-51/2012 Seite 4 E. Mit (eigener) Rechtsmitteleingabe vom 4. Januar 2012 an das Bundesver- waltungsgericht beantragt der Beschwerdeführer die Aufhebung der vo- rinstanzlichen Verfügung und die Feststellung seiner Schriftenlosigkeit. Die Vorinstanz sei anzuweisen, ihm einen Identitätsausweis mit Bewilligung zur Wiedereinreise auszustellen. In prozessualer Hinsicht wird um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Art. 65 Abs. 1 VwVG) ersucht. Zur Be- gründung macht er im Wesentlichen geltend, er habe sich im Dezember 2011 telefonisch mit dem syrischen Generalkonsulat in Genf in Verbindung gesetzt und dort zur Antwort erhalten, es werde ihm keine Bestätigung aus- gestellt, dass er als "Maktumin" keinen Reisepass erhalte. Vor dem Hinter- grund der momentanen Ereignisse in Syrien sowie seinem jahrelangen, (exil-)politischen Engagement hier in der Schweiz (Teilnahme an zahlrei- chen Demonstrationen) fürchte er sich vor einer weiteren Kontaktauf- nahme mit dem syrischen Generalkonsulat. F. Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 17. Februar 2012 auf Abweisung der Beschwerde und bringt ergänzend vor, die eingereichte "Maktumin"-Bestätigung sei zu wenig beweiskräftig, habe doch das BFM festgestellt, dass derartige Bestätigungen leicht käuflich erworben werden könnten, weshalb nunmehr eine Bestätigung der syrischen Vertretung ver- langt werde, welche festhalte, dass die Gesuchsteller keinen syrischen Pass erwerben könnten. Gemäss gesicherten Kenntnissen des BFM stelle das syrische Generalkonsulat in der Schweiz solche Bestätigungen auch an Personen syrischer Herkunft, welche nicht über die syrische Staatsan- gehörigkeit verfügten, aus. G. Mit Eingabe vom 27. März 2012 verzichtete die vom Beschwerdeführer neu beauftragte Rechtsvertreterin, Advokatin X., Anwaltskanzlei Y., auf das ihr eingeräumte Replikrecht und ersuchte stattdessen – unter Hinweis auf das gleichentags von ihr bei der Vorinstanz einge- reichte (neue) Gesuch um Anerkennung als Flüchtling, eventualiter um An- erkennung als Staatenloser – um Sistierung des Beschwerdeverfahrens. H. Mit Verfügung vom 13. April 2012 sistierte das Bundesverwaltungsgericht antragsgemäss das Beschwerdeverfahren betr. Ausstellung eines Identi- tätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise bis zum rechtskräftigen Abschluss der beiden andern Verfahren.
F-51/2012 Seite 5 I. I.a Mit Verfügung vom 25. Februar 2013 trat das BFM auf das (zweite) Asyl- gesuch nicht ein, wies den Beschwerdeführer erneut aus der Schweiz weg und hielt fest, die angeordnete vorläufige Aufnahme bestehe weiterhin. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. I.b Mit separater Verfügung gleichen Datums gab die Vorinstanz dem Ge- such um Anerkennung der Staatenlosigkeit des Beschwerdeführers nicht statt. Dieser habe zwar vorgebracht, er sei ein nicht registrierter Kurde ("Maktum"). Bereits im ersten Asylverfahren habe er indessen nicht glaub- haft machen können, dass er ein "Maktum" sei. Im Urteil der ARK vom 27. September 2004 sei denn auch festgehalten worden, dass die Vorinstanz aufgrund der gesamten Umstände zu Recht von einer syrischen Staatsbür- gerschaft, welche der Beschwerdeführer im Übrigen anlässlich der kanto- nalen Anhörung selber eingeräumt habe, ausgegangen sei. Die einge- reichte Personen-Bestätigung weise sodann gemäss dem Bericht des Fo- rensischen Instituts der Kantons- und Stadtpolizei Zürich vom 22. August 2012 Anhaltspunkte für eine Dokumentenfälschung auf. Das Nassstempel- fragment passe lagemässig nicht zum Abdruck