B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-4723/2012
U r t e i l v o m 1 6 . M a i 2 0 1 4 Besetzung
Richter Beat Weber (Vorsitz), Richterin Madeleine Hirsig-Vouilloz, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Daniel Golta.
Parteien
A._______, (wohnhaft in Deutschland) vertreten durch lic. iur. David Husmann, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin,
gegen
IV-Stelle für Versicherte im Ausland IVSTA, Vorinstanz.
Gegenstand
Anordnung polydisziplinäres Gutachten; Verfügung der IVSTA vom 23. August 2012.
C-4723/2012 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die 1970 geborene deutsche Staatsangehörige A._______ (nachfol- gend: Beschwerdeführerin) stellte am 16. September 2009 bei der Deut- schen Rentenversicherung – unter Berufung auf eine seit März 2009 be- stehende Arbeitsunfähigkeit – einen Antrag auf Zusprache einer schwei- zerischen Invalidenrente, dessen Empfang die IV-Stelle für Versicherte im Ausland (IVSTA; nachfolgend auch: Vorinstanz) am 27. November 2009 bestätigte (Akten der IVSTA [IV] 1, 9). A.b Am 7. März 2011 beauftragte die IVSTA das Zentrum für Medizini- sche Begutachtung (ZMB) Basel (nachfolgend: ZMB) mit der polydis- ziplinären Begutachtung der Beschwerdeführerin (IV/59; vgl. auch IV/52), worüber die IVSTA die Beschwerdeführerin am gleichen Tag informierte (IV/60). A.c Mit Schreiben vom 25. Mai 2011 forderte die IVSTA die Beschwerde- führerin dazu auf, sich am 29. August 2011 zur Begutachtung im ZMB einzufinden und vorgängig zu bestätigen, dass sie bereit sei, sich dieser Untersuchung zu unterziehen (IV/67; vgl. auch IV/64). A.d Nach Intervention durch den rubrizierten Rechtsvertreter der Be- schwerdeführerin bestätigte die IVSTA am 12. August 2011 die für den 29. August 2011 vorgesehene Begutachtung durch das ZMB, liess der Beschwerdeführerin die von den Gutachtern zu beantwortenden Fragen zukommen und wies sie darauf hin, dass sie bis zum Begutachtungster- min ergänzende Zusatzfragen einreichen könne. Am 15. August 2011 bestätigte die IVSTA den Begutachtungstermin auch gegenüber dem rub- rizierten Rechtsvertreter (IV/74, 80 f.). A.e Am 22. August 2011 verwies der Rechtsvertreter der Beschwerdefüh- rerin auf das Urteil des Bundesgerichts 9C_243/2010 vom 28. Juni 2011 (publiziert als BGE 137 V 210) und beantragte die einstweilige Ausset- zung der vorgesehenen Begutachtung, damit eine "ordentliche Begutach- tung" eingeleitet werden könne (IV/83 f.). A.f Mit Schreiben vom 26. August 2011 teilte die IVSTA der Beschwerde- führerin (vertreten durch den rubrizierten Rechtsvertreter) mit, dass die vorgesehene Begutachtung annulliert worden sei (IV/89).
C-4723/2012 Seite 3 A.g Am 12. Oktober 2011 liess die Beschwerdeführerin der IVSTA weitere Akten zukommen und teilte ihr mit, dass ihres Erachtens – angesichts der Tatsache, dass der deutsche Invalidenversicherer von einer vollen Er- werbsunfähigkeit ausgehe – keine zusätzliche Begutachtung mehr not- wendig sei (IV/102). A.h Mit Schreiben vom 7. März 2012 teilte die IVSTA der Beschwerdefüh- rerin mit, dass zur Klärung des Falles ein polydisziplinäres Gutachten nach wie vor unabdingbar sei. Sobald die Begutachtungsstelle bestimmt sei, werde sie die Beschwerdeführerin darüber in Kenntnis setzen und ihr einen Fragebogen zukommen lassen, der der Begutachtung zu Grunde liegen werde (IV/105). A.i Am 3. April 2012 teilte die IVSTA der Beschwerdeführerin mit, dass zur Beurteilung ihres Rentenanspruchs eine polydisziplinäre medizinische Abklärung (Handchirurgie, Psychiatrie, Neurologie, Orthopädie, allgemei- ne Medizin) in der Schweiz notwendig sei (IV/109). Sobald Datum und Ort der Untersuchung bekannt seien, werde sie umgehend und detailliert über das weitere Vorgehen informiert. Ohne schriftlich begründeten Ge- genbericht innert zehn Tagen werde die IVSTA eine Fachstelle mit der Untersuchung beauftragen. Im Anhang liess die IVSTA der Beschwerde- führerin die Liste der Fragen, welche der begutachtenden Stelle unter- breitet würden (inkl. die Frageliste der B._______ Versicherungsgesell- schaft [nachfolgend: B._______ Versicherung] als Unfallversicherer), zu- kommen, und räumte der Beschwerdeführerin eine Frist von ebenfalls zehn Tagen ein, um allfällige Zusatzfragen einzureichen. A.j Mit Schreiben vom 23. April 2012 (IV/111) beantragte die Beschwerde- führerin, es sei von einer einseitigen Festlegung/Auslosung der Gutach- terstelle abzusehen und mit ihr eine Einigung über die Gutachterstelle zu erlangen; es sei davon Vormerk zu nehmen, dass sie die MEDAS Zent- ralschweiz als Gutachterstelle vorschlage; es sei der Fragenkatalog ent- sprechend ihrer Anmerkungen anzupassen; es seien ihr die seit letzter Akteneinsicht angefallenen Akten zukommen zu lassen und eine ange- messene Nachfrist einzuräumen, um darauf gerichtete Zusatzfragen zu stellen; es sei der Fragebogen der B._______ Versicherung aus dem Recht zu weisen; es sei, sofern die IVSTA mit einem oder mehreren der obigen Begehren nicht einverstanden sei, darüber eine anfechtbare Ver- fügung zu erlassen.
