B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-4457/2014
Urteil vom 9. April 2015 Besetzung
Richter David Weiss (Vorsitz), Richter Christoph Rohrer, Richterin Franziska Schneider, Gerichtsschreiber Roland Hochreutener.
Parteien
gegen
dieser vertreten durch lic. iur. LL.M. Christine Boldi, Rechtsanwältin, SwissLegal Dürr + Partner, Centralbahnstrasse 7, Postfach, 4010 Basel, Beschwerdegegner,
Regierung des Kantons Graubünden, Regierungsgebäude, 7000 Chur, Vorinstanz.
Gegenstand
KVG, Festsetzung des kantonalen Taxpunktwerts für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis im Kanton Graubünden ab 1. Juli 2011 (Regierungsbeschluss vom 5./6. Februar 2013).
C-4457/2014 Seite 3 Sachverhalt: A.a Am 1. September 1997 schlossen der Schweizerische Physiotherapeuten- verband (SPV; nachfolgend: physioswiss) einerseits und das Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer (heute: santésuisse), die Schweizer Krankenversicherer, die Medizinaltarif-Kommission UVG (MTK), die Invali- denversicherung (IV), vertreten durch das Bundesamt für Sozialversiche- rung (BSV), und das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV) anderer- seits einen Tarifvertrag (nachfolgend: nationaler Tarifvertrag). Darin regel- ten sie die Abgeltung von physiotherapeutischen Leistungen an Versi- cherte, insbesondere nach Art. 43 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10). Dieser Vertrag wurde vom Bundesrat am 1. Juli 1998 mit Wirkung ab 1. Januar 1998 ge- nehmigt (vgl. auch RKUV 5/2001 S. 456 ff. [KV 185] und Urteil des Bun- desgerichts 9C_413/2009 vom 27. Januar 2010, publiziert in SVR 2007 KV Nr. 8). Für jene Physiotherapeutinnen und -therapeuten sowie jene Kran- kenversicherer, die dem Vertrag nicht beitreten würden, setzte der Bundes- rat den Anhang 1 des Tarifvertrages als gesamtschweizerisch einheitliche (Einzelleistungs-)Tarifstruktur nach Art. 43 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) fest. Mit Entscheid vom 18. Oktober 2000 setzte der Bundesrat einen Modell- Taxpunktwert als nationale Ausgangsgrösse in der Höhe von Fr. 0.94 fest (RKUV 5/2001 S. 456 ff. [KV 185], insbesondere E. 8.4). A.b Gestützt auf eine Beschwerde des Kantonalverbandes Bündnerischer Krankenversicherer setzte der Bundesrat den von der Regierung des Kan- tons Graubünden am 9. März 1999 hoheitlich auf Fr. 1.00 festgelegten Tax- punktwert (TPW) mit Entscheid vom 4. Dezember 2000 rückwirkend ab 1. Januar 1998 auf Fr. 0.86 herab (Akten der Vorinstanz zum Regierungsbe- schluss vom 5. Februar 2013, Protokoll Nr. 87 [nachfolgend: act.] I.3). A.c Am 11. Dezember 2009 kündigte physioswiss den gesamtschweizeri- schen Tarifvertrag per 30. Juni 2010. In der Folge kündigte physioswiss am 23. Juni 2011 auch sämtliche kantonalen Taxpunktvereinbarungen per 31. Dezember 2011. A.d Mit Entscheid vom 7. Juni 2013 trat der Bundesrat auf einen von phy- sioswiss am 1. Dezember 2011 gestellten Antrag auf Festsetzung eines (neuen) nationalen Taxpunktwertes in der Höhe von Fr. 1.10 nicht ein und hielt fest, dass die am 1. Juli 1998 genehmigte Tarifstruktur weiterhin Gül- tigkeit habe (nachfolgend: Nichteintretensentscheid).