auf dem Schriftträger und die Fotografie weise Löcher einer primären Befestigung auf, was auf eine Bildauswechslung hinweise. Die dagegen vom Beschwerdeführer ange- führten Erklärungen seien nicht geeignet, die festgestellten Fälschungs- merkmale zu entkräften. Mit Urteil E-1658/2013 vom 14. April 2015 wies das Bundesverwaltungs- gericht die am 28. März 2013 dagegen erhobene Beschwerde ab mit der Begründung, der Beschwerdeführer habe anlässlich der Befragungen zu den Asylgründen wiederholt von seinem eigenen Restaurant in der Heimat gesprochen, in welchem er – als dessen Inhaber – gearbeitet habe. Als "Maktum" könne er jedoch nicht Inhaber eines solchen Betriebes sein. Komme hinzu, dass die von ihm eingereichte, speziell für "Maktumin" aus- zustellende Personenbestätigung ("Shahadet al-Tarif") eindeutige Fäl- schungsmerkmale aufweise. Der Erklärungsversuch in der Rechtsmit-te- leingabe, der Beamte habe eine Bildauswechslung vorgenommen und in Syrien würde nicht mit derselben Sorgfalt mit Urkunden umgegangen wie in der Schweiz, sei eine bloss geäusserte Vermutung, welche in keiner Hin- sicht geeignet sei, die vom Urkundenlabor festgestellten Fälschungsmerk- male in Frage zu stellen. Der Beschwerdeführer erfülle daher die Voraus- setzungen zur Anerkennung der Staatenlosigkeit nicht. Dieses Urteil ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
F-51/2012 Seite 6 J. Mit Instruktionsverfügung vom 23. Juni 2015 nahm das Bundesverwal- tungsgericht das am 13. April 2012 sistierte Beschwerdeverfahren betref- fend Ausstellung von Reisedokumenten wieder auf und gab dem Be- schwerdeführer bzw. seiner Rechtsvertreterin Gelegenheit, bis zum 14. Juli 2015 den Sachverhalt zu aktualisieren und entsprechende Beweismittel nachzureichen. In der Folge teilte die erwähnte Anwaltskanzlei dem Bundesverwaltungs- gericht mit Schreiben vom 14. Juli 2015 mit, dass sie den Beschwerdefüh- rer seit dem 29. April 2015 in diesem Verfahren nicht mehr vertrete. K. K.a Am 3. August 2015 gelangte der Beschwerdeführer mit einem Wieder- erwägungsgesuch betreffend Anerkennung der Staatenlosigkeit, einge- reicht durch einen neu beauftragten Rechtsvertreter (vgl. Vollmacht betref- fend Gesuch um Anerkennung der Staatenlosigkeit vom 23. Juni 2015), an das SEM, welches von der Vorinstanz am 5. August 2015 zur Behandlung unter dem Gesichtspunkt einer allfälligen Revision an das Bundesverwal- tungsgericht überwiesen wurde. K.b Nachdem der Beschwerdeführer das Revisionsgesuch wegen mut- masslicher Aussichtslosigkeit mit schriftlicher Erklärung vom 8. September 2015 zurückgezogen hatte, schrieb das Bundesverwaltungsgericht mit Ab- schreibungsentscheid vom 15. September 2015 (Verfahrensnummer E- 4778/2015) das Revisionsverfahren als gegenstandslos geworden ab und überwies die Eingabe vom 3. August 2015 zuständigkeitshalber ans SEM zur weiteren Behandlung. L. Mit Schreiben vom 26. Januar 2016 teilte die Vorinstanz dem Beschwerde- führer mit, die von ihm eingereichte "Maktumin"-Bestätigung vom 28. Mai 2015 sei einer amtsinternen Dokumentenprüfung unterzogen worden. Das SEM gehe einerseits aufgrund des mittels einem Druckverfahren nachge- ahmten "ovalen" Stempels davon aus, dass es sich dabei um ein gefälsch- tes bzw. um kein beweiskräftiges Dokument handeln dürfte. Andererseits habe der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 3. August 2015 nicht ausgeführt, wie er in den Besitz der neuen Bestätigung gelangt sei, nach- dem er sich seit mehr als zehn Jahren ausserhalb des Heimat- bzw. Her- kunftslandes aufhalte.
