B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-6266/2013
Z w i s c h e nv e r f ü g u n g v o m 2 3 . J u l i 2 0 1 4 Besetzung
Richter Michael Peterli (Vorsitz), Richter Daniel Stufetti, Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
Parteien
Kanton Zürich, 8000 Zürich, vertreten durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Stampfenbachstrasse 30, Postfach, 8090 Zürich, Beschwerdeführer,
gegen
Klinik X.________, vertreten durch Kaufmann Rüedi Rechtsanwälte AG, Beschwerdegegnerin,
Regierungsrat des Kantons Graubünden, Standeskanzlei, Reichsgasse 35, 7000 Chur, Vorinstanz.
Gegenstand
Spitalliste Psychiatrie, Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 8. Oktober 2013.
C-6266/2013 Seite 2 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest: A. Mit Beschluss vom 8. Oktober 2013 erliess die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung GR) die neue Spitalliste Psychiat- rie und setzte diese auf den 1. November 2013 in Kraft. Gleichzeitig hob sie ihre bisher gültige Spitalliste (Stand Juli 2012), Teil Psychiatrie, auf. Mit der neuen Spitalliste wurde der Klinik X._______ ein Leistungsauftrag für Stressfolgeerkrankungen (Akutpsychiatrie) erteilt (Protokoll Nr. 936 [nachfolgend: RRB 936] sowie amtliche Publikation vom 10. Oktober 2013; act. 1 Beilage [B] 2 und 3). Im Unterschied zum bisherigen Leis- tungsauftrag wurde keine Beschränkung der Bettenkapazität mehr vorge- nommen. B. Gegen den RRB 936 erhob der Kanton Zürich, vertreten durch die Ge- sundheitsdirektion des Kantons Zürich, mit Datum vom 11. November 2013 Beschwerde und beantragte, die Spitalliste Psychiatrie des Kantons Graubünden vom 8. Oktober 2013 sei mit Bezug auf die Zulassung der Klinik X._______ (nachfolgend Klinik oder Beschwerdegegnerin) aufzu- heben und zum neuen Entscheid an die Regierung GR zurückzuweisen. Eventualiter sei der Leistungsauftrag an die Klinik auf die Zulassung von insgesamt fünf Betten zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversi- cherung (OKP) zu beschränken. Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerdelegitimation damit, dass er durch die unbeschränkte Aufnahme der Klinik in die Spitalliste Psychiatrie in mehreren schützenswerten Interessen betroffen sei, näm- lich in seinem Mitwirkungsinteresse an der Planung, seinem finanziellen Interesse und seinem Planungsinteresse. C. Mit Verfügung vom 5. Dezember 2013 stellte der Instruktionsrichter fest, dass die Beschwerdebefugnis des Kantons Zürich fraglich erscheine, und beschränkte den Schriftenwechsel einstweilen auf die Frage der Legiti- mation (act. 2). D. Die Klinik beantragte mit Eingabe vom 16. Dezember 2013, es sei der Beschwerde vom 11. November 2013 die aufschiebende Wirkung – ohne vorgängige Anhörung der Gegenpartei – zu entziehen (act. 3).
C-6266/2013 Seite 3 E. Der Instruktionsrichter wies den Antrag auf superprovisorischen Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde mit Zwischenverfügung vom 19. Dezember 2013 ab (act. 4). F. Die Vorinstanz reichte am 19. Dezember 2013 ihre Stellungnahme zur Frage der Beschwerdelegitimation ein und beantragte, auf die Beschwer- de sei nicht einzutreten (act. 5). G. Der Beschwerdeführer beantragte in seiner Stellungnahme vom 23. Dezember 2013, das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sei abzuweisen (act. 7). H. Die Vorinstanz stellte in ihrer Stellungnahme 3. Januar 2014 das Rechts- begehren, dem Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung sei zu entsprechen (act. 8). I. Mit Eingabe vom 6. Januar 2014 nahm die Beschwerdegegnerin zur Be- schwerdelegitimation Stellung und stellte folgende Anträge: "1. Die Be- schwerde vom 11. November 2013 sei mangels Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers abzuweisen. 2. Unter Kosten- und Entschädi- gungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers" (act. 9). J. Mit Zwischenverfügung vom 14. Januar 2014 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab und lud das Bundesamt für Gesundheit (BAG) ein, sich zur Beschwerde- legitimation zu äussern (act. 10). K. Das BAG vertrat in seiner Stellungnahme vom 12. Februar 2014 die An- sicht, dass ein Kanton nur unter besonderen – vorliegend nicht gegebe- nen – Voraussetzungen beschwerdelegitimiert sein könne (act. 11). L. Mit Verfügung vom 20. Februar 2014 wurde den Parteien die Stellung- nahme des BAG zur Kenntnis zugestellt und Frist zur Einreichung allfälli- ger Bemerkungen (zur Frage der Legitimation) angesetzt (act. 12).
