B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-1966/2014
Urteil vom 23. November 2015 Besetzung
Richter Michael Peterli (Vorsitz), Richter Beat Weber, Richter David Weiss, Gerichtsschreiberin Susanne Fankhauser.
Parteien
Kanton Zürich, 8000 Zürich, handelnd durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Stampfenbachstrasse 30, Postfach, 8090 Zürich, Beschwerdeführer,
gegen
Klinik Aadorf AG, Fohrenbergstrasse 23, 8355 Aadorf, vertreten durch Daniel Staffelbach, Rechtsanwalt, Beschwerdegegnerin,
Regierungsrat des Kantons Thurgau, Regierungsgebäude, 8510 Frauenfeld, handelnd durch Departement für Finanzen und Soziales, Regierungsgebäude, Zürcherstrasse 188, 8510 Frauenfeld,
Vorinstanz.
Gegenstand
Krankenversicherung, Anpassung der Spitalliste 2012 Psychiatrie des Kantons Thurgau (Beschluss vom 11. März 2014).
C-1966/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Im Hinblick auf die Einführung der neuen Spitalfinanzierung am 1. Januar 2012 erliess der Regierungsrat des Kantons Thurgau (nachfolgend: Regie- rungsrat) am 20. September 2011 neue Spitallisten für die akutsomatische Spitalversorgung, die Rehabilitation und die Psychiatrie "gemäss Anhang" (RRB 706 [in den Akten Vorinstanz nicht enthalten; vgl. aber Dossier C- 5933/2011 act. 1 Beilage 2]). Den erwähnten Anhang bildet das Dokument "Kanton Thurgau Spitalplanung 2012 – Versorgungs- und Strukturbericht mit Spitallisten ab 1. Januar 2012" vom 20. September 2011 (C-1966/2014 act. 1 Beilage 3; nachfolgend: Bericht Spitalplanung 2012; abrufbar unter <www.gesundheit.tg.ch > Spitalversorgung > Spitalliste > Versorgungs- und Strukturbericht>, besucht am 28.10.2015). A.a Der Klinik Aadorf AG (nachfolgend: Klinik Aadorf) wurde gemäss Spi- talliste Psychiatrie im Bereich Erwachsenenpsychiatrie und -psychothera- pie ein Leistungsauftrag für schwere Essstörungen erteilt und eine Kapazi- tät von vier Plätzen zulasten der obligatorischen Krankenpflege (OKP) zu- gewiesen (Bericht Spitalplanung 2012, Anhang 6 S. 5). Dem Bericht Spi- talplanung 2012 lässt sich dazu insbesondere entnehmen, dass zur Ver- meidung von Überkapazitäten im Bereich Erwachsenenpsychiatrie eine Reduktion von drei auf zwei Leistungsaufträge (d.h. Leistungsaufträge an zwei Kliniken) vorgenommen werde. Die Klinik Aadorf könne kein umfas- sendes stationäres psychiatrisches Behandlungsangebot bieten. Die bei- den bedarfsnotwendigen Leistungsaufträge würden deshalb an die Spital Thurgau AG (Psychiatrische Dienste Thurgau oder PKM) und die Clienia Littenheid AG (nachfolgend: Klinik Littenheid) erteilt. Zur Besitzstandswah- rung von vier Plätzen gemäss bisheriger Spitalliste A werde der Leistungs- auftrag "schwere Essstörungen" an die Klinik Aadorf vergeben. Der Leis- tungsauftrag werde in einem Kompetenzschwerpunkt der Klinik Aadorf er- teilt. Die Konzentration auf einen Kompetenzschwerpunkt erfolge unter an- derem deshalb, weil mit Leistungsaufträgen auch Kapazitäten für andere Kantone geschaffen würden, im Rahmen der interkantonalen Koordination aber kein entsprechender Bedarf angemeldet worden sei. Die Klinik habe sich bisher auch nicht um Aufnahme auf Spitallisten umliegender Zuwei- serkantone bemüht (Bericht Spitalplanung 2012, S. 143 ff.). A.b Mit Beschwerde vom 28. Oktober 2011 (Verfahren C-5933/2011) liess die Klinik Aadorf insbesondere beantragen, es sei ihr der bisherige Leis-
C-1966/2014 Seite 3 tungsauftrag unverändert im Leistungsbereich zu belassen, neu unter Be- rücksichtigung des Planungsauftrages im Zusatzversicherungsbereich un- ter Erweiterung auf zehn Betten (C-5933/2011 act. 1). Auf entsprechenden Antrag der Parteien wurde das Verfahren sistiert, um eine aussergerichtli- che Einigung zu ermöglichen. Mit Beschluss vom 27. März 2012 (RRB 278) setzte der Regierungsrat die Spitalliste Psychiatrie rückwirkend per 1. Ja- nuar 2012 neu fest und gewährte der Klinik Aadorf eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2012 zur Anpassung des Leistungsspektrums und der Kapazitäten. Der Leistungsauftrag wurde – unter Bezugnahme auf die Di- agnosegruppen gemäss ICD-10 Kapitel V (F) – erteilt für affektive Störun- gen F30 bis F39 (ohne F30, F31.0, F31.1, F31.2), einzelne Diagnosegrup- pen aus dem Bereich F40 bis F48, Essstörungen (F50) und Notfallversor- gung. Die zugewiesenen Kapazitäten (vier Plätze) blieben unverändert (Akten Vorinstanz [V-act.] 8). Mit Eingabe vom 21. Mai 2012 zog die Klinik Aadorf ihre Beschwerde zurück, worauf das Beschwerdeverfahren als ge- genstandslos geworden abgeschrieben wurde (Abschreibungsentscheid vom 29. Mai 2012, C-5933/2011 act. 19). A.c Mit Datum vom 13. Dezember 2013 ersuchte die Klinik Aadorf den Vor- steher des Departements für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau, ab 1. Januar 2014 in der Spitalliste Psychiatrie "die Mengenbegrenzung für die innerkantonalen Patienten fallenzulassen. Unsere Klinik wird das inner- kantonale stationäre Mengenziel von vier Betten für Thurgauer Patienten weiterhin strikt gemäss bisheriger Spitalliste 2012 einhalten" (V-act. 7). Zur Begründung wurde insbesondere auf den Entscheid der Gesundheitsdirek- tion des Kantons Zürich verwiesen, wonach für Spitaleintritte im Rahmen der Spitalwahlfreiheit ab 1. Januar 2014 ohne Kostengutsprache nur noch für zwei Plätze Finanzierungsbeiträge für Zürcher Patientinnen und Patien- ten geleistet würden (vgl. auch V-act. 13 [Einspracheverfügung der Ge- sundheitsdirektion des Kantons Zürich vom 28. Oktober 2013]). Weil Zür- cher Patientinnen und Patienten bisher 38% der Kapazität belegt hätten, drohe der Klinik ein existentieller Umsatzverlust. A.d Mit Beschluss vom 11. März 2014 (RRB 226) erliess der Regierungsrat eine neue Spitalliste Psychiatrie 2012 und setzte diese rückwirkend per