F-51/2012 Seite 7 Zur Einreichung einer allfälligen Stellungnahme wurde dem Beschwerde- führer Frist bis zum 26. Februar 2016 eingeräumt, wovon er mit Eingabe vom 26. Februar 2016 Gebrauch machte. M. Mit Verfügung vom 25. August 2016 schliesslich wies das SEM das Wie- dererwägungsgesuch des Beschwerdeführers um Anerkennung der Staa- tenlosigkeit ab. Bezüglich der "Maktumin"-Bestätigung vom 28. Mai 2015 hielt die Vorinstanz fest, der auf dem Dokument unten rechts angebrachte ovale "Stempel" sowie der darüber liegende dazugehörige Text seien nicht – wie der Anschein erweckt werden solle – mittels Nassstempel angebracht worden, sondern mit einem auf Tinte basierenden Verfahren aufgedruckt worden. Ein derart nachgeahmter Stempel sei umso weniger plausibel, als es sich um die vom Rechtsvertreter angeführte amtliche Beglaubigung handeln müsse, die erst nach dem Anbringen der Fotografie mit Klammern und den Eintragungen des Dorfvorstehers erfolgt wäre. Weiter enthalte die Bestätigung – wie diejenige der Schwester, aber anders als die Bestätigung vom 1. März 2000 und diejenigen von Mutter und Bruder – keine Gebüh- renmarken. Schliesslich gehe das SEM gestützt auf eine amtsintere Über- setzung der Erkenntnisse der norwegischen Länderanalyse LandInfo zu staatenlosen Kurden vom 14. Oktober 2010 (http://www.landinfo.no/as- set/1456/1/1456_1.pdf) davon aus, dass die betreffenden Personen für die Ausstellung einer "Maktumin"-Bestätigung persönlich im Büro des Dorfvor- stehers vorsprechen müssten. Die Angaben des Gesuchstellers, seine Schwester habe für ihn eine solche Bestätigung ausstellen lassen, würden daher als nicht glaubhaft erachtet bzw. unterstrichen die Annahme zusätz- lich, dass es sich beim fraglichen Dokument um eine Fälschung handle. Damit gelinge es dem Gesuchsteller nicht, seine Staatenlosigkeit nachzu- weisen bzw. auch nur glaubhaft zu machen, zumal auch den jeweils ledig- lich in Kopie eingereichten "Maktumin"-Bestätigungen der Mutter, der Schwester und des Bruders kein Beweiswert zukomme. Soweit ersichtlich, ist diese Verfügung unangefochten in Rechtskraft er- wachsen. N. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwägun- gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
F-51/2012 Seite 8 1. 1.1 Verfügungen des SEM betreffend Reisedokumente und Bewilligungen zur Wiedereinreise sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (vgl. Art. 31 VGG; Art. 5 VwVG; Art. 59 AuG, Art. 1 der Verord- nung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Perso- nen vom 14. November 2012 [RDV, SR 143.5]). 1.2 Gemäss Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesver- waltungsgericht nach dem VwVG, soweit das Gesetz nichts anderes be- stimmt. 1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde le- gitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange- legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhaltes sowie, wenn nicht eine kantonale Behörde als Be- schwerdeinstanz verfügt hat, die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde- verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.). 3. Am 1. Dezember 2012 trat die erwähnte neue Verordnung vom 14. Novem- ber 2012 über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Per- sonen in Kraft, welche die bisherige RDV von 2010 ersetzt. Gemäss den Übergangsbestimmungen der RDV gilt für die im Zeitpunkt des Inkrafttre- tens der neuen Verordnung hängigen Verfahren um Ausstellung eines Rei- sedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV An- wendung (vgl. Urteil des BVGer C-6582/2012 vom 11. März 2014 E. 3). 4.
