B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-4438/2022
Urteil vom 13. November 2025 Besetzung
Richter Philipp Egli (Vorsitz), Richter Christoph Rohrer, Richter Beat Weber, Richterin Caroline Bissegger, Richter Vito Valenti, Gerichtsschreiberin Sandra Tibis.
Parteien
Kanton Thurgau, handelnd durch Departement für Finanzen und Soziales, Beschwerdeführer,
gegen
vertreten durch Dr. iur. Daniela Kühne, Rechtsanwältin, und Prof. Dr. iur. Urs Saxer, Rechtsanwalt, 13. aarReha Schinznach, 14. Klinik Gais AG, 15. Rehab Basel AG, 16. Zürcher RehaZentren Klinik Davos, handelnd durch Zürcher RehaZentren, 17. Hochgebirgsklinik Davos AG, 18. Kliniken Valens Rehazentrum Valens, 1 und 18 handelnd durch Stiftung Kliniken Valens, diese vertreten durch Prof. Dr. iur. Tomas Poledna, Rechts- anwalt, und PD Dr. iur. Mirina Grosz, Rechtsanwältin, 19. Spital Männedorf AG, Beschwerdegegnerinnen,
Regierungsrat des Kantons Zürich, handelnd durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Vorinstanz.
Gegenstand
Krankenversicherung, Spitalliste Akutsomatik, Psychiatrie und Rehabilitation, Festsetzung des Kantons Zürich; RRB Nr. 1104 vom 24. August 2022.
C-4438/2022 Seite 3 Sachverhalt:
A.a Auf der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabilitation (Stand 1. Januar 2022) sind 21 Leistungserbringer aufgeführt, darunter mit Standort im Kanton Thurgau die Rehaklinik Dussnang und die Rehaklinik Zihlschlacht (abruf- bar unter: https://www.zh.ch/de/gesundheit/spitaeler-kliniken/spitalpla- nung.html [besucht am 24. Oktober 2025]). A.b Im Bereich der stationären Rehabilitation verzeichnete der Kanton Zü- rich im Jahr 2019 insgesamt 11'740 Austritte der Zürcher Wohnbevölkerung aus Rehabilitationskliniken mit Standort innerhalb und ausserhalb des Kan- tons Zürich (Vorakten 1.4.3). Davon entfielen 8'505 Austritte (72.4 % des Gesamtbedarfs) auf Rehabilitationskliniken mit Standort ausserhalb des Kantons Zürich, darunter 2'845 Austritte (24.2 %) auf Aargauer Kliniken, 2'457 Austritte (20.9 %) auf Thurgauer Kliniken und 1'638 Austritte (14.0 %) auf Bündner Kliniken (Vorakten 1.4.3 [S. 141]). Von den Austritten der Zür- cher Wohnbevölkerung aus Thurgauer Kliniken erfolgten im Jahr 2019 1'180 Austritte (rund 48 %) aus Kliniken mit Leistungsauftrag des Kantons Zürich (Vorakten 2.5.3).
B.a Am 11. April 2018 beauftragte der Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat oder Vorinstanz) die Gesundheitsdirektion, die Spitallisten 2012 für Akutsomatik, Psychiatrie und Rehabilitation durch eine neue Spitalplanung abzulösen (Vorakten 1.1.1.1). B.b Im Rahmen der neuen Spitalplanung verfolgt der Kanton Zürich für die stationäre Rehabilitation folgende strategische Ausrichtung: «Mit Blick auf die demografische Entwicklung sowie die zunehmende Multimorbidität der Patientinnen und Patienten besteht ein erhöhter Bedarf an wohnorts- und akutspitalnahen Versorgungsstrukturen der Rehabilitation. Um die inte- grierte Versorgung zu verbessern, sollen für die Zürcher Bevölkerung ver- mehrt Rehabilitationskliniken mit Standort im Kanton Zürich zur Verfügung stehen, die sich auf dem Gelände eines Spitals mit Leistungsauftrag auf der Zürcher Spitalliste Akutsomatik mit intensivmedizinischem Angebot (mindestens Level I) befinden. Zwischen diesen beiden Versorgern besteht eine enge medizinische Zusammenarbeit» (Vorakten 1.3.8, 1.4.3).
C-4438/2022 Seite 4 B.c In den Versorgungsberichten (Vernehmlassungsversion von Januar 2021 und definitive Version von Juni 2021) veröffentlichte der Kanton Zü- rich Informationen zu den Patientenströmen («Zu- und Abwanderungen Kanton Zürich») pro Kanton und Leistungsbereich und stellte sie den be- troffenen Kantonen zu (Vorakten 1.3.8, 1.4.3). Der Kanton Thurgau betei- ligte sich mit Stellungnahme vom 30. April 2021 an der Vernehmlassung zum Versorgungsbericht (Vorakten 1.3.17.14). B.d Der Entwurf des Strukturberichts von März 2022 mit der provisorischen Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation wurde bei den betroffenen Kantonen in die Vernehmlassung gegeben (Vorakten 1.6.11, 1.6.14), wobei der Ent- wurf – wie bereits die Versorgungsberichte – die Patientenströme («Zu- und Abwanderungen im Kanton Zürich») des Jahres 2019 auswies. In der Folge reichte der Kanton Thurgau am 13. Mai 2022 erneut eine Vernehm- lassung ein (Vorakten 1.6.26.1). Die provisorische Spitalliste sah vier neue Leistungserbringer im Kanton Zürich vor: die «Kliniken Valens, Rehazentrum Triemli», die Rehaklinik Limmattal, die Rehaklinik Waid und die Rehaklinik Winterthur (Vorakten 1.6.14), wobei der Kanton Thurgau mit Vernehmlassung vom 13. Mai 2022 unter anderem beantragte, mangels Bedarfsnotwendigkeit seien an «neue Kliniken» keine Leistungsaufträge zu erteilen (Vorakten 1.6.26.1). Zudem war vorgesehen, drei Leistungserbringer aus dem Kanton Thurgau – die Rehaklinik Zihlschlacht, die Rehaklinik Dussnang und neu die Klinik Schloss Mammern – auf die Spitalliste aufzunehmen (Vorakten 1.6.14). B.e Im Anschluss an die Vernehmlassung zum Strukturbericht fand am 8. Juli 2022 ein mündlicher Austausch zwischen den zuständigen Departe- mentsvorstehenden und Fachdirektionen der Kantone Thurgau und Zürich statt (Vorakten 2.6.3). Mit Schreiben vom 28. Juli 2022 nahm der Kanton Zürich zu den einzelnen Anträgen des Kantons Thurgau in seiner Vernehm- lassung vom 13. Mai 2022 schriftlich Stellung (Vorakten 2.6.4), worauf der Kanton Thurgau am 12. August 2022 schriftlich replizierte (Vorakten 2.6.6). Mit Schreiben vom 18. August 2022 und vom 22. August 2022 äusserte sich der Kanton Zürich erneut schriftlich, worauf am 23. August 2022 ein letzter Austausch zwischen den beiden Kantonen stattfand (Vorakten 2.6.7–2.6.9). B.f Die Vorinstanz erliess mit Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2022 (RRB-2022-1104; nachfolgend auch: RRB) die Spitallisten 2023
C-4438/2022 Seite 5 Akutsomatik, Psychiatrie und Rehabilitation. Ziff. III des vorgenannten Be- schlusses lautet wie folgt (Vorakten 1.8.1): «Die Zürcher Spitalliste 2023 mit den Leistungsaufträgen der Spitäler für die Rehabilitation wird auf der Grundlage des Strukturberichts vom August 2022 gemäss Anhang und im Sinne der Erwägungen festgesetzt und trägt die Be- zeichnung Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation (Version 2023.1). Sie tritt am
C.a Am 3. Oktober 2022 erhob der Kanton Thurgau (nachfolgend auch: Beschwerdeführer) Beschwerde gegen den RRB vom 24. August 2022 (BVGer-act. 1) mit folgendem materiellen Antrag: «Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses der Vorinstanz vom 24. August 2022 be- treffend Zürcher Spitallisten 2023 mit den Leistungsaufträgen der Spitäler für die Rehabilitation (Inkrafttreten am 1. Januar 2023) sei aufzuheben und die Sache zur Durchführung eines bundesrechtskonformen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen.» C.b Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende Verfahrensanträge: «1. Es sei der Regierungsrat des Kantons Zürich zu verpflichten, sämtliche den angefochtenen Beschluss betreffenden Verfahrensakten, insbesondere die im Bewerbungsprozess und im Bereinigungsprozess von den Bewerbern angebotenen und auf der Spitalliste berücksichtigten und nicht berücksichtig- ten Leistungsmengen, zu edieren. 2. Nach Edition der vollständigen Akten der Vorinstanz und Weiterleitung die- ser Akten an den Beschwerdeführer sei dem Beschwerdeführer Frist anzuset- zen, um zu den Akten Stellung zu nehmen.»
C-4438/2022 Seite 6 C.c Der mit Zwischenverfügung vom 6. Oktober 2022 beim Beschwerde- führer eingeforderte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- (BVGer- act. 2) ging am 24. Oktober 2022 bei der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 4). C.d Mit Zwischenverfügungen vom 15. Dezember 2022 liess der Instrukti- onsrichter die Stiftung Kliniken Valens und die übrigen Kliniken, denen mit der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation Leistungsaufträge erteilt werden sollen, als Beschwerdegegnerinnen zum Verfahren zu (BVGer-act. 10, 11). C.e Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 2022 die Abweisung der Beschwerde, eventualiter seien die Leistungsauf- träge für die Leistungsgruppen Neurologisch und Frührehabilitation (Er- wachsene) im Sinne der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabilitation von der Rehaklinik Kilchberg auf die Rehaklinik Limmattal zu übertragen und die Sache im Übrigen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (BVGer-act. 12). Ferner beantragte die Vorinstanz, es sei der Zurzach Care Zürich AG einstweilen und im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten, während des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwal- tungsgericht die Leistungen der Leistungsgruppen Neurologisch und Frührehabilitation (Erwachsene) im Sinne der Zürcher Spitalliste 2012 Re- habilitation am neuen Standort Rehaklinik Limmattal anstatt am bisherigen Standort Rehaklinik Kilchberg zu erbringen. C.f Mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2023 beantragten die Zürcher RehaZentren die Abweisung der Beschwerde und den Entzug der auf- schiebenden Wirkung (BVGer-act. 18). C.g Mit Eingabe vom 13. Januar 2023 verzichtete die Klinik Lengg AG auf eine Beschwerdeantwort (BVGer-act. 19). C.h Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die Rehakli- nik Bellikon die Abweisung der Beschwerde und den Entzug der aufschie- benden Wirkung (BVGer-act. 20). C.i Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die Hochge- birgsklinik Davos AG die Abweisung der Beschwerde und den Entzug der aufschiebenden Wirkung (BVGer-act. 21). C.j Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragten die Zurzach Care Zürich AG und die Zurzach Care AG die Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 22).