C-1966/2014 Seite 4 per 1. Januar 2014 aufgehoben werden soll. Damit werde die Spitalliste Psychiatrie des Kantons Thurgau auch an die Systematik der Spitallisten der GDK-Ost-Kantone angeglichen. Die Leistungsaufträge und die zuge- wiesenen Leistungsspektren würden nicht geändert. B. Mit Beschwerde vom 11. April 2014 stellte der Kanton Zürich – in materiel- ler Hinsicht – folgende Rechtsbegehren: "1. Die angepasste Spitalliste 2012 Psychiatrie des Kantons Thurgau vom 11. März 2014 sei mit Bezug auf die Zulassung der Klinik Aadorf AG als Leistungserbringer zu Lasten der OKP aufzuheben und zum neuen Ent- scheid an den Regierungsrat des Kantons Thurgau zurückzuweisen. 2. Eventualiter sei der mit der Spitalliste Psychiatrie des Kantons Thurgau vom 11. März 2014 erteilte Leistungsauftrag an die Klinik Aadorf AG auf die Zulassung von insgesamt vier Betten zu Lasten der OKP zu beschrän- ken." Weiter stellte der Beschwerdeführer den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (Antrag 3) der Beschwerde sowie prozessuale Anträge, insbesondere betreffend Einholung von Beweismitteln (Versor- gungs- und Strukturdaten der Kliniken PKM, Littenheid und Aadorf sowie Leistungsaufträge an bzw. Vereinbarungen mit den drei Kliniken) und Ak- teneinsicht (Anträge 4 und 5). Zudem sei auf die Erhebung eines Kosten- vorschusses zu verzichten (Antrag 6). Zur Begründung seiner Beschwerdelegitimation machte der Beschwerde- führer geltend, durch die unbeschränkte Aufnahme der Klinik Aadorf in die Spitalliste Psychiatrie sei er in mehreren schützenswerten Interessen be- troffen, nämlich in seinem Mitwirkungsinteresse an der Planung, seinem finanziellen Interesse und seinem Planungsinteresse. Komme ein Kanton der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG und Art. 58d KVV nicht nach, würden die durch diese Bestimmungen geschützten Interessen (Planungsinteressen und effizienter Mitteleinsatz) der davon betroffenen Kantone verletzt. Die Aufnahme eines Spitals, das für den Standortkanton nicht versorgungsnotwendig sei, würde dazu füh- ren, dass im ausserkantonalen Verhältnis unnötige Kapazitäten geschaffen würden und die Spitalplanung der anderen Kantone unterlaufen bzw. sinn- los würde. Die Thurgauer Spitalliste beeinträchtige die bedarfsgerechte Spitalplanung des Kantons Zürich, weil die neu geschaffenen Überkapazi- täten aufgrund der Spitalwahlfreiheit im Sinne von Art. 41 Abs. 1 bis KVG
C-1966/2014 Seite 5 auch im Kanton Zürich zur Verfügung stünden. Die Bemühungen des Kan- tons Zürich, die stationären Behandlungen soweit sinnvoll durch kosten- günstigere ambulante Behandlungsangebote zu ersetzen, würden dadurch unterlaufen. Weil die Nachfrage nach den von der Klinik Aadorf angebote- nen Leistungen erheblich angebotsinduziert sei, führe dies zu einer Men- genausweitung und einer Kostensteigerung für den Kanton Zürich. In materieller Hinsicht rügte der Beschwerdeführer insbesondere eine Ver- letzung der Koordinationspflicht. Zudem beruhe die neue Spitalliste nicht auf einer bedarfsgerechten und bundesrechtskonformen Versorgungspla- nung. C. Der Instruktionsrichter beschränkte den Schriftenwechsel zunächst auf die Frage der Beschwerdelegitimation und gab Vorinstanz und Beschwerde- gegnerin Gelegenheit, sich zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde zu äussern (Verfügung vom 24. April 2014, act. 2). C.a Die Vorinstanz beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. Juni 2014, der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzu- weisen und auf die Beschwerde sei mangels Beschwerdelegitimation nicht einzutreten (act. 7). C.b Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom 10. Juli 2014 ebenfalls die Abweisung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschie- benden Wirkung (act. 8). In ihrer Stellungnahme vom 28. Juli 2014 schloss die Beschwerdegegnerin auf Nichteintreten auf die Beschwerde (act. 10). Der Beschwerdeführer lege die bis Ende 2013 gültige Spitalliste falsch aus; bei richtiger Auslegung habe die neu erlassene Spitalliste im ausserkantonalen Verhältnis keine Auswirkungen, weshalb der Kanton Zürich nicht davon betroffen sei. Weiter sei das vom Beschwerdeführer geltend gemachte finanzielle Interesse le- diglich mittelbar und daher unzureichend. Auch genüge ein allgemeines In- teresse an der richtigen Rechtsanwendung nicht zur Begründung eines schutzwürdigen Interesses. Das geltend gemachte Planungsinteresse ver- möge ebenfalls keine Beschwerdelegitimation zu begründen. C.c Mit Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 hiess der Instruktionsrichter das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gut. Gleichzeitig wurde die Beschränkung des Schriftenwechsels auf die Frage der Beschwerdelegitimation aufgehoben (act. 9).