F-51/2012 Seite 9 4.1 Nach Massgabe von Art. 59 Abs. 2 Bst. a AuG i.V.m. Art. 3 Bst. a RDV hat eine ausländische Person, die nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) als Flüchtling anerkannt wurde, Anspruch auf einen Reiseausweis für Flüchtlinge. An- spruch auf einen Pass für eine ausländische Person haben nach dem Übereinkommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen (SR 0.142.40) als staatenlos anerkannte Personen sowie schriftenlose ausländische Personen mit Niederlassungsbewilligung (Art. 59 Abs. 2 Bst. b und c AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 RDV). 4.2 4.2.1 Im Rahmen seines Gesuches um Ausstellung eines Ersatzreisepa- piers machte der Beschwerdeführer zwar immer wieder geltend, er sei ein nicht registrierter Kurde ("Maktum"; vgl. dazu BVGE 2014/5 E. 5.2) und daher staatenlos, was er in einem separaten Verfahren nachzuweisen ver- suchte. Sowohl die Vorinstanz in ihrer Verfügung vom 25. Februar 2013 wie auch das Bundesverwaltungsgericht im erwähnten Urteil E-1658/2013 betreffend Anerkennung der Staatenlosigkeit kamen jedoch nach entspre- chenden und umfassenden Abklärungen zum Schluss, als "Maktum" könne er nicht – wie im Asylverfahren behauptet – Inhaber eines eigenen Restau- rants sein. Ausserdem weise die speziell für "Maktumin" auszustellende und von ihm eingereichte Personenbestätigung ("Shahadet al-Tarif") ge- mäss Überprüfung durch das Urkundenlabor in Zürich eindeutige Fäl- schungsmerkmale auf, weshalb die behauptete Zugehörigkeit zu den "Maktumin" nicht erwiesen sei. Abgesehen davon habe der Beschwerde- führer seine syrische Staatsangehörigkeit laut Urteil der ARK vom 17. Sep- tember 2004 anlässlich der kantonalen Anhörung zu seinen Asylgründen selber eingeräumt (vgl. zum Ganzen Buchstabe I.b des Sachverhalts). 4.2.2 Mit (in Rechtskraft erwachsener) Verfügung vom 25. August 2016 gab die Vorinstanz auch einem entsprechenden Wiedererwägungsgesuch vom 3. August 2015 nicht statt mit der Begründung, nach einer amtsinter- nen Dokumentenprüfung habe sich herausgestellt, dass auch die vom Be- schwerdeführer eingereichte aktuelle "Maktumin"-Bestätigung vom 28. Mai 2015 ein gefälschtes und daher kein beweiskräftiges Dokument sei. Dies auch deshalb, weil das SEM gestützt auf die Erkenntnisse einer norwegi- schen Länderanalyse zu staatenlosen Kurden davon ausgehe, dass die betreffenden Personen für die Ausstellung einer "Maktumin"-Bestätigung persönlich im Büro des Dorfvorstehers vorsprechen müssten. Die Angaben
F-51/2012 Seite 10 des Beschwerdeführers, wonach seine Schwester für ihn eine solche Be- stätigung habe ausstellen lassen, seien demzufolge nicht glaubhaft (vgl. umfassend Buchstabe M. des Sachverhalts). 4.2.3 Nach dem Gesagten steht somit hinreichend fest, dass der Be- schwerdeführer nicht staatenlos ist und daher keinen Anspruch auf Aus- stellung eines Reisedokuments gestützt auf Art. 59 Abs. 2 Bst. b AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 RDV hat. 4.3 Gemäss Art. 59 Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 4 RDV kann das SEM allerdings schriftenlosen asylsuchenden, schutzbedürftigen oder – wie der Beschwerdeführer – vorläufig aufgenommenen Personen im Rahmen des freien (pflichtgemässen) Ermessens einen Pass für eine ausländische Per- son abgeben, wenn es eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV be- willigt. 