C-6266/2013 Seite 4 L.a Die Vorinstanz schloss sich in ihrer Eingabe vom 12. März 2014 den Ausführungen des BAG an (act. 16). L.b Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Stellungnahme vom 24. März 2014 an ihren Anträgen vom 6. Januar 2014 fest, äusserte sich zum Be- richt des BAG und begründete, weshalb der Kanton Zürich weder über ein schutzwürdiges Mitwirkungsinteresse, noch über ein schutzwürdiges Planungs- oder finanzielles Interesse verfüge (act. 17). L.c Der Beschwerdeführer hielt in seiner Stellungnahme vom 24. März 2014 an seiner Beschwerde fest. Er begründete eingehend, weshalb die Bündner Spitalliste die bedarfsgerechte Spitalplanung des Kantons Zürich beeinträchtige und für diesen zu erheblichen Mehrkosten führe. Weiter nahm er zum Bericht des BAG Stellung (act. 18). M. Mit Eingabe vom 27. März 2014 reichte die Rechtsvertreterin der Be- schwerdegegnerin ihre Kostennote ein (act. 19). N. Mit Schreiben vom 1. Mai 2014 eröffnete das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 8 Abs. 2 VwVG mit dem Bundesgericht einen Meinungs- austausch über die Zuständigkeitsfrage. Es wies insbesondere darauf hin, dass es bei der vom Kanton Zürich beim Bundesverwaltungsgericht anhängig gemachten Beschwerde um eine Streitigkeit zwischen zwei Kantonen gehe, weshalb sich die Frage stelle, ob diese nicht in den An- wendungsbereich von Art. 120 Abs. 1 BGG falle (act. 21). O. Das Bundesgericht kam in seinem Antwortschreiben vom 6. Juni 2014 zum Schluss, die vom Kanton Zürich eingereichte Beschwerde sei durch das Bundesverwaltungsgericht zu behandeln (act. 22).
C-6266/2013 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Der Schriftenwechsel wurde einstweilen auf die Eintretensfrage be- schränkt. Darüber ist mit der vorliegenden Zwischenverfügung zu befin- den. 2. Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53 Abs. 1 KVG). Der angefochtene RRB 936 vom 8. Oktober 2013 wurde gestützt auf Art. 39 KVG erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsge- richts ist daher grundsätzlich gegeben (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). Vorliegend ist indessen die Besonderheit zu beachten, dass ein Kanton gegen die Spitalliste eines anderen Kantons Beschwerde erhoben hat. 2.1 Gemäss Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG beurteilt das Bundesgericht öf- fentlich-rechtliche Streitigkeiten auf Klage hin als einzige Instanz. Die Klage ist nach Abs. 2 dieser Bestimmung jedoch unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über solche Streitigkeiten ermächtigt. Gegen die Verfügung ist letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig. 2.2 Ob die in Art. 53 Abs. 1 KVG verankerte Zuständigkeitsregel auch bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen zwei Kantonen gilt oder die Kantone – als souveräne Gliedstaaten – ihre Streitigkeiten betreffend Spi- talplanung und –listen direkt vor dem Bundesgericht anhängig machen können und sollen (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4202, S. 4351; sie- he auch Urteil des BGer 2E_3/2009 vom 11. Juli 2011 E. 2.1), hatte die Rechtsprechung bisher nicht zu prüfen. Das Bundesverwaltungsgericht ersuchte deshalb das Bundesgericht um einen Meinungsaustausch zur Zuständigkeitsfrage (vgl. Art. 8 Abs. 2 VwVG). 2.3 In seinem Schreiben vom 6. Juni 2014 führte das Bundesgericht dazu insbesondere aus, vorliegend werde vom Kanton Zürich ein Beschluss der Regierung GR angefochten, den diese gestützt auf Art. 39 KVG, d.h. auf ein anderes Bundesgesetz, erlassen habe. Die Klage sei mithin nach dem Wortlaut von Art. 120 Abs. 2 BGG subsidiär zur Beschwerde, die hier gemäss Art. 53 KVG beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden könne und auch erhoben worden sei. Es obliege zunächst dem Bundes- verwaltungsgericht, sich mit dieser Beschwerde zu befassen. Auch nach
C-6266/2013 Seite 6 der ratio legis von Art. 120 BGG, es zwei Kantonen als souveräne Glied- staaten zu ermöglichen, ihre Streitigkeiten untereinander direkt der neut- ralen Gerichtsbarkeit der übergeordneten Gebietskörperschaft zu unter- breiten, bestehe hier keine Notwendigkeit, der (grundsätzlich subsidiären) Klage an das Bundesgericht ausnahmsweise den Vorrang vor der Be- schwerde einzuräumen, nachdem für deren Behandlung das Bundesver- waltungsgericht als Justizbehörde des Bundes zuständig sei. 2.4 Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ist demnach zu bejahen. 3. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem VwVG). Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. 4. Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vor- instanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a); durch die angefochtene Verfügung beson- ders berührt ist (Bst. b); und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung hat (Bst. c). 4.1 Die Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – welche Art. 89 Abs. 1 BGG entsprechen (BGE 135 II 172 E. 2.1) – sind nach der Recht- sprechung besonders bedeutend, wenn es um die Beschwerde eines Dritten geht, der nicht Verfügungsadressat ist, sondern gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt (Drittbe- schwerden; BVGE 2012/30 E. 4.2 m.w.H.). Die Regelung soll die Popu- larbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Be- schwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstrei- chen. Die Beschwerde führende Person muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer be- sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Inte- resse berechtigt – ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1, BGE 135 II 145 E. 6.1, je m.w.H.).
C-6266/2013 Seite 7 4.2 Wie die nachfolgende Zusammenfassung der Rechtsprechung zeigt, ist die Beschwerdelegitimation im Bereich Spitallisten nach einem stren- gen Massstab zu beurteilen (vgl. auch BVGE 2012/9 E. 4.3.2). 4.2.1 Anfechtungsgegenstand der von einem Leistungserbringer erhobe- nen Beschwerde kann nicht die Spitalliste als solche sein. In BVGE 2012/9 hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass die Spitalliste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG als Rechtsinstitut sui generis zu qua- lifizieren ist und ‒ was für die Bestimmung des Anfechtungs- und Streit- gegenstandes entscheidend ist ‒ aus einem Bündel von Einzelverfügun- gen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6). Ein Leistungserbringer kann grund- sätzlich nur die an ihn gerichtete Verfügung anfechten, das heisst diejeni- ge Verfügung, welche das ihn betreffende Rechtsverhältnis regelt (BVGE 2012/9 E. 3.3). Daher ist ein Verband von Privatspitälern nicht zur Be- schwerde gegen einen Spitallistenentscheid berechtigt (Urteil BVGer C- 325/2010 E. 2.2.3). Weiter hat ein Spital kein schutzwürdiges Interesse daran, dass ein anderes Spital von der Spitalliste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG gestrichen oder dessen Leistungsauftrag reduziert wird (BVGE 2012/9 E. 4.3.2). Nicht zur Beschwerde legitimiert ist auch ein Vertragsspital im Sinne von Art. 49a Abs. 4 KVG, welches mit seiner Be- schwerde eine mengenmässige Begrenzung der Leistungsaufträge an die Listenspitäler (im Zusatzversicherungsbereich) erwirken will (BVGE 2012/30). 4.2.2 Als Verband der Krankenversicherer ist santésuisse weder aufgrund von Art. 48 Abs. 1 VwVG, noch von Art. 48 Abs. 2 VwVG legitimiert, Be- schlüsse von Kantonsregierungen betreffend Spital- und Pflegeheimpla- nung (bzw. die gestützt auf eine Planung erlassene Spital- oder Pflege- heimliste) anzufechten (BVGE 2010/51). Das Interesse an einer kosten- sparenden Spital- und Pflegeheimplanung vermag – als allgemeines Inte- resse an der richtigen Rechtsanwendung – kein besonderes schutzwür- diges Interesse zu begründen (BVGE 2010/51 E. 6.6.3). Ein finanzieller Nachteil ist grundsätzlich geeignet, die Beschwerdelegitimation zu be- gründen; dieser muss sich jedoch unmittelbar aus dem angefochtenen Entscheid ergeben. Ein mittelbares finanzielles Interesse wird als nicht genügend erachtet; erst bei konkreter Leistungspflicht wird die Legitimati- on bei der Drittanfechtung bejaht. Dass der angefochtene Entscheid die Wahrscheinlichkeit der späteren Leistungspflicht des Dritten erhöht, reicht nicht aus, um dessen Beschwerdelegitimation zu bejahen (BVGE 2010/51 E. 6.7 m.H. auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts).
C-6266/2013 Seite 8 Kein unmittelbarer finanzieller Nachteil entsteht den Krankenversicherern auch aus der Verpflichtung, mit einem neu zugelassenen Leistungserb- ringer Tarifverhandlungen zu führen (Urteil BVGer C-7165/2010 vom 24. Februar 2011 E. 5.4). 4.2.3 Nicht beschwerdelegitimiert sind sodann die vom Spital angestellten Ärztinnen und Ärzte, die den ihren Arbeitgeber betreffenden Spitallisten- entscheid anfechten wollen (Urteil BVGer C-426/2012 vom 5. Juli 2013 E. 1.4.3 ff.), sowie die Versicherten (BVGE 2010/51 E. 6.6.3, Urteil des BVGer C-5634/2013 vom 9. Januar 2014 E. 3.2.2.1 [zur Publikation vor- gesehen]). 4.3 Die Frage, ob ein Kanton berechtigt ist, gegen einen Spitallistenbe- schluss eines anderen Kantons Beschwerde zu führen, hatte das Bun- desverwaltungsgericht bisher nicht zu entscheiden (zur Unzulässigkeit der Beschwerde eines Kantons gegen einen Beschluss des HSM- Beschlussorganes vgl. Urteil des BVGer C-5634/2013 vom 9. Januar 2014 [zur Publikation vorgesehen]). 4.3.1 Der Beschwerdeführer macht zur Begründung der Beschwerdelegi- timation geltend, durch die unbeschränkte Aufnahme der Klinik in die Spi- talliste Psychiatrie sei er in mehreren schützenswerten Interessen betrof- fen, nämlich in seinem Mitwirkungsinteresse an der Planung, seinem fi- nanziellen Interesse und seinem Planungsinteresse. Das Mitwirkungsinte- resse begründet er damit, dass die bundesrechtlich vorgesehene inter- kantonale Koordination eine bedarfsgerechte Spitalversorgung bezwecke, was die Berücksichtigung der Planungsinteressen der anderen Kantone verlange. Zum finanziellen Interesse wird darauf verwiesen, dass auch ausserkantonale Wahlhospitalisationen zu Vergütungsansprüchen ge- genüber dem Wohnkanton führen und die Klinik zur Akquisition von aus- serkantonalen Patientinnen und Patienten in Zürich ein Ambulatorium betreibe. Besonders tangiert werde aber auch seine eigene Versorgungs- planung, wenn der Standortkanton eine Klinik, die innerkantonal nicht oder nur marginal versorgungsnotwendig sei, auf seine Liste nehme und damit in grossem Ausmass die Behandlung ausserkantonaler Wahlpatien- ten ermögliche. Gerade bei Stressfolgeerkrankungen seien die Grenzen zwischen gesund und krank oft fliessend und die Spitalbedürftigkeit nicht eindeutig gegeben. Es bestehe daher die Gefahr einer angebotsinduzier- ten Mengenausweitung. Die Schaffung nicht KVG-konformer Kapazitäten beeinträchtige die bedarfsgerechte Spitalplanung anderer Kantone, na- mentlich diejenige des Kantons Zürich. Der Kanton Zürich verfolge mit
C-6266/2013 Seite 9 seiner Psychiatrieplanung das Ziel, die stationären Behandlungen soweit sinnvoll durch kostengünstigere ambulante Behandlungsangebote zu er- setzen. Diese Bemühungen würden durch die mit der Bündner Spitalliste zusätzlich geschaffenen Kapazitäten unterlaufen. 4.3.2 Die Vorinstanz verweist zur Begründung der fehlenden Beschwer- delegitimation auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Unter Hinweis auf BVGE 2012/9 führt sie insbesondere aus, dass der Gesetzgeber – hätte er eine Behördenbeschwerde gegen möglicherweise KVG-widrige Spitallisten (eines anderen Kantons) zulassen wollen – dies im KVG entsprechend hätte statuieren müssen. 4.3.3 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Ansicht, die Kantone seien zwar zur Koordination verpflichtet. Dies bedeute jedoch nicht, dass ein Kanton alle anderen Kantone zur Stellungnahme einzuladen und eine in- terkantonale Planung vorzunehmen habe. Auch habe der Beschwerde- führer im vorinstanzlichen Verfahren kein Recht auf Mitwirkung geltend gemacht. Daher sei die Voraussetzung der formellen Beschwer nicht er- füllt. Die materielle Beschwer sei bereits deshalb zu verneinen, weil sich der Beschwerdeführer zur Begründung der Legitimation auf die in Art. 39 Abs. 2 KVG verankerte Koordinationspflicht und die Planungsgrundsätze gemäss Art. 58a ff. KVV berufe; diese Bestimmungen seien jedoch erst ab 1. Januar 2015 anwendbar. Zudem stellten die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen (Mitwirkungsinteresse, Planungsinteresse und finanzielles Interesse) selbst dann keine schutzwürdigen Interessen dar, wenn die genannten Bestimmungen bereits anwendbar wären. 4.3.4 Das BAG führt in seiner Stellungnahme aus, die mit der KVG- Revision zur Spitalfinanzierung neu eingeführten Instrumente der Leis- tungsfinanzierung und der freien Spitalwahl dienten der Förderung der Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung und des Qualitätswettbewer- bes im Spitalbereich. Das revidierte KVG erlaube einen Wettbewerb unter den Leistungserbringern auf zwei Stufen: erstens bei der Auswahl durch die Kantone im Rahmen der Spitalplanung, zweitens bei der Auswahl durch die Patientinnen und Patienten (bzw. deren behandelnden Ärztin- nen und Ärzte). Die Spitalplanung müsse insbesondere den Wahlmög- lichkeiten der Versicherten Rechnung tragen. Aus planungsmethodischer Sicht sei nicht begründbar, dass ein Kanton gegen die Spitalplanung ei- nes anderen Kantons zwecks Einschränkung der freien Spitalwahl Be- schwerde erhebe. Weiter ergebe die systematische Interpretation von Gesetz und Verordnung, dass eine Mengensteuerung die Entfaltung des
C-6266/2013 Seite 10 Qualitätswettbewerbs im Rahmen der freien Spitalwahl einschränke. Ein aus der Koordinationspflicht abgeleitetes schützenswertes Interesse könnte ein Kanton nur dann geltend machen, wenn ein Spital, welchem er einen Leistungsauftrag erteilt habe, seiner Aufnahmepflicht nicht mehr nachkommen könne, weil andere Kantone das betreffende Spital neu auf ihre Liste genommen hätten. 4.4 Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG und Art. 89 Abs. 1 BGG ist auf Privatpersonen zugeschnitten; es bezweckt in erster Linie den Schutz des Bürgers und der Bürgerin gegen fehlerhafte Verwaltungsakte und nicht den Schutz des Gemeinwesens (vgl. BGE 136 V 346 E. 3.3.2). Nach der Rechtsprechung kann sich auch das Gemein- wesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 m.w.H., vgl. auch Urteil BVGer C- 8730/2010 vom 12. August 2011 E. 2.3, Urteil BVGer A-1275/2011 vom 20. September 2012 E. 3.4). 4.4.1 In BGE 138 II 506 hat das Bundesgericht seine Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation eines Kantons beziehungsweise eines Gemein- wesens wie folgt zusammengefasst: "Das Bundesgericht hat die allge- meine Beschwerdebefugnis des Kantons namentlich bejaht in Fällen, in denen einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufga- benerfüllung zukam, so etwa wenn er zur Folge haben könnte, dass Be- amte in einer Vielzahl von künftigen Fällen vor ungerechtfertigter Strafver- folgung entgegen der Absicht des kantonalen Gesetzgebers keinen be- sonderen Schutz geniessen, was sich nachteilig auf das Funktionieren staatlicher Organe auswirken könnte (...), oder wenn er die Erteilung ei- ner erheblichen Anzahl weiterer Bewilligungen zur Berufsausübung nach sich ziehen würde, was der kantonalen Gesetzgebung widersprechen und zugleich bedeutsame gesundheitspolizeiliche und -politische Interes- sen berühren könnte (...). Ebenfalls bejaht hat das Bundesgericht die Le- gitimation des Kantons, der geltend machte, sein (kantonales) Reglement über die vereidigten Übersetzer sei entgegen der Auffassung der Vorin- stanz gesetzes- bzw. verfassungskonform (...). In jedem Fall aber setzt die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine er- hebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus; ge- stützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen
C-6266/2013 Seite 11 werden" (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 m.w.H.). In Erwägung 2.1.2 führte es betreffend Entscheide mit finanziellen Auswirkungen verschiedene Kons- tellationen auf, in welchen die Rechtsprechung die Legitimation von Kan- ton oder Gemeinde bejaht habe, beispielsweise in seiner Eigenschaft als Subventionsgesuchsteller. Anschliessend hielt es fest, zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genüge aber nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbunde- ne finanzielle Interesse des Gemeinwesens (BGE 138 II 506 E. 2.1.3 mit Beispielen, in welchen die Legitimation verneint wurde). Sofern die Rechtsprechung die Legitimation eines Gemeinwesens bejaht habe, wel- ches in seiner Eigenschaft als Hoheitsträger in fiskalischen Interessen be- troffen gewesen sei, habe es sich in der Regel um Konstellationen ge- handelt, "in welchen es im Grunde um einen Konflikt zwischen verschie- denen Gemeinwesen geht, die einander nicht hoheitlich gegenüberstehen oder in denen ein Gemeinwesen Adressat einer von einem anderen Ge- meinwesen getroffenen Verfügung ist" (BGE 138 II 506 E. 2.3). 4.4.2 Steht die Betroffenheit in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Auf- gabe in Frage, muss das Gemeinwesen ein eigenes schutzwürdiges Inte- resse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Aktes haben. Die Beschwerdebefugnis ist in dann zu bejahen, "wenn das Gemeinwe- sen als Träger öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentli- che Interessen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufga- benbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird mit anderen Worten eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen; eine solche Betroffenheit ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche Interes- sen in einem Politikbereich betrifft, der dem beschwerdeführenden Ge- meinwesen zur Regelung zugewiesen wurde" (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 43). 4.5 Zur Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführer als Träger öffent- licher Aufgaben hinreichend in schutzwürdigen, spezifischen öffentlichen Interessen betroffen ist, ist zunächst auf wesentliche, den Kantonen ob- liegende Aufgaben im Bereich der Spitalversorgung einzugehen. 4.5.1 Spitäler sind nach Art. 39 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 35) KVG zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen, wenn sie die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzun- gen gemäss Bst. a-c erfüllen, der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversor-
C-6266/2013 Seite 12 gung entsprechen (Bst. d) und auf der nach Leistungsaufträgen in Kate- gorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind (Bst. e). Weiter können die Versicherer mit Spitälern, die nicht auf der Spitalliste stehen, die aber die Voraussetzungen nach Art. 38 und Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG erfüllen, Verträge über die Vergütung von Leistungen aus der OKP abschliessen (sog. Vertragsspital; Art. 49a Abs. 4 KVG). Die Vergütung entspricht maximal dem Anteil, den der Versicherer bei der Wahl eines Listenspitals tragen würde (OKP-Anteil). Der kantonale Anteil (im Sinne von Art. 49a Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 KVG) ist nicht zu erbringen (vgl. zur Rechtsstellung des Vertragsspitals im Unterschied zum Listen- spital BVGE 2012/30 E. 4.6). 4.5.2 Mit der Spitalplanung – und der gestützt darauf zu erstellenden Spi- talliste – haben die Kantone eine bedarfsgerechte Spitalversorgung für ih- re Wohnbevölkerung zu gewährleisten (vgl. Art. 58a Abs. 1 KVV). Zu den Zielen der Spitalplanung gehört zudem die Kostenbegrenzung im Ge- sundheitswesen (RKUV 3/1999 KV 72 E. 3.4.2 und 3.4.3) beziehungs- weise die optimale Ressourcennutzung (a.a.O. E. 3.2 [S. 222]); dies gilt auch nach Inkrafttreten der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung (vgl. Botschaft vom 15. September 2004 betreffend die Änderung des Bun- desgesetzes über die Krankenversicherung [Spitalfinanzierung], BBl 2004 5555, 5567 und 5575, nachfolgend: Botschaft KVG-Revision; Kommentar des BAG, KVV Änderungen per 1. Januar 2009, Änderungen und Kom- mentar im Wortlaut, S. 4; BGE 138 II 398 E. 3.5.2). 4.5.3 Die gestützt auf Art. 39 Abs. 2 ter KVG erlassenen Planungskriterien (Art. 58a ff. KVV) sind entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin seit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 2009 von den Kantonen anzuwenden (vgl. Urteil BVGer C-325/2010 vom 7. Juni 2012 E. 4.6). Für die bedarfsgerechte Versorgungsplanung müssen die Kantone ge- mäss Art. 58b KVV zunächst den Bedarf (in nachvollziehbaren Schritten, vgl. Abs. 1) sowie das Angebot ermitteln, das in Einrichtungen bean- sprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen Liste aufgeführt sind (namentlich in ausserkantonalen Listenspitälern und Vertragsspitälern; Abs. 2). Das mittels Spitalliste zu sicherende Angebot entspricht dem Versorgungsbedarf im Sinne von Abs. 1 abzüglich des nach Abs. 2 ermit- telten Angebots (Art. 58b Abs. 3 KVV).
C-6266/2013 Seite 13 4.5.4 Die Kantone sind sodann verpflichtet, ihre Planungen zu koordinie- ren (Art. 39 Abs. 2 KVG). Sie müssen gemäss Art. 58d KVV insbesondere die nötigen Informationen über die Patientenströme auswerten und diese mit den betroffenen Kantonen austauschen (Bst. a) sowie die Planungs- massnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation betroffenen Kantonen koordinieren (Bst. b). 4.6 4.6.1 Mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung wollte der Gesetzgeber in verschiedener Hinsicht mehr Wettbewerbselemente verankern (vgl. die Übersicht von BERNHARD RÜTSCHE, Neue Spitalfinanzierung und Spital- planung, 2011, S. 41 f.; nachfolgend: Spitalfinanzierung). Verstärkt wer- den sollte insbesondere der interkantonale Wettbewerb durch die Neure- gelung der ausserkantonalen Wahlbehandlung (vgl. BVGE 2013/17 E. 2.4.2 ff.). Nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG kann die versicherte Person für die stationäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Listenspital). Neu muss sich auch der Wohnkanton an den Kosten für eine ausserkantonale Wahlbehandlung beteiligen (vgl. Art. 41 Abs. 1 bis
Satz 2 KVG). Den Wettbewerb fördern soll zudem das Institut des Ver- tragsspitals (vgl. BVGE 2012/30 E. 4.8). Der vom Gesetzgeber ange- strebte Wettbewerb soll einerseits zwischen den Listenspitälern (inner- kantonal und interkantonal) und andererseits zwischen Listenspitälern und Vertragsspitälern spielen. Er ersetzt aber nicht die kantonale Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung, wie sowohl aus Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG als auch aus Art. 58a Abs. 1 KVV hervorgeht. Bedarfsgerecht ist die Versorgungsplanung grundsätzlich dann, wenn sie den Bedarf – aber nicht mehr als diesen – deckt. 4.6.2 Der Bundesrat als Rechtsprechungsbehörde hat in einem Entscheid vom 17. Februar 1999 festgestellt, Planung bedeute, dass der Wettbe- werb im OKP-Bereich seine Funktion als Koordinations- und Steuerungs- prinzip nur beschränkt werde entfalten können. Staatliche Ordnungen, in welchen die Koordination von Angebot und Nachfrage über einen Plan er- folge, bildeten den Gegensatz zu einer vom Markt gesteuerten Wettbe- werbswirtschaft (RKUV 3/1999 KV 72 E. 3.2). Trotz Stärkung der Wett- bewerbselemente im revidierten KVG besteht die Pflicht der Kantone zur Steuerung des Angebots mittels Spitalplanung und Spitalliste somit wei- terhin (RÜTSCHE, Spitalfinanzierung, S. 42). Weil nun aber planwirtschaft- liches System und Wettbewerbssystem gewissermassen nebeneinander
C-6266/2013 Seite 14 stünden, ist nach RÜTSCHE im Rahmen der Auslegung und Umsetzung des KVG nach Lösungen zu suchen, die Zielkonflikte vermeiden und bei- de Systeme bestmöglich in Übereinstimmung bringen (RÜTSCHE, Spitalfi- nanzierung, S. 42 f.). 4.6.3 Wie das BAG zutreffend ausführt, soll im Hinblick auf die Auswahl der Leistungserbringer beziehungsweise die Vergabe von Leistungsauf- trägen zwischen Spitälern ein Wettbewerb entstehen. Daher hat der Ge- setzgeber mit Art. 39 Abs. 3 ter KVG den Bundesrat beauftragt, einheitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit zu erlassen (vgl. AB 2007 N 434 [Felix Gutzwiller]). Der einer Auswahl der Spitäler notwendigerweise vorangehende Schritt der Ermittlung des zu- künftigen Leistungsbedarfs erfolgt indessen nicht nach wettbewerblichen Grundsätzen. 4.6.4 Von der Pflicht, den Leistungsbedarf beziehungsweise das Leis- tungsangebot zu ermitteln, das mittels Spitalliste zu sichern ist (Art. 58b Abs. 3 KVV), zu unterscheiden ist auch die Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Weise eine Beschränkung der Leistungsmenge in den Leis- tungsaufträgen im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG und Art. 58e KVV durch den Kanton erfolgen darf oder muss. Diese Frage ist insbesondere bei der leistungsorientierten Planung, welche im akutsomatischen Bereich zwingend vorzunehmen ist (vgl. Art. 58c Bst. a KVV), umstritten (vgl. dazu BGE 138 II 398 E. 3; RÜTSCHE, Spitalfinanzierung, S. 45 ff.; DERS., Spi- talplanung und Spitalfinanzierung: Grundsatzurteil des Bundesgerichts, HILL 2012 Nr. 50, Rz. 22 ff.). Im vorliegend interessierenden Bereich der Psychiatrie kann die Versorgungsplanung gemäss Art. 58c Bst. a KVV leistungsorientiert oder kapazitätsorientiert erfolgen. 4.6.5 Weiter ist zu den Ausführungen des BAG zu bemerken, dass die OKP-Versicherten nur unter den Listenspitälern ihres Wohnkantons und des Standortkantons frei wählen können (vgl. Art. 41 Abs. 1 bis KVG); mög- licherweise stehen zudem Vertragsspitäler (für die aber kein Kantonsan- teil vergütet wird) zur Auswahl. Alle Listenspitäler müssen bedarfsnot- wendig sein, das heisst, notwendig sein, um den Versorgungsbedarf des Kantons, welcher die Leistungsaufträge erteilt, zu decken. Die Wahl eines nicht bedarfsnotwendigen Spitals ist nur bei Vertragsspitälern möglich, denn Vertragsspitäler sind bei der Ausgestaltung ihres Angebots im Rah- men gesundheitspolizeilicher Vorschriften frei (BVGE 2012/30 E. 4.6).
C-6266/2013 Seite 15 Soweit ein Kanton geltend macht, ein anderer Kanton habe ein nicht be- darfsnotwendiges Spital in die Spitalliste aufgenommen und schaffe damit KVG-widrige Kapazitäten, die aufgrund der freien Spitalwahl auch von seiner Wohnbevölkerung in Anspruch genommen werden könnten, geht es nicht um eine Einschränkung der freien Spitalwahl, wie sie das KVG gewährleisten will. 4.6.6 Die in Art. 39 Abs. 2 KVG verankerte Pflicht zur Koordination der Planung war im Entwurf des Bundesrates zur KVG-Revision noch nicht enthalten. Bereits vorgesehen war aber eine Kompetenz des Bundesra- tes, Grundsätze für die Planung zu erlassen (vgl. BBl 2004 5595). In der Botschaft führte der Bundesrat dazu aus, aufgrund der verfassungsrecht- lichen Kompetenzausscheidung dürfe der Bund den Kantonen nicht eine interkantonale Planung vorschreiben. Er könne aber Grundsätze festle- gen, um eine gewisse Einheitlichkeit und eine bessere Koordination unter den Kantonen zu erreichen (Botschaft KVG-Revision, S. 5567 f.). Obwohl sich die Spitalwahlfreiheit gemäss Entwurf nur auf innerkantonale Spitäler bezog (vgl. dazu auch BVGE 2013/17 E. 2.4.5 mit Hinweis auf Botschaft KVG-Revision, S. 5576 und 5595), hob der Bundesrat in der Botschaft hervor, dass ein Kanton nur bedarfsgerecht planen könne, wenn er die Patientenströme kenne und seine Kapazitäten mit den Nachbarkantonen koordiniere (a.a.O., S. 5575). Nachdem sich die nationalrätliche Kommis- sion für die Einführung des "Cassis de Dijon-Prinzips" ausgesprochen hatte, wurde bei den parlamentarischen Beratungen – auch vom zustän- digen Bundesrat Pascal Couchepin – mehrmals darauf hingewiesen, dass der Koordination der Planungen erhebliche Bedeutung zukomme; es gehe nicht mehr nur um die Versorgungsregion Kanton, sondern dar- um, die Planung auf eine überregionale beziehungsweise gesamtschwei- zerische Spitallandschaft auszurichten und interkantonale Planungen zu fördern, auch wenn das Primat der Planung bei den Kantonen bleibe (vgl. AB 2007 432 ff., AB 2007 N 440 f.). Die GDK hatte gegen die vom Natio- nalrat beschlossene freie Spitalwahl eingewendet, diese mache in einem System, bei dem die Kantone zu einer Planung verpflichtet seien, wenig Sinn (vgl. Votum von Kommissionssprecherin Erika Forster, AB 2007 S 752). Diese Einschätzung teilte jedoch die Mehrheit der ständerätlichen Kommission – und in der Folge auch des Ständerates – nicht (vgl. AB 2007 S 752 ff.). 4.6.7 Eine bedarfsgerechte Spitalplanung nach revidiertem KVG setzt somit voraus, dass die Kantone ihrer Pflicht zur Koordination nachkom- men und – wie Art. 58d Bst. b KVV ausdrücklich vorschreibt – ihre Pla-
C-6266/2013 Seite 16 nungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation betroffe- nen Kantonen koordinieren. Kommt ein Kanton dieser Verpflichtung nicht nach, kann dies nicht nur seine eigene Versorgungsplanung, sondern auch diejenige anderer Kantone tangieren. Die durch Art. 41 Abs. 1 bis
KVG gewährleistete Spitalwahlfreiheit hinsichtlich ausserkantonalen Wahlbehandlungen führt dazu, dass von einem Kanton geschaffene un- zweckmässige oder überflüssige Spitalstrukturen die auch auf Kostenbe- grenzung ausgerichteten Versorgungsplanungen anderer Kantone torpe- dieren können. 4.7 Das vom Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse an einer be- darfsgerechten Versorgungsplanung (Planungsinteresse und Mitwir- kungsinteresse) ist demnach als wesentliches Interesse zu qualifizieren, das eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt. Wie es sich mit dem weiter vorgebrachten finanziellen Interesse verhält, muss daher vor- liegend nicht geprüft werden. 4.8 Die formelle Beschwer im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG ist ohne Zweifel gegeben, denn der Beschwerdeführer rügt gerade, dass er keine Möglichkeit zur Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren erhalten habe. Auch macht die Vorinstanz nicht geltend, der Beschwerdeführer sei aus eigenem Verschulden (vgl. BGE 135 II 172 E. 2.2.1) dazu nicht in der Lage gewesen. 4.9 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdelegitimation des Kantons Zürich zu bejahen ist. 5. Gemäss Art. 63 Abs. 4 VwVG erhebt die Beschwerdeinstanz oder der In- struktionsrichter vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Anderen als Bundesbehör- den, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten jedoch nur auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Inte- ressen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 zweiter Halbsatz VwVG). Nach der Praxis bestehen vorliegend nicht (primär) Vermögensinteressen des Kantons, welche im Falle eines Unterliegens die Auferlegung von Verfahrenskosten rechtfertigen würden (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 258 Rz. 449; Urteil BVGer C-5634/2013 vom 9. Januar 2014 E. 4.1). Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ist deshalb zu verzichten.
C-6266/2013 Seite 17 Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten. 6. Gemäss Art. 57 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 2 Bst. c KVG ist der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin eine nicht erstreckbare Frist von 30 Tagen zur Einreichung der Vernehmlassung anzusetzen. Die Akten der Vorinstanz wurden bereits mit Verfügung vom 5. Dezember 2013 einverlangt; falls diese nicht vollständig vorgelegt wurden, wird die Vorinstanz auch ihre vollständigen Akten (inkl. Aktenverzeichnis) einzu- reichen haben. Art. 22a VwVG betreffend Stillstand der Fristen ist im vor- liegenden Verfahren nicht anwendbar (vgl. Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG).
C-6266/2013 Seite 18 Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird eingetreten. 2. Die Vorinstanz wird ersucht, innert 30 Tagen ab Erhalt dieser Verfügung eine Vernehmlassung in 3 Exemplaren einzureichen. 3. Die Beschwerdegegnerin erhält die Möglichkeit, innert 30 Tagen ab Erhalt dieser Verfügung eine Beschwerdeantwort in 3 Exemplaren einzureichen. 4. Diese Verfügung geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben) – die Beschwerdegegnerin (Einschreiben mit Rückschein) – die Vorinstanz (Ref-Nr. RRB 936; Einschreiben mit Rückschein)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Peterli Susanne Fankhauser
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