C-1966/2014 Seite 6 C.d In ihrer Beschwerdeantwort vom 1. September 2014 beantragte die Beschwerdegegnerin, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuali- ter sei diese abzuweisen (act. 15). Weiter ersuchte sie um Wiedererwä- gung des Entscheides betreffend aufschiebende Wirkung und nahm zu den prozessualen Anträgen des Beschwerdeführers Stellung. Zur Begründung des Gesuchs um Wiedererwägung machte die Beschwer- degegnerin insbesondere geltend, das Gericht habe ihre Argumente, die gegen eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sprächen, nicht berücksichtigt und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Zur Begründung des Antrags auf Nichteintreten wird auf die Stellungnahme vom 28. Juli 2014 verwiesen. In materieller Hinsicht führte die Beschwerdegegnerin unter anderem aus, Überkapazitäten – aus regionalpolitischen Gründen – seien gesetzlich vor- gesehen und daher nicht unzulässig (Rz. 26). Die Kantone seien nicht mehr zu einer Mengensteuerung verpflichtet. Der Bericht Spitalplanung 2012 sei entsprechend den bundesrechtlichen Vorgaben erstellt worden (Rz. 31 ff.). Die Kapazitätsbeschränkungen der Spitalliste Psychiatrie 2012 könnten nur für die Thurgauer Bevölkerung gelten, habe doch der Kanton Thurgau nur für seine eigene Bevölkerung zu planen (Rz. 56 ff.). Im vorlie- genden Verfahren gehe es lediglich um die Anpassung des innerkantona- len Leistungsauftrages; für eine solche Anpassung sei keine umfassende Versorgungs- und Strukturplanung nötig (Rz. 79 und 103 ff.). Mit dem an- gefochtenen RRB habe der Regierungsrat die Spitalliste Psychiatrie 2012 in ihrer Systematik an die Spitallisten der Kantone der GDK-Ost, insbeson- dere diejenige des Kantons Zürich, angeglichen (Rz. 102). Es sei dem Kan- ton überlassen, ob er – gestützt auf eine bedarfsgerechte Spitalplanung – die Leistungsaufträge an die Listenspitäler leistungsorientiert oder kapazi- tätsorientiert ausgestalten wolle (Rz. 122). C.e Gegen die Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 erhob der Regie- rungsrat am 1. September 2014 Beschwerde beim Bundesgericht und be- antragte, die angefochtene Zwischenverfügung sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht zuständig sei zur Behandlung der Beschwerde des Kantons Zürich. Eventualiter sei unter Aufhebung der angefochtenen Zwischenverfügung festzustellen, dass der Kanton Zürich nicht legitimiert sei, gegen die Anpassung der Spitalliste Psychiatrie 2012 des Kantons Thurgau Beschwerde zu erheben. Subeven- tualiter sei die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom
C-1966/2014 Seite 7 30. Juli 2014 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an dieses zu- rückzuweisen (act. 22). C.f Mit Eingabe vom 2. September 2014 ersuchte die Vorinstanz um eine Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zu einem Entscheid des Bun- desgerichts (act. 14). Nach Anhörung der Parteien (vgl. act. 18 und 19) hiess der Instruktionsrichter das Sistierungsgesuch mit Zwischenverfügung vom 23. September 2014 gut. Auf das Begehren der Beschwerdegegnerin um Wiedererwägung des Entscheids betreffend aufschiebende Wirkung wurde nicht eingetreten (act. 20). C.g Mit Urteil vom 21. Mai 2015 (BGE 141 V 361) trat das Bundesgericht auf die Beschwerde gegen die Zwischenverfügung vom 30. Juli 2014 nicht ein. Es hielt insbesondere fest, der Bundesgesetzgeber habe bewusst ei- nerseits den gerichtlichen Rechtsschutz im Bereich der Spitallisten einer eidgenössischen Behörde anheimstellen, anderseits den Weiterzug an das Bundesgericht ausschliessen wollen, um dadurch nicht zuletzt auch eine rasche Erledigung solcher Streitigkeiten zu ermöglichen (BGE 141 V 361 E. 1.3). Gegen einen Zulassungsentscheid nach Art. 39 KVG stehe allen Betroffenen – unabhängig von ihrem Status – ausschliesslich die Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 53 Abs. 1 KVG). Es könne nicht angehen, dass der in Art. 83 Bst. r BGG ausgeschlossene Be- schwerdeweg an das Bundesgericht über Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG (Kla- geverfahren) wieder offenstehen würde (BGE 141 V 361 E. 1.4). D. Das Bundesverwaltungsgericht nahm das Verfahren wieder auf und setzte der Vorinstanz erneut Frist zur Vernehmlassung (Verfügung vom 4. Juni 2015, act. 26). E. Die Vorinstanz reichte mit ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 2015 weitere Akten ein und beantragte, die Beschwerde sei – unter Kosten- und Ent- schädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers – abzuweisen. E.a Zur Begründung wird insbesondere ausgeführt, der angefochtene RRB 226 stelle nicht eine neue Spitalplanung dar, sondern lediglich die formale Anpassung der Spitalliste an die Spitallisten der GDK-Ost. Die ausserkan- tonalen Patientenströme seien vom Beschluss nicht tangiert. Die ausser- kantonale Inanspruchnahme sei bereits mit den rechtskräftigen Beschlüs- sen vom 20. September 2011 (RRB 726 [nicht bei den Akten, evtl. ist RRB
C-1966/2014 Seite 8 706 gemeint]) und vom 27. März 2012 (RRB 278) festgelegt worden. Die Behauptung des Beschwerdeführers, die – als marginal zu qualifizierende – Veränderung des Anteils der Klinik Aadorf würde seine Planung unterlau- fen, sei vor dem Hintergrund der Zürcher Spitalplanung widersprüchlich und entbehre jeglicher objektiven Grundlage. Würden innerkantonale Ka- pazitätsgrenzen für ausserkantonale Patientinnen und Patienten angewen- det, würde einerseits die Spitalwahlfreiheit beeinträchtigt und andererseits würde der Standortkanton hoheitlich für andere Kantone tätig. E.b Zur Rüge der Gehörsverletzung wird im Wesentlichen ausgeführt, be- reits mit den beiden Beschlüssen RRB 726 (evtl. ist RRB 706 gemeint) und RRB 278 seien für ausserkantonale Wahlbehandlungen keine Kapazitäts- beschränkungen festgelegt worden. Von der Aufhebung der innerkantona- len Kapazitätsbeschränkung sei der Beschwerdeführer nicht tangiert, wes- halb er nicht