4.4 Art. 9 Abs. 1 RDV sieht vor, dass Asylsuchende und vorläufig aufge- nommene Personen vom SEM ein Reisedokument oder ein Rückreisevi- sum erhalten können, wenn eine der im vorgenannten Artikel aufgezählten Voraussetzungen erfüllt ist, d.h. bei schwerer Krankheit oder beim Tod von Familienangehörigen (Bst. a), zur Erledigung von wichtigen und unauf- schiebbaren höchstpersönlichen Angelegenheiten (Bst. b), zum Zweck von grenzüberschreitenden Reisen, die vom Schul- oder Ausbildungsbetrieb, den die gesuchstellende Person bis zu ihrer Mündigkeit oder bis zum or- dentlichen Abschluss ihrer Ausbildung besucht, vorgeschrieben sind (Bst. c) oder zum Zweck der aktiven Teilnahme an Sport- oder Kulturanlässen im Ausland (Bst. d). Weiter kann eine vorläufig aufgenommene Person ein Reisedokument oder ein Rückreisevisum für eine Reise von höchstens 30 Tagen pro Jahr erhalten, wenn es sich aus humanitären Gründen gebietet (Art. 9 Abs. 4 Bst. a RDV) oder aus anderen Gründen, drei Jahre nach Anordnung der vorläufigen Aufnahme (Art. 9 Abs. 4 Bst. b RDV). Ein gene- reller Anspruch auf Ausstellung eines Reisedokuments bzw. eines Rückrei- sevisums besteht hingegen gemäss klarem Wortlaut der Bestimmung grundsätzlich nicht (vgl. auch Urteil des BVGer C-7537/2015 vom 27. April 2016 E. 3.2). 4.5 In der RDV vom 20. Januar 2010 (AS 2010 621) war der Nachweis von spezifischen Reisegründen für vorläufig Aufgenommene nicht (mehr) vor- gesehen. Diese Regelung hat sich hingegen nicht bewährt, da es einerseits zum Wegfall einer präventiven Kontrolle durch das SEM sowie anderer-
F-51/2012 Seite 11 seits zu einer Zunahme von Missbrauchsfällen führte. Mit der aktuell gel- tenden RDV wurden deshalb – wie aufgezeigt (E. 4.3 und 4.4) – wiederum Reisegründe für diese Personengruppe eingeführt. Bezweckt wird damit ein kontrollierter Umgang mit Reisen von vorläufig aufgenommenen Per- sonen. Insbesondere sollen dadurch die Reisen mit dem Aufenthaltsstatus vereinbart werden können (siehe dazu Erläuterungen des EJPD/BFM zur Totalrevision der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom 20. Januar 2010, www.sem.ad- min.ch/dam/data/migration/rechtsgrundlagen/gesetzgebung/ totalrev_rdv/ber2-d.pdf; nachfolgend Erläuterungen). Wie erwähnt, bestehen nebst den in Art. 9 Abs. 1 RDV erwähnten Reise- gründen, welche insbesondere für Auslandreisen in Notfallsituationen und für kürzere begründete Auslandaufenthalte gedacht sind, ausserdem noch zwei weitere Reisegründe (vgl. Art. 9 Abs. 4), welche gewisse Reisen, die nicht als Notfälle gelten, unter Berücksichtigung bestimmter Aspekte (vgl. dazu Art. 9 Abs. 5 RDV) ermöglichen sollen. Damit soll verhindert werden, dass die persönliche Freiheit von vorläufig aufgenommenen Personen – welche oftmals längerfristig in der Schweiz verbleiben – nicht in unzulässi- ger Weise eingeschränkt wird. Hierzu halten die Erläuterungen weiter fest, dass die Verhältnismässigkeit beachtet werden muss, d.h. je länger jemand mit einer vorläufigen Aufnahme in der Schweiz lebt und je mehr er integriert ist, desto weniger rechtfertigt sich ein Eingriff in die Reisefreiheit bzw. die Verweigerung des Ausstellens von Reisedokumenten oder Rückreisevisa (Erläuterungen S. 11 f.). 