C-4438/2022 Seite 7 C.k Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die Universi- tätsklinik Balgrist die Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 23). C.l Mit Beschwerdeantwort vom 12. Januar 2023 (Eingang: 17. Januar 2023) beantragte die Spital Männedorf AG die Abweisung der Beschwerde (BVGer-act. 24). C.m Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die Rehab Basel AG die Abweisung der Beschwerde und den Entzug der aufschie- benden Wirkung (BVGer-act. 25). C.n Mit Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 beantragte die Stiftung Kliniken Valens, es sei auf den Antrag in Ziffer 1 der Beschwerde vom 3. Oktober 2022 nicht einzutreten, eventualiter sei er abzuweisen, soweit beides die Beschwerdegegnerin 1 betreffe. Die Beschwerdegegnerin 1 sei in eine allfällige Vernehmlassung einzubeziehen, sollte die Vorinstanz neue wesentliche Unterlagen zu den Verfahrensakten geben (BVGer-act. 26). C.o Mit Zwischenverfügung vom 9. März 2023 hiess der Instruktionsrichter das Gesuch des Beschwerdeführers um Edition der Akten teilweise gut und stellte ihm das Akten- und Beilagenverzeichnis Thurgau sowie den «Ord- ner A Vorakten Kanton Thurgau» ohne die Unterlagen Ordner 2.7 «Bewer- bungsdossiers», die Stellungnahmen der Kliniken zum provisorischen Strukturbericht (Voraktenstücke 1.6.26.22 bis 1.6.25.33) sowie die Voraktenstücke 2.4.1 und 2.4.2 zu. Gleichzeitig setzte der Instruktionsrich- ter einen zweiten Schriftenwechsel an (BVGer-act. 27). C.p Mit Wiedererwägungsgesuch vom 4. April 2023 ersuchte der Be- schwerdeführer darum, ihm die Voraktenstücke 2.4.1 und 2.4.2, den Ord- ner 2.7 sowie die Beilagen zur Vernehmlassung der Vorinstanz gemäss separatem Verzeichnis zur Einsicht zu übermitteln, eventualiter mit auf das zwingend Notwendige beschränkten Schwärzungen. Weiter seien dem Be- schwerdeführer nach Übermittlung der zusätzlichen Aktenstücke eine Frist zur Stellungnahme von 30 Tagen anzusetzen, die Gerichtsbesetzung (Spruchkörper) bekannt zu geben sowie über das Wiedererwägungsge- such in der Besetzung mit drei Richterinnen und Richter zu entscheiden (BVGer-act. 28). C.q Mit Replik vom 11. April 2023 hielt der Beschwerdeführer an der Gut- heissung der Beschwerde fest und beantragte, es sei auf den Erlass einer vorsorglichen Massnahme zu verzichten, eventualiter sei einstweilen und im Sinne einer vorsorglichen Massnahme der Leistungsauftrag in den
C-4438/2022 Seite 8 Leistungsgruppen Neurologisch und Frührehabilitation (Erwachsene) im Sinne der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabilitation der Zurzach Care AG Rehaklinik Bad Zurzach am neuen Standort Rehaklinik Limmattal mit einer Kapazitätsbeschränkung von 36 Betten zu erteilen (BVGer-act. 29). C.r Mit Stellungnahme vom 9. Mai 2023 hielt die Rehaklinik Bellikon an ihren Anträgen fest (BVGer-act. 46). C.s Am 11. Mai 2023 beantragte die Vorinstanz, auf das Wiedererwä- gungsgesuch sei nicht einzutreten, eventualiter seien die Verfahrensan- träge abzuweisen (BVGer-act. 47). C.t Am 12. Mai 2023 verzichtete die Stiftung Kliniken Valens auf eine Stel- lungnahme zum Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers (BVGer-act. 48). C.u Am 15. Mai 2023 beantragten die Zurzach Care Zürich AG und die Zurzach Care AG, das Wiedererwägungsgesuch sei vollumfänglich abzu- weisen (BVGer-act. 49). C.v Mit Duplik vom 25. Mai 2023 hielt die Vorinstanz an ihren Anträgen gemäss Vernehmlassung vom 16. Dezember 2022 fest (BVGer-act. 50). C.w Mit Stellungnahme vom 25. Mai 2023 hielt die Stiftung Kliniken Valens an ihren Anträgen gemäss Beschwerdeantwort vom 16. Januar 2023 fest (BVGer-act. 51). C.x Mit Stellungnahme vom 25. Mai 2023 hielten die Zurzach Care Zürich AG und die Zurzach Care AG an ihren Anträgen gemäss Beschwerdeant- wort vom 16. Januar 2023 fest und beantragten, der vorinstanzliche Antrag auf Gewährung von vorsorglichen Massnahmen (Verschiebung der Leis- tungen Neurologisch und Frührehabilitation vom Standort Kilchberg an den Standort Limmattal) sei gutzuheissen und die beiden dieser Stellungnahme beigelegten Beilagen 2 und 3 seien dem Beschwerdeführer nicht offenzu- legen (BVGer-act. 52). C.y Mit Zwischenverfügung vom 4. Juli 2023 trat der Instruktionsrichter auf das Wiedererwägungsgesuch des Beschwerdeführers nicht ein, soweit es nicht bereits gegenstandslos geworden war. Der Antrag des Beschwerde- führers auf Zustellung der Beilagen zur Vernehmlassung wurde gutgeheis- sen. Weiter wurde dem Beschwerdeführer der Spruchkörper bekannt ge- geben (BVGer-act. 54).
C-4438/2022 Seite 9 C.z Mit Zwischenverfügung vom 21. Juli 2023 hielt der Instruktionsrichter fest, dass der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt. Im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme wurde der gemeinsame Antrag der Vor- instanz und der Zurzach Care Zürich AG auf Verschiebung der Neuro- und Frührehabilitation (Erwachsene) gemäss Spitalliste 2012 von der Rehakli- nik Kilchberg zur Rehaklinik Limmattal gutgeheissen, unter Beschränkung des Leistungsauftrags auf 36 Betten (BVGer-act. 55). C.aa Das als Fachbehörde zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Gesundheit (nachfolgend: BAG) vertrat mit Eingabe vom 24. August 2023 die Auffassung, die Beschwerde sei abzuweisen (BVGer-act. 58). C.bb Am 14. September 2023 verzichtete die Stiftung Kliniken Valens auf Schlussbemerkungen (BVGer-act. 77). C.cc Am 4. Oktober 2023 reichte die Vorinstanz ihre Schlussbemerkungen ein und hielt an ihren Anträgen in der Hauptsache gemäss Vernehmlas- sung vom 16. Dezember 2022 fest. Sollte die Beschwerde gutgeheissen werden, beantragte die Vorinstanz eventualiter, es sei die – bis anhin vor- sorglich – erfolgte Übertragung der bisherigen Leistungsaufträge der Rehaklinik Kilchberg für die Leistungsgruppen Neurologisch und Frühreha- bilitation (Erwachsene) im Sinne der Zürcher Spitalliste 2012 Rehabilitation auf die Rehaklinik Limmattal zu bestätigen und die Sache im Übrigen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (BVGer-act. 80). C.dd Am 5. Oktober 2023 reichte der Beschwerdeführer seine Schlussbe- merkungen ein, hielt an seinen Anträgen gemäss Beschwerde vom 3. Ok- tober 2022 fest und stellte folgende Verfahrensanträge (BVGer-act. 81): «1. Dem Beschwerdeführer seien die mit den Stellungnahmen zur Hauptsache bzw. Dupliken (Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 11 vom 9. Mai 2023, der Vorinstanz vom 25. Mai 2023, der Beschwerdegegnerinnen 1 und 18 vom 25. Mai 2023 sowie der Beschwerdegegnerinnen 3, 5, 6, 7 und 12 vom 25. Mai 2023) neu eingereichten Beilagen zuzustellen, wobei dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Stellungnahme anzusetzen sei. 2. Soweit der angefochtene Regierungsratsbeschluss nicht aufgehoben und die Sache nicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs bzw. zur ergänzenden Begründung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, seien dem Beschwerde- führer folgende zusätzlichen Aktenstücke, eventualiter mit auf das zwingend Notwendige beschränkten Schwärzungen, zur Einsicht zu übermitteln, wobei dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Stellungnahme anzuset- zen sei:
C-4438/2022 Seite 10
C-4438/2022 Seite 11 C.oo Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie auf die eingereich- ten Unterlagen wird – soweit erforderlich – in den nachstehenden Erwä- gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG (SR 832.10) grundsätzlich nach den Vorschriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. 1.2 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53 Abs. 1 KVG). Der angefochtene Beschluss wurde gestützt auf Art. 39 KVG erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist daher ge- geben (vgl. Art. 90a Abs. 2 KVG). Dies gilt auch dann, wenn – wie vorlie- gend – ein Kanton gegen einen Spitallistenbeschluss eines anderen Kan- tons Beschwerde erhebt (vgl. Zwischenverfügung des Bundesverwaltungs- gerichts [BVGer] C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2). Die (subsidiäre) Klage gemäss Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG (SR 173.110) steht dem Kanton nicht offen (BGE 141 V 361 E. 1.4). 2. 2.1 Anfechtungsgegenstand der von einem Leistungserbringer erhobenen Beschwerde kann nach ständiger Rechtsprechung nicht die Spitalliste als solche sein (BVGE 2014/4 E. 3.1). In BVGE 2012/9 hat das Bundesverwal- tungsgericht erkannt, dass die Spitalliste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG als Rechtsinstitut sui generis zu qualifizieren ist und aus einem Bün- del von Individualverfügungen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6; daran an- schliessend: BVGE 2019 V/6 E. 1.4.2; 2018 V/3 E. 3.2; 2016/14 E. 1.1.2; 2013/46 E. 1.1.1; 2013/45 E. 1.1.1). Die nicht angefochtenen Verfügungen einer Spitalliste erwachsen in Rechtskraft (BVGE 2012/9 E. 3.3; Urteil des BVGer C-2979/2018 vom 21. Januar 2019 E. 2.2). 2.2 Vorliegend beantragte der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde vom 3. Oktober 2022, «Dispositiv-Ziffer III des Beschlusses der Vorinstanz vom 24. August 2022 betreffend Zürcher Spitallisten 2023 mit den
C-4438/2022 Seite 12 Leistungsaufträgen der Spitäler für die Rehabilitation (Inkrafttreten am
C-4438/2022 Seite 13 Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4203, 4340 [zum heutigen Art. 99 BGG]). 2.4.2 Vor der Vorinstanz hat der Beschwerdeführer keinen ausdrücklichen Antrag auf Nichterteilung sämtlicher Leistungsaufträge an sämtliche Klini- ken der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation gestellt. Vielmehr beantrag- te der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz, es seien an neue Kliniken keine Leistungsaufträge zu erteilen (Stellungnahme zum Strukturbericht [Vorakten 1.6.26.1], Antrag zu Ziff. 5.3.1: «Keine Erteilung von Leistungs- aufträgen der Spitalliste an neue Kliniken»). Dies bezog sich gemäss der Stellungnahme des Beschwerdeführers zum Strukturbericht konkret auf folgende Kliniken: (1) die Rehaklinik Limmattal (= Beschwerdegegnerin 5), (2) die Rehaklinik Waid (= Beschwerdegegnerin 3), (3) die Rehaklinik Win- terthur (ihr wurde im angefochtenen Beschluss kein Leistungsauftrag er- teilt) und (4) die Kliniken Valens, Rehazentrum Triemli (= Beschwerdegeg- nerin 1). Ergänzend beantragte der Beschwerdeführer, die Erteilung von Leistungsaufträgen an die Klinik Susenberg (Beschwerdegegnerin 8) solle «noch einmal geprüft werden»; die Erteilung sei mangels Wirtschaftlichkeit «eher nicht gerechtfertigt». Schliesslich beantragte der Beschwerdeführer die Erteilung von (zusätzlichen) Leistungsaufträgen an die Thurgauer Kli- niken. Ausdrückliche Anträge zu den übrigen Kliniken liegen nicht vor (vgl. zum Ganzen: Stellungnahme zum Strukturbericht, Anträge zu Ziff. 5.3.2). 2.4.3 Gemäss dem Protokoll vom 13. Juli 2022 zur Besprechung zwischen den Kantonen Thurgau und Zürich vom 8. Juli 2022 beantragte der Be- schwerdeführer namentlich, «keine Leistungsaufträge an neue Rehabilita- tionskliniken im Kt. ZH» zu erteilen (Vorakten 2.6.3). Betroffen waren die vorgenannten «vier neu geplanten Kliniken im Kanton Zürich». Diese An- träge wiederholte der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 12. August 2022 gegenüber der Vorinstanz: «An den Anträgen ist festzu- halten, insbesondere bestritten sind die Neuerteilung von Leistungsaufträ- gen an die vier neu zu schaffenden Kliniken (Rehazentrum Triemli, Rehakli- nik Limmattal, Rehaklinik Winterthur, Rehaklinik Waid). Damit werden die bundesrechtlichen Vorgaben verletzt, was nötigenfalls gerichtlich zu über- prüfen sein wird» (Vorakten 2.6.6). Strittig blieb damit vor der Vorinstanz namentlich die (Neu-)Erteilung von Leistungsaufträgen an die vier vorge- nannten Kliniken. 2.4.4 Vor Bundesverwaltungsgericht beantragte der Beschwerdeführer die Aufhebung sämtlicher Leistungsaufträge an sämtliche Kliniken der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation. Da vor Bundesverwaltungsgericht keine
C-4438/2022 Seite 14 neuen Anträge gestellt werden dürfen, ist die Beschwerde diesbezüglich nur insoweit zulässig, als sie die Aufhebung der Leistungsaufträge an die Rehaklinik Limmattal, die Rehaklinik Waid und die «Kliniken Valens, Reha- zentrum Triemli» betrifft. Nur bei diesen Kliniken hat der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz die Nichterteilung der Leistungsaufträge hinreichend klar beantragt. In Bezug auf die übrigen Kliniken (Beschwerdegegnerinnen 2, 4, 6–18) ist auf die Beschwerde infolge der Unzulässigkeit neuer Begeh- ren vor Bundesverwaltungsgericht (Art. 53 Abs. 2 Bst. a KVG) nicht einzu- treten. 3. Nachfolgend ist das in zeitlicher Hinsicht anwendbare Recht zu bestimmen. Nach ihm bestimmen sich unter anderem die Aufgaben und Zuständigkei- ten der Kantone, die für die Beschwerdelegitimation (vgl. E. 4 ff. nachfol- gend) mit entscheidend sind. 3.1 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führen- den Tatbestands Geltung haben (vgl. BGE 150 II 390 E. 4.3 m.H.). Damit ist vorliegend auf das KVG und die KVV (SR 832.102) in der im August 2022 gültigen Fassung abzustellen (vgl. Urteil des BVGer C-4231/2017 vom 16. Juli 2019 E. 2). 3.2 Der Bundesrat hat die in den Art. 58b ff. KVV geregelten bundesrecht- lichen Planungskriterien per 1. Januar 2022 revidiert (AS 2021 439). Ge- mäss Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 23. Juni 2021 (nachfolgend: UeB KVV) gilt Folgendes: «Die Listen der Spitäler in den Bereichen Psychiatrie und Rehabilitation müssen innert sechs Jahren nach Inkrafttreten der Änderung vom 23. Juni 2021 den Planungskriterien nach dieser Verordnung entsprechen.» Nach ihrem Wortlaut regelt die Übergangsbestimmung nur die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt («innert sechs Jahren», d.h. bis zum 1. Januar 2028) die kantonalen Spitalplanun- gen den neuen gesetzlichen Anforderungen entsprechen müssen, nicht aber, wann die Kantone frühestens eine neue Planung respektive eine neue Spitalliste gestützt auf das revidierte Recht erlassen dürfen. Dazu ist die Übergangsbestimmung auszulegen (vgl. sinngemäss Urteil des BVGer C-325/2010 vom 7. Juni 2012 E. 4.5.1, zu den Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung] [nachfolgend: Ueb KVG]).
