B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung VI F-2831/2025
Urteil vom 6. März 2026 Besetzung
Richterin Susanne Genner (Vorsitz), Richterin Christa Preisig, Richter Basil Cupa, Gerichtsschreiber Jan Hoefliger.
Parteien
gegen
Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Reisedokumente für ausländische Personen; Verfügung des SEM vom 25. März 2025.
F-2831/2025 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer 1 (geb. [...], ukrainische Staatsangehörigkeit) und sein Sohn, der Beschwerdeführer 2 (geb. [...], ukrainische Staatsangehö- rigkeit), reisten am 10. März 2022 in die Schweiz ein und ersuchten die Vorinstanz gleichentags um Gewährung vorübergehenden Schutzes. Die Gesuche wurden mit Entscheid vom 31. März 2022 gutgeheissen. B. Am 26. Juli 2024 gelangten die Beschwerdeführenden (der Beschwerde- führer 2 handelnd durch seinen Vater als gesetzlichen Vertreter) an das Migrationsamt des Kantons Bern und ersuchten um Ausstellung je eines Passes für ausländische Personen. Nachdem die Gesuche an die Vor- instanz weitergeleitet worden waren, teilte diese den Beschwerdeführen- den mit Schreiben vom 13. Januar 2025 mit, die Voraussetzungen für die Gutheissung ihrer Gesuche seien nicht erfüllt. Gleichzeitig gab sie ihnen die Möglichkeit, eine beschwerdefähige Verfügung zu verlangen. Mit Schreiben vom 27. Februar 2025 machten die Beschwerdeführenden da- von Gebrauch. C. Mit Verfügung vom 25. März 2025 wies die Vorinstanz die Gesuche der Beschwerdeführenden um Ausstellung je eines Passes für ausländische Personen ab. D. Mit Rechtsmitteleingabe vom 21. April 2025 (Poststempel vom 22. April 2025) gelangten die Beschwerdeführenden an das Bundesverwaltungsge- richt und beantragten, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, ihnen je einen Pass für ausländische Personen auszustellen. E. Mit Vernehmlassung vom 13. Juni 2025 hielt die Vorinstanz an der ange- fochtenen Verfügung fest. F. Am 14. Juli 2025 replizierten die Beschwerdeführenden, wobei sie an ihren Anträgen festhielten.
F-2831/2025 Seite 3 G. Am 16. Juli 2025 schloss die Instruktionsrichterin den Schriftenwechsel ab.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen des SEM betreffend die Ausstellung von Reisedokumen- ten im Sinne von Art. 59 AIG (SR 142.20) sind mit Beschwerde beim Bun- desverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 112 Abs. 1 AIG i.V.m. Art. 31 ff. VGG). 1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3 Die Beschwerdeführenden sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG). 2. 2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er- messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb- lichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Behörde als Be- schwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 2.2 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Be- gehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. 2.3 Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt des Urteils (BGE 139 II 534 E. 5.4.1; BVGE 2020 VII/4 E. 2.2). 3. 3.1 Die Ausstellung von Reisedokumenten an schriftenlose Ausländerin- nen und Ausländern liegt teils im Ermessen des SEM (Art. 59 Abs. 1 AIG), teils beruht sie auf einem Anspruch (Art. 59 Abs. 2 AIG) (vgl. Urteil des BVGer F-2385/2017 E. 5). Einen Anspruch haben ausländische Personen,
F-2831/2025 Seite 4 welche die Flüchtlingseigenschaft gemäss dem Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge die Flüchtlingseigenschaft er- füllen (Art. 59 Abs. 2 Bst. a AIG), von der Schweiz gemäss dem Überein- kommen vom 28. September 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlo- sen von der Schweiz als Staatenlose anerkannt sind (Art. 59 Abs. 2 Bst. b AIG) oder schriftenlos sind und eine Niederlassungsbewilligung besitzen (Art. 59 Abs. 2 Bst. c AIG). Die erwähnten Ansprüche auf Ausstellung von Reisepapieren erscheinen auch in Art. 3 Abs. 1 Bst. a und b (Reiseausweis für Flüchtlinge) sowie in Art. 4 Abs. 1 (Pass für eine ausländische Person) der Verordnung vom 14. November 2012 über die Ausstellung von Reise- dokumenten für ausländische Personen (RDV, SR 143.5). Die «ermes- sensweise» erteilten Reisepapiere sind hingegen in Art. 4 Abs. 2 RDV ge- regelt. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. b RDV kann einer schriftenlosen asylsu- chenden, schutzbedürftigen oder vorläufig aufgenommenen Person ein Pass für ausländische Personen abgegeben werden, wenn das SEM «eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV bewilligt» (mit der «Bewilligung der Rückreise» dürfte die Ausstellung eines Rückreisevisums gemeint sein, wobei Art. 9 RDV einen zulässigen Reisegrund für die Ausstellung eines Reisedokuments oder eines Rückreisevisums fordert). Ob es sich dabei tatsächlich um eine «Kann-Bestimmung» in dem Sinne handelt, dass sie der Vorinstanz ein Rechtsfolgeermessen einräumt und diese die Aus- stellung eines Reisepasses auch bei Erfüllung sämtlicher Voraussetzun- gen verweigern kann, ist fraglich. So umschreiben die massgebenden Ver- ordnungsbestimmungen (Art. 9 RDV zum Reisegrund und Art. 10 RDV zur Schriftenlosigkeit) in klarer Weise die Voraussetzungen, unter denen Rei- sepässe für asylsuchende, schutzbedürftige und vorläufig aufgenommene Personen ausgestellt werden. Damit besteht wohl trotz der in Art. 4 Abs. 2 Bst. b RDV verwendeten Kann-Formulierung ein Anspruch auf Ausstellung eines Reisepasses, wenn die genannten Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. für einen anderen Fall, bei dem sich eine «Kann-Bestimmung» als «Muss- Bestimmung» erweist Urteil des BGer 2A.260/2004 vom 17. Februar 2005 E. 1.5). Die Frage kann vorliegend jedoch offengelassen werden, zumal nicht feststeht, ob die Beschwerdeführenden einen zulässigen Reisegrund vorweisen können und ob damit sämtliche Voraussetzungen für die Ertei- lung von Reisepapieren erfüllt sind (vgl. E. 5.5). 3.2 Gemäss Art. 10 Abs. 1 RDV gilt eine ausländische Person als schrif- tenlos, die keine gültigen Reisedokumente ihres Heimat- oder Herkunfts- staates besitzt und von der nicht verlangt werden kann, dass sie sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht (Bst. a),
F-2831/2025 Seite 5 oder für welche die Beschaffung von Reisedokumenten unmöglich ist (Bst. b). Während Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV auf das subjektive Verhalten der gesuchstellenden Person im Verkehr mit den Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaats abstellt, regelt Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV die objektive Unmöglichkeit, Reisedokumente von diesen zu erhalten (MATTHIAS KRA- DOLFER, in: Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz über die Aus- länderinnen und Ausländer, 2. Aufl. 2024, Art. 59 N. 17). Die Kontaktnahme mit den zuständigen Behörden des Heimat- oder Her- kunftsstaates kann namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV). Der Begriff «Kon- taktnahme» bezieht sich auf Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV. 3.3 Asylsuchende und vorläufig aufgenommene Personen müssen für eine Passausstellung (nebst der Schriftenlosigkeit, vgl. Art. 4 Abs. 2 Bst. b RDV) einen zulässigen Reisegrund vorweisen können (vgl. Art. 9 RDV). Dieses Kriterium gilt für (schriftenlose) schutzbedürftige Personen sinngemäss (Art. 9 Abs. 7 RDV). Pässe für (schriftenlose) asylsuchende, schutzbedürf- tige und vorläufig aufgenommene Personen sind während zehn Monaten gültig und verlieren ihre Gültigkeit nach Abschluss der erlaubten Reise nach Art. 9 RDV (Art. 13 Abs. 1 Bst. c RDV). In einem solchen (nach Art. 4 Abs. 2 Bst. b RDV abgegebenen) Pass werden die Dauer der Reise und der aufenthaltsrechtliche Status der Person vermerkt. Auch der Reisegrund und das Reiseziel können vermerkt werden (Art. 4 Abs. 4 RDV). 4. 4.1 Die Vorinstanz bejahte in der angefochtenen Verfügung die Zumutbar- keit der Kontaktaufnahme mit den heimatlichen Behörden (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV). Zwar sei es gemäss dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 3 RDV für schutzbedürftige Personen unzumutbar, sich bei den zuständigen Behörden ihres Heimat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung eines Reisedokuments zu bemühen. Jedoch widerspreche die Anwendung von Art. 10 Abs. 3 RDV auf Ukrainer und Ukrainerinnen mit Schutzstatus S dem Sinn und Zweck dieser Norm. Art. 10 Abs. 3 RDV ziele vielmehr auf Kons- tellationen ab, in denen Personen vor den heimatlichen Behörden fliehen würden, was bei ukrainischen Staatsangehörigen nicht der Fall sei. Weiter bejahte die Vorinstanz auch die Möglichkeit der Beschaffung von Reisedo- kumenten (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV). Es obliege den Beschwerdefüh- renden, im Hinblick auf die Ausstellung von heimatlichen Reisedokumen- ten mit den ukrainischen Behörden zu kooperieren. Mit einer Ausstellung von schweizerischen Reisedokumenten an ukrainische Männer im wehr-
F-2831/2025 Seite 6 dienstpflichtigen Alter würde indirekt die Umgehung der Bürgerpflichten un- terstützt. 4.2 Die Beschwerdeführenden machen dagegen geltend, das ukrainische Konsulat verlange für die Ausstellung eines neuen Reisepasses das per- sönliche Erscheinen sowie eine Registrierung beim Militär. Ohne Beschei- nigung eines ukrainischen Rekrutierungszentrums, die eine Rückkehr in die Ukraine bedingen würden, erhielten Männer im Alter von 18 bis 60 Jah- ren vom Konsulat keine Dienstleistungen. 4.3 In ihrer Vernehmlassung bringt die Vorinstanz vor, der Beschwerdefüh- rer 1 sei gemäss eigenen Angaben im Besitz eines «ukrainischen In- landspasses» und einer bis 2017 gültigen Identitätskarte. Damit verfüge er über Grundlagendokumente, um sich bei der heimatlichen Vertretung um einen Reisepass zu bemühen. Es sei nicht zu beanstanden, dass die uk- rainischen Behörden die Ausstellung von Reisedokumenten an gewisse Bedingungen knüpfen würden. 5. 5.1 Für die Beschwerdeführenden als Schutzbedürftige steht die Ausstel- lung eines Passes für eine ausländische Person gestützt auf Art. 59 Abs. 1 AIG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 Bst. b RDV in Frage. Es gilt zu prüfen, ob die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit im Sinne von Art. 10 RDV – als un- abdingbare Voraussetzung für die Ausstellung eines Reisedokuments – zu Recht verneint hat, indem sie festhielt, es sei den Beschwerdeführenden sowohl zumutbar, mit den heimatlichen Behörden zwecks Beschaffung von Reisedokumenten in Kontakt zu treten, als auch möglich, Reisedokumente zu beschaffen. 5.2 Art. 10 Abs. 3 RDV hält fest, dass die Kontaktnahme mit den zuständi- gen Behörden des Heimat- oder Herkunftsstaates «namentlich von schutz- bedürftigen und asylsuchenden Personen» nicht verlangt werden kann. Die Bestimmung stellt eine unwiderlegbare Rechtsvermutung – auch ge- setzliche Fiktion genannt – dar, dass von diesen beiden Personengruppen nicht verlangt werden kann, sich bei den zuständigen Behörden ihres Hei- mat- oder Herkunftsstaates um die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments zu bemühen (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV). Die poten- zielle Gefährdungslage, der diese Personen ausgesetzt sind, begründet die Unzumutbarkeit (KRADOLFER, a.a.O., Art. 59 N. 15).
F-2831/2025 Seite 7 5.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (gram- matikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständli- chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Ent- stehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Ausle- gungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (his- torisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen (BGE 142 I 135 E. 1.1). 5.3.1 Der Wortlaut von Art. 10 Abs. 3 RDV ist eindeutig. Er lässt keinen Raum dafür, Ukrainer und Ukrainerinnen mit Schutzstatus S als Unter- gruppe von schutzbedürftigen Personen von der unwiderlegbaren Rechts- vermutung der Unzumutbarkeit der Kontaktaufnahme mit den heimatlichen Behörden auszunehmen. Eine Abweichung vom klaren Wortlaut dieser Be- stimmung wäre nur statthaft, wenn eine Gesetzeslücke bejaht würde, die zu füllen das Gericht befugt ist (zu den Voraussetzungen der Lückenfüllung vgl. BGE 141 V 481 E. 3.1; BVGE 2024 VII/4 E. 7.1). Ob eine (echte) Lücke vorliegt, ist durch die erwähnten Auslegungsmethoden (vgl. E. 5.3) zu eru- ieren. 5.3.2 Eine echte Lücke ist zu verneinen, gibt doch das Gesetz eine Antwort auf die Rechtsfrage, ob die Beschwerdeführer als schriftenlos zu qualifizie- ren sind. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, rechtfertigt es sich auch nicht, vom unmissverständlichen Wortlaut von Art. 10 Abs. 3 RDV abzuweichen. Weder gibt es Hinweise aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung – Materialien sind für diese Verordnungsbestimmung soweit ersichtlich keine vorhanden – noch geht aus dem Zusammenhang mit anderen Vor- schriften hervor, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Vielmehr ist darauf hinzuweisen, dass die RDV die Rechtsstel- lung von Ukrainern mit Schutzstatus S teilweise abweichend von jener von schutzbedürftigen Personen im Allgemeinen regelt. So sind schutzbedürf- tige Personen gemäss der Allgemeinverfügung des Bundesrates vom 8. Oktober 2025 zur Gewährung des vorübergehenden Schutzes im Zu- sammenhang mit der Situation in der Ukraine (BBl 2025 3074) im Gegen- satz zu den übrigen schutzbedürftigen und den vorläufig aufgenommenen
F-2831/2025 Seite 8 Personen von der Pflicht ausgenommen, für Auslandreisen ein Rückreise- visum ausstellen zu lassen (vgl. Art. 7 Abs. 1 RDV). Auch benötigen schutz- bedürftige Personen gemäss der Allgemeinverfügung des Bundesrates vom 8. Oktober 2025 zur Gewährung des vorübergehenden Schutzes im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine keine Reisebewilligung für eine Reise ins Ausland (Art. 9 Abs. 8 RDV). Letztere Bestimmung ist im Zusammenhang mit den von der Bundesversammlung verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Art. 59d AIG und Art. 59e AIG zu lesen. Diese sehen Reiseverbote insbesondere auch für schutzbedürftige Perso- nen vor (vgl. Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [Einschränkungen für Reisen ins Ausland und Anpas- sungen des Status der vorläufigen Aufnahme] [Entwurf], [BBl 2020 7509]). Jedenfalls ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass der Verord- nungsgeber die Rechtsstellung von Personen aus der Ukraine mit Schutz- status S auch im Zusammenhang mit der Zumutbarkeit der Kontaktnahme mit den heimatlichen Behörden zwecks Papierbeschaffung abweichend von anderen schutzbedürftigen Personen in der RDV geregelt hätte, wenn dies seinem Willen entspräche. Im Übrigen ist auch im Rahmen der kom- menden Revision der RDV nichts anderes geplant; Art. 10 RDV soll unver- ändert so bestehen bleiben (vgl. den Vorentwurf der RDV vom 22. Oktober 2025, abrufbar unter: https://www.news.admin.ch/de/newnsb/7PTbQjRrN- VqL, abgerufen am 12.1.2026). Unter diesen Umständen kann entgegen der Vorinstanz nicht vom klaren Wortlaut abgewichen werden, auch wenn dies unbefriedigend erscheinen mag, zumal nicht von einer Gefährdungs- lage auszugehen ist, wenn sich Ukrainer bei der ukrainischen Vertretung um die Ausstellung von Reisepässen bemühen. Da es sich um eine un- echte, d.h. rechtspolitische Lücke handelt, ist es dem Gericht grundsätzlich verwehrt, diese zu füllen. Eine Intervention durch das Gericht wäre nur ge- boten, wenn sich die Regelung als absolut stossend erweisen würde, was hier nicht der Fall ist. Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) gebietet, die gesetzliche Vermutung nach Art. 10 Abs. 3 RDV auf die Beschwerdeführer anzuwenden. Es ist Aufgabe des Bundesrats als Verordnungsgeber, die Rechtslage zur Schriftenlosigkeit in Bezug auf Ukrainer und Ukrainerinnen mit Schutzstatus S abweichend zu regeln, falls er die derzeit geltende Re- gelung für nicht sachgerecht erachten sollte. 5.4 Da den Beschwerdeführenden gemäss der in Art. 10 Abs. 3 RDV ent- haltenen, unwiderlegbaren Rechtsvermutung nach dem Gesagten nicht zugemutet werden kann, mit den ukrainischen Behörden zwecks Ausstel- lung von Reisepässen in Verbindung zu treten, ist die Schriftenlosigkeit be- reits aus diesem Grund zu bejahen (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV). Somit
F-2831/2025 Seite 9 kann offenbleiben, ob den Beschwerdeführenden die Beschaffung von Rei- sedokumenten auch unmöglich ist (vgl. Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV). 5.5 Voraussetzung für die Passabgabe an schutzbedürftige Personen ist nicht nur die Schriftenlosigkeit, sondern auch, dass ein zulässiger Reise- grund vorliegt (vgl. obenstehende E. 3.3). Aus den Eingaben der Be- schwerdeführenden geht der Reisegrund nicht hervor und auch im vor- instanzlichen Verfahren wurde diese Voraussetzung nie thematisiert. Der Sachverhalt erweist sich damit als noch nicht genügend geklärt, sodass kein reformatorischer Entscheid erfolgen kann. Das Verfahren ist daher zwecks Ergänzung des Sachverhalts und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). 6. Indem die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit der Beschwerdeführenden ver- neint hat, hat sie Bundesrecht verletzt (vgl. Art. 49 Bst. a VwVG). Die Be- schwerde ist demnach gutzuheissen und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur Prüfung, ob die Beschwerdeführen- den einen zulässigen Reisegrund nach Art. 9 RDV vorweisen können, an die Vorinstanz zurückzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Der am 23. Mai 2025 einbezahlte Kos- tenvorschuss von Fr. 800.– ist den Beschwerdeführenden zurückzuerstat- ten. 8. Den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden sind keine verhält- nismässig hohen Kosten angefallen, weshalb sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben (Art. 64 Abs. 1 VwVG). 9. Dieses Urteil ist endgültig (vgl. Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG).
F-2831/2025 Seite 10 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom 25. März 2025 wird aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 800.– wird den Beschwerdeführenden zurückerstattet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden und die Vorinstanz.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Susanne Genner Jan Hoefliger
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