anzuhören gewesen sei. E.c Betreffend die prozessualen Anträge des Beschwerdeführers machte die Vorinstanz geltend, bei den verlangten Unterlagen handle es sich nicht um Verfahrensakten, da sie mit der formalen Anpassung der Spitalliste 2012 in keinem Zusammenhang stünden. Die aktuellen Geschäftsberichte der Kliniken (inkl. Bilanzen und Erfolgsrechnungen) würden – soweit vor- handen – aber eingereicht und es obliege dem Gericht über die Weitergabe an den Beschwerdeführer zu entscheiden. F. Nach Anhörung der Parteien stellte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 23. Juli 2015 fest, dass die von der Vorinstanz mit der Vernehmlas- sung eingereichten, aber nicht als Verfahrensakten bezeichneten Unterla- gen (Nr. 28-35) aus den vorinstanzlichen Akten zu entfernen und an die Vorinstanz zurückzusenden seien. Weiter wurde festgehalten, dass dem Beschwerdeführer im Rahmen der Schlussstellungnahme das Aktenein- sichtsrecht zu gewähren sei und über den Antrag betreffend Einreichung der Leistungsaufträge zu einem späteren Zeitpunkt entschieden werde (act. 32). G. Das BAG nahm als Fachbehörde mit Eingabe vom 24. August 2015 Stel- lung (act. 33). Das Amt führte unter anderem aus, die Führung einer Kapa- zitätsplanung sei nicht gleichbedeutend mit einer Festsetzung von Kapazi- tätsmengen. Die Planung sei leistungsorientiert oder kapazitätsorientiert,
C-1966/2014 Seite 9 weil namentlich die Bestimmung des Bedarfs und die Evaluation des An- gebotes aufgrund von Leistungszahlen oder Bettenzahlen stattfänden. Die Planung sollte zur Auswahl der Institutionen und der entsprechenden Leis- tungsspektren gemäss Art. 58e KVV führen, welcher kohärent mit dem System der Spitalfinanzierung keine Mengensteuerung erwähne. Die bis- herige Spitalliste Psychiatrie 2012, welche Kapazitätslimitierungen enthal- ten habe, sei "aus Sicht der Revision der Spitalfinanzierung fragwürdig" (S. 5). Eine neue Spitalliste müsse sich – unabhängig davon, ob eine for- male oder eine materielle Anpassung vorgenommen werde – auf eine transparente und nachvollziehbare Spitalplanung stützen. Sollte sich die neue Liste auf den Bericht Spitalplanung 2012 stützen, sei insbesondere anzumerken, dass die Besitzstandswahrung zugunsten der Beschwerde- gegnerin kein Planungskriterium sei, welches die Aufnahme auf die Spital- liste rechtfertige (S. 6). Was die Beschwerdelegitimation betreffe, sei anhand der Akten nicht nach- vollziehbar erkennbar, dass der Beschwerdeführer vom Beschluss der Vorinstanz vom 11. März 2014 betroffen bzw. anders betroffen sei, als er es bereits mit der (alten) Spitalliste Psychiatrie 2012 gewesen sei. Das Amt wirft sinngemäss die Frage auf, ob sich die Beschwerde nicht eher gegen die Beschlüsse vom 20. September 2011 und vom 27. März 2012 richte (S. 5). H. Mit Verfügung vom 2. September 2015 wurde den Parteien Frist für allfäl- lige Schlussbemerkungen angesetzt und dem Beschwerdeführer Einsicht in die Vorakten gewährt (act. 35). H.a Der Beschwerdeführer hielt mit Eingabe vom 9. September 2015 an seiner Beschwerde sowie an seinem prozessualen Antrag (betreffend Ein- reichung innerkantonaler Leistungsaufträge und -vereinbarungen [Nr. 5 ge- mäss Beschwerdeschrift]) fest (act. 38). Er äusserte sich zur Vernehmlas- sung der Vorinstanz, der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin so- wie zum Bericht des BAG. Der Beschwerdeführer machte insbesondere geltend, bei der angefochtenen Änderung der Spitalliste handle es sich im Ergebnis um einen rechtsmissbräuchlichen Akt, weil die bisherigen Limitie- rungen im internen Verhältnis weiterhin Gültigkeit hätten. Die Klinik Aadorf sei – obwohl nicht versorgungsnotwendig – zunächst mit vier Betten in die Spitalliste aufgenommen worden. Mit der Aufhebung der Kapazitätsbe- schränkungen würden KVG-widrige Überkapazitäten geschaffen, die zu
C-1966/2014 Seite 10 angebotsinduzierten, kostentreibenden Mengenausweitungen insbeson- dere auch für den Kanton Zürich führten. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz handle es sich bei der streitigen Spitalliste nicht lediglich um eine formale Anpassung. H.b In ihren Schlussbemerkungen vom 2. Oktober 2015 bestätigte die Vo- rinstanz ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde und verwies im We- sentlichen auf den angefochtenen RRB sowie die Vernehmlassung (act. 39). Zur Stellungnahme des BAG hielt sie insbesondere fest, es seien (mit dem Bericht Spitalplanung 2012) Planungsgrundlagen vorhanden, welche die Spitalliste transparent erläuterten. "Selbstverständlich [seien] – im Sinne der Spitalplanung gemäss KVG – die Kriterien der Qualität und Wirtschaftlichkeit relevant und nicht die Besitzstandswahrung zu Gunsten der Beschwerdegegnerin (S. 3)." Wie aus dem Versorgungs- und Struktur- bericht hervorgehe, seien diese Kriterien erfüllt. H.c Mit Eingabe vom 5. Oktober 2015 hielt die Beschwerdegegnerin – "mit neuer Begründung" – an ihrem Antrag auf Nichteintreten fest (act. 40). Wie das BAG zutreffend betone, sei nicht ersichtlich, wie der Beschwerdeführer vom angefochtenen Entscheid betroffen bzw. anders als mit der bisherigen Spitalliste betroffen sei. Für den Beschwerdeführer ändere sich durch den angefochtenen Entscheid materiell und formell nichts, weshalb auf seine Beschwerde nicht einzutreten sei. H.d Nachdem die Schlussbemerkungen den Parteien zur Kenntnis zuge- stellt worden waren (act. 41), reichte die Beschwerdegegnerin unaufgefor- dert eine weitere Stellungnahme vom 23. Oktober 2015 ein, um einzelne Ausführungen des Beschwerdeführers zu berichtigen (act. 42). Mit Ein- gabe vom 11. November 2015 nahm der Beschwerdeführer dazu Stellung (act. 44). I. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereich- ten Akten wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