C-4723/2012 Seite 4 A.k Am 10. Mai 2012 teilte die IVSTA der Beschwerdeführerin unter Bei- lage der von dieser angeforderten Akten – mit, dass die Vergabe von Gutachtensaufträgen gemäss Art. 72 bis Abs. 1 IVV nach dem Zufallsprin- zip zu erfolgen habe. Deshalb werde das Gutachten über die Plattform "SuisseMED@P" in Auftrag gegeben und Datum und Ort der Untersu- chung zu einem späteren Zeitpunkt bekannt gegeben werden (IV/113). Weiter nahm die IVSTA zu den Ausführungen der Beschwerdeführerin zum Fragenkatalog Stellung und setzte ihr eine weitere Frist von zehn Tagen, um allfällige zusätzliche Frage einzureichen, die unverändert an die Gutachter weitergereicht würden. Ausserdem erklärte die IVSTA, dass eine gemeinsame Begutachtung mit der B._______ Versicherung erfolge, weshalb auch deren Gutachterfragen zugestellt worden seien und die Beschwerdeführerin sich bezüglich dieser Fragen direkt an die B._______ Versicherung wenden möge. Sollte die Beschwerdeführerin mit diesem Vorgehen nicht einverstanden sei, werde die IVSTA eine an- fechtbare Zwischenverfügung erlassen. A.l Am 31. Mai 2012 beauftragte die IVSTA das ABI (Ärztliches Begutach- tungsinstitut GmbH, Basel) mit der interdisziplinären medizinischen Abklä- rung der Beschwerdeführerin und dokumentierte es entsprechend (IV/115). A.m Mit Schreiben vom 2. Juli 2012 (IV/122) erklärte die Beschwerdefüh- rerin, dass sie mit einem Losentscheid nicht einverstanden sei, dass stattdessen eine Einigung über die Gutachterstelle zu erfolgen habe, dass die von ihr als Gutachterstelle vorgeschlagene MEDAS Zentral- schweiz fachlich unbestritten sei und dass sie an ihrer Kritik zum Fragen- katalog und am Einbezug der B._______ Versicherung festhalte. Vor die- sem Hintergrund ersuche sie um Erlass einer anfechtbaren Verfügung, welche sich a) zum Loszwang, b) zur Nichteinigung auf die MEDAS Zent- ralschweiz und c) zur Nichtberücksichtigung ihrer Bemerkungen zu den Fragen und den Einbezug der B._______ Versicherung äussere. A.n Am 20. Juli 2012 teilte die IVSTA der Beschwerdeführerin mit, dass die Notwendigkeit einer polydisziplinären Untersuchung unbestritten sei. Der Gutachtensauftrag sei deshalb entsprechend dem in Art. 72 bis IVV vorgesehenen Verfahren über die Plattform "SuisseMED@P" nach dem Zufallsprinzip einer Gutachterstelle zugeteilt worden, wobei es sich vor- liegend um das ABI handle (IV/125). Da die Gutachter und der Termin noch nicht bekannt seien, würden diese zu einem späteren Zeitpunkt mit- geteilt. Bezüglich der am 23. April 2012 gemachten Bemerkungen zu den
C-4723/2012 Seite 5 Gutachterfragen habe die IVSTA den Fragenkatalog entsprechend den neuesten Weisungen angepasst, lasse ihn der Beschwerdeführerin im Anhang zukommen und gebe ihr 10 Tage Zeit, um Zusatzfragen einzurei- chen. Die geänderten Gutachterfragen würden auch dem ABI und der B._______ Versicherung zugestellt. A.o Mit Schreiben vom 6. August 2012 (IV/128) hielt die Beschwerdefüh- rerin daran fest, dass die Gutachterstelle nicht ausgelost werden dürfe, bevor eine Einigung gesucht worden sei. Auch der Leiter des Geschäfts- felds Invalidenversicherung des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) habe im