C-4457/2014 Seite 4 B. Mit Beschluss vom 5. Februar 2013 (Protokoll Nr. 87) setzte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend: Regierung oder Vorinstanz) den Taxpunktwert für Leistungen der Physiotherapie in freier Praxis im Kanton Graubünden rückwirkend ab dem 1. Juli 2011 auf Fr. 0.97 fest (Ziff. 2 des Entscheiddispositivs). Gleichzeitig wies sie ein Sistierungsbegehren der ta- rifsuisse AG (nachfolgend: tarifsuisse) ab (Ziff. 1 des Entscheiddispositivs). Allfälligen Beschwerden gegen diesen Beschluss wurde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen. Zur Begründung führte die Regierung im Wesent- lichen aus, die Voraussetzungen für eine hoheitliche Festsetzung des TPW seien aufgrund des Scheiterns der Vertragsverhandlungen gegeben (E. 2). Der Schweizer Physiotherapie Verband (physioswiss) und die Krankenver- sicherer hätten sich bis zum 1. Juli 2011 nicht auf eine neue Tarifstruktur einigen können, weshalb die Tarifstruktur vom 1. September 1997 gemäss Entscheid des Bundesrates vom 1. Juli 1998 grundsätzlich weiterhin an- wendbar bleibe. Gestützt auf die bundesrätliche Rechtsprechung (RKUV 2001 KV 185 456 ff.) sei der nationale TPW von Fr. 0.94 dem kantonalen Lohn- und Mietniveau anzupassen. Die Umsetzung des nationalen Tax- punktwertes auf den kantonalen Taxpunktwert habe dabei auf der Grund- lage der Lohn- und Mietstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik zu erfolgen (E. 5). Angesichts des Umstandes, dass der TPW für physiothe- rapeutische Leistungen seit vierzehn Jahren nicht angepasst worden sei, erachte sie eine Anpassung als angezeigt (E. 6). Das Bundesamt für Sta- tistik habe dem Bündner Gesundheitsamt keine statistischen Unterlagen für eine Bündner Lohnentwicklung zur Verfügung stellen können; entspre- chend werde für die Festlegung des kantonalen TPW auf die Veränderung des Landesindexes für Konsumentenpreise abgestellt (E. 7). Das Gebot der Wirtschaftlichkeit sei vom Bundesrat bei der Festsetzung des TPW am 4. Dezember 2000 auf Fr. 0.86 als gegeben beurteilt worden. Damit sei davon auszugehen, dass auch der der Teuerung angepasste TPW von Fr. 0.97 mit dem Gebot der Wirtschaftlichkeit vereinbar sei (E. 8). Der neue auf Fr. 0.97 festgesetzte TPW sei schliesslich mit dem Billigkeitsgebot ver- einbar und auch wirtschaftlich tragbar (E. 9; Akten im Beschwerdeverfah- ren [nachfolgend: BVGer act.] 1, Beilage 1).
C. C.a Gegen diesen Regierungsbeschluss vom 5. Februar 2013 erhoben die CSS-Gruppe (bestehend aus den Krankenversicherern der CSS, Intras,
C-4457/2014 Seite 5 Arcosana und Sanagate; nachfolgend: Beschwerdeführerinnen 1-4) und weitere 44 Krankenversicherer (nachfolgend: tarifsuisse-Gruppe), alle ver- treten durch die tarifsuisse AG (nachfolgend: tarifsuisse), diese wiederum vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Vincent Augustin, mit Eingabe vom 7. März 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die Rechtssache sei zu neuer Entscheidfindung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei der TPW in Gutheissung der Beschwerde auf höchstens Fr. 0.86 festzuset- zen (Akten im Beschwerdeverfahren C-1232/2013 [nachfolgend: BVGer act., C-1232/2013] 1). C.b Gegen den Regierungsbeschluss erhoben auch die Helsana Versiche- rungen AG (nachfolgend: Helsana) und 12 weitere Versicherer der Helsana Gruppe (alle vertreten durch Helsana; nachfolgend: HSK-Gruppe) am 11. März 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Beschlusses und die Rückweisung an die Vorinstanz zur neuen Entscheidfindung (Ziff. 1); eventualiter sei der Taxpunktwert für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis im Kanton Graubünden im Sinne einer vorsorglichen Massnahme (provisorisch) auf Fr. 0.86 fest- zusetzen (Ziff. 3). Für die Dauer der bundesrätlichen Entscheidfindung in Sachen Modell-Institutionstaxpunktwert sei der kantonale Taxpunktwert für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis im Kanton Graubünden im Sinne einer vorsorglichen Massnahme (provisorisch) auf Fr. 0.86 fest- zusetzen (Ziff. 2; Akten im Beschwerdeverfahren C-1310/2013 [nachfol- gend: BVGer act.] 1, Beilage 3). C.c Nach Leistung der ihr auferlegten Kostenvorschüsse (BVGer act. 4; BVGer act. 5, C-1232/2013) vereinigte das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 2. Mai 2013 die beiden Beschwerdeverfahren (weitere Aktenführung im Verfahren C-1310/2013) und gab den Beschwer- deführerinnen 1-4 und den weiteren 44 Krankenversicherern sowie den Beschwerdegegnern Gelegenheit, zum Antrag der HSK-Gruppe auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme Stellung zu nehmen (BVGer act. 5). C.d Mit Eingabe vom 3. Juni 2013 (BVGer act. 8) beantragte Rechtsanwäl- tin Christine Boldi als Rechtsvertreterin von physio Graubünden, der phy- sioswiss, von (weiteren Leistungserbringern) unter anderem, es sei den Beschwerden die aufschiebende Wirkung zu entziehen (Ziff. 1).
C-4457/2014 Seite 6 C.e Mit Zwischenverfügung vom 11. Juli 2013 wies das Bundesverwal- tungsgericht das Gesuch der Beschwerdegegner um Entzug der aufschie- benden Wirkung ab (Ziff. 3) und schrieb das Begehren der HSK-Gruppe um Erlass einer vorsorglichen Massnahme für die Dauer der bundesrätli- chen Entscheidfindung in Sachen Modell-Taxpunktwert als gegenstandslos geworden ab (Ziff. 2; BVGer act. 17). D. D.a Mit Vernehmlassung vom 10. September 2013 beantragte die Vor- instanz die Abweisung der Beschwerde (BVGer act. 22). D.b Mit Beschwerdeantwort vom 16. September 2013 (BVGer act. 23) lies- sen die Beschwerdegegner durch ihre Rechtsvertreterin die folgenden Rechtsbegehren stellen:
C-4457/2014 Seite 7 und Rückweisung an die Vorinstanz zum Erlass eines neuen Entscheides (BVGer act. 25). D.d Mit Stellungnahme vom 28. November 2013 hielt der Preisüberwacher an seiner Empfehlung vom 27. September 2012 fest, wonach maximal der aus der bisherigen Berechnungsformel (Bundesratsmodell) resultierende TPW von Fr. 0.86 (BVGer act. 3, Beilage 1, S. 3) festgelegt werden sollte (BVGer act. 27). E. E.a Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 21. Januar 2014 reichten die Beschwerdeführerinnen 1-4, zusammen mit den 44 Krankenversicherern der tarifsuisse-Gruppe, ihre Schlussbemerkungen ein (BVGer act. 30). Da- rin hielten sie an ihren bisherigen Ausführungen und Anträgen fest und führten zur Begründung ergänzend aus, eine blosse Anpassung des Mo- dell-TPW an die Entwicklung des Landesindexes für Konsumentenpreise sei in sachlicher Hinsicht verfehlt und widerspreche auch Art. 59c Abs. 1 der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102). Ferner sei die Beschwerdelegitimation der ASSURA/SUPRA gegeben, zumal diese in das vorinstanzliche Verfahren miteinbezogen wor- den seien. E.b Am 21. Januar 2014 reichte auch die Vorinstanz ihre Schlussbemer- kungen ein und hielt darin an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest (BVGer act. 31). E.c Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 22. Januar 2014 modifizierten die Beschwerdegegner Ziff. 3 des in der Beschwerdeantwort gestellten Rechtsbegehrens dahingehend, dass sie eine Aufhebung des angefochte- nen Beschlusses und Festsetzung des kantonalen Taxpunktwertes auf mindestens Fr. 1.00 beantragten (BVGer act. 32). E.d Die HSK-Gruppe verzichtete auf Schlussbemerkungen.
F. F.a Am 9. April 2014 schlossen die tarifsuisse-Gruppe (jedoch ohne CSS, Intras, Arcosana, Sanagate) und physioswiss einen Tarifvertrag auf natio- naler Ebene (Nationaler Rahmenvertrag Physiotherapie [Beilage 1 zu
C-4457/2014 Seite 8 BVGer act. 34]; nachfolgend: Nationaler Vertrag 2014), mit Wirkung ab
C-4457/2014 Seite 9 F.d Mit Eingabe vom 3./4. Juni 2014 beantragte die Vorinstanz die Abwei- sung des Sistierungsantrages (BVGer act. 36). F.e Mit Eingabe vom 12. Juni 2014 hielt der Rechtsvertreter der tarifsuisse- Gruppe fest, dass die Krankenversicherer der CSS-Gruppe die Fortset- zung des Verfahrens beantragen würden (BVGer act. 38). F.f Am 12. Juni 2014 stellte die HSK-Gruppe den Antrag, der Sistierungs- antrag der tarifsuisse und der Beschwerdegegner sei nicht auf sie auszu- dehnen (BVGer act. 37). F.g Am 14. Juli 2014 teilte der Rechtsvertreter der tarifsuisse-Gruppe dem Bundesverwaltungsgericht – unter Verweis auf ein beigelegtes Schreiben der CSS-Gruppe an die tarifsuisse – mit, dass letztere die der tarifsuisse und ihm erteilte Vollmacht zur Vertretung für die Verfahren betreffend Tarife Physiotherapie mit Wirkung per 11. Juli 2014 widerrufen habe, weshalb diese die Verfahren selber weiterführen werde (BVGer act. 39 samt Bei- lage). F.h Mit Zwischenverfügung vom 19. August 2014 nahm und gab das Bun- desverwaltungsgericht davon Kenntnis, dass die CSS-Gruppe nicht mehr durch die tarifsuisse vertreten werde und das Verfahren der CSS-Gruppe neu unter der Verfahrensnummer C-4457/2014 geführt werde (BVGer act. 40 bzw. BVGer act. 4, C-4457/2014). G. G.a Mit Zwischenverfügung vom 30. September 2014 setzte das Bundes- verwaltungsgericht die Verfahrensbeteiligten über das in den vereinigten Verfahren (C-2461/2013 und C-2468/2013) ergangene, inzwischen publi- zierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August 2014 (nach- folgend: Pilotentscheid; BVGE 2014/18) in Kenntnis und räumte ihnen Ge- legenheit ein, zu diesem Entscheid Stellung zu nehmen (BVGer act. 4; C- 4457/2014). G.b Mit Eingabe vom 21. Oktober 2014 nahm die Vorinstanz zum Pilotent- scheid insofern Stellung, als sie auf die finanziellen Konsequenzen eines gleich lautenden Urteils in den hängigen Beschwerden hinwies. Ferner reichte sie den Nationalen und den Kantonalen Vertrag 2014 sowie den Regierungsbeschluss Prot. Nr. 888 vom 23. September 2014 betreffend Genehmigung des Kantonalen Anschlussvertrags (nachfolgend: Regie- rungsbeschluss Nr. 888) ein (BVGer act. 6 samt Beilagen, C-4457/2014).