C-1966/2014 Seite 11 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 39 KVG kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 53 Abs. 1 KVG). Der angefochtene RRB 226 vom 11. März 2014 wurde gestützt auf Art. 39 KVG erlassen. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist daher gegeben (vgl. auch Art. 90a Abs. 2 KVG). Dies gilt auch dann, wenn – wie vorliegend – ein Kanton gegen einen Spitallistenbeschluss ei- nes anderen Kantons Beschwerde erhebt (vgl. Zwischenverfügung BVGer C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2). Die (subsidiäre) Klage gemäss Art. 120 Abs. 1 Bst. b BGG steht dem Kanton nicht offen (BGE 141 V 361 E. 1.4). 2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor- schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. 2.1 Anfechtungs- und Streitgegenstand ist der vorinstanzliche Spitallisten- beschluss, soweit der Klinik Aadorf damit ein Leistungsauftrag zur Behand- lung von psychischen Störungen aus den Hauptdiagnosegruppen F3, F4 und F5 gemäss ICD-10 erteilt wurde (vgl. BVGE 2012/9 E. 3). 2.2 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a); durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b); und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). 2.2.1 Die Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – welche Art. 89 Abs. 1 BGG entsprechen (BGE 135 II 172 E. 2.1) – sind nach der Recht- sprechung besonders bedeutend, wenn es um die Beschwerde eines Drit- ten geht, der nicht Verfügungsadressat ist, sondern gegen eine den Adres- saten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt (Drittbeschwerden; BVGE 2012/30 E. 4.2 m.w.H.). Die Regelung soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen. Die Beschwerde führende Person muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten,
C-1966/2014 Seite 12 nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder aus- schliesslich allgemeines öffentliches Interesse berechtigt – ohne die erfor- derliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber – nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1; 135 II 145 E. 6.1, je m.w.H.). 2.2.2 Im Bereich Spitallisten ist die Beschwerdelegitimation praxisgemäss nach einem strengen Massstab zu beurteilen (vgl. BVGE 2012/9 E. 4.3.2; zur Zusammenfassung der Rechtsprechung siehe Zwischenverfügung C- 6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.2). 2.2.3 Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG (und Art. 89 Abs. 1 BGG) ist auf Privatpersonen zugeschnitten; es bezweckt in erster Linie den Schutz des Bürgers und der Bürgerin gegen fehlerhafte Verwaltungsakte und nicht den Schutz des Gemeinwesens (vgl. BGE 136 V 346 E. 3.3.2). Nach der Rechtsprechung kann sich auch das Gemeinwe- sen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahr- nehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das all- gemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 m.w.H., vgl. auch Urteil BVGer C-8730/2010 vom 12. August 2011 E. 2.3, Urteil BVGer A-1275/2011 vom 20. September 2012 E. 3.4). 2.2.4 Steht die Betroffenheit in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Auf- gabe in Frage, muss das Gemeinwesen ein eigenes schutzwürdiges Inte- resse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Aktes haben. Die Beschwerdebefugnis ist dann zu bejahen, "wenn das Gemeinwesen als Träger öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche In- teressen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbe- reich rechtfertigen lässt. Verlangt wird mit anderen Worten eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen; eine solche Betroffenheit ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche Interessen in einem Po- litikbereich betrifft, der dem beschwerdeführenden Gemeinwesen zur Re- gelung zugewiesen wurde" (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 43; Zwischenverfügung C- 6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.4.2). 2.2.5 Im Beschwerdeverfahren C-6266/2013, welches die Beschwerde des Kantons Zürich gegen einen Spitallistenbeschluss der Regierung des Kan- tons Graubünden betraf, hat das Bundesverwaltungsgericht erkannt, dass
C-1966/2014 Seite 13 eine bedarfsgerechte Spitalplanung nach revidiertem KVG voraussetzt, dass die Kantone ihrer Pflicht zur Koordination (vgl. Art. 39 Abs. 2 KVG) nachkommen und ihre Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Ver- sorgungssituation betroffenen Kantonen koordinieren. Kommt ein Kanton dieser Verpflichtung nicht nach, kann dies nicht nur seine eigene Versor- gungsplanung, sondern auch diejenige anderer Kantone tangieren. Die durch Art. 41 Abs. 1 bis KVG gewährleistete Spitalwahlfreiheit hinsichtlich ausserkantonalen Wahlbehandlungen führt dazu, dass von einem Kanton geschaffene unzweckmässige oder überflüssige Spitalstrukturen die auch auf Kostenbegrenzung ausgerichteten Versorgungsplanungen anderer Kantone torpedieren können (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.6.7). Das Bundesverwaltungsgericht qualifizierte das vom Beschwerde führenden Kanton – als Träger öffentlicher Aufgaben – geltend gemachte Interesse an einer bedarfsgerechten Versorgungspla- nung (Planungsinteresse und Mitwirkungsinteresse) als wesentliches Inte- resse, das eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertige (Zwischen- verfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.7). Offengelassen wurde hingegen, ob das ebenfalls geltend gemachte finanzielle Interesse als schutzwürdig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG zu betrachten wäre (vgl. aber BVGE 2010/51 E. 6.7 m.w.H.). 2.2.6 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin vertreten die Ansicht, die streitige Spitalliste Psychiatrie 2012 vom 11. März 2014 habe für den Beschwerdeführer keine Auswirkungen, weil im ausserkantonalen Verhält- nis bereits aufgrund der mit RRB 706 vom 20. September 2011 bzw. mit RRB 278 vom 27. März 2012 beschlossenen Spitalliste Psychiatrie 2012 keine Kapazitätsbeschränkungen gegolten hätten. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden, denn das KVG sieht – wie so- gleich (E. 3 – E. 4.1.4) näher ausgeführt wird – nicht vor, dass ein Kanton im innerkantonalen Verhältnis die Kapazitäten seiner Spitäler limitieren und darüber hinaus weitere Spitalkapazitäten zur Tätigkeit zulasten der OKP zulassen kann, die nur ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zur Verfügung stehen. Mit der Zuweisung von Kapazitäten wird der quantitative Umfang der OKP-Zulassung durch den betreffenden Kanton für das ein- zelne Spital festgelegt. Aufgrund der Publizitätswirkung der Spitalliste müs- sen die in der Liste verzeichneten Plätze mit der Anzahl zugelassener Plätze übereinstimmen (vgl. BVGE 2009/48 E. 12.6). 2.2.7 Da die Vorinstanz mit dem Erlass der neuen Spitalliste Psychiatrie 2012 die zuvor geltenden Kapazitätsbeschränkungen aufgehoben hat,