4.6 Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt als schriftenlos eine ausländische Person, die keine gültigen Reisedokumente ihres Hei- mat- oder Herkunftsstaates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunfts- staates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments be- müht (Bst. a), oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten un- möglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird im Rahmen der Gesuchs- prüfung durch das SEM festgestellt (Art. 10 Abs. 4 RDV). 4.7 Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer zurzeit kein gül- tiges Reisepapier besitzt. Damit eine Rückkehr in den Heimatstaat jeder- zeit möglich bleibt, müssen ausländische Personen während ihres Aufent- haltes in der Schweiz im Besitze eines gültigen, nach Art. 13 Abs. 1 AuG anerkannten Ausweispapiers sein (vgl. Urteil des BVGer C-507/2013 vom 8. Juli 2014 E. 4.2 m.H.). Sie sind daher verpflichtet, Ausweispapiere zu
F-51/2012 Seite 12 beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden mitzuwirken (vgl. Art. 89 sowie Art. 90 Bst. c AuG i.V.m. Art. 8 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE, SR 142.201]). 5. 5.1 Vorliegend ist demnach vorab zu prüfen, ob die Vorinstanz hinsichtlich des Beschwerdeführers zu Recht die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments gestützt auf Art. 4 Abs. 4 RDV – verneint hat, indem sie sowohl die Möglichkeit der Beschaf- fung eines heimatlichen Reisepasses (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV) als auch die Zumutbarkeit entsprechender Bemühungen bei den zuständigen heimatlichen Behörden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV) als gegeben erach- tete. 5.2 Die Frage der Zumutbarkeit, mithin diejenige, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Heimatbehörden von den betreffenden Perso- nen verlangt werden kann, ist in diesem Zusammenhang nicht nach sub- jektiven, sondern nach objektiven Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des BGer 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006 E. 2.1 m.H.). 5.3 Obwohl der Beschwerdeführer bereits Ende November 2004 – nach Abweisung seines ersten Asylgesuches – auf dem syrischen Generalkon- sulat in Genf zwecks Ausstellung eines heimatlichen Reisepasses persön- lich erschienen war (vgl. die Bestätigung der syrischen Vertretung vom 30. November 2004), gemäss den Ausführungen der Beratungsstelle für Asyl- suchende der Region Basel (BAS) am 18. Oktober 2011 offenbar erneut bei besagter Vertretung vorsprechen wollte und sich eigenen Angaben zu- folge im Dezember 2011 nochmals telefonisch mit dieser Vertretung in Ver- bindung gesetzt haben will, erachtet er nunmehr jeglichen Kontakt mit sei- ner heimatlichen Vertretung in der Schweiz als nicht (mehr) zumutbar. In diesem Zusammenhang macht er in seiner Rechtsmitteleingabe vom 4. Ja- nuar 2012 geltend, vor dem Hintergrund der momentanen Ereignisse in Syrien sowie seines jahrelangen, exilpolitischen Engagements hier in der Schweiz mit Teilnahme an zahlreichen Demon-strationen fürchte er sich vor einer weiteren Kontaktaufnahme mit dem syrischen Generalkonsulat. 5.4 Mit diesem Einwand kann der Beschwerdeführer schon deshalb nicht gehört werden, weil im Verfahren um Ausstellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers kein Raum für die selbständige Prüfung der vom Be-