C-4438/2022 Seite 15 3.3 Die Kantone dürfen nur solche Vorschriften erlassen und Anordnungen treffen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und nicht dessen Zweck beeinträchtigen (BVGE 2018 V/3 E. 7.6.1). Mit der Übergangsbestimmung wollte der Verordnungsgeber den Kantonen genü- gend Zeit geben, um sich über einheitliche Klassifikationen und Anforde- rungen zu einigen, was für die interkantonale Koordination der Planungen erstrebenswert sei (vgl. BAG, Kommentar zur Änderung der KVV und KLV [Umsetzung der Änderung vom 19. Juni 2020 des KVG betreffend Zulas- sung von Leistungserbringern sowie Weiterentwicklung der Planungskrite- rien] vom 23. Juni 2021, S. 26 f. [nachfolgend: Kommentar Planungskrite- rien]). Für den Bereich der Rehabilitation hat die Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) am 24. November 2022 Empfehlungen erlassen, welche die Grundlage für eine gewisse Verein- heitlichung und Koordination bei den kantonalen Rehabilitationsplanungen bilden sollen (abrufbar unter https://www.gdk-cds.ch/de/gesundheitsver- sorgung/rehabilition [besucht am 24. Oktober 2025]; vgl. DANIA TREMP, Die neuen GDK-Empfehlungen für die kantonalen Planungen der stationären Rehabilitation, Pflegerecht 2023 S. 29 ff.). Diese Empfehlungen sind zwar nach Erlass des angefochtenen Beschlusses ergangen. Die Vorinstanz weist indes zu Recht darauf hin, dass die Musterplanungssystematik Re- habilitation der GDK und die darin definierten Rehabilitationsbereiche weit- gehend mit der Systematik des Kantons Zürich übereinstimmen (BVGer- act. 12 Ziff. 1.2.1.6.2; siehe dazu auch SYLVIE FÜGLISTER-DOUSSE ET AL., Versorgungsbericht 2024 Kanton Luzern, Obsan Bericht 2/2024, S. 16). 3.4 Das Vorgehen der Vorinstanz verstösst damit nicht gegen Sinn und Geist der Übergangsbestimmung. Entsprechend konnte die Vorinstanz vor Ablauf der Übergangsfrist basierend auf den per 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Bestimmungen der KVV ein umfassendes Planungsverfahren durchführen und eine neue Spitalliste erlassen (BVGer-act. 12 Ziff. 5.4.2), wovon im Übrigen auch das BAG als Fachbehörde ausgeht (BVGer-act. 58 Ziff. 2). Ob die im Rahmen der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation er- teilten Leistungsaufträge den revidierten Planungskriterien inhaltlich ent- sprechen, ist Gegenstand einer materiellen Prüfung, welche die Beschwer- delegitimation des beschwerdeführenden Kantons Thurgau voraussetzt (dazu sogleich E. 4 ff.). 4. Die Beschwerdelegitimation der Kantone steht nach bisheriger Rechtspre- chung in engem Sachzusammenhang mit der interkantonalen Koordination
C-4438/2022 Seite 16 der Planungen nach Art. 39 Abs. 2 KVG und Art. 58e KVV, weshalb vorab auf Inhalt und Umfang der Koordinationspflicht einzugehen ist. 4.1 4.1.1 Gemäss dem per 1. Januar 2022 revidierten Art. 58e KVV (interkan- tonale Koordination der Planungen) müssen die Kantone zur Koordination ihrer Planungen nach Art. 39 Abs. 2 KVG namentlich die nötigen Informa- tionen über die Patientenströme auswerten und diese Informationen mit den betroffenen Kantonen austauschen (Art. 58e Abs. 1 Bst. a KVV) sowie das Potenzial der Koordination mit anderen Kantonen für die Stärkung der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistungserbringung im Spital be- rücksichtigen (Art. 58e Abs. 1 Bst. b KVV). Weiter sind die beabsichtigten Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation be- troffenen Kantonen zu koordinieren. Letzteres erwähnt der Wortlaut von Art. 58e KVV in der Fassung seit 1. Januar 2022 zwar nicht mehr ausdrück- lich (vgl. dagegen Art. 58d Bst. b KVV in der Fassung bis 31. Dezember 2021), fliesst aber bereits aus der Koordinationspflicht nach Art. 39 Abs. 2 KVG (BVGE 2019 V/2 E. 4.9.2). Zudem ist die Aufzählung der Koordinati- onspflichten in Art. 58e Abs. 1 KVV nicht abschliessend («namentlich»). 4.1.2 Unter den Begriff der (interkantonalen) Patientenströme fallen einer- seits die Patientenzuwanderung (oder «Patientenimporte») und anderer- seits die Patientenabwanderung (oder «Patientenexporte»). Gemäss Bun- desamt für Statistik (BFS) entspricht die Patientenzuwanderung der Anzahl der in einem Kanton erfolgten Hospitalisierungen von Personen, die in ei- nem anderen Kanton wohnhaft sind; die Patientenabwanderung entspricht den Hospitalisierungen in Einrichtungen ausserhalb des Wohnkantons (BVGE 2019 V/2 E. 4.3.1 m.H.). Zu den Patientenströmen gehören somit namentlich Behandlungen in ausserkantonalen Spitälern aufgrund eines Leistungsauftrages des planenden Kantons (Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG) und/oder medizinischer Indikation (Art. 41 Abs. 3 KVG) sowie ausserkan- tonale Wahlbehandlungen (Art. 41 Abs. 1 bis KVG), also Behandlungen, die ohne medizinischen Grund in Spitälern erfolgen, die zwar auf der Spitalliste des Standortkantons des Leistungserbringers, nicht aber des Wohnkan- tons der versicherten Person aufgeführt sind (vgl. zum Begriff: BGE 141 V 206 E. 1.3.1). 4.1.3 Jeder Kanton koordiniert sich namentlich mit den Kantonen, in denen eine oder mehrere auf seiner Liste aufgeführte oder für seine Liste vorge- sehene Einrichtungen ihren Standort haben (Art. 58e Abs. 2 Ziff. 1 KVV);
C-4438/2022 Seite 17 den Kantonen, auf deren Liste eine oder mehrere Einrichtungen aufgeführt sind, die ihren Standort auf seinem Gebiet haben, oder für deren Liste sol- che Einrichtungen vorgesehen sind (Art. 58e Abs. 2 Ziff. 2 KVV); den Kan- tonen, die Standort von Einrichtungen sind, in denen sich eine bedeutende Anzahl Versicherte aus seinem Gebiet behandeln lassen oder voraussicht- lich behandeln lassen werden (Art. 58e Abs. 2 Ziff. 3 KVV); den Kantonen, aus denen sich eine bedeutende Anzahl Versicherte in Einrichtungen, die ihren Standort auf seinem Gebiet haben, behandeln lassen oder voraus- sichtlich behandeln lassen werden (Art. 58e Abs. 2 Ziff. 4 KVV); anderen Kantonen, wenn die Koordination zu einer Stärkung der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistungserbringung im Spital führen kann (Art. 58e Abs. 2 Ziff. 5 KVV). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge- richts ist die Spitalplanung – als Mindestanforderung des Art. 39 Abs. 2 KVG – mit den angrenzenden Kantonen stets zu koordinieren (BVGE 2019 V/2 E. 4.6; ebenso: Empfehlungen der GDK zur Spitalplanung vom 20. Mai 2022, Empfehlung 11 Bst. b). 4.2 Bei der Spitalplanung lassen sich zwei Etappen unterscheiden: die Be- darfsermittlung und die Bedarfsdeckung. Zuerst hat der planende Kanton für seine Einwohnerinnen und Einwohner den Bedarf an stationärer Be- handlung zu ermitteln. Nach der Bedarfsermittlung erfolgt die Phase der Bedarfsdeckung mit der Auswahl der Leistungserbringer (Urteile des BVGer C-4967/2019 vom 8. Juni 2021 E. 6; C-2880/2019 vom 24. März 2021 E. 5; C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 4.3.2). Die Koordina- tionspflicht ist sowohl bei der Bedarfsermittlung wie bei der Bedarfsde- ckung von Bedeutung. 4.2.1 Was die Bedarfsermittlung betrifft, bedingt eine bedarfsgerechte Spi- talplanung Kenntnis über die interkantonalen Patientenströme (vgl. BVGE 2019 V/2 E. 4.9.2, wonach die Bedarfsermittlung ohne Berücksichtigung der Patientenströme zweifellos nicht möglich ist; Urteil des BVGer C-5379/2018 vom 2. Juli 2019 E. 5.11; KATJA GFELLER, Interkantonale Ko- ordination bei der Spitalplanung, in: Jusletter vom 27. Januar 2025, Rz. 23). Nur so lässt sich das auf der Spitalliste zu sichernde Angebot be- stimmen (Art. 58f Abs. 1 i.V.m. Art. 58b KVV). Aufgrund der gesetzlichen Koordinationspflicht genügt es nicht, dass der planende Kanton für sich allein die Patientenströme auswertet und daraus seine Schlüsse zieht. Viel- mehr muss er sich darüber mit den betroffenen Kantonen austauschen (Art. 39 Abs. 2 KVG i.V.m. Art. 58e Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Ziff. 1–5 KVV; BVGE 2019 V/2 E. 4.9.2; Urteil C-5379/2018 E. 5.11).
C-4438/2022 Seite 18 4.2.2 Was die Bedarfsdeckung betrifft, soll die interkantonale Koordination namentlich sich widersprechende Planungsentscheide verhindern und si- cherstellen, dass die Wohnbevölkerung des planenden Kantons die not- wendige Behandlung erhalten kann, ohne die Planungen anderer Kantone zu beeinträchtigen (vgl. BAG, KVV-Änderungen per 1. Januar 2009, Ände- rungen und Kommentar im Wortlaut, S. 9; BVGE 2019 V/2 E. 4.3.2 und E. 5.3.1). Dabei schränkt die Koordinationspflicht die Planungshoheit der Kantone nach der Rechtsprechung grundsätzlich nicht ein (BVGE 2019 V/2 E. 4.9.2 am Anfang). Das KVG schreibt den Kantonen – ausser im Bereich der hochspezialisierten Medizin – zurzeit keine gemeinsame Planung vor (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d und Abs. 2 bis KVG). Können sich die Kantone im Rahmen der Koordination nicht einigen, hat dies nicht zur Folge, dass der planende Kanton einen Leistungsauftrag nicht erteilen darf (sofern sich die- ser auf eine bundesrechtskonforme Spitalplanung stützen lässt). Der pla- nende Kanton hat sich aber in seinem Beschluss mit den von den anderen Kantonen vorgebrachten Einwänden auseinanderzusetzen und nachvoll- ziehbar zu begründen, weshalb er diese als nicht stichhaltig erachtet (BVGE 2019 V/2 E. 4.9.2). 4.3 Das bundesrechtlich vorgeschriebene Koordinationsverfahren nach Art. 39 Abs. 2 KVG geht mit der Pflicht zur Auswertung und zum Austausch von Patientenströmen (vgl. E. 4.2.1 vorstehend) sowie zur Koordination der Planungsmassnahmen (vgl. E. 4.2.2 vorstehend) über eine blosse An- hörung hinaus (BVGE 2019 V/2 E. 4.8.1; Urteil C-5379/2018 E. 4.4). Es ist durchzuführen, wenn Planungsmassnahmen Auswirkungen auf die Patien- tenströme haben können, wovon zwischen benachbarten Kantonen grund- sätzlich auszugehen ist (BVGE 2019 V/2 E. 4.6 und E. 4.7.3; Urteil C-5379/2018 E. 5.3). Ob diese Auswirkungen geringfügig sind, ist primär im Rahmen der interkantonalen Koordination zu klären. Ein bestimmtes Ausmass der Auswirkungen als Voraussetzung für die Pflicht zur Koordi- nation zwischen benachbarten Kantonen festzulegen, wäre weder sachge- recht noch praktikabel (BVGE 2019 V/2 E. 4.7.3; Urteil C-5379/2018 E. 5.9). 4.4 Zu prüfen ist, ob die Revision der Spitalplanungskriterien per 1. Januar 2022 die Kantone zu einer weitergehenden inhaltlichen oder materiellen Koordination ihrer Planungen bei der Bedarfsdeckung (vgl. E. 4.2.2 vorste- hend) verpflichtet. 4.4.1 Gemäss Art. 58e Abs. 1 Bst. b KVV (in der Fassung ab 1. Januar 2022) müssen die Kantone namentlich das Potenzial der Koordination mit
C-4438/2022 Seite 19 anderen Kantonen für die Stärkung der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistungserbringung im Spital berücksichtigen. Dazu hat sich jeder Kanton gemäss Art. 58e Abs. 2 Ziff. 5 KVV namentlich mit anderen Kanto- nen zu koordinieren, wenn die Koordination zu einer Stärkung der Wirt- schaftlichkeit und der Qualität der Leistungserbringung im Spital führen kann. Gemäss den Erläuterungen des BAG zur Revision der KVV verpflich- tet die Bestimmung die Kantone dazu, im Rahmen der koordinierten Pla- nung das Potenzial der Konzentration von Leistungen für die Stärkung der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der stationären Leistungserbringung im Spital auch über die Kantonsgrenzen hinaus zu beachten (vgl. Art. 58d Abs. 4 KVV; BAG, Kommentar Planungskriterien, S. 20). Als Beispiel führt das BAG die Möglichkeit an, Leistungen in bestimmten Leistungsgruppen in einem Kanton zu konzentrieren, anstatt diese Leistungen in beiden Kan- tonen parallel zu erbringen. Zudem verweist das BAG auf die Interkanto- nale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM), deren Zweck in der Sicherstellung der Koordination der Konzentration der hoch- spezialisierten Medizin liege. Dieses Ziel sei nicht nur für die Leistungen der HSM gültig, weil die Konzentration des Angebots mit der medizintech- nischen Entwicklung immer mehr an Bedeutung gewinne. 4.4.2 In den Erläuterungen zu Art. 58e KVV appelliert das BAG an die Kan- tone, die Koordination der Planungen «konsequent, mit einem maximalen Engagement und systematisch umzusetzen» (BAG, Kommentar Planungs- kriterien, S. 20). Das Potenzial für die Gestaltung einer wirtschaftlicheren und qualitativ besseren Spitallandschaft durch eine erhöhte Koordination der kantonalen Planungen soll besser ausgeschöpft werden. Die gerichtli- che Durchsetzbarkeit dieses Appells stösst allerdings an Grenzen der ver- fassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung (Art. 3 BV; BVGE 2019 V/3 E. 4.2) und der gesetzlichen Ordnung im KVG. Die Koordinationspflicht nach Art. 39 Abs. 2 KVG schränkt die Planungshoheit der Kantone grund- sätzlich nicht ein (vgl. E. 4.2.2 vorstehend; Bericht des Bundesrates «Ver- besserungspotenzial bei der Spitalfinanzierung und Hürden für die freie Spitalwahl» vom 25. Mai 2022, S. 6, wonach das Gesetz zwar eine stärkere interkantonale Zusammenarbeit anregt, diese aber nur im Bereich der hochspezialisierten Medizin vorschreibt; aus der Literatur: GEBHARD EUG- STER, Die obligatorische Krankenpflegeversicherung nach KVG, 2025, Rz. 1533; NADJA LÜTHI, Spitalplanung im wettbewerbsorientierten Umfeld, 2022, Rz. 303; DARIO PICECCHI, Rechtliche Grundlagen der Spitalplanung, in: Gesundheitsrecht, SBVR, Bd. VIII/2, 2025, Rz. 20 f.; RÜTSCHE/PICEC- CHI, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, 2020, N. 81 zu Art. 39 KVG; GFELLER, a.a.O., Rz. 44). Eine Verstärkung der Koordi-
C-4438/2022 Seite 20 nationspflicht durch den Bundesrat (als Verordnungsgeber) findet darin nach gegenwärtig geltendem Recht ihre gerichtlich durchsetzbaren Gren- zen. 4.4.3 Daran ändert nichts, dass der Begriff der Koordination als unbe- stimmter Rechtsbegriff keine klaren Konturen aufweist und eine gemein- same Planung vom Bundesrat auch schon als «vollständige Koordination» bezeichnet worden ist (so die Antwort des Bundesrates vom 23. Mai 2018 auf die Motion 18.3294; siehe auch Art. 1 IVHSM, wonach der Zweck der IVHSM in der «Sicherstellung der Koordination der Konzentration der hoch- spezialisierten Medizin» liegt). Unter Wahrung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung setzt das Legalitätsprinzip für neue Verpflichtungen gegenüber den Kantonen eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grund- lage voraus (Art. 5 und Art. 164 Abs. 1 Bst. f BV; vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Allgemeine Pflichten und Rechte bei der Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone, in: Mensch und Staat, Festschrift Thomas Fleiner, 2003, S. 1 ff., 10, 13). Die offen gehaltene Formulierung in Art. 39 Abs. 2 KVG («Die Kantone koordinieren ihre Planung») bietet demnach keine hin- reichende gesetzliche Grundlage, um den Kantonen auf dem Verordnungs- weg weitgehende Kooperationspflichten aufzuerlegen. Darin liegt ein Un- terschied zur hochspezialisierten Medizin, in welcher der Bundesgesetzge- ber die Kantone ausdrücklich auf eine gesamtschweizerische Planung ver- pflichtet hat (Art. 39 Abs. 2 bis KVG). Es ist daher auch unter Geltung der per
Zu prüfen ist nachfolgend die Beschwerdelegitimation des Kantons Thur- gau. Dazu werden zunächst die Parteivorbringen zusammenfassend wie- dergegeben (E. 6). Anschliessend sind die allgemeinen Grundsätze zur Beschwerdelegitimation der Kantone im Bereich Spitallisten zu klären (E. 7) und auf den konkreten Fall anzuwenden (E. 8). 6. 6.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die im Kanton Zürich erfolgte Kapa- zitätserweiterung im Hinblick auf die interkantonale Koordinationspflicht so- wie auf die materiellen Anforderungen an eine Spitalplanung bundes- rechtswidrig erfolgt sei und unmittelbare Auswirkungen auf seine eigene
C-4438/2022 Seite 21 Spitalplanung habe (BVGer-act. 81 Ziff. II/3.2). Ein Kanton habe insofern ein gewichtiges (legitimationsbegründendes) Planungs- und Mitwirkungs- interesse, als die angefochtene Spitalplanung keine unnötigen und un- zweckmässigen Überkapazitäten schaffen und seine eigene Versorgungs- planung nicht torpedieren dürfe. Der Beschwerdeführer habe genau diese (nebst weiteren) Rügen in seiner Beschwerde eingehend vorgetragen. Ent- sprechend sei er nach ständiger bundesverwaltungsgerichtlicher Recht- sprechung ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (BVGer-act. 29 Ziff. II/3.2). Die Betroffenheit des Beschwerdeführers liege auf der Hand. Sie resultiere aus den beachtlichen Patientenströmen aus dem Kanton Zürich in die im Kanton Thurgau gelegenen Rehabilitationseinrichtungen: Im Jahr 2019 hätten sich 2'457 Zürcher Patientinnen und Patienten im Kanton Thurgau behandeln lassen (BVGer-act. 81 Ziff. II/3.3). Der Beschwerdeführer führe auf seiner eigenen Spitalliste in allen fraglichen Rehabilitationsbereichen tätige Einrichtungen, deren Patientenaufkommen einem Anteil von 20.9 % des gesamten Bedarfs des Kantons Zürich an Rehabilitationsleistungen entspreche. Weiter würden die Patientenströme des Kantons Thurgau be- einflusst, indem Kapazitäten geschaffen würden für Patientinnen und Pati- enten, die in diesen neu geschaffenen Kapazitäten behandelt werden soll- ten, statt dass sie wie bisher in den bestehenden Listenspitälern rehabili- tiert würden. Mit den zusätzlichen Kapazitäten im Kanton Zürich würden die Patientenströme aus den bestehenden Kliniken im Kanton Thurgau (und den umliegenden Kantonen) in die neuen Kliniken umgeleitet, wodurch in den Listenspitälern des Beschwerdeführers Kapazitäten frei würden und damit von der Vorinstanz bewusst Überkapazitäten geschaffen würden. In der Sache erachtet der Beschwerdeführer die Spitalplanung der Vor- instanz in mehrfacher Hinsicht als materiell bundesrechtswidrig (insb. un- zureichende Bedarfsermittlung, Missachtung der gesetzlich definierten Planungsschritte, Schaffung erheblicher Überkapazitäten, intransparente und rechtsfehlerhafte Anwendung der Planungskriterien) und moniert auch eine Verletzung seiner Partei- respektive Verfahrensrechte im vorinstanzli- chen Verfahren (insb. Akteneinsichtsrecht, vgl. BVGer-act. 1, 94). Seine diesbezüglichen Vorbringen seien ungehört geblieben. Die Vorinstanz sei der Pflicht zur interkantonalen Koordination «lediglich in formeller Hinsicht bzw. pro forma nachgekommen» (BVGer-act. 1). Zudem seien dem Be- schwerdeführer wesentliche Informationen zu den Patientenströmen (da- runter die vorhandenen Leistungskapazitäten in den bestehenden Kliniken
C-4438/2022 Seite 22 sowie das Angebot durch Nichtlistenspitäler je Leistungsgruppe und Quer- schnittsbereich) auch nach mehrmaliger Aufforderung und ohne nachvoll- ziehbare Begründung vorenthalten worden (BVGer-act. 94). 6.2 Die Vorinstanz äussert sich nicht ausdrücklich zur Beschwerdelegitima- tion des Beschwerdeführers (BVGer-act. 12). 6.3 Das BAG äussert sich als Fachbehörde in seiner Stellungnahme vom 24. August 2023 ebenfalls nicht ausdrücklich zur Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers (BVGer-act. 58). 6.4 Die Stiftung Kliniken Valens (BVGer-act. 26) beantragt, auf die Be- schwerde sei insoweit nicht einzutreten, als sie den Spitallistenbeschluss für die Kliniken Valens, Rehazentrum Triemli (Beschwerdegegnerin 1) be- trifft. Es fehle an der Beschwer. Das Leistungsangebot der Beschwerde- gegnerin 1 sei durch die Thurgauer Kliniken nicht substituierbar. Die Be- schwerdegegnerin 1 erhalte einen Leistungsauftrag zugeteilt, wie er bis- lang weder im Kanton Zürich formuliert gewesen sei, noch aktuell oder je künftig von einem Thurgauer Spital für die Versorgung im Kanton Zürich angeboten werden könne. Deshalb könne diesbezüglich ausnahmsweise die Koordinationspflicht nicht zum Zuge kommen. 6.5 Die Zurzach Care Zürich AG und die Zurzach Care AG bezweifeln in der Beschwerdeantwort und in der Stellungnahme vom 25. Mai 2023 die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers, da eine Verletzung der Koordinationspflicht nicht hinreichend substantiiert geltend gemacht wor- den sei (BVGer-act. 22 Ziff. 4, BVGer-act. 52 Ziff. 4). 7. 7.1 Der beschwerdeführende Kanton Thurgau beantragt die Aufhebung der Zürcher Spitalliste 2023 mit den Leistungsaufträgen der Spitäler für die Rehabilitation, da die Spitalplanung der Vorinstanz in mehrfacher Hinsicht materiell bundesrechtswidrig sei. Damit kann die vorliegend zu beurtei- lende Ausgangslage nicht ohne Weiteres mit den in früheren Beschwerde- verfahren zu beurteilenden Konstellationen gleichgesetzt werden. 7.1.1 Bislang waren ausschliesslich Fälle zu entscheiden, in welchen je- weils ein einzelner Leistungserbringer betroffen war: In den Verfahren C-6266/2013 (Clinica Holistica Engiadina SA) und C-1966/2014 (Klinik Aa- dorf AG) hatten die planenden Kantone ohne interkantonale Koordination Beschränkungen der Bettenkapazitäten auf der Spitalliste Psychiatrie
C-4438/2022 Seite 23 aufgehoben, während die planenden Kantone in den Verfahren C-1565/2017 (Oberwaid AG) und C-5379/2018 (RehaClinic Limmattal) ohne interkantonale Koordination jeweils einen befristeten Leistungsauf- trag an eine einzelne Rehabilitationsklinik erteilten. Schliesslich war im Ver- fahren C-2105/2022 (Rückenwind plus AG) die Erteilung eines befristeten Leistungsauftrages an einen einzigen Leistungsbringer gestützt auf eine neu geschaffene Spitalliste «Spezialangebote» zu beurteilen. Ein ganzes Bündel von Individualverfügungen und damit – im Ergebnis – ein ganze Spitalliste wurde bislang von Drittkantonen nicht angefochten (vgl. E. 2.3 vorstehend). 7.1.2 Vorliegend rügt der Beschwerdeführer in der Sache weder einzig noch primär eine fehlerhafte Durchführung des Koordinationsverfahrens. Vielmehr erachtet er die Spitalplanung der Vorinstanz in mehrfacher Hin- sicht als materiell bundesrechtswidrig (vgl. E. 6.1 vorstehend). Dagegen hatten die bisherigen Beschwerdeverfahren – bis auf das Verfahren C-2105/2022 – in erster Linie die Durchsetzung der Koordinationspflicht zum Gegenstand, wobei die beschwerdeführenden Kantone in der Mehr- zahl der Fälle von den Vorinstanzen überhaupt nicht einbezogen worden waren. So war namentlich im Verfahren C-1565/2017 (= BVGE 2019 V/2) zu prüfen, ob der Nichteinbezug des beschwerdeführenden Kantons in das vorinstanzliche Verfahren eine Verletzung der Koordinationspflicht dar- stellte. Auch in den Verfahren C-6266/2013, C-1966/2014 und C-5379/2018 bildete die Nichtdurchführung des Koordinationsverfahrens einen der Schwerpunkte der materiellen Beurteilung, wobei die Vorinstan- zen die beschwerdeführenden Kantone jeweils entweder überhaupt nicht einbezogen hatten (C-6266/2013, C-1966/2014) oder es bei einer blossen Anhörung belassen hatten (C-5379/2018). Anders war die Konstellation im Verfahren C-2105/2022, in welchem die Verletzung der Koordinations- pflicht – obwohl zwischen den Parteien strittig – nicht Gegenstand der ma- teriellen Beurteilung bildete, da die Beschwerde aus anderen Gründen gut- zuheissen war (Urteil des BVGer C-2105/2022 vom 29. November 2023). 7.2 7.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt die Beschwerdelegitimation der Kantone im Bereich Spitallisten in seiner publizierten Rechtsprechung wie folgt (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.3): «Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Beschwer- delegitimation von Dritten im Bereich Spitallisten nach einem strengen Mass- stab zu beurteilen (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.2; 2012/30 E. 4.4; Urteil
C-4438/2022 Seite 24 C-5627/2017 E. 3.4; Urteil des BVGer C-1966/2014 vom 23. November 2015 E. 2.2.2, je m.H.). Ein Kanton ist namentlich dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Akt in seinen eigenen hoheitlichen Interes- sen in qualifizierter Weise betroffen ist. Eine solche qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn der planende Kanton seiner Koordinationspflicht gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG nicht nachgekommen ist, das heisst, er seine Planungsmassnahmen nicht mit den davon in ihrer Versorgungssituation betroffenen Kantonen koordiniert hat. Die in Verletzung der Koordinationspflicht möglicherweise geschaffenen un- zweckmässigen oder überflüssigen Spitalstrukturen können – aufgrund der Spitalwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG – die auf Bedarfsgerechtigkeit ausgerichtete Versorgungsplanung (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG) anderer Kantone torpedieren. Das Interesse eines Kantons an seiner bedarfsgerech- ten Versorgungsplanung ist als wesentliches hoheitliches Interesse zu qualifi- zieren, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt (Urteil C-1966/2014 E. 2.2.5 und 2.2.7; Zwischenverfügung des BVGer C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.7; vgl. auch FANKHAUSER/RUTZ, Spitalplanung und Spi- talfinanzierung, Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufli- che Vorsorge [SZS] 3/2018 S. 320).» 7.2.2 Bei der Anwendung auf den konkreten Fall erwog das Bundesverwal- tungsgericht im Verfahren C-1565/2017 (= BVGE 2019 V/2), die Erteilung des angefochtenen Leistungsauftrages könne im interkantonalen Verhält- nis Auswirkungen auf die vom beschwerdeführenden Kanton zu berück- sichtigenden Patientenströme und damit auf dessen Spitalplanung haben. Es könne daher «nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden, dass eine Koordinationspflicht bestanden hätte» (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.5). Vor die- sem Hintergrund bejahte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde- legitimation des beschwerdeführenden Kantons wie folgt: «Unbestritten ist, dass die Vorinstanz vor Erlass des angefochtenen Beschlus- ses keine Koordination mit dem Beschwerdeführer vorgenommen hat. Umstrit- ten ist, ob sie dazu verpflichtet gewesen wäre. Diese Frage ist nicht bei der Prüfung der Beschwerdebefugnis, sondern bei der materiellen Beurteilung zu entscheiden. Die Beschwerdelegitimation des Kantons Thurgau ist demnach grundsätzlich zu bejahen» (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.5). 7.2.3 Die Lehre hält unter Hinweis auf die bisherige Rechtsprechung fest, der beschwerdeführende Kanton müsse für die Bejahung seiner Legitima- tion jeweils «hinreichend substantiiert darlegen können, dass der ange- fochtene Beschluss sich unmittelbar auf die von ihm zu berücksichtigenden Patientenströme und damit auf seine Spitalplanung auswirkt und der pla- nende Kanton überdies seiner Koordinationspflicht nicht nachgekommen ist» (LÜTHI, a.a.O., Rz. 477). Gleichzeitig wird in der Lehre auf die «gross- zügige Handhabung» des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Be- schwerdelegitimation der Kantone hingewiesen, wobei die Tragweite
C-4438/2022 Seite 25 dieser Rechtsprechung aber «wohl nicht überschätzt» werden dürfe (LÜTHI, a.a.O., Rz. 513): «Namentlich bedeutet das Beschwerderecht nicht, dass sich die Kantone aktiv in die Spitalpolitik eines anderen Kantons einmischen und diesem inhaltliche Vorgaben bezüglich deren Ausgestaltung machen könnten. Der einzige Hebel, welcher den Kantonen formell und materiell zugestanden wird, besteht viel- mehr in der Durchsetzung der Koordinationspflicht, welche zwar ein Mitwir- kungs-, aber eben kein Mitbestimmungsrecht beinhaltet. Kommt ein Kanton seiner Koordinationspflicht hingegen nach und plant womöglich anders als vom davon ebenfalls mitbetroffenen Drittkanton gewollt, ist nicht vorstellbar, dass letzterer dagegen Beschwerde führen könnte. Zumindest solange die in Frage stehenden Planungsmassnahmen nicht die Spitalwahlfreiheit im be- schwerdeführenden Kanton einschränken oder dessen Versorgungssicherheit gefährden» (LÜTHI, a.a.O., Rz. 513). 7.2.4 Gestützt auf die bisherige Rechtsprechung erscheint allerdings nicht abschliessend geklärt, ob das Beschwerderecht der Kantone mit der vor- erwähnten Lehrmeinung auf die «Durchsetzung der Koordinationspflicht» beschränkt ist: 7.2.4.1 Die in BVGE 2019 V/2 publizierte Rechtsprechung könnte ein sol- ches Verständnis nahelegen. Nach diesem Entscheid ist ein Drittkanton namentlich dann zur Beschwerde legitimiert, wenn der planende Kanton seiner Koordinationspflicht nicht nachgekommen ist (vgl. E. 7.2.1 vorste- hend). Im konkreten Fall war für das Eintreten entscheidend, dass eine Ko- ordinationspflicht aufgrund der interkantonalen Patientenströme zumindest nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden konnte, aber der planende Kanton den beschwerdeführenden Kanton nicht einbezogen hatte (und da- mit einer allfälligen Koordinationspflicht nicht nachgekommen wäre). Ob tatsächlich eine Koordinationspflicht bestand, war Gegenstand der materi- ellen Beurteilung (vgl. E. 7.2.2 vorstehend). In der Sache hiess das Bun- desverwaltungsgericht die Beschwerde aufgrund der Verletzung der Koor- dinationspflicht gut und hob den angefochtenen Beschluss auf (BVGE 2019 V/2 E. 4.8.2, E. 4.9.3 und E. 6). 7.2.4.2 In späteren Entscheiden bejahte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdelegitimation von Drittkantonen, wenn der angefochtene Spitallistenbeschluss grundsätzlich geeignet erschien, die interkantonalen Patientenströme zu beeinflussen und damit das vom beschwerdeführen- den Kanton geltend gemachte Interesse an einer bedarfsgerechten Versor- gungsplanung zu tangieren (Teilurteil und Zwischenverfügung des BVGer C-2105/2022 vom 26 Oktober E. 2.4.6; zuvor bereits die [nicht publizierte] Zwischenverfügung des BVGer C-5379/2018 vom 14. Januar 2019
C-4438/2022 Seite 26 E. 2.4.6). Davon ist rechtsprechungsgemäss zwischen angrenzenden Kan- tonen grundsätzlich auszugehen (vgl. BVGE 2019 V/2 E. 4.6 und E. 4.7.3). In diesen jüngeren Entscheiden wurde das Eintreten deutlicher als zuvor von der Verletzung der Koordinationspflicht gelöst: Entscheidend für die Beschwerdelegitimation eines Kantons waren in erster Linie die (mögli- chen) Auswirkungen des angefochtenen Spitallistenbeschlusses auf die in- terkantonalen Patientenströme. Ob eine Verletzung der Koordinations- pflicht vorlag, war einzig eine Frage der Begründetheit und nicht der Zuläs- sigkeit der Beschwerde. 7.2.4.3 Ist ein Kanton zur Beschwerde legitimiert, kann er nach bisheriger Rechtsprechung und allgemeinen prozessualen Grundsätzen sämtliche ihm gemäss anwendbarem Prozessrecht zustehenden Rügen vorbringen, sofern und soweit ihm durch die Gutheissung der Beschwerde ein prakti- scher Nutzen entstehen könnte (Art. 49 VwVG; Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG; Urteile C-6266/2013 E. 2.2–E. 2.4; C-1966/2014 E. 2.4; C-2105/2022 E. 3.1). Namentlich ist der beschwerdeführende Kanton nicht darauf be- schränkt, eine Verletzung der Koordinationspflicht zu rügen. Entsprechend ist die Prüfzuständigkeit (Kognition) des Gerichts – als Kehrseite der mög- lichen Rügegründe – nicht auf die Durchsetzung der Koordinationspflicht beschränkt. 7.3 7.3.1 Wird die Beschwerdelegitimation der Kantone unter Hinweis auf die jüngeren, nicht publizierten Entscheide bejaht, sobald der angefochtene Spitallistenbeschluss geeignet erscheint, die vom beschwerdeführenden Kanton zu berücksichtigenden Patientenströme zu beeinflussen, sind be- nachbarte Kantone – und weitere Drittkantone, auf die sich die angefoch- tenen Spitallistenbeschlüsse über die Patientenströme auswirken können – grundsätzlich befugt, Spitallistenbeschlüsse umfassend auf ihre Bundes- rechtskonformität überprüfen zu lassen (vgl. anschaulich das Verfahren C-2105/2022 [Rückenwind plus AG], in welchem eine Verletzung der Koor- dinationspflicht weder beim Eintreten noch in der materiellen Beurteilung geprüft wurde). Ein Nachbarkanton des planenden Kantons – wie vorlie- gend der Kanton Thurgau – wäre damit im Rahmen der periodischen Über- prüfung der Spitalplanung befugt, zumindest einen grossen Teil des Bün- dels an Individualverfügungen gerichtlich auf seine Bundesrechtskonformi- tät überprüfen zu lassen. Im Ergebnis könnte ein Nachbarkanton weitge- hend die gesamte Spitalliste anfechten. Weder für die Zulässigkeit noch für
C-4438/2022 Seite 27 die Begründetheit der Beschwerde wäre eine Verletzung der Koordinati- onspflicht nach Art. 39 Abs. 2 KVG vorausgesetzt. 7.3.2 Ein derart weit gefasstes Beschwerderecht der Kantone – Nachbar- kantone des planenden Kantons wären grundsätzlich zur Beschwerde ge- gen Spitallistenbeschlüsse zugelassen – stünde in einem Spannungsver- hältnis zur Rechtsprechung, wonach die Beschwerdelegitimation von Drit- ten im Bereich Spitallisten nach einem strengen Massstab zu beurteilen ist und namentlich Gemeinwesen über die allgemeine Legitimationsklausel nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden dürfen (vgl. E. 7.4 nachfolgend). Zudem wäre es etwas missverständlich, die Be- schwerdelegitimation der Kantone (d.h. die qualifizierte Betroffenheit in ei- genen hoheitlichen Interessen) weiterhin mit der Verletzung der Koordina- tionspflicht zu begründen (vgl. E. 7.2.1 vorstehend), da diese weder für die Zulässigkeit noch für die Begründetheit der Beschwerde erforderlich wäre. 7.3.3 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass Anlass besteht, die Grund- lagen und Grenzen des Beschwerderechts der Kantone im Bereich Spital- listen zu überprüfen. Dabei ist anhand der gesetzlichen Ordnung zur Be- schwerdelegitimation (Art. 48 VwVG) zu klären, ob – und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen – das Interesse eines Kantons an seiner bedarfsgerechten Versorgungsplanung als wesentliches hoheitliches Inte- resse zu qualifizieren ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis recht- fertigt (vgl. E. 7.4–7.8 nachfolgend). Bei der Überprüfung der bisherigen Rechtsprechung ist zu beachten, dass eine allfällige Änderung der Recht- sprechung voraussetzt, dass sie sich auf ernsthafte sachliche Gründe stüt- zen können muss, die – vor allem im Hinblick auf das Gebot der Rechtssi- cherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet wor- den ist. Eine Praxisänderung lässt sich grundsätzlich nur begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelten Rechtsanschauungen ent- spricht (vgl. statt vieler: BGE 149 V 177 E. 4.5; 147 V 342 E. 5.5.1; BGE 146 I 105 E. 5.2.2; BVGE 2010/51 E. 5.2). 7.4 Einzugehen ist vorab auf die allgemeine Regelung der Beschwerdele- gitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG. 7.4.1 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
C-4438/2022 Seite 28 berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die legitimationsbegründenden Umstände sind von der beschwerdeführenden Partei im Rahmen ihrer Mitwirkungs- und Begründungspflicht darzulegen, soweit sie nicht klar aus den Akten ersicht- lich sind (Art. 13 VwVG und Art. 52 Abs. 1 VwVG; vgl. BGE 139 II 328 E. 4.5). 7.4.2 Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG (und Art. 89 Abs. 1 BGG) ist auf Privatpersonen zugeschnitten; es bezweckt in erster Linie den Schutz der Bürgerin und des Bürgers gegen fehlerhafte Verwaltungsakte und nicht den Schutz des Gemeinwesens (vgl. BGE 136 V 346 E. 3.3.2). Nach der Rechtsprechung kann sich auch das Gemeinwe- sen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahr- nehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das all- gemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 141 II 161 E. 2.1; 138 II 506 E. 2.1.1; vgl. auch Urteil C-1966/2014 E. 2.2.3). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 48 Abs. 1 VwVG (und Art. 89 Abs. 1 BGG) sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen zuzulassen (Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.4.1; vgl. auch Urteil des BVGer A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 1.3.1 m.w.H.). 7.4.3 Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen vo- raus (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 141 II 161 E. 2.1; 138 II 506 E. 2.1.1; Urteil des BVGer A-484/2024, A-503/2024 vom 20. Juni 2025 E. 2.3.2; Zwischen- verfügung C-6266/2013 E. 4.4.1). Die Beschwerdelegitimation ist dann zu bejahen, «wenn das Gemeinwesen als Träger öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefug- nis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird mit anderen Worten eine qualifizierte Betroffenheit "in zentralen ho- heitlichen Interessen"; dies ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesent- liche öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der dem be- schwerdeführenden Gemeinwesen zur Regelung zugewiesen wurde» (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 43 zu Art. 89 BGG; vgl. auch Urteil C-1966/2014 E. 2.2.4; Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.4.2). Legitimationsbegründend ist ein direkter Eingriff in eigene öffentliche Interessen des Kantons (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.3.3).
C-4438/2022 Seite 29 7.4.4 Bei Spitallistenbeschlüssen sind allein die Spitäler primäre oder ma- terielle Verfügungsadressaten, soweit ihnen ein Leistungsauftrag erteilt oder verweigert wird (vgl. BVGE 2019 V/2 E. 2.2.2 m.w.H.). Der Beschwer- deführer gehört demnach nicht zu den materiellen Verfügungsadressaten, sondern zu den Drittbetroffenen. Nach der Rechtsprechung des Bundes- verwaltungsgerichts ist die Beschwerdelegitimation von Dritten im Bereich Spitallisten nach einem strengen Massstab zu beurteilen (vgl. BVGE 2019 V/2 E. 2.2.3; 2012/9 E. 4.3.2; zur Zusammenfassung der Rechtsprechung siehe Zwischenverfügung C-6266/2013 E. 4.2). Sie setzt namentlich un- mittelbare und nicht bloss mittelbare Betroffenheit voraus (BVGE 2012/9 E. 4.5.2; 2010/51 E. 6.7; Urteil C-2979/2018 E. 3.4.2). 7.4.5 Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsge- richts (EVG; heute: Bundesgericht) zur Krankenversicherung ist nach die- sen allgemeinen Grundsätzen erforderlich, dass der angefochtene Akt den beschwerdeführenden Kanton in einem autonomer Regelung zugängli- chen Bereich betrifft (Urteile des EVG K 130/03 und 129/03 vom 2. Novem- ber 2005 E. 2.3.2 und E. 2.3.3.2; vgl. zur Krankenversicherung: BGE 127 V 80 E. 3a/bb; 124 V 393 E. 2c; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl., 2011, S. 759). Bei der Sicherstellung einer bedarfsgerechten Spi- talversorgung für die Wohnbevölkerung kommt den Kantonen in wesentli- chem Umfang Autonomie zu (vgl. BVGE 2019 V/3 E. 4.2; BGE 138 II 398 E. 3.3.3.5; GÄCHTER/RÜTSCHE, Gesundheitsrecht, 5. Aufl., 2023, Rz. 109; vgl. auch Art. 58a Abs. 1 KVV). Drittkantone sind daher im Bereich Spital- listen namentlich dann zur Beschwerde legitimiert, wenn der angefochtene Spitallistenbeschluss direkt in ihre Versorgungsverantwortung eingreift und ihnen dadurch wesentliche Nachteile drohen. Das Bundesverwaltungsge- richt nahm dies in seiner bisherigen Praxis insoweit auf, als es das Inte- resse eines Kantons an seiner bedarfsgerechten Versorgungsplanung als wesentliches hoheitliches Interesse qualifiziert, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.3 m.w.H.; vgl. auch EUGSTER, a.a.O., Rz. 1539, wonach die Kantone, «wenn sie in spe- zifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind», beschwerdelegitimiert sind). 7.4.6 Fehlt einem Drittkanton die vorstehend umschriebene Beschwerde- legitimation zur Anfechtung von Spitallistenbeschlüssen, namentlich weil diese nicht direkt, unmittelbar in seine Versorgungsverantwortung eingrei- fen, so ist er auch nicht befugt, auf diesem Weg Beschwerde wegen Ver- letzung von Parteirechten oder von besonderen, spezialgesetzlich einge- räumten Verfahrensrechten zu erheben (Art. 48 Abs. 1 VwVG e contrario;
C-4438/2022 Seite 30 vgl. allgemein: BGE 136 II 383 E. 3.4; Urteil des BGer 1C_77/2022 vom 18. August 2022 E. 2; WALDMANN, a.a.O., N. 4a zu Art. 89 BGG; jeweils zu Art. 89 BGG). Zu den besonderen Verfahrensrechten zählen namentlich die über das Koordinationsverfahren nach Art. 39 Abs. 2 KVG eingeräum- ten spezialgesetzlichen Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte (vgl. E. 4.3 vorstehend). 7.4.7 Zusammenfassend entspricht es ständiger Rechtsprechung zu Art. 48 Abs. 1 VwVG, die Beschwerdelegitimation von Dritten im Bereich Spitallisten eng zu fassen und Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwer- deführung zuzulassen. Die Beschwerdelegitimation eines Drittkantons im Bereich Spitallisten setzt entsprechend voraus, dass ihm unmittelbar durch die angefochtene Verfügung (vgl. E. 2.3 vorstehend) wesentliche Nachteile in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben drohen. Zu diesen hoheitlichen Aufgaben zählt namentlich die Sicherstellung einer bedarfsgerechten Spi- talversorgung für die Kantonsbevölkerung, wobei es dem beschwerdefüh- renden Drittkanton obliegt, die unmittelbar drohenden wesentlichen Nach- teile darzulegen, soweit sie nicht klar aus den Akten ersichtlich sind (vgl. auch E. 8 nachfolgend). 7.5 Zu prüfen sind weiter die besonderen Beschwerderechte nach Art. 48 Abs. 2 VwVG. 7.5.1 Zur Beschwerde berechtigt sind Personen, Organisationen und Be- hörden – auch Kantone –, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Art. 48 Abs. 2 VwVG). Wenn einem Gemeinwesen oder einer Behörde eine über die allgemeine Legitimationsregelung von Art. 48 Abs. 1 VwVG hinausgehende spezielle Beschwerdebefugnis eingeräumt werden soll, muss diese Ermächtigung zur Beschwerdeführung in einem formellen Gesetz vorgesehen sein (vgl. BGE 134 V 53 E. 2.2.2) und ausdrücklich erfolgen; lückenfüllenden Analogieschlüssen sind enge Grenzen gesetzt (BGE 131 II 753 E. 4.2; vgl. auch BVGE 2010/51 E. 7 zum Beschwerde- recht von santésuisse). Weder die Krankenversicherungsgesetzgebung noch ein anderer Bundeserlass sehen ausdrücklich ein Beschwerderecht der Kantone vor (vgl. insb. Art. 53 KVG e contrario). 7.5.2 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang namentlich auf das per
C-4438/2022 Seite 31 Reduktion und Konzentration des Angebotes[,] eine Effizienz- und Quali- tätssteigerung und eine Vermeidung von Mengenausweitungen beinhal- tet». Namentlich beziehe sich die Beschwerde anderer Kantone «nicht di- rekt auf die Versorgung des Kantons, der die Planung erstellt» (Botschaft vom 21. August 2019 zur Änderung des Bundesgesetzes über die Kran- kenversicherung [Massnahmen zur Kostendämpfung - Paket 1], BBl 2019 6071, 6096; vgl. auch Urteile des BVGer C-2518/2024 vom 27. Juni 2025 E. 4.3.2; C-2459/2024 vom 27. Juni 2025 E. 4.3.2). Wie sich aus den Ma- terialien zur Einführung des Verbandsbeschwerderechts der Krankenversi- cherer ergibt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich das Beschwer- derecht der Kantone nicht gegen unzweckmässige und überflüssige Spi- talkapazitäten des planenden Kantons richtet. Vielmehr wurde das neu ge- schaffene Verbandsbeschwerderecht der Krankenversicherer gerade mit der diesbezüglichen «Rechtsschutzlücke» begründet. 7.5.3 Die Schaffung eines besonderen Beschwerderechts nach Art. 48 Abs. 2 VwVG setzt – wie sich beispielhaft an Art. 53 Abs. 1 bis KVG zeigt (vgl. zur Rechtslage vor dessen Einführung: BVGE 2010/51) – eine aus- drückliche bundesgesetzliche Ermächtigung voraus, die nicht über eine grosszügige Handhabung des Beschwerderechts nach Art. 48 Abs. 1 VwVG umgangen werden darf (vgl. allgemein: BGE 127 II 32 E. 2e; mit Bezug auf das KVG: BVGE 2010/51 E. 7.3.3, wonach das Beschwerde- recht gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG kein Planungsinstrument ist). Daran än- dert nichts, dass ein hohes öffentliches Interesse an einer Eindämmung der Kosten im Gesundheitswesen – eines der Grundanliegen der Spital- planung (BVGE 2019 V/2 E. 4.2; BGE 138 II 398 E. 3.5.2) – und damit am Abbau von Überkapazitäten besteht. Die Wahrung des allgemeinen öffent- lichen Interesses an der richtigen Rechtsanwendung ist Gegenstand der besonderen Beschwerderechte (Art. 48 Abs. 2 VwVG; BVGE 2012/9 E. 4.7). 7.5.4 Zusammenfassend verfügen die Kantone im Bereich Spitallisten über kein besonderes Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 2 VwVG. Dieser Um- stand darf nicht durch eine weite Auslegung von Art. 48 Abs. 1 VwVG um- gangen werden. 7.6 Zu prüfen bleibt, ob die Spitalwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG die Kantone aufgrund der mit ihr einhergehenden interkantonalen Patienten- ströme in eine legitimationsbegründende besondere Beziehungsnähe un- tereinander versetzt.
C-4438/2022 Seite 32 7.6.1 Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge- richts können die in Verletzung der Koordinationspflicht möglicherweise ge- schaffenen unzweckmässigen oder überflüssigen Spitalstrukturen – auf- grund der Spitalwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG – die auf Bedarfs- gerechtigkeit ausgerichtete Versorgungsplanung anderer Kantone torpe- dieren (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.3 m.w.H; vgl. E. 7.2.1 vorstehend). Über die Spitalwahlfreiheit kann ein neues (allenfalls unzweckmässiges oder über- flüssiges) Angebot im Standortkanton im interkantonalen Verhältnis Aus- wirkungen auf die Patientenströme und damit auf die Spitalplanung der Wohnkantone haben (BVGE 2019 V/2 E. 2.2.5; vgl. E. 7.2.2 vorstehend). Das Bundesverwaltungsgericht erachtete daher die in dieser Weise be- troffenen Kantone als legitimiert, gegen die Aufhebung von Beschränkun- gen der Bettenkapazitäten auf der Spitalliste des Standortkantons (C-6266/2013, C-1966/2014) und die Schaffung neuer Kapazitäten durch die Neuerteilung eines Leistungsauftrags (C-1565/2017, C-5379/2018, C-2105/2022) Beschwerde zu erheben. Dabei dienten die bisherigen Be- schwerdeverfahren – mit Ausnahme von C-2105/2022 – in erster Linie der Durchsetzung der Koordinationspflicht (vgl. E. 7.1.2 vorstehend). 7.6.2 Die Beschwerdeverfahren gegen die Aufhebung von Beschränkun- gen der Bettenkapazitäten zeigen jedoch, dass die beschwerdeführenden Kantone aus der Gutheissung ihrer Beschwerde mitunter keinen prakti- schen Nutzen erlangt haben. So bejahte das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdelegitimation des Kantons Zürich in den Verfahren C-6266/2013 (Clinica Holistica [Graubünden]) und C-1966/2014 (Klinik Aa- dorf [Thurgau]) und hiess die Beschwerden gegen die Aufhebung von Be- schränkungen der Bettenkapazitäten auf den Spitallisten Psychiatrie der Kantone Graubünden und Thurgau gut. Doch in der Folge erkannte das Bundesgericht, dass die (fortbestehenden) innerkantonalen Beschränkun- gen der Bettenkapazitäten auf den Spitallisten der Kantone Graubünden und Thurgau der ausserkantonalen Nachfrage aus dem Kanton Zürich nicht entgegengehalten werden können. Die ausserkantonale Wahlbe- handlung nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG stelle eine Pflichtleistung der obliga- torischen Krankenpflegeversicherung (OKP) dar, die dem Wettbewerbs- prinzip und nicht der Spitalplanung unterstehe (vgl. BGE 145 V 304 E. 4.5 [Thurgau]; Urteil des BGer 9C_493/2018 vom 14. Oktober 2019 E. 5.1.3 [Graubünden]). Entsprechend begrenzen innerkantonale Beschränkungen der Bettenkapazitäten auf den Spitallisten der Standortkantone (Graubün- den, Thurgau) die ausserkantonale Wahlbehandlung und die diesbezügli- che Leistungspflicht des Wohnkantons (Zürich) nicht (vgl. Art. 41 Abs. 1 bis
C-4438/2022 Seite 33 i.V.m. Art. 49a KVG). Der (Fort-)Bestand der Beschränkungen der Betten- kapazitäten brachte dem Kanton Zürich keinen praktischen Nutzen. 7.6.3 Allgemein versetzt die Spitalwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG die Kantone nicht in eine legitimationsbegründende besondere Bezie- hungsnähe untereinander: Jegliche Spitalkapazitäten der Standortkantone – ob bedarfsgerecht oder nicht – können über die Spitalwahlfreiheit die Pa- tientenströme und damit mittelbar die Versorgungsplanungen der Wohn- kantone berühren. Abgesehen davon, dass eine bloss mittelbare Betroffen- heit keine Beschwerdelegitimation begründet (vgl. E. 7.4.4 vorstehend), ist diese Art des Berührtseins Folge des vom Gesetzgeber implementierten Systems der freien Spitalwahl und begründet für sich alleine kein schutz- würdiges Interesse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit der Spitallis- tenbeschlüsse anderer Kantone. Zudem werden ausserkantonale Wahlbe- handlungen massgeblich vom (Nachfrage-)Verhalten der versicherten Per- sonen bestimmt, das schwierig zu prognostizieren und mit entsprechend grossen Unsicherheiten behaftet ist (vgl. FISCHER/JÖRG, Spitalplanung 2025–2034 Kanton Solothurn, Versorgungsbericht zur Akutsomatik, Obsan Bericht 6/2025, S. 38; FÜGLISTER-DOUSSE ET AL., a.a.O., S. 102). Entspre- chend dürfte es regelmässig schwierig und unsicher sein zu bestimmen, ob der beschwerdeführende Kanton bei Gutheissung seiner Beschwerde überhaupt einen praktischen Nutzen erlangen kann. Allfällige Auswirkun- gen der Spitalwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG auf den zu sichernden Versorgungsbedarf eines Kantons stellen demnach keinen legitimations- begründenden Eingriff in die kantonale Versorgungsverantwortung dar. 7.6.4 Zusammenfassend begründet die Schaffung unzweckmässiger oder überflüssiger Spitalkapazitäten nicht per se einen direkten, unmittelbaren Eingriff in die hoheitlichen Interessen von Drittkantonen. An der Vermei- dung einer Überversorgung besteht zwar ein hohes öffentliches Interesse, das aber die Drittkantone nicht ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (vgl. E. 7.5.2 vorstehend). Angemerkt sei, dass die Aufnahmepflicht von Listenspitälern nach Art. 41a KVG verhindert, dass ausserkantonale Wahl- behandlungen die Behandlungen aufgrund von Leistungsaufträgen ver- drängen und den über die Spitalliste gesicherten Versorgungsbedarf auf diese Weise – im Sinne einer drohenden Unterversorgung – beeinträchti- gen (vgl. BVGE 2019 V/3 E. 5.3.1 m.H.; BGE 141 V 206 E. 3.3.3). 7.7 Keinen Einfluss auf die Beschwerdelegitimation der Kantone hat der neu gefasste Art. 58e Abs. 1 Bst. b KVV (vgl. E. 4.4 vorstehend). Der darin stipulierte nachdrückliche Appell an die Kantone zur verstärkten
C-4438/2022 Seite 34 Zusammenarbeit im Bereich der kantonalen Spitalplanung kann – so sinn- voll er aus rechtspolitischer Sicht sein mag – keinen Grund darstellen, die Beschwerdelegitimation eines Kantons zu bejahen, fehlt es doch gerade an einer gerichtlichen Durchsetzbarkeit des Appells. Offenbleiben kann an dieser Stelle, ob es den Kantonen weiterhin anheimgestellt ist, im Interesse einer unabhängigen Versorgung der Wohnbevölkerung den Bedarf an sta- tionärer medizinischer Versorgung vorerst innerkantonal zu decken und ausserkantonale Leistungserbringer nur subsidiär zu berücksichtigen (BVGE 2010/15 E. 6.2 mit Hinweis auf die Praxis des Bundesrates [RKUV 6/1996 KV 1 S. 221 E. II/5.2; RKUV 6/1998 KV 54 E. II/4.1.2.1]; so ein Teil der Lehre auch nach Inkrafttreten der neuen Spitalfinanzierung vgl. LÜTHI, a.a.O., Rz. 304 ff., mit Hinweis auf den Meinungsstand). In der Lehre wird teilweise vorgebracht, es würde den bundesrechtlichen Planungskriterien (Art. 39 Abs. 2 ter KVG) zuwiderlaufen, wenn der planende Kanton bei der Auswahl des Angebots innerkantonale Einrichtungen – ohne vertiefte Eva- luation und unabhängig von einem sachgerechten Versorgungskonzept – systematisch bevorzugen würde (BERNHARD RÜTSCHE, Neue Spitalfinan- zierung und Spitalplanung, Bern 2011, Rz. 53; differenzierend jüngst EUG- STER, a.a.O., Rz. 1538). Letzteres würde einem anderen Kanton indes keine Beschwerdelegitimation vermitteln. Vielmehr träte der unmittelbare Nachteil beim betroffenen (ausserkantonalen) Leistungserbringer ein (vgl. auch E. 8.3.3 nachfolgend). 7.8 Soweit die bisherige Rechtsprechung die Voraussetzungen für die Be- schwerdelegitimation abweichend von den vorgenannten Grundsätzen (vgl. insb. E. 7.4.7 und E. 7.6.4 vorstehend) grosszügiger gehandhabt hat und die Beschwerdelegitimation eines Kantons bejahte, sobald der ange- fochtene Spitallistenbeschluss geeignet war, Auswirkungen auf die Patien- tenströme zu haben (vgl. E. 7.2.4.2 vorstehend), kann daran – auch unter Geltung der per 1. Januar 2022 revidierten Planungskriterien – aufgrund einer besseren Erkenntnis des Gesetzeszwecks nicht festgehalten werden (vgl. insb. E. 7.4–E. 7.7 vorstehend). Ebenfalls nicht entscheidend für die Beschwerdelegitimation eines Drittkantons ist, ob der angefochtene Spital- listenbeschluss in Verletzung der Koordinationspflicht ergangen ist. Die Zu- lässigkeit der Beschwerde ist von deren Begründetheit zu unterscheiden: Die Beschwerdelegitimation eines Kantons ist Vorbedingung dafür, dass überhaupt auf die Prüfung einer allfälligen Verletzung der Koordinations- pflicht einzutreten ist. Hierzu müssen dem Drittkanton unmittelbar durch die angefochtene Verfügung (vgl. E. 2.3 vorstehend) wesentliche Nachteile in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben drohen.
C-4438/2022 Seite 35 8. 8.1 Es bleibt, die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers im Hin- blick auf die angefochtenen Spitallistenbeschlüsse zu beurteilen. Anfech- tungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bilden die Spitallistenbeschlüsse betreffend die Rehaklinik Limmattal, die Rehaklinik Waid und die Kliniken Valens, Rehazentrum Triemli (vgl. E. 2.4.4 vorstehend). 8.2 Der Beschwerdeführer erachtet die Spitalplanung der Vorinstanz in mehrfacher Hinsicht als materiell bundesrechtswidrig (insb. unzureichende Bedarfsermittlung, Missachtung der gesetzlich definierten Planungsschrit- te, Schaffung erheblicher Überkapazitäten, intransparente und rechtsfeh- lerhafte Anwendung der Planungskriterien) und moniert auch eine Verlet- zung der über das Koordinationsverfahren eingeräumten Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte sowie seiner Partei- respektive Verfahrensrechte im vo- rinstanzlichen Verfahren (vgl. E. 6.1 vorstehend). Die gerichtliche Überprü- fung der Bundesrechtskonformität der Spitalplanung der Vorinstanz ein- schliesslich der allgemeinen und besonderen Verfahrensrechte setzt vo- raus, dass dem Beschwerdeführer unmittelbar durch die angefochtenen Spitallistenbeschlüsse wesentliche Nachteile in der Wahrnehmung hoheit- licher Aufgaben – namentlich in der Sicherstellung einer bedarfsgerechten Spitalversorgung für seine Kantonsbevölkerung – drohen (vgl. E. 7.4.7vor- stehend). 8.3 8.3.1 Soweit der Beschwerdeführer seine Betroffenheit vor allem in den «beachtlichen Patientenströmen aus dem Kanton Zürich in die im Kanton Thurgau gelegenen Rehabilitationseinrichtungen» sieht (BVGer-act. 81 Ziff. II/3.3) – im Jahr 2019 haben sich unstrittig 2'457 Zürcher Patientinnen und Patienten in Thurgauer Reha-Kliniken behandeln lassen (Vorakten 1.7.1 [S. 181]) –, ist zunächst festzuhalten, dass der Kanton Zürich gestützt auf die Auswertung der Patientenströme im Planungshorizont (2023–2032) in absoluten Zahlen von einem Wachstum der Austritte von Zürcher Pati- entinnen und Patienten in Thurgauer Kliniken ausgeht: Während im Jahr 2019 2'457 Austritte aus Thurgauer Kliniken erfolgten, sind für das Jahr 2032 2'838 Austritte von Zürcherinnen und Zürchern aus Thurgauer Klini- ken prognostiziert (= angebotene Austritte aus Kliniken auf der Liste des Kantons Zürich mit Standort im Kanton Thurgau; Vorakten 2.5.3). In relati- ven Zahlen könnten im Jahr 2032 gemäss Prognose rund 19.5 % des Zür- cher Bedarfs über Austritte in Thurgauer Kliniken mit Leistungsauftrag des
C-4438/2022 Seite 36 Kantons Zürich gedeckt werden (2'838 Austritte bei einem Gesamtbedarf [Hauptszenario] von 14'532 Austritten [Vorakten 2.5.3]), während es im Jahr 2019 – mit ausserkantonalen Wahlbehandlungen von Zürcherinnen und Zürchern in Thurgauer Kliniken – rund 21 % des Bedarfs waren. Dabei strebt die Vorinstanz eine deutliche Erhöhung des Deckungsgrades über die Zürich Spitalliste an – von 65.6 % aller Austritte im Jahr 2019 auf 90.1 % aller Austritte im Jahr 2032 (Vorakten 2.5.3). 8.3.2 Die (unbestritten) erheblichen Patientenströme aus dem Kanton Zü- rich in den Kanton Thurgau weisen zwar auf die Wichtigkeit der Koordina- tion unter den betroffenen Kantonen bei der Bedarfsermittlung hin, begrün- den aber als solche nicht ohne Weiteres eine Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG bei der Bedarfsdeckung und damit bei der Auswahl der Leistungserbringer. Es ist weder ersichtlich noch dargetan, dass die angefochtenen Spitallistenbeschlüsse direkt in den eigenen Zuständig- keitsbereich des Kantons Thurgau – namentlich in die Sicherstellung einer bedarfsgerechten Spitalversorgung für seine Wohnbevölkerung – eingrei- fen und ihm dadurch wesentliche Nachteile drohen. Sollte – wie vom Be- schwerdeführer befürchtet, aber entgegen der Prognose der Vorinstanz (vgl. E. 8.3.1 vorstehend) – die bisherige ausserkantonale Nachfrage von Zürcher Patientinnen und Patienten in Thurgauer Kliniken infolge der an- gefochtenen Spitallistenbeschlüsse tatsächlich «wegbrechen» und die da- raus resultierende Überkapazität («leere Betten») zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten bei den betroffenen Kliniken führen, deren Folge wiederum Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitseinbussen oder Klinikschliessungen sein könnten, die ihrerseits negative Auswirkungen auf die Versorgungsplanung des Kantons Thurgau haben könnten (vgl. BVGer-act. 1 Ziff. III/2.3.11 f.), kann in solchen potenziellen mittelbaren Risiken keine direkte und kon- krete Folge der angefochtenen Spitallistenbeschlüsse gesehen werden (vgl. sinngemäss BGE 131 II 753 E. 4.3.3). Zudem stellen allfällige Verän- derungen im Wahlverhalten der Zürcher Bevölkerung keine legitimations- begründenden Eingriffe in die Versorgungsverantwortung des Beschwer- deführers dar (vgl. E. 7.6.3 vorstehend). 8.3.3 Es mag für den Beschwerdeführer unbefriedigend sein, dass eine – aus seiner Sicht bundesrechtswidrige – Planung eines Nachbarkantons zu wirtschaftlichen Nachteilen für Kliniken mit Standort im Kanton Thurgau führen kann. Der Beschwerdeführer verfügt aber über kein legitimations- begründendes schutzwürdiges Interesse, für eine genügende Auslastung der Kliniken mit Standort im Kanton Thurgau zu sorgen. Daran besteht al- lenfalls ein volkswirtschaftliches Interesse, das aber als solches nicht
C-4438/2022 Seite 37 legitimationsbegründend ist (vgl. sinngemäss BGE 131 II 753 E. 4.3.3). Die betroffenen Thurgauer Kliniken haben ihre wirtschaftlichen Interessen selbst zu verteidigen, etwa indem sie gegen die Nichterteilung der von ihnen beantragten Leistungsaufträge Beschwerde erheben (vgl. E. 7.4.4 vorstehend). Im konkreten Fall hat keine einzige Thurgauer Klinik gegen die im Rahmen der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation ergangenen Be- schlüsse Beschwerde erhoben. Hinzu kommt vorliegend, dass eine Be- schwerde des Kantons Thurgau zur Verteidigung der wirtschaftlichen Inte- ressen der Thurgauer Kliniken im Ergebnis auf eine – von der Rechtspre- chung nicht zugelassene (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.2) – Konkurrentenbe- schwerde hinausliefe, da sich die Beschwerde gegen die Erteilung von Leistungsaufträgen an Drittspitäler ausserhalb des Kantons Thurgau rich- tet (vgl. E. 2.4.4 vorstehend). 8.4 8.4.1 Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass auch seine eigene Wohnbevölkerung das Leistungsangebot in den streitbetroffenen Kliniken der Zürcher Spitalliste 2023 Rehabilitation beanspruchen kann (BVGer- act. 29 Ziff. III/3.6; BVGer-act. 1 Ziff. III/2.5.2). Die Vorinstanz wendet da- gegen ein, eine vermehrte Abwanderung von Thurgauer Patientinnen und Patienten in den Kanton Zürich sei angesichts der bisher geringen ausser- kantonalen Nachfrage aus dem Kanton Thurgau, des dortigen ausgebau- ten Leistungsangebots, der gerichtsnotorischen Präferenz für wohnorts- nahe Versorgung sowie mit Blick auf die Lage der neuen Kliniken (Triemli, Waid, Schlieren) nicht zu erwarten (BVGer-act. 50 S. 29 f., 12 S. 34). 8.4.2 Mit dem Beschwerdeführer lässt sich jedenfalls nicht ausschliessen, dass die streitbetroffenen Leistungsaufträge die Patientenströme aus dem Kanton Thurgau beeinflussen und zu einer (zusätzlichen) ausserkantona- len Nachfrage von Thurgauer Patientinnen und Patienten führen können, die sich im Rahmen der Spitalwahlfreiheit in den streitbetroffenen Kliniken behandeln lassen werden (Art. 41 Abs. 1 bis KVG; vgl. sinngemäss Urteil C-5379/2018 E. 5.9). Allfällige Auswirkungen der ausserkantonalen Wahl- behandlungen auf den zu sichernden Versorgungsbedarf im Kanton Thur- gau stellen jedoch keinen die Beschwerdelegitimation begründenden di- rekten Eingriff des Kantons Zürich in die Versorgungsverantwortung des Kantons Thurgau dar (vgl. E. 7.6 vorstehend). Zudem erhöhen zusätzliche Leistungsaufträge und der damit einhergehende Angebotsausbau im Kan- ton Zürich zwar allenfalls das Potenzial für ausserkantonale Wahlbehand- lungen aus anderen Kantonen, darunter Thurgau. Doch die Ausübung der
C-4438/2022 Seite 38 Spitalwahlfreiheit hängt vom Wahl- bzw. Nachfrageverhalten der Versicher- ten (bzw. der zuweisenden ärztlichen Fachpersonen) ab. Eine Prognose der diesbezüglichen Patientenströme ist im Allgemeinen schwierig und mit grossen Unsicherheiten behaftet (Strukturbericht von August 2022, S. 182 [Vorakten 1.7.1]). Der Kanton Zürich kann jedenfalls über die Erteilung der streitbetroffenen Leistungsaufträge die ausserkantonale Nachfrage von Thurgauer Patientinnen und Patienten nicht direkt steuern und (um-)len- ken. 8.5 Ebenfalls keine Beschwerdelegitimation begründet der Umstand, dass ein Kanton die ausserkantonalen Wahlbehandlungen seiner Wohnbevölke- rung mitfinanzieren muss (Art. 41 Abs. 1 bis i.V.m. Art. 49a KVG) und inso- weit ein finanzielles Interesse daran haben kann, dass die anderen Kan- tone keine unzweckmässigen und überflüssigen Spitalstrukturen schaffen, die Auswirkungen auf das Ausmass der ausserkantonalen Wahlbehand- lung haben können. Dass der angefochtene Spitallistenbeschluss die Wahrscheinlichkeit der späteren Leistungspflicht eines Dritten erhöhen kann, reicht nicht aus, um dessen Beschwerdelegitimation zu bejahen (noch offengelassen in Urteil C-1966/2014 E. 2.2.5; vgl. aber BVGE 2010/51 E. 6.7 m.H.). Es fehlt ausserdem an der Unmittelbarkeit des finan- ziellen Nachteils. Diesbezüglich wird ein Kanton auch nicht in seinem eige- nen Zuständigkeitsbereich beeinträchtigt (vgl. BGE 138 II 398 E. 6.3). Zwar stellt die Spitalplanung ein zentrales Instrument zur Kostenkontrolle in der OKP dar, weshalb ein entsprechend grosses öffentliches Interesse an der Bundesrechtskonformität der Spitalplanung besteht (vgl. BVGE 2010/51 E. 6.6.3 m.H.). Doch das Interesse an der richtigen Gesetzesanwendung vermittelt nach ständiger Rechtsprechung keine Beschwerdelegitimation, ausser das Gesetz sehe dies explizit vor (Art. 48 Abs. 2 VwVG; vgl. E. 7.5 vorstehend). 9. Zusammenfassend kann auf die Beschwerde des Beschwerdeführers mangels Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG und infolge Fehlens einer besonderen, die Beschwerdelegitimation begründenden ge- setzlichen Regelung nicht eingetreten werden. Mit dem Nichteintreten auf die Beschwerde entfällt auch eine Überprüfung der Verfahrensanträge des Beschwerdeführers zur Akteneinsicht (vgl. insb. Bst. C.dd, C.ff, C.ii, C.kk vorstehend: Einsicht in die Voraktenstücke 2.4.1 [Evaluationen der einzel- nen Kliniken], 2.4.2 [Informationen der Kliniken in Bezug auf die Bedarfs- planung] sowie Ordner 2.7 [Bewerbungsdossiers]).
C-4438/2022 Seite 39 10. Zu befinden bleibt über die Verfahrenskosten und eine allfällige Parteient- schädigung. 10.1 Eine Praxisänderung kann Auswirkungen auf die Kosten- und Ent- schädigungsfolge haben: Ergibt sich aus der neuen Praxis, dass die Partei über das fragliche prozessuale Recht gar nicht verfügt – was etwa der Fall ist, wenn ihre Beschwerdelegitimation zu verneinen ist –, so dürfen ihr ge- stützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben keine Kosten und Entschä- digungen auferlegt werden (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV; BGE 122 I 57 E. 3d; BVGE 2016/4 E. 8; 2015/6 E. 2; ALFRED KÖLZ ET AL., Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 4. Aufl., 2025, Rz. 203). Das gilt jedenfalls, soweit anzunehmen ist, dass die Partei in Kenntnis der neuen Praxis auf das Rechtsmittel verzichtet hätte (BGE 122 I 57 E. 3d). Vorlie- gend ist die Rechtsprechung zur Beschwerdelegitimation der Kantone zwar mit dem vorliegenden Urteil präzisiert worden, aber der Beschwerde- führer konnte in Anbetracht des Streitgegenstandes nicht davon ausgehen, dass seine Legitimation als sicher galt. Zudem kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer in Kenntnis der neuen Praxis auf sein Rechtsmittel verzichtet hätte, zumal die neue Praxis ein Beschwerderecht der Kantone nicht gänzlich ausschliesst. Daher er- scheint der Beschwerdeführer grundsätzlich als kosten- und entschädi- gungspflichtig. 10.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der unterliegende Beschwerdeführer wird damit grundsätzlich kostenpflichtig. Allerdings wer- den einer beschwerdeführenden kantonalen Behörde gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG Verfahrenskosten nur auferlegt, soweit sich der Streit um ver- mögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstal- ten dreht. Dies ist vorliegend nicht der Fall (vgl. Urteil C-2105/2022 E. 1.4 m.w.H.). Dem Beschwerdeführer können daher ebenso wenig Verfahrens- kosten auferlegt werden wie der Vorinstanz und den obsiegenden Be- schwerdegegnerinnen (vgl. Art. 63 Abs. 2 und 3 VwVG). Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- ist dem Beschwerdeführer auf ein von ihm zu bezeichnendes Konto zurückzuerstatten. 10.3 Die obsiegende, anwaltlich vertretene Stiftung Kliniken Valens (als Trägerin der Beschwerdegegnerinnen 1 und 18) hat Anspruch auf eine Par- teientschädigung zulasten des Beschwerdeführers (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
C-4438/2022 Seite 40 und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Da keine Kostennote eingereicht wurde, ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksich- tigung des Verfahrensausgangs, des gebotenen und aktenkundigen Auf- wands, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit der vorlie- gend zu beurteilenden Fragen ist der Stiftung Kliniken Valens – vertreten durch Prof. Dr. iur. Tomas Poledna und PD Dr. iur. Mirina Grosz – eine Par- teientschädigung von Fr. 6'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu- zusprechen. Diese Erwägungen gelten sinngemäss für die Zurzach Care Zürich AG (als Trägerin der Beschwerdegegnerinnen 3, 5, 6 und 7) und die Zurzach Care AG (als Trägerin der Beschwerdegegnerin 12) – vertreten durch Dr. iur. Daniela Kühne und Prof. Dr. iur. Urs Saxer –, wobei ihnen aufgrund gemeinsamer anwaltlicher Vertretung als Solidargläubigerinnen eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 6'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zuzusprechen ist. Den übrigen, nicht anwaltlich vertrete- nen Beschwerdegegnerinnen, denen keine verhältnismässig hohen Kos- ten erwachsen sind, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Ab- schreibungsentscheid des BVGer C-4378/2022 vom 21. Juni 2024). Der unterliegende Beschwerdeführer hat ebenso wenig einen Anspruch auf eine Parteientschädigung wie die Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 11. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes- gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin- dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 5'000.- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
C-4438/2022 Seite 41 3. Der Stiftung Kliniken Valens wird zulasten des Beschwerdeführers eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 6'000.- zugesprochen. Der Zurzach Care Zürich AG und der Zurzach Care AG wird solidarisch zulasten des Beschwerdeführers eine Parteientschädigung in der Höhe von gesamthaft Fr. 6'000.- zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerinnen, die Vorinstanz und das BAG.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Philipp Egli Sandra Tibis
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