C-1966/2014 Seite 14 kann der Beschwerde führende Kanton – mit dem die Massnahme unbe- strittenermassen nicht koordiniert wurde – geltend machen, er sei aufgrund der Auswirkungen auf seine eigene Versorgungsplanung in schutzwürdi- gen hoheitlichen Interessen (insbes. Interesse an einer bedarfsgerechten Versorgungsplanung) betroffen (vgl. oben E. 2.2.5). Die Beschwerdelegiti- mation des Kantons Zürich ist daher zu bejahen. 2.3 Die übrigen Eintretensvoraussetzungen (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) sind zweifellos erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist. Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses (vgl. Art. 63 Abs. 4 VwVG) wurde vorliegend verzichtet, weil einer Beschwerde führenden kantonalen Behörde gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG Verfahrenskosten nur auferlegt wer- den, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körper- schaften oder autonomen Anstalten dreht. Nach der Praxis bestehen vor- liegend nicht (primär) Vermögensinteressen des Kantons, welche im Falle eines Unterliegens die Auferlegung von Verfahrenskosten rechtfertigen würden (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 5; vgl. auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 2. Aufl. 2013, S. 258 Rz. 449; Urteil BVGer C-5634/2013 vom 9. Januar 2014 E. 4.1). 2.4 Ist wie vorliegend die Beschwerdelegitimation gegeben, kann der Be- schwerdeführer sämtliche ihm gemäss anwendbaren Prozessrecht zu- stehende Rügen vorbringen, sofern ihm durch die Gutheissung der Be- schwerde ein praktischer Nutzen entstehen könnte (BGE 137 II 30 E. 2.3; Urteil C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 2.2). Mit Beschwerde ge- gen einen Spitallistenentscheid im Sinne von Art. 39 Abs. 1 KVG kann die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Nicht zu- lässig ist hingegen die Rüge der Unangemessenheit (Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG i.V.m. Art. 49 VwVG). 3. Streitig und im Folgenden zu beurteilen ist, ob die Aufhebung der Kapazi- tätslimiten für stationäre Behandlungen in der Klinik Aadorf zulasten der OKP bundesrechtskonform ist. Nicht zum Streitgegenstand gehört hinge- gen die Frage, ob die Psychiatrieplanung und -liste des Kantons Zürich den bundesrechtlichen Anforderungen entspricht, weshalb auf die diesbezügli- chen Vorbringen nicht einzugehen ist.
C-1966/2014 Seite 15 3.1 Massgebend sind namentlich die nachfolgend angeführten bundes- rechtlichen Bestimmungen, wobei die im Rahmen der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung vorgenommenen und am 1. Januar 2009 in Kraft getre- tenen Änderungen des KVG (Änderung vom 21. Dezember 2007, AS 2008 2049) und der Ausführungsbestimmungen (insbesondere KVV [SR 832.102], Änderung vom 22. Oktober 2008, AS 2008 5097) zu beachten sind (vgl. auch Urteile BVGer C-325/2010 vom 7. Juni 2012 E. 3 und C- 4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 3.2). 3.2 Art. 39 Abs. 1 KVG, welcher – in Verbindung mit Art. 35 Abs. 1 KVG – bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Spitäler zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) zugelassen wer- den, hat mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung keine Änderung er- fahren. Demnach muss ein Spital eine ausreichende ärztliche Betreuung gewährleisten, über das erforderliche Fachpersonal und zweckentspre- chende medizinische Einrichtungen verfügen und eine zweckentspre- chende pharmazeutische Versorgung gewährleisten (Bst. a-c). Im Weite- ren muss ein Spital für die Zulassung der von einem oder mehreren Kan- tonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spital- versorgung entsprechen, wobei private Trägerschaften angemessen in die Planung einzubeziehen sind (Bst. d). Bst. e setzt schliesslich voraus, dass die Spitäler oder die einzelnen Abteilungen in der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind. Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG regeln die Dienstleistungs- und Infrastrukturvo- raussetzungen, welche in erster Linie durch die Behörden des Standort- kantons zu prüfen sind. Bst. d statuiert eine Bedarfsdeckungs- und Koordi- nationsvoraussetzung und Bst. e eine Publizitäts- und Transparenzvoraus- setzung (an welche Rechtswirkungen geknüpft werden). Die Vorausset- zungen gemäss Bst. d und e sollen eine Koordination der Leistungserbrin- ger, eine optimale Ressourcennutzung und eine Eindämmung der Kosten bewirken (BVGE 2010/15 E. 4.1; Urteil BVGer C-401/2012 vom 28. Januar 2014 E. 6.1; Urteil BVGer C-6266/2013 vom 29. September 2015 E. 3.2, je m.w.H.). 3.3 Seit dem 1. Januar 2009 sind die Kantone nach Art. 39 KVG zudem (ausdrücklich) verpflichtet, ihre Planung zu koordinieren (Abs. 2) und im Bereich der hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschwei- zerische Planung zu beschliessen (Abs. 2 bis ). Weiter hat der Bundesrat ein- heitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaft- lichkeit zu erlassen, wobei er zuvor die Kantone, die Leistungserbringer