F-51/2012 Seite 13 schwerdeführer aufgrund seiner exilpolitischen Tätigkeit geltend gemach- ten und möglicherweise asylrechtlich relevanten Gefährdungssituation be- steht (vgl. Urteil des BVGer vom 29. Dezember 2015 E. 4.5 m.H.). Hinge- gen musste sich die Vorinstanz im aktuellen Asylverfahren mit diesem Ar- gument befassen. In ihrem (in Rechtskraft erwachsenen) Asylentscheid vom 25. Februar 2013 hielt die Vorinstanz diesbezüglich fest, die vom Be- schwerdeführer aktenkundigen exilpolitischen Aktivitäten – die Teilnahme an Sitzungen der Yekiti und an Kundgebungen in Bern sowie in Genf – vermöchten keine Gefährdung im asylrechtlichen Sinne zu begründen. Da- bei gelte es darauf hinzuweisen, dass der Betroffene gemäss seinen Aus- sagen im Rahmen des ersten Asylverfahrens in Syrien keinerlei politische Aktivitäten ausgeübt habe und daher grundsätzlich kein heikles Profil auf- weise. 5.5 Der Beschwerdeführer scheint überdies zu verkennen, dass sich die "Unzumutbarkeit", die es einer ausländischen Person faktisch verunmög- licht, sich bei den Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung eines heimatlichen Reisepapiers zu bemühen, ohnehin nicht auf eine von dieser allenfalls geltend gemachte Gefährdung bezieht, die im Rahmen eines Verfahrens um Ausstellung eines schweizerischen Ersatz- reisepapiers zu prüfen wäre. Sie bezieht sich vielmehr vorab auf den spe- ziellen Status der gesuchstellenden Person in der Schweiz, welcher einer Kontaktnahme mit den Behörden des Heimatlandes entgegen stehen könnte (vgl. Urteil des BVGer C-6101/2014 vom 29. Dezember 2015 E. 4.3 m.w.H.). Entsprechend weist Art. 10 Abs. 3 RDV darauf hin, dass bei schutzbedürftigen – d.h. Personengruppen, welche vom Bundesrat nach bestimmten Kriterien klar definiert werden (vgl. Art. 66 f. AsylG [SR 142.31]) – und asylsuchenden Personen im Hinblick auf eine potentielle Gefähr- dungslage eine Kontaktaufnahme mit den zuständigen Behörden des Hei- mat- oder Herkunftsstaates nicht verlangt werden kann. Dasselbe gilt im Übrigen auch für anerkannte Flüchtlinge sowie gemäss den diesbezügli- chen Weisungen sowie langjähriger Praxis der Vorinstanz auch in Bezug auf Personen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs (nach Massgabe von Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG) vorläufig aufgenom- men wurden (vgl. Urteil des BVGer C-6582/2012 vom 11. März 2014 E. 5.4 m.H.). 5.6 Daraus ist zu schliessen, dass von Personen, deren Asylgesuche rechtskräftig abgewiesen wurden und die – wie der Beschwerdeführer – allein wegen Unzumutbarkeit des Vollzugs in der Schweiz vorläufig aufge-
F-51/2012 Seite 14 nommen wurden, eine solche Kontaktnahme im Hinblick auf die Beschaf- fung von Reisedokumenten umso mehr verlangt werden kann. Es kann deshalb grundsätzlich erwartet werden, dass sich der Beschwerdeführer (weiterhin) bei der zuständigen syrischen Vertretung in der Schweiz um die Abgabe eines gültigen Reisepapiers bemüht. Entsprechend fehlt es an ob- jektiven Gründen für die Annahme der Unzumutbarkeit nach Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV. 5.7 Im Weitern kann auch nicht davon ausgegangen werden, die Beschaf- fung eines Reisedokumentes sei für den Beschwerdeführer unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV (zur Frage der Möglichkeit der Be- schaffung eines syrischen Reisepasses umfassend Urteil des BVGer C- 7204/2014 vom 30. Juni 2015 E. 5.1 und 5.2 m.H.). Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer letztmals Ende November 2004 – no- tabene vor 12 Jahren – auf der syrischen Vertretung in der Schweiz vorge- sprochen hatte. Seither will er zwar vor rund vier Jahren zwei weitere, je- doch nicht zielführende Schritte zwecks Erhalt eines heimatlichen Reise- passes unternommen haben, die er allerdings nicht hinreichend belegen kann. Abgesehen davon versteht es sich von selbst, dass allein schon zwecks Abklärung der Identität eine persönliche Vorsprache des Gesuch- stellers bei seiner heimatlichen Vertretung unumgänglich ist, da schriftliche Interventionen bzw. Telefonanrufe regelmässig nicht zum gewünschten Ziel führen. Im vorliegenden Fall ergeben sich keine Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer in der Zwischenzeit erneut mit der syrischen Vertre- tung in der Schweiz in Verbindung gesetzt hätte, weshalb im heutigen Zeit- punkt (noch) nicht davon ausgegangen werden kann, er habe alles unter- nommen, um in den Besitz eines entsprechenden heimatlichen Reisedo- kuments zu gelangen. Dabei obliegt es dem Beschwerdeführer, die von der heimatlichen Vertretung verlangten notwendigen Anforderungen zur Aus- stellung eines Passes zu erfüllen. Damit ist auch das Erfordernis der Unmöglichkeit der Beschaffung von Rei- sedokumenten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV nicht als erfüllt zu be- trachten. Abschliessend gilt es darauf hinzuweisen, dass es dem Be- schwerdeführer offensteht, in einem neuen Gesuch bei der Vorinstanz die Abgabe eines Passes für eine ausländische Person zu beantragen, sollten seine Bemühungen und Abklärungen, die hinreichend, das heisst insbe- sondere schriftlich zu belegen wären, dennoch nicht zur Ausstellung eines heimatlichen Reisepapiers führen.
F-51/2012 Seite 15 5.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass zum heutigen Zeitpunkt keine Umstände vorliegen, aufgrund derer der Beschwerdeführer als schriftenlos im Sinne von Art. 10 Abs. 1 RDV anzusehen wäre. Somit fehlt es an einer unabdingbaren Voraussetzung für die Ausstellung des beantragten Passes für eine ausländische Person. Insofern kann die Frage offen gelassen wer- den, ob auch ein Reisegrund im Sinne von Art. 9 RDV vorliegen würde, der für die Abgabe eines Ersatzreisepapiers an (schriftenlose) asylsuchende, schutzbedürftige oder vorläufig aufgenommene Personen zusätzlich erfor- derlich wäre (vgl. Art. 4 Abs. 4 RDV). 6. Die Vorinstanz hat demzufolge dem Beschwerdeführer zu Recht die Aus- stellung eines schweizerischen Ersatzreisepapiers verweigert. Die ange- fochtene Verfügung erweist sich somit im Lichte von Art. 49 VwVG als rechtmässig und die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. 7. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG, dessen Beurteilung mit Instruktionsverfügung vom 20. Januar 2012 auf einen späteren Zeitpunkt verwiesen wurde, ist abzuweisen, da der Beschwerde bereits im Zeitpunkt ihrer Einreichung keine Aussicht auf Erfolg zugesprochen werden konnte (vgl. Art. 65 Abs. 1 VwVG). Dementsprechend sind die Verfahrenskosten, welche auf Fr. 1'000.- festzusetzen sind, dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Dispositiv nächste Seite)
F-51/2012 Seite 16 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird nicht stattgegeben. 3. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Versand des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beilage: Einzahlungsschein) – die Vorinstanz (Akten Ref-Nr. [...] retour) – das Sicherheitsdepartement Basel-Stadt, Bevölkerungsdienste und Migration (ad BS [...])
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Teuscher Daniel Brand
Versand: