B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Corte III C-912/2012
S e n t e n z a d e l 3 0 n o v e m b r e 2 0 1 2 Composizione
Giudici Vito Valenti (presidente del collegio), Stefan Mesmer e Franziska Schneider, cancelliera Marcella Lurà.
Parti
A._______, patrocinata dall'avvocato Ilario Bernasconi, ricorrente,
contro
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa, 6501 Bellinzona, autorità inferiore.
Oggetto
Decreto esecutivo del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino dell'11 gennaio 2012 (Tariffa LAMal provvi- sionale).
C-912/2012 Pagina 2 Fatti: A. Con decreto esecutivo dell'11 gennaio 2012 (pubblicato nel Bollettino uffi- ciale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino il 17 gennaio 2012), il Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, ritenuto che le trattative tariffali per l'anno 2012 erano da considerarsi fallite, ha fissato la tariffa ospedaliera provvisionale per le cure somatiche acute (ai sensi dell'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie), appli- cabile dal 1° gennaio 2012 (fino al momento in cui acquisirà forza di cosa giudicata la tariffa definitiva per l'anno 2012), alla A._______ (...). Secon- do l'art. 1 allegato 1 lett. C del decreto esecutivo, la tariffa LAMal provvi- sionale 2012 è stata fissata in fr. (...) (doc. A). B. Il 16 febbraio 2012, la A._______ ha interposto ricorso dinanzi al Tribuna- le amministrativo federale contro il decreto esecutivo dell'11 gennaio 2012 del Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino mediante il quale ha chiesto d'accogliere il gravame e, in via principale, di riformare l'art. 1 allegato 1 lett. C del decreto esecutivo, nel senso di una tariffa provvisio- nale con un baserate di almeno fr. (...). In via subordinata, e qualora que- sto Tribunale non potesse riformare la tariffa provvisionale, ha postulato l'annullamento dell'art. 1 allegato 1 lett. C del decreto esecutivo e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché provveda entro brevissimo tempo a fissare una tariffa provvisionale con un baserate di almeno fr. (...). In via ancora più subordinata, ha chiesto che nelle due ipotesi succitate, la tarif- fa provvisionale non possa in ogni caso essere inferiore a fr. (...) (doc. TAF 1). C. Il 7 marzo 2012, la ricorrente ha versato l'anticipo spese richiesto (doc. TAF 2 e 3). D. Con risposta del 29 maggio 2012, il Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone del Ticino ha considerato che la ricorrente non ha dimostrato che la tariffa provvisionale le causa un pregiudizio irreparabile; il ricorso andrebbe pertanto dichiarato inammissibile (doc. TAF 5). E. Nella replica del 17 luglio 2012, la ricorrente si è riconfermata nelle argo- mentazioni in fatto e in diritto di cui al ricorso del 16 febbraio 2012 (doc. TAF 10).
C-912/2012 Pagina 3 F. Nella duplica del 10 settembre 2012, l'autorità di prime cure ha nuova- mente proposto di dichiarare inammissibile il ricorso in esame, ritenuto che la ricorrente non è stata in grado di dimostrare un pregiudizio irrepa- rabile (doc. TAF 15). G. Con provvedimento del 14 settembre 2012, questo Tribunale ha trasmes- so la duplica alla ricorrente per conoscenza (doc. TAF 16). H. Il 5 novembre 2012, la ricorrente ha chiesto, data l'estrema urgenza, di evadere il ricorso (doc. TAF 17). Diritto: 1. 1.1. Il Tribunale amministrativo federale esamina d'ufficio e con piena co- gnizione la sua competenza (art. 31 e segg. della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF, RS 173.32]), rispetti- vamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 I 185 consid. 2 e relativi riferimenti). 1.2. Riservate le eccezioni – non realizzate nel caso di specie – di cui all'art. 32 LTAF, questo Tribunale giudica, in virtù dell'art. 31 LTAF in com- binazione con l'art. 33 lett. i LTAF e gli art. 53 cpv. 1 e 90a cpv. 2 della legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal, RS 832.10), i ricorsi contro le decisioni, ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) e dell'art. 47 LAMal, rese dal governo cantonale. 1.3. La procedura è disciplinata dalla LTAF e dalla PA, per rinvio dell'art. 53 cpv. 2 LAMal, fatte salve le eccezioni enunciate alle lettere a) ad e) di questo paragrafo. In particolare, nuovi fatti e nuovi mezzi di prova posso- no essere addotti soltanto se ne dà adito la decisione impugnata; nuove conclusioni non sono ammissibili (art. 53 cpv. 2 lett. a LAMal). 1.4. Presentato da una parte direttamente toccata dalla decisione e aven- te un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modi- fica (art. 48 PA), il ricorso è stato interposto tempestivamente. L'insorgen- te ha corrisposto entro i termini accordati anche l'anticipo spese richiesto da questo Tribunale.
C-912/2012 Pagina 4 1.5. Quanto all'ammissibilità del ricorso medesimo, giova rilevare che il decreto esecutivo dell'11 gennaio 2012 di fissazione della tariffa ospeda- liera provvisionale, con effetto dal 1° gennaio 2012, durante la procedura di determinazione della tariffa definitiva, costituisce incontrovertibilmente una decisione incidentale in materia di misure cautelari (sentenze del Tri- bunale amministrativo federale C-195/2012 del 24 settembre 2012 con- sid. 2 e C-124/2012 del 23 aprile 2012 consid. 3.2.4). Fondata su un ap- prezzamento "prima facie" dei fatti, la tariffa provvisionale non pregiudica l'esito della procedura di fissazione della tariffa definitiva. 1.5.1. Secondo l'art. 46 cpv. 1 PA, il ricorso contro una decisione inciden- tale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e di- spendiosa (lett. b). 1.5.2. Nella misura in cui l'accoglimento del ricorso non potrebbe compor- tare immediatamente una decisione finale (v., sulla questione, la sentenza del Tribunale amministrativo federale C-195/2012 del 24 settembre 2012 consid. 2), né ciò è addotto/preteso dalla ricorrente, l'art. 46 cpv. 1 lett. b PA non trova applicazione nel caso concreto. 1.5.3. Secondo l'art. 46 cpv. 1 lett. a PA, il pregiudizio – che non deve es- sere necessariamente di natura giuridica, ma può anche essere di natura fattuale (cfr. sentenza del Tribunale federale 1C_442/2009 del 16 ottobre 2009 consid. 2) – è considerato irreparabile, allorquando arreca all'inte- ressato uno svantaggio che una decisione favorevole nel merito non permetterebbe di eliminare completamente. Semplici inconvenienti di fat- to, come ad esempio un prolungamento dei tempi procedurali o un au- mento dei costi legati alla causa, non rappresentano un danno di natura irreparabile (DTF 136 II 165 consid. 1.2.1 e relativi riferimenti). Misure provvisionali sono suscettibili di causare un pregiudizio irreparabile quan- do comportano il divieto di un determinato comportamento i cui effetti non si possono rimuovere in un secondo tempo. Tale è il caso, ad esempio, per la revoca della licenza di condurre a titolo preventivo o laddove le mi- sure impongono un divieto di compiere atti (cfr. sentenza del Tribunale federale 8C_635/2010 del 9 dicembre 2010 consid. 4.3 e relativi riferi- menti). Per contro, la sospensione o la revoca provvisoria di prestazioni finanziarie, ma anche la fissazione di una tariffa provvisionale (cfr. sen- tenza del Tribunale amministrativo federale C-2574/2012 del 29 agosto 2012 consid. 5.2 e relativi riferimenti), non è di regola di natura tale da provocare un pregiudizio irreparabile (cfr. sentenza del Tribunale federale
C-912/2012 Pagina 5 8C_635/2010 del 9 dicembre 2010 consid. 4.3). A seconda delle circo- stanze, la fissazione di una tariffa provvisionale può però causare un pre- giudizio irreparabile allorquando un istituto ospedaliero dovesse, per tale motivo, essere esposto a gravi problemi di liquidità rispettivamente esse- re persino obbligato alla chiusura dell'istituto (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale C-124/2012 del 23 aprile 2012 consid. 3.5.1 e re- lativi riferimenti). Incombe all'istituto ospedaliero ricorrente non solo di al- legare, ma anche di dimostrare, che la decisione incidentale, ossia la ta- riffa provvisionale decisa dal Governo, è suscettibile di causargli un dan- no irreparabile, a meno che tale eventualità appaia evidente di primo ac- chito (DTF 137 III 324 consid. 1.1 e DTF 133 III 629 consid. 2.3.1; cfr. pu- re sentenza del Tribunale federale 5A_147/2010 del 22 giugno 2010 con- sid. 1.2). 1.5.4. La ricorrente ha fatto valere, in sostanza, che la tariffa provvisionale 2012 decisa dal Consiglio di Stato, di fr. (...), comporterebbe per (...) un ammanco di liquidità annuale dell'ordine di fr. 15'400'000.-- e dunque un'erosione di liquidità mensile di circa fr. 1'200'000.-- (senza contare l'aumento generale dei costi degli istituti ospedalieri svizzeri dal 2010 [an- no di riferimento dei costi computabili indicati] al 2012). In altre parole, le basterebbe qualche mese per entrare in una profonda crisi di liquidità, ciò che imporrebbe da subito l'adozione di provvedimenti di risparmio tali da compromettere definitivamente l'erogazione delle prestazioni sanitarie of- ferte sul territorio ticinese (...) e la esporrebbe anche al rischio della chiu- sura dell'istituto. Inoltre, (...), la riduzione delle prestazioni sanitarie rispet- tivamente la chiusura dell'istituto costituirebbero un grave pregiudizio an- che per la popolazione ticinese. Sarebbero pertanto adempiti i presuppo- sti del pregiudizio irreparabile di cui all'art. 46 cpv. 1 let. a PA che giustifi- cano l'entrata nel merito del ricorso depositato. 1.5.5. L'autorità inferiore ha proposto di dichiarare inammissibile il ricorso, considerato che la ricorrente non ha dimostrato che la tariffa provvisionale le causa un pregiudizio irreparabile né che tale pregiudizio sia altrimenti prevedibile. Da un lato, la ricorrente ha sviluppato tutta una serie di ar- gomentazioni che vanno al di là dell'oggetto contestato e/o sono rilevanti solo nell'ambito della fissazione della tariffa definitiva. Dall'altro lato, l'in- sorgente ha presentato, con riferimento all'ammanco di liquidità mensile, delle cifre diverse rispetto a quelle del Piano finanziario 2012 da essa stessa esibito, dell'ordine di fr. 13'995'912.-- rispettivamente di fr. 9'616'174.--, con una sovrastima ottenuta di fr. 4'379'738.-- (+45% rispet- to al deficit globale previsto per il 2012). Peraltro, il Piano finanziario 2012 non consente comunque una valutazione corretta di un ipotetico danno ir-
C-912/2012 Pagina 6 reparabile in termini di liquidità poiché mancano dei dati ad alcune voci che sono state citate, ma non stimate, con particolare riferimento alle voci relative alle "attività di investimento", alle "attività di finanziamento" e non da ultimo alla voce "debitori casse malati LCA". La ricorrente non ha nep- pure presentato – come avrebbe potuto e dovuto per dimostrare l'esisten- za di un danno irreparabile – dei dati relativi allo stato patrimoniale (pre- senza di eventuali riserve a bilancio) rispettivamente un aggiornamento del Piano finanziario 2012 con dati effettivi su entrate e uscite per il 2012. Non andrebbe infine dimenticato che l'importo versato mensilmente dal Cantone all'insorgente a partire dal 1° gennaio 2012 dovrebbe permetter- le una migliore gestione dei flussi monetari. 1.5.6. Secondo questo Tribunale non emergono manifestamente dalle carte processuali indizi sufficienti idonei a far ritenere evidente di primo acchito l'esistenza per la ricorrente di un pregiudizio irreparabile in ragio- ne della tariffa provvisionale decisa dal Consiglio di Stato del Cantone Ti- cino, non senza dimenticare che la tariffa medesima non è peraltro stata fissata secondo quella più bassa proposta nelle trattative (fallite) dai par- tner tariffali (cfr., sulla prassi esistente in merito, la sentenza del Tribunale amministrativo federale C-195/2012 del 24 settembre 2012 consid. 5.1 e relativi riferimenti). 1.5.7. Nell'ottica della questione concernente l'ammissibilità del gravame, incombe pertanto alla ricorrente di allegare e dimostrare che la decisione impugnata è suscettibile di causarle un pregiudizio irreparabile. L'insor- gente ha fatto valere che conto tenuto dell'ammontare (insufficiente) della tariffa provvisionale decisa dall'autorità inferiore le basterebbe qualche mese per entrare in una profonda crisi di liquidità e per esporla persino al rischio di chiusura dell'istituto. Ora, la questione dell'esposizione ad una crisi di liquidità – che la ricorrente non deve solo allegare ma anche so- stanziare con elementi seri e concreti – va di principio esaminata in rela- zione al deficit che la tariffa provvisionale può cagionare all'insorgente, al- la sua situazione patrimoniale e alla capacità di superare i problemi di li- quidità con provvedimenti immediati rispettivamente di corto termine. 1.5.7.1 Per quanto attiene al Piano finanziario 2012 esibito dalla ricorren- te in corso di procedura (doc. TAF 1, allegato E), lo stesso fa stato di un deficit di fr. 9'616'174.-- tra entrate ed uscite in rapporto alla tariffa provvi- sionale di fr. (...). Nel gravame la ricorrente fa però riferimento ad un ammanco annuale di fr. 15'400'000.-- (pag. 6 e 17) rispettivamente di fr. 13'995'912.-- (pag. 18) nonché ad un ammanco medio mensile di fr. 1'200'000 .-- a partire da marzo 2012 (pag. 6 e 17) e di un ammanco me-
C-912/2012 Pagina 7 dio mensile di fr. 1'166'326.--. Già queste cifre, tutt'altro che univoche, non consentono di considerare come sufficientemente dimostrato il deficit allegato, tanto più che nel Piano finanziario 2012 non sono indicati i dati riferiti ai pazienti con assicurazione complementare e quelli auto-paganti. Da quelli di riferimento del 2010 (doc. TAF 1, allegato D), risulta che su un totale di (...) casi trattati nel 2010, (...) casi concernevano pazienti con assicurazione complementare, ciò che corrisponde al 21,5% dei casi tota- li e che i pazienti auto-paganti erano (...; 4,5%), senza che la mancata computazione di tali introiti trovi una seria giustificazione. Peraltro, in cor- so di procedura la ricorrente non ha esibito documentazione aggiornata sui dati effettivi del 2012. Va infine pure rilevato che anche un deficit suffi- cientemente sostanziato non permetterebbe comunque ad esso solo di ri- tenere un pregiudizio irreparabile giustificante un'entrata nel merito del ri- corso. 1.5.7.2 Come rettamente rilevato dall'autorità inferiore, per avere una vi- sione globale della situazione finanziaria dell'insorgente e per poter appu- rare eventuali problemi di liquidità tali da generare una situazione di dan- no irreparabile, occorrerebbe avere a disposizione anche informazioni sullo stato patrimoniale della ricorrente, segnatamente circa la presenza di eventuali riserve a bilancio; nella fattispecie, la ricorrente non avrebbe presentato idonea documentazione concernente lo stato patrimoniale (cfr. risposta al ricorso pag. 13 [doc. TAF 5]). La stessa ha peraltro postulato nell'ambito della procedura amministrativa e ricorsuale in materia di de- terminazione della tariffa provvisionale il riconoscimento di tariffe provvi- sionali molto diverse fra loro (fr. 13'426.--, fr. 13'209..--, fr. 13'109.--, fr. 12'880.--, fr. 12'283.-- e fr. 11'738.--). Ora, tra l'ammontare della prima e dell'ultima variante proposta (sulla base di un caseload di [...] punti non oggetto della presente procedura [v. considerando 2 del presente giudi- zio]) risulta una differenza (un ammanco) di fr. (...) che l'insorgente am- mette così de facto di essere in grado di sopportare direttamente. Ora, dal Piano finanziario 2012 presentato dalla ricorrente risulta – applicando la tariffa provvisionale di fr. (...) di cui alla decisione litigiosa – un amman- co di fr. (...) alla fine di novembre 2012. Se ne deduce che la ricorrente fornisce essa stessa dei dati da cui dedurre che il suo stato patrimoniale le consente di far fronte al succitato deficit perlomeno fino a fine novem- bre 2012, fermo restando che la medesima non ha corroborato, con indizi attendibili e convincenti, il rischio reale e concreto, o persino la necessità, di licenziamenti rispettivamente di specifiche e significative riduzioni (dal profilo qualitativo o quantitativo) delle prestazioni a favore degli assicurati.
C-912/2012 Pagina 8 1.5.7.3 Quanto alla capacità dell'insorgente di superare i problemi di liqui- dità con provvedimenti immediati rispettivamente di corto termine, va rile- vato che dal 1° gennaio 2012 la stessa beneficia di un importo versato mensilmente dal Cantone quale acconto provvisorio, importo indicato nel Piano finanziario 2012 (rimasto incontestato su questo punto dall'autorità di prime cure) di fr. (...) per i mesi di gennaio e febbraio 2012 e di fr. (...) per i mesi da marzo a dicembre 2012 (per un totale di fr. [...] annui). Co- me pure rettamente rilevato dall'autorità inferiore, non va infine dimentica- to che l'importo versato mensilmente dal Cantone a partire dal 1° gennaio 2012 fornisce alla A._______ un afflusso regolare e costante di liquidità che dovrebbe permetterle una migliore gestione dei flussi monetari, rite- nuto altresì che finora l'insorgente neppure ha fatto riferimento alla ne- cessità di dovere ricorrente a mezzi finanziari di terzi (per esempio di isti- tuti bancari) né tanto meno ad una qualsivoglia seria difficoltà a ottenere siffatti mezzi (prestiti), qualora veramente necessario, per evitare l'insor- gere di pregiudizi irreparabili. 1.5.8. In conclusione, l'insorgente non ha quindi in alcun modo saputo sufficientemente sostanziare l'esistenza di un danno irreparabile (gravi problemi di liquidità rispettivamente chiusura dell'istituto) giustificante l'en- trata nel merito del ricorso. 2. Per sovrabbondanza, giova rilevare che la ricorrente non ha dimostrato, né altrimenti è dato rilevare, come il benchmarking cui si è riferita l'autori- tà inferiore sia suscettibile ad esso solo di comportare un pregiudizio irre- parabile, fermo restando che la questione della determinazione del ben- chmarking di riferimento, irrilevante nell'ambito della fissazione della tarif- fa ospedaliera provvisionale, sarà poi elemento di esame nell'ambito della procedura di fissazione della tariffa definitiva (cfr. sulla questione la sen- tenza del Tribunale amministrativo federale C-195/2012 del 24 settembre 2012 consid. 5.2). Tale è il caso, come rettamente rilevato dall'autorità in- feriore, pure per quanto attiene alla determinazione del caseload, que- stione che esula altresì l'oggetto contestato (fissazione della tariffa prov- visionale 2012), con tutte le conseguenze che ciò comporta per le argo- mentazioni addotte e le prove esibite; inoltre, secondo l'art. 53 cpv. 2 lett. a LAMal non sono ammissibili nuove conclusioni in sede di ricorso (cfr. sulla questione la sentenza del Tribunale amministrativo federale C- 5550/2010 del 6 luglio 2012 consid. 3.2). Infine, questo Tribunale osserva altresì che secondo l'art. 49 cpv. 3 LAMal spetta unicamente al Cantone di prendere a carico eventuali partecipazioni ai costi delle prestazioni e- conomicamente di interesse generale (in relazione per esempio al fatto di
C-912/2012 Pagina 9 volere eventualmente mantenere sul proprio territorio una determinata struttura ospedaliera a prescindere dall'economicità delle sue prestazioni) e non agli assicuratori malattia (neppure nella misura del 45%). 3. Da quanto esposto, discende che il ricorso è inammissibile. 4. 4.1. Visto l'esito della procedura, le spese processuali di fr. 2'000.-- (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale C-2574/2012 del 29 ago- sto 2012 consid. 6.1), sono poste a carico della ricorrente (art. 63 cpv. 1 e cpv. 5 PA nonché art. 1 e segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sul- le tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale ammini- strativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). Esse sono computate con l'an- ticipo spese, di fr. 4'000.--, versato dalla ricorrente il 7 marzo 2012. È per- tanto restituito alla ricorrente l'importo eccedente di fr. 2'000.--. 4.2. Alla ricorrente, soccombente, non spetta altresì alcuna indennità per spese ripetibili della sede federale (art. 64 PA in combinazione con l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF a contrario). Peraltro, le autorità federali, quand'anche vincenti, non hanno di principio diritto ad un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF). 5. Il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale contro le deci- sioni in materia di assicurazione malattie, pronunciate dal Tribunale am- ministrativo federale in virtù dell'art. 33 lett. i LTAF in combinazione con l'art. 53 cpv. 1 LAMal, è inammissibile, giusta l'art. 83 lett. r della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF, RS 173.110). Pertanto, il pre- sente giudizio è definitivo.
(dispositivo alla pagina seguente)
C-912/2012 Pagina 10 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è inammissibile. 2. Le spese processuali, di fr. 2'000.--, sono poste a carico della ricorrente. L'anticipo spese di fr. 4'000.--, versato il 7 marzo 2012, è computato con le spese processuali. L'importo eccedente di fr. 2'000.-- è restituito alla ri- corrente. 3. Non si attribuiscono spese ripetibili. 4. Comunicazione a: – rappresentante della ricorrente (Atto giudiziario) – autorità inferiore (Atto giudiziario) – Ufficio federale della sanità pubblica (Atto giudiziario)
Il presidente del collegio: La cancelliera:
Vito Valenti Marcella Lurà
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