C-1966/2014 Seite 16 und die Versicherer anzuhören hat (Abs. 2 ter ). Diesem Auftrag ist der Bun- desrat mit dem Erlass der Art. 58a ff. KVV (in Kraft seit 1. Januar 2009) nachgekommen. 3.3.1 Die Spitalplanung für eine bedarfsgerechte Versorgung im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG umfasst die Sicherstellung der stationären Be- handlung im Spital für Einwohnerinnen und Einwohner der Kantone, die die Planung erstellen. Die Kantone haben ihre Planung periodisch zu überprü- fen (Art. 58a KVV). 3.3.2 Gemäss Art. 58b KVV ermitteln die Kantone den Bedarf in nachvoll- ziehbaren Schritten. Sie stützen sich namentlich auf statistisch ausgewie- sene Daten und Vergleiche (Abs. 1). Sie ermitteln das Angebot, das in Ein- richtungen beansprucht wird, die nicht auf der von ihnen erlassenen Liste aufgeführt sind (Abs. 2). Sie bestimmen das Angebot, das durch die Auf- führung von inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auf der Spitalliste gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zu sichern ist, damit die Versorgung ge- währleistet ist. Dieses Angebot entspricht dem nach Art. 58b Abs. 1 KVV ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich des nach Art. 58b Abs. 2 KVV er- mittelten Angebots (Abs. 3). Bei der Beurteilung und Auswahl des auf der Liste zu sichernden Angebotes berücksichtigen die Kantone insbesondere die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungserbringung, den Zugang der Patientinnen und Patienten zur Behandlung innert nützlicher Frist so- wie die Bereitschaft und Fähigkeit der Einrichtung zur Erfüllung des Leis- tungsauftrages (Abs. 4). Weiter werden die Kriterien festgelegt, welche bei der Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Qualität zu beachten sind, näm- lich die Effizienz der Leistungserbringung, der Nachweis der notwendigen Qualität und im Spitalbereich die Mindestfallzahlen und die Nutzung von Synergien (Abs. 5). 3.3.3 Für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur Be- handlung von akutsomatischen Krankheiten sowie in Geburtshäusern schreibt Art. 58c Bst. a KVV eine leistungsorientierte Planung vor. Die Pla- nung für die Versorgung der versicherten Personen in Spitälern zur reha- bilitativen und zur psychiatrischen Behandlung kann hingegen leistungsori- entiert oder kapazitätsbezogen erfolgen (Art. 58c Bst. b KVV). 3.3.4 Im Rahmen der Verpflichtung zur interkantonalen Koordination der Planungen (Art. 39 Abs. 2 KVG) müssen die Kantone gemäss Art. 58d KVV insbesondere die nötigen Informationen über die Patientenströme auswer- ten und diese mit den betroffenen Kantonen austauschen (Bst. a) sowie
C-1966/2014 Seite 17 die Planungsmassnahmen mit den davon in ihrer Versorgungssituation be- troffenen Kantonen koordinieren (Bst. b). 3.3.5 Art. 58e KVV sieht vor, dass die Kantone auf ihrer Liste nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG die inner- und ausserkantonalen Einrichtungen auffüh- ren, die notwendig sind, um das nach Art. 58b Abs. 3 KVV bestimmte An- gebot sicherzustellen (Abs. 1). Auf den Listen wird für jedes Spital das dem Leistungsauftrag entsprechende Leistungsspektrum aufgeführt (Abs. 2). Die Kantone erteilen jeder Einrichtung auf ihrer Liste einen Leistungsauf- trag nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG. Dieser kann insbesondere die Pflicht zum Notfalldienst beinhalten (Abs. 3). 3.4 Gemäss Abs. 3 der Übergangsbestimmungen zur Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung [nachfolgend: UeB KVG]) müssen die kantonalen Spitalplanungen spätestens drei Jahre nach dem Einführungszeitpunkt der Regelungen gemäss Abs. 1 UeB KVG (d.h. spä- testens auf den 1. Januar 2015) den Anforderungen von Art. 39 KVG ent- sprechen. Dabei müssen sie auf Betriebsvergleiche zu Qualität und Wirt- schaftlichkeit abgestützt sein. 3.5 Bei dem gemäss Art. 58b Abs. 2 KVV zu ermittelnden Angebot, das in Einrichtungen beansprucht wird, die nicht auf der vom betreffenden Kanton erlassenen Liste aufgeführt sind, sind namentlich die Vertragsspitäler so- wie Spitäler, die von Versicherten gewählten ausserkantonalen Spitäler von Bedeutung. 3.5.1 Nach Art. 41 Abs. 1 bis KVG kann die versicherte Person für die stati- onäre Behandlung unter den Spitälern frei wählen, die auf der Spitalliste ihres Wohnkantons oder jener des Standortkantons aufgeführt sind (Lis- tenspital). Der Versicherer und der Wohnkanton übernehmen bei stationä- rer Behandlung in einem Listenspital die Vergütung anteilsmässig nach Art. 49a KVG höchstens nach dem Tarif, der in einem Listenspital des Wohnkantons für die betreffende Behandlung gilt. 3.5.2 Gemäss Art. 49a Abs. 4 KVG können die Versicherer mit Spitälern, die nicht auf der Spitalliste stehen, die aber die Voraussetzungen nach Art. 38 und Art. 39 Abs. 1 Bst. a-c KVG erfüllen, Verträge über die Vergü- tung von Leistungen aus der OKP abschliessen (sog. Vertragsspital). Die Vergütung entspricht maximal dem Anteil, den der Versicherer bei der Wahl eines Listenspitals tragen würde (OKP-Anteil). Der kantonale Anteil (im Sinne von Art. 49a Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 KVG) ist nicht zu erbringen (vgl. zur