beigelegten Artikel der Zeitschrift C._______ (nachfol- gend: Zeitschriftenartikel) festgehalten, dass eine Einigung über den Gut- achter auch nach Einführung des Lossystems im Vordergrund stehe. Sie schlage daher vor, sich auf das BEGAZ, Basel oder die MEDAS Zentral- schweiz, Luzern als Gutachterstelle zu einigen und erwarte eine entspre- chende Antwort. Sollte die IVSTA sich einer Einigung verweigern, werde um eine anfechtbare Verfügung ersucht. Ausserdem ersuchte die Be- schwerdeführerin um Zustellung der im Fragenkatalog nicht enthaltenen Rubrik C1, brachte weitere Zusatzfragen und Ergänzungen zum Frage- bogen vor und bemerkte, dass die B._______ Versicherung ihr einen ei- genen Fragenkatalog vorzulegen habe. A.p Am 23. August 2012 teilte die IVSTA der Beschwerdeführerin mit, dass der Auftrag für ein polydisziplinäres Gutachten gemäss Art. 72 bis Abs. 1 IVV vergeben werde und vorliegend diesem Vorgehen entspre- chend das ABI mit dem Gutachten beauftragt worden sei (IV/133 = Akte des Beschwerdeverfahrens [B-act.] 1 Beilage 2). Da die Gutachter und der Termin noch nicht bekannt seien, würden diese zu einem späteren Zeitpunkt mitgeteilt und der Beschwerdeführerin dann Gelegenheit ge- ben, Ausstandsgründe gegen die Gutachter geltend zu machen. Im An- hang liess die IVSTA der Beschwerdeführerin den angepassten Gutach- terfragenkatalog und die Fragen der B._______ Versicherung zukommen und räumte der Beschwerdeführerin eine Frist von 10 Tagen ein, um Zu- satzfragen einzureichen. B. B.a Am 10. September 2012 erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:
C-4723/2012 Seite 6
C-4723/2012 Seite 7 B.f Am 18. April 2013 schloss das Bundesverwaltungsgericht den Schrif- tenwechsel. B.g Mit unaufgeforderter Eingabe vom 14. Juni 2013 reichte die Be- schwerdeführerin das Urteil des Versicherungsgerichts St. Gallen IV 2012/353 vom 28. Mai 2013 zu den Akten, kommentierte es und bean- tragte, die IVSTA anzuweisen, eine Begutachtung bei der MEDAS Zent- ralschweiz in die Wege zu leiten (B-act. 18, 18.1). B.h Am 20. Juni 2013 liess das Bundesverwaltungsgericht der Vorinstanz eine Kopie dieser Eingabe und des Urteils zukommen. B.i Mit unaufgeforderter Eingabe vom 16. Juli 2013 (B-act. 20) ergänzte die Beschwerdeführerin ihre bisherigen Ausführungen unter Bezugnahme auf das inzwischen ergangene Bundesgerichtsurteil 9C_2007/2012 (rec- te: 9C_207/2012). B.j Am 7. August 2013 brachte das Bundesverwaltungsgericht diese Ein- gabe der Vorinstanz zur Kenntnis. C. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterla- gen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen ein- gegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Verfügungen der IVSTA sind beim Bundesverwaltungsgericht an- fechtbar (vgl. Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5 VwVG, Art. 33 Bst. d VGG und Art. 69 Abs. 1 Bst. b IVG [SR 831.20]). Dies gilt insbesondere auch für Zwischenverfügungen gemäss Art. 46 Abs. 1 VwVG (vgl. Art. 5 Abs. 2 VwVG). 1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). In- des findet das VwVG aufgrund von Art. 3 Bst. d bis VwVG keine Anwen- dung in Sozialversicherungssachen, soweit das ATSG (SR 830.1) an- wendbar ist.
C-4723/2012 Seite 8 2. 2.1 Anlass zur Beschwerdeführung gab vorliegend das Schreiben der IVSTA vom 23. August 2012 (B-act. 1.2). Unter Berücksichtigung der zwi- schen der Beschwerdeführerin und der IVSTA geführten Korrespondenz (vgl. insbesondere Sachverhalt Bst. A.i bis A.o) wird ersichtlich, dass die IVSTA in der Hauptsache die (erneute) Durchführung eines vorgängigen Einigungsverfahrens ablehnte und an der in Anwendung des Zuwei- sungssystems "SuisseMED@P" erfolgten Auslosung der Gutachterstelle festhielt und das ausgeloste ABI als Gutachterstelle bestimmte. Obwohl das besagte Schreiben nicht als Verfügung bezeichnet wurde, handelt es sich dabei grundsätzlich um eine anfechtbare Zwischenverfügung ge- mäss Art. 46 Abs. 1 VwVG (vgl. BGE 139 V 339 E. 4.5 e contrario; BGE 138 V 271 E. 1.1 f. und 3.4; 137 V 210 E. 3.4.2.8; Urteil des Bundesge- richts 9C_260/2012 vom 5. Juni 2012 E. 1.3; Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts C-5446/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 3.2; vgl. aber un- ten E. 3.2). Nicht Gegenstand der besagten Verfügung – und damit des vorliegenden Verfahrens – sind die Durchführung der polydisziplinären Begutachtung als solche und die einzubeziehenden medizinischen Dis- ziplinen (vgl. IV/109), da die Beschwerdeführerin dagegen keine Einwän- de erhoben hat und deren Zulässigkeit auch in der vorliegenden Be- schwerde nicht bestreitet. Ebenfalls nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind die den Gutachtern zu unterbreitenden Fra- gen, da die IVSTA im Schreiben vom 23. August 2012 (nachfolgend: [an- gefochtene] Verfügung) der Beschwerdeführerin (erneut) Gelegenheit ge- boten hat, Zusatzfragen einzureichen. Ausserhalb der Prüfung im vorlie- genden Beschwerdeverfahren liegen ausserdem allfällige im weiteren Verlauf des vorinstanzlichen Verfahrens der Beschwerdeführerin zu ge- währende Parteirechte (vgl. BGE 137 V 210 E. 3.4.2.8). 2.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge- nommen; sie ist durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Anfechtung (Art. 59 ATSG), womit ihre Beschwerdelegitimation gegeben ist. 2.3 Im Übrigen wurde die Beschwerde frist- und weitgehend formgerecht eingereicht (Art. 60 Abs. 1 ATSG und Art. 52 Abs. 1 VwVG), sodass dar- auf grundsätzlich einzutreten ist (vgl. aber nachfolgend E. 2.4 f.). 2.4 In ihrer Beschwerdeschrift beantragte die Beschwerdeführerin als ers- tes Rechtsbegehren, die IVSTA sei zu verpflichten, ihr die EMRK-, verfas-
C-4723/2012 Seite 9 sungsmässigen und gesetzlichen Rechte zuzugestehen. Es ist zu prüfen, ob auf dieses Begehren einzutreten ist. 2.4.1 Die formellen Anforderungen an die Beschwerde ergeben sich aus Art. 52 Abs. 1 VwVG. Das Rechtsbegehren muss bestimmt abgefasst sein und angeben, welche Entscheidung von der Rechtsmittelinstanz zu fällen ist. Dies ist dann der Fall, wenn das Begehren bei einer erfolgrei- chen Beschwerde unverändert in das Dispositiv aufgenommen werden kann (vgl. BVGE 2013/45 E. 4.2.1 m.w.H.). Das erste Rechtsbegehren der Beschwerdeschrift genügt diesen Anforderungen nicht. 2.4.2 Genügt die Beschwerde den Anforderungen nicht oder lassen die Begehren des Beschwerdeführers oder deren Begründung die nötige Klarheit vermissen und stellt sich die Beschwerde nicht als offensichtlich unzulässig heraus, so räumt die Beschwerdeinstanz dem Beschwerde- führer eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein. Sie verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem Fristablauf aufgrund der Akten zu entscheiden oder, wenn Begehren, Begründung oder Unter- schrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 52 Abs. 2 und 3 VwVG). Eine Nachfrist soll jedoch nur zur Verbesserung von nicht ab- sichtlich in Kauf genommenen Mängeln und somit einzig bei Versehen angesetzt werden (vgl. BVGE 2013/45 E. 4.2.2 m.w.H.). Unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Beschwerde wird er- sichtlich, dass die unbestimmte Formulierung des Rechtsbegehrens der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin nicht versehentlich erfolgt ist. Eine Nachfrist zur Verbesserung war demnach nicht zu gewähren. Auf das Rechtsbegehren Nr. 1 der Beschwerde ist somit nicht einzutreten. 2.5 In ihrer Eingabe vom 14. Juni 2013 (B-act. 18) stellte die Beschwer- deführerin den Antrag, von einer Begutachtung durch das ABI abzusehen und die IVSTA anzuweisen, eine Begutachtung bei der MEDAS Zentral- schweiz in die Wege zu leiten. Es ist zu prüfen, inwiefern auf dieses Be- gehren einzutreten ist. 2.5.1 In der Beschwerdeschrift sind sämtliche Begehren und Eventualbe- gehren vorzubringen. Deren Änderung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Insofern gilt die Eventualmaxime. Streitgegenstand und Rechtsbegehren dürfen nach Ablauf der Beschwerdefrist nicht ausgeweitet oder qualitativ verändert werden. Zulässig sind einzig nachträgliche Präzisierungen (vgl. BVGE 2013/45 E. 4.2.3 m.w.H.; BGE 133 II 30 E. 2 Ingress).
C-4723/2012 Seite 10 2.5.2 Soweit mit der Eingabe vom 14. Juni 2013 beantragt wird, es sei von einer Begutachtung durch das ABI abzusehen, ist dieser Antrag in den Rechtsbegehren 2 bis 4 der Beschwerde enthalten, stellt kein unzu- lässiges neues Begehren dar und wird mit der Prüfung dieser Rechtbe- gehren beurteilt. 2.5.3 Soweit mit der Eingabe vom 14. Juni 2013 beantragt wird, die IVSTA sei anzuweisen, eine Begutachtung bei der MEDAS Zentral- schweiz in die Wege zu leiten, ist dieser Antrag nicht in den Rechtsbegeh- ren 2 bis 4 der Beschwerde, die auf die Durchführung eines Einigungs- verfahrens bzw. auf die (blosse) Aufhebung des Losentscheids und der daraus resultierenden Bestimmung des ABI als Gutachterstelle abzielen, enthalten. Vielmehr handelt es sich um einen zusätzlichen Antrag bzw. einen Eventualantrag, der innerhalb der Beschwerdefrist hätte gestellt werden müssen. Da er erst später gestellt wurde, ist insofern auf den mit der Eingabe vom 14. Juni 2013 gestellten (Beschwerde-)Antrag nicht ein- zutreten (vgl. Art. 60 ATSG). 3. Zu prüfen bleibt im Rahmen der in der Beschwerde enthaltenen Rechts- begehren 2 bis 4, ob die IVSTA für die Bestimmung der Gutachterstelle zu Recht auf die Durchführung eines Einigungsverfahrens verzichtet, direkt eine Auslosung in Anwendung des Zuweisungssystems "SuisseMED@P" durchgeführt und das ABI als Gutachterstelle bestimmt hat. 3.1 3.1.1 Die Beschwerdeführerin macht in ihren Eingaben (B-act. 1, 11, 13, 18, 20), insbesondere unter Bezugnahme auf die von ihr im Beschwerde- verfahren eingebrachten Unterlagen (vgl. Sachverhalt Bst. B), im Wesent- lichen einerseits geltend, dass die IVSTA ein Einigungsverfahren hätte durchführen müssen, statt sogleich die Auslosung in Anwendung des Zu- weisungssystems "SuisseMED@P" vorzunehmen. Auf diese Pflicht habe die Beschwerdeführerin die IVSTA mehrfach hingewiesen. Dass vorab ei- ne Einigung über die Gutachterstelle zu erfolgen habe, ergebe sich aus BGE 137 V 210, entspreche dem Inhalt von Art. 44 ATSG und den Gebo- ten der Rechtsstaatlichkeit und dem Anspruch auf ein faires Verfahren und auf Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 6 EMRK und Art. 29 Abs. 2 BV und werde in BGE 138 V 271 betont. Art. 72 bis IVV, auf welchen die IVSTA sich berufe, lege nicht fest, dass vorgängig zum Auslosungsverfahren kein Einigungsverfahren stattzufinden habe. Eine
C-4723/2012 Seite 11 solche Auslegung wäre denn auch verfassungs-, gesetzes- und EMRK- widrig. Auch habe der Leiter des Geschäftsfelds Invalidenversicherung des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) im Zeitschriftenartikel (B-act. 1.3) festgehalten, dass das Einigungsverfahren im Vordergrund stehe. Ein vorgängiger Einigungsversuch sei denn auch durchaus prakti- kabel und durchaus aussichtsreich und daher nicht als entbehrlich zu be- urteilen. Aufgrund der kategorischen Verweigerung eines Einigungsver- fahrens und einer anfechtbaren Verfügung zur Bestimmung der Gutach- terstelle habe die IVSTA der Beschwerdeführerin ihr zustehende Partizi- pationsrechte vorenthalten. Die erhobene Beschwerde sei schon aus die- sem Grund begründet. Im Urteil 9C_207/2012 vom 3. Juli 2013 (veröffent- licht als BGE 139 V 349) habe das Bundesgericht ausserdem festgehal- ten, dass bei mono- bzw. disziplinären Gutachten eine Einigung zu erfol- gen habe. Dies müsse auch für polydisziplinäre Gutachten gelten, da in beiden Fällen die gleichen, durch die Bundesverfassung und EMRK ge- schützten Partizipationsrechte zu beachten seien. Im vorliegenden Fall sei nicht nachvollziehbar, weshalb die IVSTA der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Begutachtung durch die ME- DAS Zentralschweiz nicht zugestimmt habe, obwohl sie – angesichts der vorgeschriebenen Einschränkung auf MEDAS-Gutachter im Sinne der Waffengleichheit – nicht ohne triftige Gründe gegen den Vorschlag der Beschwerdegegnerin hätte wenden und nur zur Auslosung hätte greifen dürfen, wenn die Beschwerdeführerin an einer Einigung nicht interessiert wäre, was vorliegend nicht der Fall sei. 3.1.2 Andererseits macht die Beschwerdeführerin geltend, dass das zur Bestimmung des ABI als Gutachterstelle führende Auslosungssystem intransparent und nicht nachvollziehbar sei, und dass willkürliche Kriterien die Auslosungsresultate beeinflussten, womit der versicherten Person die ihr zustehenden Parteirechte, namentlich der Anspruch auf rechtliches Gehör, auf ein faires Verfahren und auf ein staatliches Handeln nach Treu und Glauben (gemäss Art. 29 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 5 und 9 BV) verletzt würden. Ein Losverfahren mit einem verwaltungsinternen Compu- terprogramm, das keine Einsicht und Überprüfung des Zustandekom- mens der Wahl durch die versicherte Person zulasse, vermöge den ele- mentarsten Parteirechten nicht gerecht zu werden. Dass vorliegend das von Geschädigtenseite heftig umstrittene ABI ausge- lost worden sei, vermöge das Vertrauen in das Verfahren nicht zu stär- ken. Überhaupt befänden sich im Lostopf Gutachterstellen, welche bis-
C-4723/2012 Seite 12 lang durch versicherungsfreundliche Entscheide aufgefallen seien, na- mentlich das ABI, das MZR und die MiZB. Alle diese Institute seien pri- vatwirtschaftlich orientiert, gewinnstrebig, daher nicht unabhängig. Es sei davon auszugehen, dass diese Gutachterstellen auch nach Einführung des Lossystems von ihrer versicherungsnahen Linie nicht abweichen würden. Da im Rahmen des Zuweisungssystems "SuisseMED@P" ins- besondere diejenigen Gutachterstellen eher Zulosungen erhielten, die über genügend Kapazitäten verfügten und gerade die grossen, gewinn- orientierten Gutachterstellen keine Scheu zeigten, zusätzliche Ärzte und Ärztinnen anzustellen, könne keine ausgeglichene Zulosung erfolgen. Es sei denn auch augenfällig, dass diese drei Institutionen aus der Wahr- nehmung der Geschädigten überproportional viel Zuweisungen erhalten hätten. In diesem Zusammenhang werde beantragt, beim Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Auflistung der bislang zugelosten Gut- achterstellen aufzulegen (s. Beschwerde S. 9 f.). Vor diesem Hintergrund sei die Gutachterwahl des ABI willkürlich, verweigere Parteirechte und verdiene keinen Rechtsschutz. Dieser Mangel sei einer Heilung nicht zu- gänglich. Ein Auslosungssystem, welches diejenigen Gutachterstellen begünstige, die nach eigenem Gutdünken Kapazitäten meldeten, sei – unabhängig davon, was in BSV-Weisungen geregelt werde – nicht rech- tens. 3.2 Zunächst ist festzuhalten, dass das Bundesgericht in BGE 139 V 339 E. 4.3 ff. festgehalten hat, dass (auch) für das erstinstanzliche Beschwer- deverfahren nicht ersichtlich sei, worin der Nachteil des Versicherten be- stehen solle, wenn er die mittels Zwischenverfügung vorgenommene Gutachtensanordnung vor Bundesverwaltungsgericht nicht anfechten könne, bevor in Anwendung des Zuweisungssystems "Suisse MED@P" auch die Gutachterstelle feststehe. Dementsprechend tritt das Bundes- verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen Zwischenverfügungen, mit welchen (lediglich) daran festgehalten bzw. angeordnet wurde, dass die Begutachtungsstelle unter Verwendung des Zuweisungssystems "Suisse MED@P" bestimmt werde, und (noch) keine Gutachterstelle bestimmt wurde, nicht ein (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-5446/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 3; C-5321/2012 vom 22. No- vember 2012 E. 3.3; C-3077/2012 vom 28. September 2012, je m.w.H.). Daher ist auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen die verfügte Durch- führung des besagten Auslosungsverfahrens als solche richtet, nicht ein- zutreten.
C-4723/2012 Seite 13 3.3 Soweit im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten ist, ist Folgendes auszuführen. 3.3.1 Das Bundesgericht hat in BGE 138 V 271 E. 1.1 festgehalten, dass die Vergabe eines polydisziplinären Begutachtungsauftrages nach dem Zufallsprinzip erfolge, wobei die Gutachterstelle unter Anwendung des – auf der Grundlage des auf den 1. März 2012 in Kraft getretenen, neu ge- fassten Art. 72 bis IVV etablierten – Zuweisungssystems "SuisseMED@P" zu bestimmen sei. In BGE 139 V 349 hat das Bundesgericht die Recht- mässigkeit dieses Vorgehens für polydisziplinäre Begutachtungen bestä- tigt. Dass dabei das Zufallsprinzip dem Einigungsgedanken vorgehe, sei hinzunehmen (BGE 139 V 349 E. 5.2.1, 5.4 f.). In der Folge hat das Bun- desgericht mehrfach bestätigt, dass bei der Vergabe von Aufträgen für polydisziplinäre MEDAS-Gutachten immer das mit der Zuweisungsplatt- form SuisseMED@P umgesetzte Zufallsprinzip zum Zuge komme und daher kein Raum für eine einvernehmliche Benennung mehr bestehe (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_512/2013 vom 13. Januar 2014 E. 3.4; vgl. auch Urteile des Bundesgerichts 9C_475/2013 vom 6. August 2013 E. 2.1; 9C_635/2013 vom 9. Oktober 2013 E. 2.2; 8C_771/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.2). Das Bundesgericht hat auch festgehalten, dass sachliche Gründe dafür bestünden, dass das Zufallsprinzip gemäss Art. 72 bis IVV lediglich auf po- lydisziplinäre Begutachtungen (mindestens drei Fachdisziplinen) Anwen- dung finde. Die unterschiedliche Behandlung von polydisziplinären Be- gutachtungen einerseits und mono- und bidisziplinären Begutachtungen andererseits sei rechtmässig (vgl. BGE 139 V 349 E. 5.2.1, 5.4 f.). Die Auftragsvergabe nach dem Zufallsprinzip neutralisiere – zusammen mit den weiteren Vorgaben gemäss BGE 137 V 210 – generelle, aus den Rahmenbedingungen des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeits- und Befangenheitsbefürchtungen. Bestünden im konkreten Einzelfall kei- ne formellen Ausstandsgründe, so müsse das Ziel, möglichst beweistaug- liche gutachterliche Aussagen zu erhalten, weitgehend indirekt, über die weiteren in BGE 137 V 210 vorgesehenen verfahrensrechtlichen Rah- menbedingungen der Auftragsvergabe, verfolgt werden (vgl. BGE 139 V 349 E. 5.2.2.1). Auch sei die Aufsichtsbehörde bei der Auslosung in An- wendung des Zuweisungssystems "SuisseMED@P" nicht von der weite- ren Umsetzung der Appellanforderungen gemäss BGE 137 V 210 entho- ben. Zunächst sei durch eine periodische Berichterstattung Transparenz über die Anwendungspraxis der Plattform herzustellen (Anzahl der bei
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den angeschlossenen MEDAS eingeholten polydisziplinären Gutachten),
ergänzt durch ordnungsgemässe (Jahres-)Berichte der einzelnen Institute
über ihre sonstige Sachverständigentätigkeit, vor allem bezüglich der bi-
und monodisziplinären Expertisen für die IV-Stellen. Sodann sei die Si-
cherstellung von Qualität und Einheitlichkeit der Begutachtungen zielstre-
big voranzutreiben. Das Bundesgericht werde die Umsetzung der Appel-
lativanforderungen weiterhin beobachten und behalte sich, je nach deren
Ergebnis, eine neue rechtliche Überprüfung vor (BGE 139 V 349 E. 5.5).
3.3.2 Angesichts dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermag die
Beschwerdeführerin mit ihren Einwänden, dass für polydisziplinäre Be-
gutachtungen vorgängig zum Auslosungsverfahren gemäss Art. 72
bis
IVV
ein Einigungsverfahren durchzuführen sei, wie es für mono- und bidis-
ziplinäre Begutachtungen vorgeschrieben sei, nicht durchzudringen (vgl.
auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-5468/2012 vom 19. März
2014 E. 7, 9). Dementsprechend bleibt vorliegend ohne Belang, dass sich
die Beschwerdeführerin um eine vorgängige Einigung bemüht hat. Da
das Bundesgericht die Anwendung des Zuweisungssystems "Suisse-
MED@P" für rechtmässig erklärt hat, dringt die Beschwerdeführerin mit
ihren dagegen erhobenen Rügen nicht durch. Bei ihren Einwendungen
gegen den Einbezug bzw. die unangemessene Berücksichtigung der von
ihr als versicherungsfreundlich taxierten Begutachtungsstellen ist die Be-
schwerdeführerin nicht zu hören, da es sich dabei um generelle, aus den
Rahmenbedingungen des Gutachterwesens fliessende Abhängigkeits-
und Befangenheitsbefürchtungen handelt, die durch das Zufallsprinzip
und die Umsetzung der bundesgerichtlichen Appellativanforderungen
neutralisiert werden (vgl. BGE 138 V 271 E. 2.2.2). Auch der Beweisan-
trag der Beschwerdeführerin, beim BSV eine Auflistung der bislang zuge-
losten Gutachterstellen aufzulegen (Beschwerde S. 9), betrifft einzelfall-
unabhängige, allgemein-strukturelle Einwendungen; er ist in diesem Sin-
ne gegenstandslos (vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_560/2013 vom 6.
September 2013 E. 2.2; vgl. ausserdem die vom BSV am 27. Februar
2014 auf seiner Internetseite aufgeschaltete Übersicht der vom 1. Januar
bis 31. Dezember 2013 zugeteilten Aufträge pro Gutachterstelle [Aufträge
2013 – SuisseMED@P 2013, 31.01.2014,
< http://www.bsv.admin.ch/themen/iv/00027/index. html?lang=de >, abge-
rufen am 09.04.2014]). Des Weiteren können Ausstandsbegehren nicht
gegen eine Institution als Ganzes gerichtet werden (vgl. BGE 137 V 210
bei Anwendung des Zufallsprinzips das Los zuweilen auch auf eine Gut-
C-4723/2012 Seite 15 achterstelle fällt, die der versicherten Person weniger genehm ist als an- dere, ist systeminhärent und von den Versicherten, die keinen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf einen Gutachter ihrer Wahl haben (vgl. Ur- teil des Bundesgerichts 9C_908/2012 vom 22. Februar 2013 E. 5.2), hin- zunehmen. Den vorliegenden Einzelfall konkret betreffende (formelle) Einwendungen bringt die Beschwerdeführerin nicht vor. Auch aus den – für das Bundesverwaltungsgericht nicht verbindlichen – Entscheiden kan- tonaler Gerichte, den Rechtsgutachten und dem Zeitschriftenartikel, wel- che die Beschwerdeführerin eingereicht hat (s. Sacherhalt Bst. B), kann diese nichts zu ihren Gunsten ableiten. 3.3.3 Soweit die Beschwerdeführerin teilweise Rechtsverweigerung gel- tend macht (zum Institut der Rechtsverweigerung vgl. beispielsweise Ur- teil des Bundesverwaltungsgerichts B-5476/2007 E. 2.2.2 f. m.w.H.), hat sie diese Rüge nicht substantiiert. Im Übrigen geht aus den obigen Aus- führungen hervor, dass die angefochtene Verfügung vom 23. August 2012 EMRK-, gesetzes-, verordnungs- und rechtsprechungskonform ist, wes- halb die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge der Rechtsverweigerung nicht durchdringt. 3.3.4 In Bezug auf die in der Beschwerdeschrift enthaltenen Rechtsbe- gehren 2 bis 4 ist die Beschwerde somit abzuweisen. 4. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Anordnung der Unterbrechung des Begutachtungsauftrages bis zum Endentscheid in diesem Beschwer- deverfahren (im Sinne einer vorsorglichen Massnahme), dem die IVSTA durch formlose Sistierung des Begutachtungsauftrags Rechnung getra- gen hat, wird durch das vorliegende Urteil gegenstandslos und ist daher abzuschreiben. 5. Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient- schädigung. 5.1 Das vorliegende Verfahren betrifft nicht eine Streitigkeit um die Bewil- ligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen, weshalb keine Verfah- renskosten geschuldet und aufzuerlegen sind (Art. 61 Bst. a ATSG i.V.m. Art. 69 Abs. 1 bis Satz 1 i.V.m. Abs. 2 IVG e contrario; vgl. Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts C-2152/2013 vom 5. Dezember 2013).
C-4723/2012 Seite 16 5.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin und die obsiegende Vorinstanz als Bundesbehörde haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2], je e contrario; Art. 7 Abs. 3 VGKE), weshalb keine solche zuzusprechen ist.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Anordnung der Unterbrechung des Begutachtungsauftrages bis zum Endentscheid in der Sache wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. 3. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – das Bundesamt für Sozialversicherungen (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Weber Daniel Golta
C-4723/2012 Seite 17 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwer- deführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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