C-4457/2014 Seite 10 G.c Die Beschwerdeführerinnen 1-4 liessen sich ebenfalls am 21. Oktober 2014 vernehmen, indem sie an ihren bisherigen Ausführungen und Anträ- gen festhielten und ergänzend darauf hinwiesen, dass für das vorliegende Beschwerdeverfahren keine Sistierung angezeigt sei. Darüber hinaus schlossen sie sich der Begründung im Pilotentscheid an und beantragten dementsprechend die Gutheissung der Beschwerde im Sinne der genann- ten Begründung (BVGer act. 5; C-4457/2014). G.d Mit Eingabe vom 27. Oktober 2014 nahmen die Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwältin Christine Boldi und Rechtsanwalt Istvàn Bolt, zum Pilotentscheid Stellung, indem sie namentlich vorbrachten, auch nach Kündigung des Tarifvertrages 1998 müsse die bundesrätliche Ta- rifstruktur mit Blick auf das Bedürfnis nach Rechtssicherheit und den Ver- trauensgrundsatz weiterhin anwendbar bleiben. Ferner stellten sie den (neuen) Verfahrensantrag, es sei der Bundesrat unter Fristansetzung um Stellungnahme zu ersuchen, wann mit der Genehmigung des Rahmenver- trages zwischen physioswiss und tarifsuisse vom 1. April 2014 samt ver- einbarter Tarifstruktur sowie wann mit der rückwirkenden Festsetzung der Tarifstruktur per 1. Juli 2011 für nicht dem Rahmenvertrag beigetretene Versicherer und Leistungserbringer zu rechnen ist. Ferner seien die Be- schwerdeverfahren C-1310/2014 und C-4457/2014 zu sistieren und die Beschwerden anschliessend abzuweisen. Schliesslich legten sie noch den Regierungsbeschluss Nr. 888 ins Recht (BVGer act. 7 samt Beilagen, C- 4457/2014). G.e Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 übermittelten die Beschwerdegeg- ner dem Bundesverwaltungsgericht einen von ihren Rechtsvertretern und Vertretern der tarifsuisse unterzeichneten gemeinsamen Antrag vom 30. Januar 2015 (BVGer act. 25 samt Beilage; C-1953/2014), wonach ein Entscheid mit gleichlautendem Dispositiv wie im Pilotentscheid zu erlassen sei, d.h. die vorinstanzlichen Entscheide seien aufzuheben (Ziff. 1); ferner sei auf die Begründung der Urteile zu verzichten (Ziff. 2), und es seien die Parteikosten wettzuschlagen und die Gerichtskosten nach gerichtlichem Ermessen zu minimieren resp. zu erlassen. Allfällige Gerichtskosten in den von der tarifsuisse ag erhobenen Beschwerden seien der tarifsuisse ag aufzuerlegen, allfällige Gerichtskosten in den von physioswiss erhobenen Beschwerden seien der physioswiss aufzuerlegen (Ziff. 3).
C-4457/2014 Seite 11 H. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und weiteren Verfahrensbetei- ligten und die eingereichten Unterlagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG nur dann beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vorgesehen ist. 1.2 Art. 90a Abs. 2 KVG sieht vor, dass das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 53 KVG beurteilt. Zu den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG anfechtbaren Beschlüssen der Kantonsregierungen gehören namentlich Beschlüsse nach Art. 46 Abs. 4 und 47 Abs. 1 KVG. Beim angefochtenen Regierungsbeschluss vom 5. Februar 2013 handelt es sich um einen Beschluss im Sinne von Art. 47 Abs. 1 KVG. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. 1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a); durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b); und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
1.4 1.4.1 Die INTRAS Krankenversicherung AG, die Arcosana AG und die Sanagate AG werden im vorliegenden Beschwerdeverfahren durch die
C-4457/2014 Seite 12 CSS Krankenversicherung AG vertreten (Beilage zu BVGer act. 5, C- 4457/2014). 1.4.2 Die Beschwerdeführerinnen 1-4 haben am vorinstanzlichen Verfah- ren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Beschluss ohne Zweifel besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf- hebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerde legitimiert (vgl. zur Beschwerdelegitimation der Krankenversicherer auch Urteil des Bundes- gerichts [BGer] 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3; Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts [BVGer] C-6460/2011 vom 23. Juni 2014 E. 2.3). 1.5 Die Beschwerdeführerinnen 1-4 (und die 44 weiteren Krankenversiche- rer der tarifsuisse-Gruppe) haben ihre Beschwerde am 7. März 2013 der Schweizerischen Post übergeben; der angefochtene Regierungsbeschluss vom 5. Februar 2013 wurde am 6. Februar 2013 versandt (Beilagen 1 zu BVGer act. 1; C-1232/2013). Demnach ist die 30-tägige Beschwerdefrist jedenfalls gewahrt (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 VwVG und Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG). Die Beschwerde ist somit fristgerecht erhoben worden. 1.6 Da die Beschwerde im Übrigen formgerecht (Art. 52 VwVG) eingereicht und der Kostenvorschuss innert Frist geleistet wurde (BVGer act. 4; BVGer act. 5, C-1232/2013), ist auf die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen einzutreten. 1.7 Im Verfahren des Pilotentscheides (publiziert als BVGE 2014/18) wurde mit Teilentscheid vom 29. Januar 2014 betreffend Festsetzung des Taxpunktwerts für physiotherapeutische Leistungen ab 2013 im Kanton Thurgau der physioswiss die Parteistellung abgesprochen, da sie weder im eigenen Namen legitimiert war, noch die Voraussetzungen einer egoisti- schen Verbandsbeschwerde erfüllte (vgl. dazu näher E. 3 des genannten Teilentscheides). Mit der im Teilentscheid vom 29. Januar 2014 enthaltenen Begründung, auf welche vollumfänglich verwiesen wird, ist der physioswiss auch im hier strittigen Verfahren die Parteistellung abzusprechen. Insbe- sondere vermag physioswiss auch in Bezug auf das vorliegende Be- schwerdeverfahren kein eigenes schutzwürdiges Interesse darzutun (vgl. hierzu E. 3.4 des genannten Teilentscheides), und die Voraussetzungen für eine egoistische Verbandsbeschwerde – namentlich das Erfordernis der gemeinsamen Interessenlage bezüglich der Mehrheit oder eines Grossteils seiner Mitglieder (vgl. dazu BGE 136 II 539 E. 1.1) – sind vorliegend nicht gegeben (vgl. hierzu E. 3.5 des genannten Teilentscheides). Auf die be-
C-4457/2014 Seite 13 schwerdegegnerischen Anträge von physioswiss ist daher nicht einzutre- ten. Demgegenüber kommt physio graubünden und den auf der Mitglieder- liste bezeichneten Physiotherapeuten (Beilagen 2a, 3a + 3b zu BVGer act. 8) Parteistellung als Beschwerdegegner zu. 1.8 In Bezug auf den Antrag der Beschwerdegegner auf Begründungsver- zicht mit entsprechender Berücksichtigung bei den Kosten- und Entschä- digungsfolgen (vgl. Sachverhalt, Bst. G.e hiervor) ist festzuhalten, dass der begründete Entscheidentwurf im Zeitpunkt des Gesuchseinganges bereits vorlag. Das Gesuch um Begründungsverzicht mit entsprechender Berück- sichtigung bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen ist demnach bereits aus diesem Grund abzuweisen. 2. 2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach dem VwVG. Die Beschwerdeführerinnen können daher im Rahmen des Beschwerde- verfahrens betreffend eine Tariffestsetzung nach Art. 47 Abs. 1 KVG die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids rügen (Art. 49 VwVG). 2.2 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht wer- den, als erst der angefochtene Beschluss dazu Anlass gibt. Neue Begeh- ren sind unzulässig (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG). 2.3 Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an. Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Ar- gumente (Art. 62 Abs. 4 VwVG) noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angeru- fenen Grund gutheissen, und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4; BVGE 2007/41 E. 2). 3. Vorliegend umstritten ist die Festsetzung des Taxpunktwertes durch die Regierung des Kantons Graubünden für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis auf Fr. 0.97, geltend ab 1. Juli 2011.
C-4457/2014 Seite 14 3.1 Die Beschwerdegegner haben mit Beschwerdeantwort vom 16. Sep- tember 2013 beziehungsweise mit Präzisierung vom 22. Januar 2014 die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und Festsetzung des kanto- nalen Taxpunktwertes auf mindestens Fr. 1.00, basierend auf der seit
4.1 Art. 43 Abs. 1 KVG bestimmt, dass die Leistungserbringer ihre Rech- nungen nach Tarifen oder Preisen erstellen, welche in Verträgen zwischen Versicherern und Leistungserbringern (Tarifvertrag) vereinbart oder in den vom Gesetz bestimmten Fällen von der zuständigen Behörde festgesetzt werden. Einzelleistungstarife müssen auf einer gesamtschweizerisch ver- einbarten einheitlichen Tarifstruktur beruhen. Können sich die Tarifpartner nicht einigen, so legt der Bundesrat diese Tarifstruktur fest (Art. 43 Abs. 5 KVG). Kommt zwischen den Leistungserbringern und den Versicherern kein Tarifvertrag zustande, so setzt die Kantonsregierung nach Anhören der Beteiligten den Tarif fest (Art. 47 Abs. 1 KVG; BVGE 2014/18 E. 4.3 ff.). 4.2 Am 1. Juli 1998 hatte der Bundesrat mit Wirkung ab 1. Januar 1998 den nationalen Tarifvertrag für die Behandlung durch Physiotherapeuten in freier Praxis (Nationaler Tarifvertrag 1998) samt Anhang 1 und 2 geneh- migt; zugleich legte er den Tarif nach Anhang 1 dieses Vertrages als ge- samtschweizerisch einheitliche Tarifstruktur für Einzelleistungstarife fest (vgl. dazu den BVGE 2014/18 E. 5.4 und vorne, Bst. A.a). 4.3 Mit BGVE 2014/18 kam das Bundesverwaltungsgericht nach eingehen- der Prüfung zum Schluss, dass mit der Vertragskündigung durch physios- wiss und dem Wegfall des Nationalen Tarifvertrags per 30. Juni 2011 (vgl.
C-4457/2014 Seite 15 Sachverhalt, Bst. A.c hiervor) keine nationale Tarifstruktur für in freier Pra- xis erbrachte Physiotherapieleistungen mehr bestehe; ferner sei auch zwi- schenzeitlich keine neue Tarifstruktur vom Bundesrat genehmigt oder fest- gesetzt worden. Da eine Einzelleistungsstruktur gesamtschweizerisch ver- einbart und genehmigt oder gesamtschweizerisch festgesetzt werden müsse, und im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses keine nationale Einzelleistungsstruktur mehr bestanden habe, sei mit dem angefochtenen Beschluss kein gültiger Einzelleistungstarif festgesetzt wor- den, weshalb der Beschluss bereits aus diesem Grund aufzuheben sei (E. 5.5.3 und 5.5.4; vgl. auch Art. 43 Abs. 5 KVG). Ferner führte das Bundes- verwaltungsgericht aus, es sei den Kantonsregierungen verwehrt, einseitig ein (fiktives) nationales Modell zu entwickeln beziehungsweise auf einem früheren nationalen Modell aufzubauen, und von diesem nach selbst fest- gelegten Regeln auf den für ihren Kanton geltenden Tarif zu schliessen, zumal hiermit Art. 46 Abs. 4 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 KVG in doppelter Hinsicht (fehlende Einigung der Tarifpartner über ein nationales Modell, Unzustän- digkeit der Kantonsregierung zur [Teil-]Festlegung eines nationalen Tarif- modells) verletzt werde. Soweit der Regierungsrat eine Hochrechnung auf ein (fiktives) nationales Modell vorgenommen und daraus den kantonalen Tarif hergeleitet habe, verstosse er damit gegen Bundesrecht; der ange- fochtene Beschluss sei deshalb auch aus diesem Grund aufzuheben (E. 5.6). Schliesslich sei die Kantonsregierung im vertragslosen Zustand ver- pflichtet, im Sinne von Art. 59c KVV eine kantonsbezogene Sachverhalts- ermittlung zu gewährleisten und gestützt darauf eine den Grundsätzen des KVG (insb. Wirtschaftlichkeit, betriebswirtschaftliche Bemessung, sachge- rechte Struktur, möglichst günstige Kosten) entsprechenden kantonalen Tarif festzusetzen (E. 5.7). 5. Zu prüfen ist im Folgenden, ob der angefochtene Regierungsbeschluss der Vorinstanz den vorstehenden genannten Anforderungen des KVG und der KVV, insbesondere Art. 47 Abs. 1 KVG und Art. 59c KVV gerecht wird. 5.1 Vorliegend hat die Regierung im angefochtenen Beschluss (E. 7) aus- geführt, Ausgangsbasis zur Neuberechnung des kantonalen Taxpunktwer- tes bilde der im Entscheid des Bundesrates vom 4. Dezember 2000 rück- wirkend auf 1. Januar 1998 festgelegte TPW von Fr. 0.86. Nachdem das Bundesamt für Statistik über keine statistischen Unterlagen für eine Bünd- ner beziehungsweise kantonale Lohnentwicklung verfüge, werde für die Festlegung des kantonalen TPW mit der Veränderung des Landesindexes
C-4457/2014 Seite 16 für Konsumentenpreise eine auf nationaler Ebene anerkannte und nach- vollziehbare Berechnungsmethode berücksichtigt. Dieser habe sich in der massgebenden Zeit von Januar 1998 bis Juni 2011 um 12.4 % erhöht, wo- mit sich ein kantonaler TPW von Fr. 0.97 ergebe (BVGer act. 1, Beilage 1; C-4457/2014). 5.2 Aus dem vorstehend Dargelegten (E. 4 hiervor) geht hervor, dass im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses keine entsprechende nationale Einzelleistungsstruktur für physiotherapeutische Leistungen in freier Praxis mehr bestand (BVGE 2014/18 E. 5.4 f.). Die Regierung ging somit für die Ermittlung des festgesetzten Tarifs von einem Taxpunktwert aus, der im Rahmen einer nationalen Tarifstruktur 1998 vereinbart und genehmigt worden war. Indem er diesen Taxpunktwert mit Hinweis auf die aufgelaufene Teuerung erhöht hat, bezieht sich auch der neu festgesetzte Taxpunktwert (implizit) auf die nationale Tarifstruktur 1998. Da letztere indes auf nationaler Ebene ausser Kraft getreten ist, hat sich die Regierung bei der Tariffestsetzung auf eine nicht mehr bestehende und damit fiktive nationale Tarifstruktur abgestützt. Ein solches Vorgehen verstösst gegen Art. 43 Abs. 5 KVG, wonach Einzelleistungstarife auf einer gesamtschweizerisch vereinbarten einheitlichen Tarifstruktur beruhen müssen, und in doppelter Hinsicht gegen Art. 46 Abs. 4 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 KVG (fehlende Einigung der Tarifpartner über ein nationales Modell, Un- zuständigkeit der Kantonsregierung zur [Teil-] Festlegung eines nationalen Tarifmodells), sodass der angefochtene Regierungsbeschluss auch des- wegen als bundesrechtswidrig aufzuheben ist (vgl. dazu auch BVGE 2014/18 E. 5.6). Wenn die Vorinstanz vorliegend den kantonalen Tarif auf der Basis der weggefallenen Tarifstruktur festgesetzt hat, so erweist sich dieses Vorgehen als bundesrechtswidrig. Dementsprechend wurde hiermit kein gültiger OKP-Tarif festgesetzt. Der angefochtene Beschluss ist somit bereits aus diesem Grund aufzuheben. 5.3 Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz gegen Art. 59c KVV verstossen hat und welche Schlüsse daraus für das Verwaltungsverfahren zu ziehen sind. In BVGE 2014/18 hat das Bundesverwaltungsgericht die Grundsätze dar- gelegt, die bei der Tariffestsetzung gemäss Art. 59c KVV i.V.m. Art. 43 KVG zu berücksichtigen sind (E. 4.4 f., 5.7.1 ff.). Diese Grundsätze (namentlich gesteigerte Überprüfungs-, Untersuchungs- und Anpassungspflichten, Ge- bot der Wirtschaftlichkeit der betriebswirtschaftlichen Bemessung und der
C-4457/2014 Seite 17 sachgerechten Struktur sowie der möglichst günstigen Kosten) waren na- mentlich in jenem, zum vorliegenden parallelen, Verfahren betreffend die Festsetzung eines kantonalen KVG-Tarifs zu beachten. Diese Grundsätze gelten auch für die vorliegend umstrittene Tariffestsetzung. Da die Vorinstanz – soweit aus den Akten und den Ausführungen der Par- teien ersichtlich – jedoch davon abgesehen hat, von den Parteien konkre- tere Mitwirkungshandlungen zu verlangen, um den Sachverhalt im Sinne der oben genannten Grundsätze zu ermitteln, hat sie (auch) ihre Untersu- chungspflicht verletzt und den Sachverhalt ungenügend abgeklärt, sodass der Regierungsratsbeschluss (auch) aus diesem Grund aufzuheben ist (vgl. BVGE 2014/18 E. 5.7). 6. 6.1 In Bezug auf den Verfahrensantrag der Beschwerdegegner auf Sistie- rung des Verfahrens bis zur Genehmigung der kantonalen Taxpunktwert- vereinbarung (BVGer act. 34) ist festzuhalten, dass dieser aufgrund des vorliegenden Verfahrensausganges abzuweisen ist. 6.2 Auf den Verfahrensantrag der Beschwerdegegner, wonach der Bun- desrat zu ersuchen sei, sich darüber zu äussern, ob und wann mit einem Entscheid betreffend die Genehmigung des vorgelegten Nationalen Rah- menvertrages Physiotherapie vom 1. April 2014 zu rechnen sei (vgl. dazu Sachverhalt, Bst. G.c und G.d), ist nicht einzutreten, da diese Frage nicht zum Anfechtungsgegenstand im vorliegenden Verfahren gehört. 7. An der dargelegten Beurteilung vermögen auch die von den Beschwerde- gegnern mit Eingabe ihrer Rechtsvertreter vom 27. Oktober 2014 (BVGer act. 43) vorgebrachten Einwendungen gegen das Piloturteil nichts zu än- dern. 7.1 Zunächst bringen die Beschwerdegegner vor, die langjährige Anwen- dung der vom Bundesrat 1998 festgesetzten Tarifstruktur, das Bedürfnis nach Rechtssicherheit sowie der Vertrauensschutz müssten zur weiteren Anwendung der bisherigen Tarifstruktur führen. Die Beschwerdegegner beziehungsweise die physioswiss haben am 11. Dezember 2009 den Nationalen Tarifvertrag 1998 beziehungsweise am 23. Juni 2011 auch die kantonalen Tarifverträge gekündigt. Zu diesem Zeit-
C-4457/2014 Seite 18 punkt hatte sich aber weder das Bundesamt für Gesundheit noch der Bun- desrat dazu geäussert, ob die 1998 festgesetzte Tarifstruktur noch gültig sei. Die von den Beschwerdegegnern zitierten Äusserungen des BAG vom 13. Juli 2011 beziehungsweise jene von Bundesrat Berset vom 29. August 2012 datieren später, weshalb sich die Beschwerdegegner bei ihrer Kündi- gung nicht auf eine behördliche Zusage oder sonstiges, bestimmtes Ver- halten einer Behörde verlassen haben (vgl. hierzu auch ULRICH HÄFE- LIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 823). 7.2 Bezüglich des weiteren Vorbringens einer Verletzung des Prinzips der Verhältnismässigkeit ist festzuhalten, dass eine solche nicht ausreichend substantiiert begründet wurde, weshalb auf die entsprechende Rüge auch aus diesem Grund nicht näher einzugehen ist. 8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Tariffestsetzungsentscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 5. Februar 2013 keine gül- tige Tarifstruktur zugrunde liegt. Darüber hinaus hat sie auch die gebotene kantonsbezogene Abklärung nicht vorgenommen. Der angefochtene Be- schluss erweist sich somit als bundesrechtswidrig und ist daher vollum- fänglich aufzuheben. 9. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt gemäss Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei, wobei unterlie- genden Vorinstanzen keine Verfahrenskosten auferlegt werden können (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 9.1 Angesichts des teilweisen Obsiegens aller Parteien rechtfertigt es sich, den Leistungserbringern (Beschwerdegegnern) und den Beschwerdefüh- rerinnen reduzierte Verfahrenskosten von je Fr. 2'000.- aufzuerlegen. Die- ser Betrag ist vom seitens der Beschwerdeführerinnen, zusammen mit 43 weiteren Krankenversicherern der tarifsuisse-Gruppe, im Beschwerdever- fahren C-1232/2013 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 4‘000.- bezie- hungsweise dem diesem Verfahren im Umfang von Fr. 2'000.- gutgeschrie- benen Betrag zu entnehmen. Der Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 erster Halbsatz VwVG).
C-4457/2014 Seite 19 9.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; vgl. auch Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht; VGKE, SR 173.320.2). Nachdem die Parteien vorliegend nur teilweise obsiegen, rechtfertigt es sich, die Parteientschädigungen wettzuschlagen (vgl. hierzu Urteil des BVGer C-2345/2014, C-2365/2014, C-2408/2014 vom 19. November 2014, S. 13). Hinzu kommt, dass die Vertretung der Beschwerdeführerinnen vorliegend durch im Arbeitsverhältnis zur CSS stehende Vertreter erfolgt ist (Art. 9 Abs. 2 VGKE). Dementsprechend kann den Beschwerdeführerinnen auch aus diesem Grund keine Parteientschädigung zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 9 Abs. 2 VGKE). 10. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes- gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin- dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzuläs- sig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Anträge von physioswiss wird nicht eingetreten. 2. Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als der angefochtene Be- schluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 5. Februar 2013 auf- gehoben wird. 3. Den Beschwerdeführerinnen und den Beschwerdegegnern werden redu- zierte Verfahrenskosten von je Fr. 2'000.- auferlegt. Der Betrag zu Lasten Beschwerdeführerinnen wird dem im Beschwerdeverfahren C-1232/2013
C-4457/2014 Seite 20 geleisteten Kostenvorschuss entnommen und im Umfang von Fr. 2'000.- mit dem diesem Verfahren gutgeschriebenen Betrag verrechnet. 4. Die Beschwerdegegner haben die ihnen auferlegten Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- innert 30 Tagen ab Erhalt dieses Urteils zu bezah- len. 5. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 6. Das Gesuch der Beschwerdegegner vom 30. Januar 2015 um Begrün- dungsverzicht mit entsprechender Berücksichtigung bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen wird abgewiesen. 7. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde; Beilage: Einzahlungsschein) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben) – die Eidgenössische Preisüberwachung (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
David Weiss Roland Hochreutener
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