B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-560/2011
U r t e i l v o m 1 5 . A p r i l 2 0 1 3 Besetzung
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), Richterin Marie-Chantal May Canellas, Richter Antonio Imoberdorf, Gerichtsschreiber Kilian Meyer.
Parteien
Y._______, vertreten durch lic. iur. Manuela Schiller, Rechtsanwältin, Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Polizei fedpol, Nussbaumstrasse 29, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Ausreisebeschränkung.
C-560/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer (türkischer Staatsangehöriger, geb. 1987) ver- suchte am 21. März 2010 anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel, einen pyrotechnischen Gegenstand („Pyroˮ, konkret eine Bengalfackel der Marke T.I.F.O) ins Stadion zu schmuggeln. Gemäss Anzeigerapport der Stadtpolizei St. Gallen wehrte er sich gegen die Eingangskontrolle und schlug einem Sicherheitsange- stellten mit der Faust ins Gesicht. In der Folge wurde der Beschwerdefüh- rer verhaftet, wobei in der Unterhose ein pyrotechnischer Gegenstand ge- funden wurde (vgl. Beilage 2 der Vorinstanz). B. Die FC St. Gallen AG verhängte als Folge dieser Geschehnisse am 22. März 2010 wegen Verstössen gegen das Bundesgesetz über explosi- onsgefährliche Stoffe vom 25. März 1977 (Sprengstoffgesetz, SprstG, SR 941.41) und schwerwiegenden Verstössen gegen die Stadionordnung ein zweijähriges Stadionverbot über den Beschwerdeführer. Damit wurde ihm bis 21. März 2012 der Besuch sämtlicher Wettbewerbs- und Freund- schaftsspiele mit Beteiligung eines Klubs der Swiss Football League (SFL) untersagt. C. Am 22. März 2010 wurde der Beschwerdeführer wegen Widerhandlungen gegen das Sprengstoffgesetz durch das Mitführen von pyrotechnischen Gegenständen in einem Sportstadion sowie wegen Widerhandlung gegen das in Art. 12 bis Abs. 1 des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 13. Dezember 1984 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons St. Gallen [sGS] 921.1) verankerte Vermummungsverbot beim Untersu- chungsamt St. Gallen zur Anzeige gebracht. Dieses sprach ihn in einem Strafbescheid des Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz schuldig und verurteilte ihn zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je Fr. 100. und einer Busse von Fr. 1'200.. Gegen diesen Strafbescheid erhob der Beschwerdeführer Einsprache. Das Kreisgericht St. Gallen sprach ihn mit Entscheid vom 16. Juni 2010 vom Vorwurf des Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz frei, dies mit der Begründung, durch das blosse Mitführen einer Bengalfackel sei die Schwelle zum strafbaren Ver- such nicht überschritten worden. Die Staatsanwaltschaft St. Gallen zog diesen Entscheid weiter. Das Kantonsgericht St. Gallen sprach den Beschwerdeführer am 4. Mai 2011 der versuchten Widerhandlung gegen
C-560/2011 Seite 3 das Sprengstoffgesetz für schuldig (Art. 22 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0] i.V.m. Art. 15 Abs. 5 und Art. 37 Ziff. 1 SprstG). Zur Begründung wurde ange- führt, die Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen in einem Sportstadion sei verboten. Strafbar mache sich bereits, wer solche Gegenstände ins Stadion zu bringen versuche. Diese Handlung sei einzig darauf ausgerichtet, die Fackeln im Stadion zu zünden. Das Bundesge- richt wies die Beschwerde gegen diesen Entscheid ab (vgl. Urteil 6B_614/2011 vom 14. Dezember 2011). D. Die Stadtpolizei St. Gallen verhängte am 14. April 2010 gegen den Be- schwerdeführer ein einjähriges Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkor- dats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltun- gen vom 15. November 2007 (sGS 451.51; nachfolgend Konkordat). Der Beschwerdeführer erhob gegen dieses Rayonverbot Rekurs und machte dabei geltend, er sei gemäss dem Strafbescheid des Untersuchungsam- tes St. Gallen einzig wegen Verstosses gegen die Sprengstoffgesetzge- bung, nicht aber wegen Tätlichkeiten verurteilt worden. Die Stadtpolizei St. Gallen passte die Begründung des Rayonverbots in der Folge am 29. Juli 2010 wiedererwägungsweise an. E. Das Bundesamt für Polizei fedpol (nachfolgend Bundesamt, Vorinstanz) teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 19. April 2010 mit, dass gestützt auf Art. 24a des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) Daten über ihn im Informationssystem HOOGAN erfasst worden seien. Über ei- ne Löschung der Daten werde er schriftlich benachrichtigt. F. Mit Rapport vom 12. November 2010 beantragte die Kantonspolizei Ba- sel-Stadt beim Bundesamt eine Ausreisebeschränkung für „Problemfansˮ des FC Basel für das Champions League – Spiel FC Bayern München – FC Basel vom 8. Dezember 2010. Für die Fangemeinde gelte dieses Spiel als Highlight des Fussballjahres. Weil anlässlich der letzten Partien zwischen diesen Mannschaften Basler „Ultrasˮ jeweils Münchner Fans angegriffen hätten, müsse auch in München mit diesem Szenario gerech- net werden. Einer der möglichen Gewalttäter sei der Beschwerdeführer, der den Basler Ultras angehöre. Er habe sich aktiv an den Auseinander- setzungen anlässlich des Meisterschaftsspiels FC St. Gallen – FC Basel
C-560/2011 Seite 4 vom 21. März 2010 beteiligt und reise immer an Auswärtsspiele mit, ob- wohl er Stadionverbot habe. Hinweisen zufolge wolle er auch nach Mün- chen mitfahren. Mit ergänzendem Rapport vom 25. November 2010 teilte die Kantonspolizei Basel-Stadt mit, sie habe gesicherte Hinweise, dass der Beschwerdeführer – der zum harten Kern der Infernos Basel gehöre – mit dem Extrazug der Ultras nach München reisen werde. An allfälligen Gewaltakten werde er mit Sicherheit teilnehmen. G. Das Bundesamt verhängte mit Verfügung vom 2. Dezember 2010 ge- stützt auf Art. 24c BWIS sowie Art. 7 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH, SR 120.52) gegen den Beschwerdeführer eine Ausreisebeschränkung für das am 8. Dezember 2010 in München stattfindende Champions League – Spiel FC Bayern München gegen FC Basel. Damit wurde dem Beschwerdefüh- rer untersagt, in der Zeit vom 6. Dezember 2010, 12 Uhr, bis 9. Dezember 2010, 12 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz auszureisen. Zur Begrün- dung verwies das Bundesamt auf den Vorfall vom 21. März 2010 in St. Gallen und das von der Stadtpolizei St. Gallen verhängte aktive Rayonverbot (s. vorne, Bst. A – D). Der Beschwerdeführer habe sich an den Auseinandersetzungen in St. Gallen aktiv beteiligt. Er gehöre dem harten Kern der Ultragruppierung „Infernos Baselˮ an und reise trotz Sta- dionverbot an praktisch jedes Auswärtsspiel. Hinweise aus der Szene zeigten, dass seitens dieser Gruppierung anlässlich des bevorstehenden Spiels Ausschreitungen geplant seien. Der Beschwerdeführer beabsichti- ge gemäss gesicherten Hinweisen, nach München zu fahren, und würde sich an allfälligen Gewaltakten mit Sicherheit beteiligen. Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung entzog das Bundesamt in Anwen- dung von Art. 55 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De- zember 1968 (VwVG, SR 172.021) die aufschiebende Wirkung. H. Der Beschwerdeführer erhob mit Eingabe vom 18. Januar 2011 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Ausreisebeschrän- kung. Darin beantragt er die Aufhebung dieser Verfügung. Zudem sei festzustellen, dass Art. 4 Abs. 2 VVMH keine genügende gesetzliche Grundlage für die Definition von gewalttätigem Verhalten darstelle und gegen Art. 36 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verstosse. Das Bundesamt sei zu verpflichten, die ausländischen Zoll- und Polizeibehörden von der Aufhe-
C-560/2011 Seite 5 bung in Kenntnis zu setzen und diese zu ersuchen, ihn von deren Daten- banken zu entfernen. In prozessualer Hinsicht beantragt er, das Verfah- ren sei bis zur Erledigung des hängigen Verfahrens C-8376/2010 zu sis- tieren und es sei vorläufig von der Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen. Zur Begründung bringt er vor, er müsse damit rechnen, dass gegen ihn weitere Ausreisebeschränkungen verfügt würden, weshalb er ein Interesse habe, dass über seine Beschwerde entschieden werde. Er gehöre der Gruppierung Infernos Basel nicht an und sei – mit Ausnahme des Vorfalls in St. Gallen – noch nie negativ aufgefallen. Durch das Mit- tragen von pyrotechnischen Gegenständen habe er sich gemäss Urteil des Kreisgerichts nicht strafbar gemacht. Er habe nie bestritten, am 21. März 2010 eine Fackel auf sich getragen zu haben. Das Rayonverbot sei aktiv, doch werde ihm darin keine Beteiligung an Tumulten vorgewor- fen. Die Voraussetzungen des Art. 24c BWIS seien nicht erfüllt, da er sich nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt habe und er dies auch in München nicht habe tun wollen. Das Ausreiseverbot schränke seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit schwer ein und bedürfe einer Grundlage in ei- nem formellen Gesetz. Indem erst auf Verordnungsstufe definiert werde, dass auch das blosse Mitführen von Pyro als gewalttätiges Verhalten gel- te, werde Art. 24c BWIS in unzulässiger Weise ausgeweitet. Die Voraus- setzungen des Art. 7 VVMH seien nicht erfüllt. Er sei weder vorbestraft noch gewalttätig und sei zudem vom FC Basel ins „Programm 2. Chanceˮ aufgenommen worden. Deswegen kennten ihn die Sicherheitsverantwort- lichen des FC Basel. Sollte er negativ auffallen, würde er aus diesem Programm fliegen. Die Massnahme sei unverhältnismässig, da der Besitz einer Fackel nicht genüge, um eine Ausreisebeschränkung zu verfügen. Das Rayonverbot sei gemäss dem Kaskadenprinzip des BWIS das mil- deste Mittel. Erst wenn dieses nicht gewirkt habe, könne die Ausreisebe- schränkung zum Zug kommen. Es sei unverhältnismässig und verstosse gegen Treu und Glauben, wenn die Verfügung so kurz vor dem Spiel zu- gestellt werde, dass das Gericht nicht rechtzeitig über die aufschiebende Wirkung befinden könne. Dies verletze die Rechtsweggarantie. Das Bun- desamt sei anzuhalten, solche Verfügungen zukünftig früher zu erlassen. Er habe für die Reise nach München bereits disponiert. Zudem drohten ihm bei künftigen Reisen Nachteile, weil er wohl in ausländischen Daten- banken erfasst werde. Auch deshalb greife die Ausreisebeschränkung er- heblich in seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit ein. I. Mit Zwischenverfügung vom 8. Februar 2011 verzichtete das Bundesver- waltungsgericht einstweilen auf die beantragte Sistierung des Verfahrens
C-560/2011 Seite 6 und wies das Gesuch um vorläufigen Verzicht auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ebenfalls ab. J. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 13. April 2011 die Ab- weisung der Beschwerde. Es sei unbestritten, dass gegen den Be- schwerdeführer ein Stadionverbot sowie ein Rayonverbot wegen Mitfüh- rens eines pyrotechnischen Gegenstands ausgesprochen worden seien. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verhängung einer Ausreisebe- schränkung seien erfüllt. Die Ausreisebeschränkung sei eine Verwal- tungsmassnahme, die keine nachweisbare Rechtsverletzung vorausset- ze, sondern der Gefahrenabwehr diene. Der Bundesrat sei befugt, die Ausführungsbestimmungen zum BWIS zu erlassen, und habe dem Begriff der Gewalttätigkeit in Art. 4 VVMH präzise Konturen gegeben. Der Be- schwerdeführer verharmlose die Tatsache, dass er eine Signalfackel mit sich geführt habe, zumal deren Verwendung fatale Folgen haben könne. Diese enthalte pyrotechnische Sätze, welche, einmal in Brand gesetzt, mit hohen Temperaturen (ca. 300 – 600 Grad Celsius) abbrennen. Das Mitführen von Pyro in ein Stadion gefährde die öffentliche Sicherheit und stelle eine Gewalttätigkeit im Sinne des BWIS dar. In der Verfügung komme kein strafrechtlicher Vorwurf zum Ausdruck. Das Bundesamt sei von der Basler Polizei darauf hingewiesen worden, dass der Beschwerde- führer zum Spiel nach München reisen wolle, dies werde in der Be- schwerdeschrift bestätigt. Es müsse nicht näher darauf eingegangen werden, ob der Beschwerdeführer zum harten Kern der „Infernos Baselˮ gehöre und ob er bereits mehrmals negativ aufgefallen sei. Die Weiterga- be der Daten aus HOOGAN verfüge über eine gesetzliche Grundlage und sei im öffentlichen Interesse, um die Sicherheit an Sportveranstaltungen gewährleisten zu können. Das Bundesamt habe sich an das Kaskaden- prinzip gehalten, da im Vorfeld bereits ein Stadionverbot und ein Rayon- verbot ausgesprochen worden seien. Die Rüge, die Ausreisebeschrän- kung sei zu kurzfristig zugestellt worden, sei unberechtigt, weil das Bun- desamt auch in diesem Punkt die gesetzlichen Vorgaben eingehalten ha- be. Die Beschwerde habe von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung. Die Beschwerdeinstanz könne die aufschiebende Wirkung im Einzelfall gewähren, habe dafür aber keine zeitraubenden Abklärungen zu machen. Die für die nötige summarische Prüfung zur Verfügung ste- hende Zeit sei verhältnismässig. Die Rechtsweggarantie werde nicht ver- letzt, denn Art. 29a BV verlange, dass der Rechtsschutz durch eine rich- terliche Behörde erfolgen müsse, was vorliegend der Fall sei.
C-560/2011 Seite 7 K. Mit Stellungnahme vom 30. Mai 2011 hielt der Beschwerdeführer an sei- nen Ausführungen fest. Die Verordnung definiere zunächst das Mitführen von Fackeln zu einer nachweislichen Gewalttat, was dann wiederum Grundlage für ein Rayonverbot sei. Damit beisse sich die Katze in den Schwanz. Wenn allein gestützt auf dieses Verhalten für alle, welche sich so verhalten hätten, bereits angenommen werden dürfe (oder müsse), dass sie sich in Zukunft im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen wür- den, müssten alle Fussballfans mit einem Rayonverbot eine Ausreise- sperre erhalten. Auf die Person und die Umstände würde es gar nicht mehr ankommen. Dies wäre jedoch rechtsstaatlich sehr bedenklich. Auch für eine präventive Gefahrenabwehrmassnahme müsse die Verhältnis- mässigkeit im Einzelfall geprüft werden. Es möge zwar zutreffen, dass der Beschwerdeführer im Sinne des BWIS „gewalttätigˮ sei. Das Rayonverbot alleine genüge jedoch nicht als Begründung. Es müssten weitere Vorwür- fe hinzukommen, solche habe die Kantonspolizei Basel-Stadt auch be- hauptet. Diese seien jedoch nicht bewiesen und entsprächen nicht den Tatsachen. Richtig sei einzig, dass er versucht habe, eine Fackel ins Sta- dion zu schmuggeln. Das Kaskadenprinzip sei nicht eingehalten worden, da er sich nach dem Vorfall vom 21. März 2010 nichts Anderes habe zu Schulden kommen lassen. Betreffend Weitergabe der Daten an ausländi- sche Stellen sei auch zu prüfen, ob diese verhältnismässig sei. Die Aus- reisesperre werde alleine damit begründet, dass er eine Fackel in ein Stadion habe schmuggeln wollen. Die Basler Polizei hätte ihren Antrag auf Erlass einer Ausreisebeschränkung sofort nach Bekanntgabe des Termins des Spiels in München stellen müssen. Es könne nicht sein, dass er jedes Mal kurz vor einem Auswärtsspiel des FC Basel damit rechnen müsse, eine Ausreisesperre zu erhalten. L. Auf den weiteren Akteninhalt wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG aufgeführten Behörden. Dazu gehört auch das Bundesamt
C-560/2011 Seite 8 für Polizei, das mit der Ausreisebeschränkung eine Verfügung im erwähn- ten Sinne erlassen hat. 1.2 Die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen An- spruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG). Wie beim gleichlautenden Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sollen damit Anordnungen mit vorwie- gend politischem Charakter von der richterlichen Überprüfung ausge- nommen werden (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4387 f. sowie BGE 137 I 371 E. 1.2 mit Hinweisen). Art. 32 Bst. 1 VGG zielt auf die politische Regierungstätigkeit in den Bereichen der nationalen Sicherheit und der Aussenbeziehungen des Landes (vgl. HÄBERLI, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 83 N. 20). Die Aus- reisebeschränkung wurde vom Bundesamt gestützt auf Art. 24c BWIS in Form einer schriftlichen Verfügung erlassen, deren Rechtsmittelbelehrung auf die Beschwerdemöglichkeit ans Bundesverwaltungsgericht hinweist. Es handelt sich um eine Sicherheitsmassnahme mit Aussenbezug, deren gesetzliche Grundlage sich auf die Bundeskompetenz für auswärtige An- gelegenheiten stützt (vgl. Art. 54 Abs. 1 BV sowie Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Si- cherheit vom 17. August 2005 [nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS 2005], BBl 2005 5638). Dies begründet indes keine Ausnahme von der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Wie Art. 83 Bst. a BGG ist die Aus- nahmebestimmung des Art. 32 Bst. a VGG grundsätzlich restriktiv auszu- legen (vgl. HÄBERLI, a.a.O., Art. 83 N. 20 m.H. auf BGE 121 II 248 E. 1). Die Ausreisebeschränkung ist kein «acte de gouvernement» und eignet sich für eine gerichtliche Prüfung. Es entspricht denn auch dem klaren Willen des Gesetzgebers, dass den von dieser Massnahme Betroffenen die ordentlichen Rechtsmittel offen stehen sollen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5626). Auf diese Weise wird der durch Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 12 Abs. 2 des Internationalen Paktes über bürgerliche und poli- tische Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) begründeten Verpflichtung, eine wirksame Beschwerde im Falle einer behaupteten Verletzung der völker- rechtlich garantierten Ausreisefreiheit zu ermöglichen, bestmöglich Rech- nung getragen. Die von der Vorinstanz verhängte Ausreisebeschränkung stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
C-560/2011 Seite 9 1.3 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an- deres bestimmt (Art. 37 VGG). 1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a c VwVG ist zur Beschwerde legiti- miert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfü- gung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Als Verfügungsadressat erfüllt der Be- schwerdeführer die beiden ersten Kriterien. Ein schutzwürdiges Interesse gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG setzt jedoch grundsätzlich voraus, dass der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches In- teresse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat (vgl. BVGE 2009/31 E. 3.1 mit Hinweisen). Weil die angefochtene Verfügung indes nur den Zeitraum vom 6. 9. Dezember 2010 betraf und der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann, ist das aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung an sich dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings abzuse- hen. Die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen können sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl. BGE 138 II 42 E. 1.3 und BGE 127 I 23 E. 1.3.1 je mit weiteren Hinweisen). Eine Beschwerde ist sodann aufgrund der Rechtsweggarantie immer dann zu behandeln, wenn die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Hoheitsaktes in keinem Verfahren mit mindestens gleichwertigem Rechtsschutzstan- dard beurteilt werden kann (vgl. Art. 29a BV; MARION SPORI, Vereinbarkeit des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008, S. 147 ff.; REGINA KIE- NER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, Rz. 1359; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HU- BER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 48 N 15; noch offen gelassen in BVGE 2007/12 E. 2.5). Zu prüfen ist daher im Folgenden nicht nur die streitige Grundsatzfrage (i.d.S. noch BGE 131 II 670 E. 1.2), sondern umfassend die Rechtmäs- sigkeit der angefochtenen Verfügung. Auf die frist- und formgerechte Be- schwerde ist demnach einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
C-560/2011 Seite 10 von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts- erheblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im Beschwerde- verfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2011/43 E. 6.1 sowie BVGE 2011/1 E. 2 je mit Hinweis). 3. Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff. VwVG) nicht nur aufgrund von Parteivorbringen, sondern auch von Amtes wegen prüfen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5221/2009 vom 6. Februar 2012 E. 3.1.4 mit Hinweis auf BGE 116 V 182 E. 1a). Gleichsam das Kernele- ment des rechtlichen Gehörs ist das Recht der betroffenen Partei auf vorgängige Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG; BERNHARD WALD- MANN/JÜRG BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N 3 ff.). Weder die Vorinstanz noch die den Erlass einer Ausreisebeschränkung beantragen- de kantonale Behörde hörten den Beschwerdeführer an, bevor die ange- fochtene Verfügung erlassen wurde. Das wirft grundsätzlich die Frage auf, ob dieses Vorgehen zulässig war (vgl. Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG sowie ROBERT SOÒS/CHRISTOPH VÖGELI, BWIS-Massnahmen gegen Ge- walt an Sportveranstaltungen: Top oder Flop?, in: Sicherheit&Recht 2008, S. 158). Das Gericht hat indes primär die vom Beschwerdeführer vorge- tragenen Rügen zu prüfen und ist nicht gehalten, eine angefochtene Ver- fügung von sich aus auf alle erdenklichen Rechtsfehler hin zu untersu- chen (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechts- pflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 216; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal- tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 40). Nachdem der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer keine Gehörsverletzung rügt und eine Verletzung des Rechts auf vorgängige Anhörung jedenfalls nicht geradezu ins Auge springt (s. zur zeitlichen Dringlichkeit im erstinstanzlichen Verfahren hinten, E. 8.2 f.), kann im vor- liegenden Fall offen bleiben, ob die vorgängige Anhörung zu Recht ver- weigert wurde.
C-560/2011 Seite 11 4. 4.1 Gemäss Art. 24c Abs. 1 und 4 BWIS kann das Bundesamt einer Per- son die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine be- stimmte Zeitdauer untersagen, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot be- steht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat; und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich an- lässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkei- ten beteiligen wird. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei Tage vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach de- ren Ende (Art. 24c Abs. 3 BWIS). Während ihrer Dauer ist jede Ausreise verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt wird (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Der Bundesrat erlässt gemäss Art. 30 BWIS die notwendigen Ausführungsbestimmungen und hat von dieser Kompetenz in den Art. 4 – 7 VVMH Gebrauch gemacht. Mit der Ausreisebeschrän- kung soll – in Umsetzung des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots sowie des Europäischen Übereinkommens vom 19. August 1985 über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanläs- sen, insbesondere bei Fussballspielen (SR 0.415.3) – verhindert werden, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt ausüben können (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5620 ff.). 4.2 Mit den auf den 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS) sollten die Behörden namentlich im Hinblick auf Grossanlässe wie die damals bevorstehende EURO 2008 die nötigen Handlungsinstrumente erhalten, um der zunehmenden Gewaltausübung im Zusammenhang mit Sportveranstaltungen Einhalt zu gebieten (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5614 f.; Botschaft zu einer Verfassungsbestimmung über die Bekämpfung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltun- gen [Hooliganismus] sowie zu einer Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS] vom 29. August 2007 [nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS 2007], BBl 2007 6466 f.). Weil die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass dreier dieser Massnahmen (Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) umstritten war, wur- den diese bis Ende 2009 befristet. Auf diese Weise sollte dafür gesorgt werden, dass die erforderlichen rechtlichen Anpassungsarbeiten (Schaf- fung einer Verfassungsgrundlage oder Umsetzung einer Konkordatslö- sung durch die Kantone) umgehend an die Hand genommen werden. Der nicht befristete Art. 24c Abs. 1 BWIS betreffend Ausreisebeschränkung
C-560/2011 Seite 12 sah in der ursprünglichen Fassung vor, dass einer Person die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine bestimmte Zeitdauer un- tersagt werden kann, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot gemäss Art. 24b besteht; und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungs- land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird. Im befristet erlassenen Art. 24b Abs. 1 BWIS war festgehalten, dass einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zei- ten verboten werden kann. Seitdem diese bundesrechtliche Bestimmung Ende 2009 ausser Kraft getreten ist, wird das Rayonverbot in Art. 4 des zwischenzeitlich von den Kantonen geschaffenen Konkordats geregelt (in Vollzug seit 1. Januar 2010), wobei die Voraussetzungen für den Erlass dieser Massnahme unverändert übernommen wurden. In der Folge wurde die Ausreisebeschränkung nach Art. 24c Abs. 1 BWIS insofern redaktio- nell an die Aufhebung des Art. 24b BWIS und die Konkordats-Regelung angepasst, als dass ein Verbot der Ausreise voraussetzt, dass gegen ei- ne Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenom- men werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (vgl. Botschaft Än- derung BWIS 2007, a.a.O., S. 6475 sowie BBl 2007 6487). 4.3 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungspolizeiliche Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sportveranstal- tungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist keinen pönalen Charakter auf (vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS; Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5626; BGE 137 I 31 E. 3 f. zu den im Konkordat vorgesehenen Massnahmen des Rayonverbots, der Meldeauflage und des Polizeigewahrsams; allgemein MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, Rz. 806 ff.). In verfahrensrecht- licher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen Grundsätze zur Anwendung. Es gelten die Bestimmungen des BWIS, das VwVG und namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts (vgl. statt vieler RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungs- rechts, Band I, Bern 2012, § 5). In Bezug auf die Bedeutung der straf- rechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist festzuhalten, dass Strafurteile die Verwaltungsbehörde grundsätzlich nicht binden. Der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen, widersprüchliche Entschei-
C-560/2011 Seite 13 de zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde soll deshalb nicht ohne Not von den tatsächlichen Feststellungen der Strafbehörden abweichen (vgl. BGE 136 II 447 E. 3.1; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 287 ff.). Vorlie- gend ist somit zu berücksichtigen, dass der erstinstanzliche Freispruch, auf den der Beschwerdeführer verweist, in der Zwischenzeit aufgehoben und der Beschwerdeführer wegen versuchter Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz schuldig gesprochen wurde (vgl. Sachverhalt Bst. C). 5. 5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Ausreisebeschränkung habe seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit stark eingeschränkt, wofür eine Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich sei. Gemäss Art. 24c Abs. 1 BWIS könne die Ausreise nur untersagt werden, wenn ge- gen eine Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätig- keiten beteiligen wird. Er habe sich weder in der Vergangenheit an Ge- walttätigkeiten beteiligt, noch vorgehabt, dies am Fussballspiel in Mün- chen zu tun. Das blosse Mitführen eines pyrotechnischen Gegenstandes sei kein gewalttätiges Verhalten. Indem dies auf Verordnungsebene so definiert werde, werde Art. 24c BWIS in unzulässiger Weise ausgeweitet. Die Ausreisebeschränkung verstosse deshalb gegen Art. 36 BV und sei aufzuheben. Während das Rayonverbot, auf das Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS verweist, bzw. dessen Voraussetzungen im Konkordat geregelt sind (vgl. Art. 2 und 4 Konkordat), nennt Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS als kumulatives Erfordernis die künftige Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Sinne von Art. 7 Abs. 4 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 VVMH. Vor diesem Hinter- grund ist diese grundsätzliche Rüge vorab zu behandeln. 5.2 Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV). Eine spezifische Form der Bewegungsfreiheit ge- währleistet für Schweizer Staatsangehörige die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV). Diese umfasst die Freiheit, seinen Wohn- und Aufenthaltsort selbst zu wählen, sowie das Ausreise- und Auswanderungsrecht aus der Schweiz und das Rückkehrrecht (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzel- ler et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 10 Rz. 23 mit Hinweisen). Der Beschwerdefüh- rer ist türkischer Staatsangehöriger und kann sich deshalb grundsätzlich nicht auf die Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 24 BV berufen; jedoch
C-560/2011 Seite 14 kommt auch ihm ein Anspruch zu, die Schweiz durch Ausreise zu verlas- sen (vgl. Art. 12 Abs. 2 UNO-Pakt II; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHE- FER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 316 ff.). 5.3 Die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS bewirkt, dass den Betroffenen während vier Tagen jede Ausreise aus der Schweiz verboten wird, mit der ein Aufenthalt im Land angestrebt wird, in dem eine be- stimmte Sportveranstaltung stattfindet. Mit dieser Massnahme wird die Bewegungsfreiheit- und Ausreisefreiheit der Betroffenen klarerweise ein- geschränkt. Zu prüfen ist, ob hierfür im Sinne des in Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 36 Abs. 1 BV festgehaltenen Legalitätsprinzips eine hinreichende ge- setzliche Grundlage vorliegt. Die Bindung der Behörden an das Gesetz dient dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung und dem rechtsstaatlichen Anliegen nach Rechts- gleichheit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns. Dabei sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte umso höher, je schwerer der Grundrechtseingriff wiegt. Schwere Eingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im formellen Gesetz selbst. Bei weniger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung. Diese muss indessen formell und ma- teriell verfassungsmässig sein, d.h. von einer Behörde erlassen sein, die dazu befugt ist, und sich im Rahmen der Gesetzesdelegation bewegen (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 130 I 1 E. 3.1; WIEDERKEHR/ RICHLI, a.a.O., Rz. 1274 ff., SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 10 ff.). 5.4 Der Begriff der Schwere eines Eingriffs lässt sich nicht abstrakt defi- nieren; stattdessen ist von Fall zu Fall und nach objektiven Kriterien eine Gewichtung vorzunehmen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 12). Die gesetzlich festgelegte maximale Dauer von vier Tagen spricht dafür, die Ausreisebeschränkung als leichten Grundrechtseingriff zu qualifizieren. Die Ausreise kann sodann trotz Beschränkung erlaubt werden, wenn der Betroffene wichtige Gründe für den Aufenthalt im Bestimmungsland gel- tend macht (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Für den Beschwerdeführer persönlich war das Spiel des FC Basel gegen den FC Bayern München sicherlich ein wichtiges Ereignis, und die TV-Übertragung konnte die verpasste Rei- se zweifellos nicht ersetzen (vgl. dazu PASCAL CLAUDE, zitiert nach Daniel Ryser, Feld – Wald – Wiese, Basel 2010, S. 61: „Wenn ein Turnverein mit dem Zug an ein Fest fährt, wird es laut und heiter, und die Minibar wird geleert [...]. Die Auswärtsfahrt von Fussballfans ähnelt einem solchen Ausflug, mit dem Unterschied, dass statt fünfzehn fünfhundert Leute un- terwegs sind [...]. Fussballfans sind die mit Abstand grösste, lauteste und
C-560/2011 Seite 15 auffälligste jugendliche Subkultur. Viele davon geben ihr ganzes Geld für den Fussball aus, malen in der Freizeit neue Fahnen, beteiligen sich an Choreografien [...] und organisieren mit den SBB Extrazüge durch halb Europa.ˮ). Die Schwere eines Eingriffs ist indes nicht nach dem subjekti- ven Empfinden des Betroffenen, sondern aufgrund objektiver Kriterien zu gewichten. Das Verbot, an ein Fussballspiel ins Ausland zu reisen, kann mit keinem der Fälle, die in der bisherigen Praxis als schwere Eingriffe gewertet wurden, verglichen werden (vgl. nur etwa BGE 127 I 6 E. 5 ff. betreffend medikamentöse Zwangsbehandlung mit Neuroleptika). Daran ändert auch die Behauptung des Beschwerdeführers nichts, dass ihm bei zukünftigen Reisen Nachteile drohten, weil er in Datenbanken der Nach- barländer erfasst werde und seine Daten dort nicht wieder gelöscht wür- den. Die Ausreisebeschränkung wird im Polizeifahndungssystem RIPOL ausgeschrieben und den Grenzbehörden sowie den ausländischen Zoll- und Polizeibehörden mitgeteilt. Weshalb der Beschwerdeführer dadurch bei künftigen Reisen Nachteile erleiden sollte, wird nicht substantiiert dar- gelegt. Die Behauptung erscheint denn auch nicht als glaubhaft. Die Vor- instanz weist zu Recht darauf hin, dass die Datenweitergabe im Gesetz klar und streng geregelt ist (vgl. Art. 24a Abs. 9 i.V.m. Art. 17 Abs. 3 5 BWIS sowie Art. 7 Abs. 7 und Art. 11 VVMH). Die Ausreisebeschränkung stellt mithin lediglich eine leichte Einschränkung der Bewegungs- und Ausreisefreiheit dar (i.d.S. auch Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5640). 5.5 Weil sich die Polizeitätigkeit gegen vielfältige Gefährdungen richtet und situativ den Umständen anzupassen ist, ist ein gewisses Mass an Unbestimmtheit für polizeirechtliche Normen unvermeidbar (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer beanstandet zu Recht nicht, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Beteiligung an Gewalttätigkeiten dem Verordnungsge- ber überlassen hat (vgl. im Übrigen Art. 190 BV). Über die Kompetenz zum Erlass der Ausführungsbestimmungen verfügt der Bundesrat kraft Art. 182 Abs. 2 BV und Art. 30 BWIS. Sinn und Zweck der im vorliegen- den Fall zu überprüfenden Vollzugsnormen der VVMH ist es, das Gesetz zu verdeutlichen, so dass eine sichere und gleichmässige Rechtsanwen- dung gewährleistet ist. Die Verordnungsbestimmungen sollen den Inhalt des Gesetzes entfalten, müssen dabei aber der Zielsetzung des Geset- zes folgen, sich auf sekundäres Recht beschränken und dürfen keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen (vgl. BVGE 2011/13 E. 15.5; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenos- senschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 46 Rz. 18 ff.; ANDREAS AUER/GIORGIO
C-560/2011 Seite 16 MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Volume I: L'Etat, 2. Aufl., Bern 2006, Rz. 1552 ff.). 5.5.1 Die vorliegend zu prüfenden Vollzugsnormen der VVMH sind vom Bestand des Art. 24c BWIS abhängig, den sie näher ausführen und ent- falten. Es handelt sich deshalb – obwohl der Bundesrat bereits kraft Art. 182 Abs. 2 BV über die Kompetenz zur Vollzugsrechtsetzung verfügt und Art. 30 BWIS nur deklaratorische Bedeutung zukommt – um unselb- ständige Verordnungsbestimmungen (vgl. BVGE 2011/13 E. 15.5; AU- ER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 1550; TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 13 u. 21; a.M. ein Teil der Lehre, vgl. z.B. ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zü- rich/Basel/Genf 2012, Rz. 1859). Das Bundesverwaltungsgericht prüft im Rahmen der konkreten Normenkontrolle bei unselbständigen Verordnun- gen, ob sich der Bundesrat an die ihm eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Wird dem Bundesrat ein weiter Spielraum für die Regelung auf Ver- ordnungsebene eingeräumt, so ist dieser für das Gericht verbindlich. Die Auswahl zwischen verschiedenen denk- und vertretbaren Konkretisierun- gen des Gesetzes ist mithin dem Bundesrat zu überlassen. Das Bundes- verwaltungsgericht kontrolliert einzig, ob die ausführende Verordnung den Rahmen der delegierten Kompetenzen sprengt oder aus anderen Grün- den gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. BVGE 2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 III 217 E. 2.3; BGE 136 II 337 E. 5.1; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, Praxiskommentar VwVG, Art. 49 N 13; ANDRÉ MO- SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun- desverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 83 Rz. 2.177; FRITZ GYGI, Verwal- tungsrecht, Bern 1986, S. 98). Mit dem Begriff der „Beteiligung an Gewalt- tätigkeitenˮ wird eine der Voraussetzungen für den Erlass einer Ausreise- beschränkung im Gesetz in relativ offener und unbestimmter Weise um- schrieben. Bei der Konkretisierung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs kommt dem Verordnungsgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (vgl. hierzu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 445 ff. sowie PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 25 ff. je mit Hinweisen). Im Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die vom Bundesrat vorgenommene Einstufung des Mitführens pyrotechnischer Gegenstände als Beteiligung an gewalttätigem Verhalten (vgl. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH) eine mit ernsthaften, sachlichen Gründen vertretbare Regelung darstellt, die sich in Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung einfügt. Es ist indessen nicht Aufgabe des Gerichts, sich zur wirtschaftlichen oder po-
C-560/2011 Seite 17 litischen Sachgerechtigkeit dieser Regelung zu äussern (vgl. BVGE 2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 II 217 E. 2.3; GYGI, a.a.O., S. 98). 5.5.2 „Gewalttätigkeitˮ ist die Anwendung von Gewalt. Der Begriff der Gewalt steht sowohl für Zwang, Kraft, unrechtmässiges Vorgehen, wie auch für Macht, d.h. die Befugnis zu herrschen sowie für Heftigkeit und Wucht (vgl. RENATE WAHRIG-BURFEIND, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, Stichworte Gewalt u. Gewalttätigkeit; MOHLER, a.a.O., Rz. 1283). Im gewöhnlichen Sprachgebrauch wird der Begriff der Gewalt meist im Sinne der rechtswidrigen physischen Gewaltsamkeit verwendet (vgl. MOHLER, a.a.O., Rz. 1285). Der französische Wortlaut des Gesetzes – „actes de violenceˮ – zeigt auf, dass Art. 24c Abs. 1 BWIS ähnlich wie beispielsweise auch Art. 260 StGB auf eine aggressive, aktive Einwirkung auf Personen oder Sachen zielt (vgl. GERHARD FIOLKA, in: Basler Kom- mentar, Strafrecht II, Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, Art. 260 N. 24). Im Lichte dieser Wortbedeutung erscheint es als sachgerecht, die Verwendung – respektive das Abbrennen – pyrotechnischer Gegenstände in Sportstätten als Gewalttätigkeit zu bezeichnen, zumal dies wegen der beim Abbrand entstehenden extrem hohen Temperaturen sowie den schädlichen Gasen und Rauchpartikeln unbestrittenermassen erhebliche Sach- oder Personenschäden verursachen und sogar fatale Folgen ha- ben kann (vgl. Beilage 12 der Vorinstanz; zum Mitführen pyrotechnischer Gegenstände s. hinten E. 5.5.5). 5.5.3 Der Gesetzgeber überliess die Konkretisierung des Gewaltbegriffs dem Bundesrat (Art. 30 BWIS). Die Materialien enthalten jedoch klare Hinweise dahingehend, dass mit den Massnahmen gegen Gewalt anläss- lich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS) auch das Abbrennen py- rotechnischer Gegenstände in Stadien bekämpft werden sollte. Zwar hielt der Bundesrat in der Botschaft lediglich fest, er wolle „erkannte Lücken bei der Gewaltprävention schliessenˮ. Der Begriff „sich gewalttätig verhal- tenˮ umfasse „sowohl das gewalttätige Verhalten von Einzelnen als auch Gewalt, die von einer Mehrzahl von Personen ausgeht. Im Vordergrund stehen organisierte Gewalttätigkeiten und solche, die von Gruppen be- gangen werden. Das Nähere wird in der Verordnung geregeltˮ (vgl. Bot- schaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5617 u. 5628). Diese Vorge- hensweise wurde anlässlich der parlamentarischen Beratung der Geset- zesvorlage kritisiert (insb. von Nationalrätin Valérie Garbani, AB 2005 N 1931: „[...] la loi ne donne aucune définition précise de ce qu'on entend par «une personne qui a affiché un comportement violent». Est-ce qu'une personne qui a allumé, dans un stade, un engin pyrotechnique répond à
C-560/2011 Seite 18 cette définition ou non? [...] Ni la loi, ni le Conseil fédéral, lors des débats de notre commission, n'ont répondu à cette question pourtant essentiel- le.ˮ). Der damalige Justizminister Christoph Blocher beantwortete diese Frage indessen klar und deutlich (AB 2005 N 1938): „Wer solche pyro- technischen Geräte in den Stadien zur Anwendung bringt, verübt Gewalt, weil sie sehr gefährlich sind. Die Gefahr der Gewalt ist das Ausschlag- gebende.ˮ Dieses Verständnis wurde z.B. durch ein Votum von Ständerä- tin Anita Fetz (AB 2006 S 19) bestätigt: „Ich will (...) Fussball sehen, wenn ich im Stadion bin, und nicht Rauchpetarden und Schlägereien. Ich will ruhig sein, wenn meine Gottenkinder in der Muttenzer Kurve sind und den Match des FCB verfolgen wollen. Sie sollen verschont werden von Gewalttätigkeiten, die dort (...) leider auch vorkommen.ˮ 5.5.4 Der Bundesrat handelte mithin, indem er die Gefährdung der öffent- lichen Sicherheit durch das Verwenden von pyrotechnischen Gegenstän- den in und um Sportstätten als gewalttätiges Verhalten bezeichnete, im Einklang mit dem Willen des Gesetzgebers (zum Mitführen pyrotechni- scher Gegenstände s. hinten E. 5.5.5). Die Regelung entspricht auch dem Sinn und Zweck des BWIS, mit vorbeugenden Massnahmen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu bekämpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BWIS). In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass pyrotech- nische Gegenstände als Folge ihrer Gefährlichkeit für das Leben und die Gesundheit der Benützer und Dritter streng bundesrechtlich normiert sind (vgl. Art. 7 ff. SprstG). Mit Bezug auf die Auslegung des Gewaltbegriffs in der strafrechtlichen Lehre ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung, ob ein Verhalten als gewalttätig eingestuft wird, nicht von Belang ist, ob viel Kraft aufgewendet resp. Schaden angerichtet oder Personen verletzt wurden (vgl. z.B. BGE 108 IV 175 E. 4 sowie BGE 103 IV 241 E. I.2). Die Gewalttätigkeit einer Handlung wird auch nach deren aggressivem Er- scheinungsbild beurteilt. Die Begriffsauslegung knüpft damit an die Sym- bolik einer die Rechtsgemeinschaft ängstigenden Gewalttätigkeit an, wo- bei die Auswirkungen der Gewalttaten eine gewisse Erheblichkeit aufwei- sen müssen (vgl. FIOLKA, a.a.O., Art. 260 N. 28; FRANK SCHÜRMANN, Der Begriff der Gewalt im schweizerischen Strafgesetzbuch, Basel 1986, S. 136). Ein lästiges, aber passives Verhalten – wie etwa ein Sitzstreik – kann somit nicht als gewalttätig bezeichnet werden (vgl. FIOLKA, a.a.O., Art. 260 N. 25). Das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände ist jedoch ein aktives Verhalten, das einen Teil der anderen Matchbesucher (insb. Familien mit Kindern) ängstigt. Diese Angst ist nicht unbegründet, zumal die Gesundheit jener Personen, in deren Nähe Fackeln abgebrannt werden, erheblich gefährdet wird. Es ist daher vertretbar und sachge-
C-560/2011 Seite 19 recht, die Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in einer Sportstätte als gewalttätiges Verhalten zu bezeichnen. 5.5.5 In Art. 4 Abs. 2 VVMH wird auch die Gefährdung der öffentlichen Si- cherheit durch das Mitführen pyrotechnischer Gegenstände in Sportstät- ten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu und von Sportstätten als gewalttätiges Verhalten eingestuft (vgl. i.d.S. auch die Definition von Art. 2 Abs. 2 Konkordat). Damit wird der Begriff der Beteili- gung an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen zweifellos weit gefasst. Angesichts der Zielsetzung des BWIS, Gewalt – und damit wie dargetan auch das Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände im Stadion – mit vorbeugenden Massnahmen zu bekämpfen, ist dies jedoch nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH bewegen sich innerhalb des Rahmens der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen. Eine Person, welche einen in einer Sportstätte nicht legal verwendbaren pyrotechnischen Gegenstand in der Sportstätte, in deren Umgebung oder auf dem Weg dorthin mit sich führt, zielt darauf ab, den zu diesem Zweck eigens mitgeführten Gegenstand im Stadion auch zu verwenden (vgl. in diesem Sinne zu Art. 15 Abs. 5 SprstG das Urteil des Bundesgerichts 6B_614/2011 E. 1.6). Die Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen richten sich vordringlich gegen von Gruppen be- gangene Gewalttätigkeiten (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5628). Vor diesem Hintergrund ist es vertretbar, dass Personen, die in der Umgebung von Sportstätten oder auf der An- und Rückreise pyro- technische Gegenstände mit sich führen und auf diese Weise ihre Ge- waltbereitschaft manifestieren sowie die öffentliche Sicherheit gefährden, als an Gewalttätigkeiten Beteiligte eingestuft werden. 5.5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdefüh- rer beanstandeten Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH den ge- setzlichen Delegationsrahmen einhalten und mit Blick auf die Gefährlich- keit der Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in einem Sportstadion und die präventive Zielsetzung des BWIS sachlich gerechtfertigt sind. Die Bestimmungen sind entsprechend mit dem übergeordneten Recht (Art. 24c Abs. 1 BWIS) vereinbar. 5.6 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Art. 7 Abs. 4 VVMH und Art. 4 Abs. 2 VVMH von den Behörden nicht isoliert und schematisch anzuwenden sind, sondern im Zusammenhang mit der Zweckvorstellung, die mit diesen Bestimmungen verbunden ist, ausgelegt werden müssen (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 120 ff.). So ge-
C-560/2011 Seite 20 fährdet eine Person, die in der Umgebung einer Sportstätte am 1. August Feuerwerk zündet, deshalb weder die öffentliche Sicherheit noch ist sie an Gewalttätigkeiten beteiligt. Ebenso klar ist beispielsweise, dass ein Polizeibeamter, der anlässlich eines Einsatzes in einer Sportstätte seine Dienstwaffe auf sich trägt, deshalb noch nicht unter Art. 24c Abs. 1 BWIS i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 4 VVMH fällt. Das Kriterium der Ge- fährdung der öffentlichen Sicherheit ist mithin in jedem Einzelfall zu prü- fen (s. hinten, E. 6.2.1). 6. 6.1 Umstritten und zu prüfen ist sodann, ob die Voraussetzungen zum Er- lass einer Ausreisebeschränkung im konkreten Fall erfüllt waren. Der Be- schwerdeführer bringt vor, er gehöre den „Infernos Baselˮ nicht an, habe sich nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt und dies auch in München nicht tun wollen. Durch das Mittragen der Fackel habe er sich gemäss Urteil des Kreisgerichts St. Gallen nicht strafbar gemacht. Im Rayonverbot wer- de ihm keine Beteiligung an Tumulten vorgeworfen. 6.2 Die Verhängung einer Ausreisebeschränkung setzt voraus, dass ge- gen eine Person ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Als gewalttätiges Verhalten gilt u.a. die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von pyrotechnischen Gegenständen in Sport- stätten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu und von Sportstätten (Art. 4 Abs. 2 VVMH; vgl. i.d.S. auch die in Art. 2 Abs. 2 des Konkordats vorgenommene Begriffsbestimmung). 6.2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass zum Zeitpunkt des Er- lasses der Ausreisebeschränkung ein Rayonverbot aktiv war (vgl. Beilage 7 der Vorinstanz). Darin werde ihm jedoch keine Beteiligung an Tumulten, sondern einzig das Mitführen von pyrotechnischem Material vorgeworfen. In der Tat passte die Stadtpolizei St. Gallen die Begründung ihrer Verfü- gung vom 14. April 2010 betreffend Rayonverbot wiedererwägungsweise in diesem Sinne an, nachdem das Untersuchungsamt St. Gallen den ur- sprünglichen Vorwurf der Tätlichkeiten nicht weiter verfolgt hatte (vgl. Bei- lagen 3 ff. der Vorinstanz sowie Sachverhalt Bst. D). Sowohl gemäss Art. 4 Abs. 2 VVMH wie auch nach Art. 2 Abs. 2 des Konkordats gilt indes die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen von pyro- technischen Gegenständen in oder in der Umgebung von Sportstätten als gewalttätiges Verhalten (s. vorne, E. 5). Bereits im rechtskräftigen Rayon-
C-560/2011 Seite 21 verbot vom 29. Juli 2010 wurde festgehalten, dass der Beschwerdeführer diesen Tatbestand erfüllt hat, indem er am 21. März 2010 eine Bengalfa- ckel ins St. Galler Stadion zu schmuggeln versuchte (vgl. Sachverhalt Bst. A u. D). Bei dieser Fackel handelte es sich unbestrittenermassen um einen pyrotechnischen Gegenstand im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VVMH (und Art. 2 Abs. 2 Konkordat) resp. um einen pyrotechnischen Gegens- tand gemäss Art. 7 Bst. a SprstG i.V.m. Art. 6 SprstV (vgl. Entscheid des Kreisgerichts St. Gallen vom 16. Juni 2010, E. III.2). Der Beschwerdefüh- rer handelte hierbei in der Absicht, diesen Rauchkörper im Stadion zu zünden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6B_614/2011 E. 1.6), weshalb das Kriterium der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im vorliegenden Fall klarerweise erfüllt ist. 6.2.2 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an Gewalttätig- keiten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förmlicher strafpro- zessualer Beweis ist nicht erforderlich. Polizeiliche Massnahmen zur Ge- fahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin getroffen. Ge- mäss Art. 5 Abs. 1 VVMH kann auf Gerichtsurteile wie auch auf polizeili- che Anzeigen oder polizeiliche Aussagen abgestellt werden; ferner kön- nen Stadionverbote als Hinweise für gewalttätiges Verhalten dienen. Die- se Hinweise bilden für sich allein nicht Grundlage der anzuordnenden Massnahme, sondern sind im Einzelfall zu prüfen und zu gewichten und dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraussetzung des gewalttäti- gen Verhaltens (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_278/2009 vom 16. November 2010 E. 5.2 sowie DANIEL MOECKLI/RAPHAEL KELLER, Wegweisungen und Rayonverbote – ein Überblick, in: Sicherheit&Recht 2012, S. 239 f.). Vorliegend wurde freilich bereits im Entscheid betreffend Rayonverbot vom 29. Juli 2010 rechtskräftig festgehalten, dass der Be- schwerdeführer am 21. März 2010 eine Bengalfackel ins Stadion zu schmuggeln versuchte und sich damit an Gewalttätigkeiten beteiligte (vgl. Beilage 7 der Vorinstanz). Der Beschwerdeführer gibt denn auch zu, dass er eine Fackel ins Stadion zu schmuggeln versuchte. Seine Ein- wände gegen die Qualifikation dieser Handlung als gewalttätiges Verhal- ten wurden bereits behandelt (s. vorne, E. 5). Das Mitführen der Bengal- fackel und damit das gewalttätige Verhalten wird zusätzlich durch den Anzeigerapport der St. Galler Stadtpolizei, das von der FC St. Gallen AG ausgesprochene Stadionverbot und mehrere Gerichtsurteile nachgewie- sen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a c VVMH sowie Sachverhalt Bst. A – C). Dass das Kreisgericht St. Gallen den Beschwerdeführer erstinstanzlich noch vom Vorwurf des Verstosses gegen das Sprengstoffgesetz freige- sprochen hatte, ist hier nicht von Belang, zumal auch in diesem Urteil
C-560/2011 Seite 22 festgehalten wurde, dass nicht bestritten sei, „dass der Angeschuldigte beim Versuch, einen pyrotechnischen Gegenstand ins Stadion zu brin- gen, am 21. März 2010 erwischt wurde" (vgl. Beilage 6 der Vorinstanz, S. 3, sowie vorne, E. 4.3). 6.3 Eine Ausreisebeschränkung darf nur verfügt werden, wenn aufgrund des Verhaltens einer Person anzunehmen ist, dass diese sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten betei- ligen wird (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Diese Annahme rechtfertigt sich namentlich dann, wenn der Betroffene (a.) sich an Gewalttätigkeiten im Inland beteiligt hat; (b.) aufgrund von Informationen ausländischer Poli- zeistellen über die Beteiligung an Gewalttätigkeiten im Ausland bereits bekannt ist; oder (c.) Mitglied einer Gruppierung ist, die schon an Gewalt- tätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt war (Art. 7 Abs. 4 VVMH). Für die Verfügung einer Ausreisebeschränkung müssen sodann Hinweise vorlie- gen, dass die Person oder die betreffende Gruppierung beabsichtigt, zum Sportanlass im Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH). 6.3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich der Beschwerdeführer am Champions-League-Spiel vom 8. Dezember 2010 an Gewalttätigkeiten beteiligen werde. Diese Vermutung war zum Einen dadurch begründet, dass sich der Beschwerdeführer zuvor am 21. März 2010 in St. Gallen an Gewalttätigkeiten beteiligt hatte (s. vorne, E. 6.2). Zum Anderen war die Vorinstanz von der Kantonspolizei Basel-Stadt klar dahingehend infor- miert worden, dass der Beschwerdeführer zum harten Kern der Ultra- gruppierung Infernos Basel gehöre. Er reise immer an Auswärtsspiele mit, obwohl er Stadionverbot habe. Er werde mit dem Extrazug nach Mün- chen reisen und mit Sicherheit an allfälligen Gewaltakten teilnehmen (vgl. Sachverhalt Bst. F). Diese verschiedenen Indizien rechtfertigten die Annahme, dass der Beschwerdeführer sich am Spiel in München an Ge- walttätigkeiten beteiligen würde. Nicht von Belang ist demgegenüber, dass der Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an Gewalt- tätigkeiten beteiligt und dies auch in München nicht vorgehabt, und dass er bestreitet, Mitglied der Gruppierung Infernos Basel zu sein. Wie bereits dargetan genügte für den Erlass der präventiven Massnahme der Ausrei- sebeschränkung vorliegend bereits der Bestand einer hinreichend be- gründeten Vermutung (s. vorne, E. 6.2.2). 6.3.2 Die Vorinstanz hatte sodann klare Hinweise, dass der Beschwerde- führer beabsichtigte, zum besagten Sportanlass ins Ausland zu reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH). Die Kantonspolizei Basel-Stadt hatte das Bundes-
C-560/2011 Seite 23 amt informiert, dass der Beschwerdeführer mit Sicherheit nach München reisen werde. Der Beschwerdeführer hat im Übrigen selber bestätigt, dass er die Reise nach München antreten wollte und bereits ein Zugsbil- let und ein Ticket für das Spiel gekauft hatte (vgl. Beschwerdeschrift S. 7). 6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung im Falle des Beschwerdeführers erfüllt waren. 7. 7.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, die Ausreisebeschränkung sei unverhältnismässig. Art. 24c Abs. 1 BWIS sei eine Kann-Bestimmung. Die Behörde habe die Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu prüfen. Der Besitz einer Fackel sei kein genügender Grund, um eine Ausreisebeschränkung zu verfügen. Seit dem Vorfall in St. Gallen habe er sich klaglos verhalten und sei ins „Programm 2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen worden. Die Ausreisebeschränkung solle nach dem Willen des Gesetzgebers erst zum Zug kommen, wenn mildere Mittel nicht gewirkt hätten. 7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit findet allgemein Ausdruck in Art. 5 Abs. 2 BV und ist unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten. Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu (vgl. MOHLER, a.a.O., Rz. 22 f.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Mass- nahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse lie- genden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar er- weist. Vonnöten ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Mass- nahme ist unverhältnismässig, wenn das angestrebte Ziel mit einem we- niger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.). 7.2.1 Dass die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS geeignet ist, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen zu erreichen, wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht in Frage gestellt. Dieser beruft sich stattdessen primär darauf, der Erlass der Ausreisebeschränkung sei nicht erforderlich gewesen. Art. 24c BWIS ist als Kann-Bestimmung ausgestal- tet. Daher ist stets im Einzelfall zu prüfen, ob sich die Massnahme in zeit- licher, sachlicher und räumlicher Hinsicht auf das Notwendige be- schränkt. In einem ersten Schritt ist diesbezüglich festzuhalten, dass ent- gegen der Darstellung des Beschwerdeführers das den Art. 24a ff. BWIS
C-560/2011 Seite 24 und Art. 4 ff. des Konkordats zugrunde liegende kaskadenartige Konzept (vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2 sowie Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5626) eingehalten wurde. Die Vorinstanz hat die Ausreisebeschrän- kung – wie in Art. 24c Abs. 1 BWIS vorgesehen – angeordnet, als ein Rayonverbot in Kraft war (Bst. a) und angenommen werden musste, dass der Betroffene sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Im Übrigen kann eine Ausreise- beschränkung unter gewissen Bedingungen auch gegen eine Person ver- fügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht (Art. 24c Abs. 2 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 6 VVMH). Das Ausreiseverbot ging weder in zeitlicher, noch in sachlicher oder räumlicher Hinsicht über das Notwendige hinaus. Sowohl die viertägige Dauer der Ausreisebeschränkung (vgl. Art. 24c Abs. 3 BWIS) wie auch das Verbot der Ausreise in sämtliche Nachbar- länder (vgl. Art. 24c Abs. 4 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VVMH) waren erfor- derlich, um den Zweck der Massnahme zu erreichen, d.h. um zu verhin- dern, dass sich der Beschwerdeführer am Spiel in München an Gewalttä- tigkeiten beteiligen würde. Dass der Beschwerdeführer ins „Programm 2. Chanceˮ des FC Basel aufgenommen wurde, wird nicht belegt und er- scheint deshalb als wenig glaubhaft. Selbst wenn man aber dieser Be- hauptung Glauben schenkte, hätte dies nicht zur Folge, dass die Ausrei- sebeschränkung nicht erforderlich gewesen wäre. 7.2.2 Die polizeiliche Massnahme der Ausreisebeschränkung ist nur zu- lässig, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Das öffentliche Interesse muss die beeinträchtigten privaten Interessen überwiegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 614 f.). Das öf- fentliche Interesse daran, Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveran- staltungen zu verhindern, ist so offensichtlich wie gewichtig (vgl. BGE 137 I 131 E. 6.4; Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5614 ff.). Spezi- fisch in Bezug auf die Ausreisebeschränkung fällt zudem ins Gewicht, dass die Schweiz aufgrund des völkerrechtlichen Rücksichtnahmegebots und des Europäischen Übereinkommens über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen dazu verpflichtet ist, gemeinsam mit den anderen Signatarstaaten zusammenzuarbeiten und Schritte zu unternehmen, um Gewalttätigkeiten bei Sportanlässen vorzu- beugen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5624 u. 5638). Es besteht demnach ein gewichtiges öffentliches Interesse daran zu ver- hindern, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt aus- üben können. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Ausreisebe-
C-560/2011 Seite 25 schränkung die betroffene Person auch vor der strafrechtlichen Sanktio- nierung von anlässlich der Sportveranstaltung möglicherweise begange- nen Straftaten schützt (i.d.S. das Votum von Nationalrätin Viola Amherd, AB 2005 N 1944). 7.2.3 In Bezug auf die privaten Interessen des Beschwerdeführers wurde bereits festgehalten, dass die angefochtene Verfügung dessen Bewe- gungsfreiheit einschränkte, indem ihm vom 6. – 9. Dezember 2010 jede Ausreise aus der Schweiz mit dem Ziel des Besuches des Champions- League-Spiels zwischen dem FC Bayern München und dem FC Basel verboten wurde. Auch die Datenweitergabe an ausländische Behörden ändert wie dargetan nichts daran, dass die Grundrechte des Beschwerde- führers durch diese viertägige Ausreisebeschränkung nur leicht beein- trächtigt wurden (s. vorne, E. 5.4). Weitere relevante private Interessen sind nicht ersichtlich. Im Vergleich zum privaten Interesse des Beschwer- deführers, an das Fussballspiel in München zu reisen, überwiegt klarer- weise das gewichtige öffentliche Interesse an der Verhinderung von Gewalttätigkeiten anlässlich dieser Sportveranstaltung. 7.3 Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interessen führt das Bundesverwaltungsgericht somit zum Ergebnis, dass die verfüg- te Ausreisebeschränkung eine verhältnismässige und angemessene Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellte. 8. 8.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe treuwidrig gehandelt und die Rechtsweggarantie verletzt, indem sie die Verfügung derart spät zugestellt habe, dass eine Beschwerde faktisch nichts mehr habe bewir- ken können. Zumindest sei das Bundesamt zu verpflichten, solche Verfü- gungen künftig frühzeitiger zu erlassen. 8.2 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren Rechtsbezie- hungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht wirkt sich dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes aus. Zudem verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Be- ziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1; BGE 136 II 187 E. 8.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
C-560/2011 Seite 26 a.a.O., N. 1964 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 818 ff. je mit Hin- weisen). Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung am 2. Dezember 2010, nachdem sie die dieser Massnahme zugrunde liegenden Informationen von der Kantonspolizei Basel am 12. und 25. November 2010 erhalten hatte. Vorliegend hätte die Vorinstanz die Ausreisebeschränkung allen- falls einige Tage früher erlassen können. So enthielt der Rapport der Kan- tonspolizei Basel-Stadt vom 12. November 2010 grundsätzlich wohl be- reits hinreichend Informationen, um eine Ausreisebeschränkung zu verfü- gen. Der Nachtrag vom 25. November 2010 enthielt ergänzende Hinwei- se und konkretere Informationen betreffend den Beschwerdeführer (vgl. Sachverhalt Bst. F). Der Vorinstanz lagen demnach an sich bereits Mitte November 2010 die den Erlass einer Ausreisebeschränkung gegen den Beschwerdeführer rechtfertigenden Hinweise vor (s. vorne, E. 6). Die Vorinstanz hatte anschliessend jedoch die gesetzlichen Voraussetzungen und die Verhältnismässigkeit der Massnahme im Einzelfall zu prüfen so- wie die Verfügung zu begründen. Im erstinstanzlichen Verfahren bestand demnach ein Zielkonflikt zwischen der Gewährleistung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Erlass einer materiell richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide gleichermassen im Interesse des Betroffenen. Das Bundesamt war gehalten, das Verfahren beförderlich zu behandeln (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 840 ff.) und die Ausreisebeschränkung ohne Verzug zu erlassen, sobald die notwendigen Abklärungen getätigt waren. Da die Verfügung erst kurz vor dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche gerichtliche Prüfung stattfinden. Dies ist vorliegend nicht auf treuwidriges Verhalten des Bundesamtes zurückzu- führen; viel eher handelt es sich um eine Folge der gesetzlichen Voraus- setzungen der Ausreisebeschränkung. Art. 24g BWIS sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur aufschiebende Wirkung zukommt, wenn dadurch der Zweck der Ausreisebeschränkung nicht gefährdet wird und wenn das Gericht diese ausdrücklich gewährt. Die verfügte Massnahme soll also grundsätzlich auch nach der Ergreifung des Rechtsmittels voll- streckbar sein (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005, a.a.O., S. 5635). Nach dem Gesagten kann der Vorinstanz kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen werfen. 8.3 Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a BV). Die Rechtsweggarantie ga- rantiert dem Einzelnen, in einer Rechtsstreitigkeit effektiv Zugang zum Gericht zu haben, und beinhaltet das Recht, die Rechtsfragen und den
C-560/2011 Seite 27 zugrunde liegenden Sachverhalt vollumfänglich von einem unabhängigen Gericht prüfen zu lassen (vgl. ANDREAS KLEY, in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008, Art. 29a Rz. 5 ff.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 914 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat die von Art. 29a BV geforderte umfassen- de Prüfung der Rechts- und Sachverhaltsfragen mit diesem Entscheid vorgenommen. Dass lediglich eine nachträgliche Prüfung der Rechtmäs- sigkeit der angefochtenen Verfügung stattfinden konnte, ist angesichts der besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschrän- kung und des daraus folgenden allenfalls geringen Zeitraums zwischen Verfügungseröffnung und Wirksamkeit (s. vorne, E. 8.2) hinzunehmen. Auch in anderen Bereichen des Verwaltungsrechts erfahren die von einer Verfügung betroffenen Personen einen allenfalls nicht wieder gutzuma- chenden Nachteil tatsächlicher Natur, ohne dass deshalb auf eine Verlet- zung der Rechtsweggarantie zu schliessen wäre (vgl. etwa BGE 127 I 164 betreffend Verweigerung einer Demonstration). 9. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig feststellt; sie ist auch angemessen (vgl. Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist daher abzuweisen. 10. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird der unterliegende Be- schwerdeführer kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskos- ten sind auf Fr. 1'000. festzusetzen (Art. 1, Art. 2 und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dispositiv S. 28
C-560/2011 Seite 28 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000. werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem am 9. März 2011 geleisteten Kostenvorschuss gleicher Höhe verrechnet. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Ruth Beutler Kilian Meyer
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch- tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdefüh- rer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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