C-1966/2014 Seite 18 Rechtsstellung des Vertragsspitals im Unterschied zum Listenspital BVGE 2012/30 E. 4.6). 4. Mit der kantonalen Spitalplanung soll einerseits die bedarfsgerechte Spi- talversorgung der Bevölkerung gewährleistet werden, andererseits eine Kosteneindämmung und namentlich der Abbau von Überkapazitäten ange- strebt werden. Daran hat, wie das Bundesverwaltungsgericht im Urteil C- 6266/2013 erkannt hat, die KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung nichts geändert (C-6266/2013 E. 4.3.4 ff. m.w.H. und E. 4.5). Zwar wollte der Gesetzgeber mit der KVG-Revision mehr Wettbewerbselemente ver- ankern, namentlich durch die Einführung des Instituts des Vertragsspitals und die Neuregelung der ausserkantonalen Wahlbehandlung. Der ange- strebte Wettbewerb ersetzt aber nicht die kantonale Planung für eine be- darfsgerechte Spitalversorgung. Bedarfsgerecht ist die Versorgungspla- nung grundsätzlich dann, wenn sie den Bedarf – aber nicht mehr als diesen – deckt (Zwischenverfügung C-6266/2013 vom 23. Juli 2014 E. 4.6.1 m.w.H.). 4.1 Beschwerdegegnerin und Vorinstanz machen insbesondere geltend, ein Kanton könne nur für seine eigene Bevölkerung planen und allfällige Kapazitäten seien – soweit überhaupt zulässig – nur im innerkantonalen Verhältnis zuzuweisen. Kapazitätslimitierungen im ausserkantonalen Be- reich würden die Spitalwahlfreiheit der Versicherten beeinträchtigen. Das BAG erachtet die Zuweisung von Kapazitäten und generell Mengensteue- rungen unter der Herrschaft des revidierten KVG als problematisch. 4.1.1 Mit dem Erlass der Planungskriterien gemäss Art. 58a ff. KVV sollten einerseits neue Anforderungen, welche sich aufgrund der KVG-Revision ergeben, formuliert und andererseits wesentliche Grundsätze der bereits unter der Herrschaft des alten Rechts entwickelten Rechtsprechung veran- kert werden (vgl. Botschaft Spitalfinanzierung, S. 5568; BAG, KVV-Ände- rungen per 1. Januar 2009, Änderungen und Kommentar im Wortlaut [ab- rufbar unter: www.bag.admin.ch > Themen > Krankenversicherung > Re- visionen der Krankenversicherung > abgeschlossene Revisionen > Spital- finanzierung; besucht am 16.11.2015], nachfolgend: Kommentar KVV-Än- derungen, S. 3 f.). Im Urteil C-325/2010 hat das Bundesverwaltungsgericht analysiert, inwiefern sich die Anforderungen an die Spitalplanung bzw. Spi- talliste aufgrund der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung und den neuen Planungskriterien grundlegend geändert haben. Grundlegend neu ist dem- nach die Verpflichtung der Kantone, eine integrale Spitalliste zu erlassen
C-1966/2014 Seite 19 und im Bereich der Akutsomatik eine leistungsorientierte (statt eine kapa- zitätsorientierte) Planung vorzunehmen. Die Bedarfsermittlung muss nicht nur auf statistisch ausgewiesene Daten, sondern auch auf Vergleiche ab- gestützt sein. Zudem müssen die Kantone ihre Planungen (vermehrt) in- terkantonal koordinieren. Bei der Bedarfsplanung haben die Kantone nun zwar zu berücksichtigen, dass die Versicherten auch ein ausserkantonales Listenspital wählen können (zu den Unterschieden betreffend freie Spital- wahl nach altem und neuem Recht vgl. BGE 141 V 206 E. 3.3.1) oder sich allenfalls in einem Vertragsspital behandeln lassen. Die in Art. 58b Abs. 1 - Abs. 3 verankerten Grundsätze zur Ermittlung des Angebots, das auf der Spitalliste zu sichern ist, entsprechen aber weitgehend der bisherigen Rechtsprechung. Auch stimmen die in Art. 58b Abs. 4 und Abs. 5 KVV auf- geführten Kriterien zur Beurteilung und Auswahl der Spitäler bzw. zur Prü- fung der Wirtschaftlichkeit und Qualität mit der bisherigen Rechtsprechung überein (C-325/2010 E. 4.4.4). 4.1.2 Bereits vor Inkrafttreten der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzie- rung hatten die Kantone nur für ihre Bevölkerung zu planen beziehungs- weise die bedarfsgerechte stationäre Gesundheitsversorgung sicherzu- stellen. Dabei waren auch die Patientenströme zu berücksichtigen. Der Be- griff Patientenströme meint einerseits, dass sich Versicherte in ausserkan- tonalen Spitälern behandeln lassen (sog. Patientenexporte oder Abwande- rung), und andererseits, dass ausserkantonale Patientinnen und Patienten innerkantonale Spitäler des planenden Kantons wählen (sog. Patientenim- porte oder Zuwanderung). Nach der Rechtsprechung des Bundesrates hat- ten die Kantone "die erforderlichen Kapazitäten der innerkantonalen Spitä- ler nach dem Bettenbedarf pro Einwohner [...], abzüglich des Bettenbe- darfs für Einwohner, die ausserkantonal behandelt werden, zuzüglich des Bettenbedarfs für ausserkantonale Patientinnen und Patienten, zu berech- nen" (RKUV 6/1998 KV 54 E. 4.2.1.1 S. 550). Von der planerischen Erfassung der ausserkantonalen Nachfrage (Patien- tenimporte) zu unterscheiden war nach der Rechtsprechung des Bundes- rates hingegen "[...] die Frage, wieweit diese Nachfrage auch in den Leis- tungsaufträgen und den Bettenzuweisungen an die einzelnen Spitäler zu berücksichtigen ist. Um bestehende Überkapazitäten abzubauen oder neue Überkapazitäten zu vermeiden, muss sichergestellt werden, dass dieselben Gruppen von Patienten und Patientinnen nicht gleichzeitig vom Standortkanton des Spitals und vom Wohnsitzkanton der Versicherten in der Liste berücksichtigt werden. Sichern lässt sich dies durch eine Abstim-
C-1966/2014 Seite 20 mung der Planung zwischen den betroffenen Kantonen. Eine solche Koor- dination zwischen den Kantonen ist nach Ansicht des Bundesrates zwar wünschenswert. Sie kann den Kantonen aber nicht zur Pflicht gemacht werden. Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe d KVG räumt den Kantonen nämlich einen Spielraum beim Entscheid darüber ein, ob sie die Spitalplanung al- lein oder gemeinsam mit anderen Kantonen durchführen. Wenn ein Kanton über die Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Spitals in die Spitalliste zu entscheiden hat, kann er daher von Bundesrechts wegen nicht verpflichtet werden, bei diesem Entscheid die Spitalplanungen der anderen Kantone zu berücksichtigen. Soweit eine solche Koordination zwischen den be- troffenen Kantonen nicht zustande kommt, müssen deren Spitallisten sich daher auf die Deckung des Bedarfs der eigenen Bevölkerung beschränken [...]." Dies müsse in den Leistungsaufträgen an die Spitäler angemessen zum Ausdruck kommen (RKUV 2001 [nur elektronische Publikation] E. II.4.2.1; nicht veröffentlichter Bundesratsentscheid [BRE] vom 8. No- vember 2000 [betreffend Spitalliste des Kantons Luzern] E. II.4.3.3.2). Im BRE vom 8. November 2000 wird ergänzend festgehalten, die ausserkan- tonale Nachfrage (Patientenimporte) nach Leistungen von kantonalen Spi- tälern sei durch die Zuweisung der dafür benötigten Betten soweit einzu- rechnen, als dies auf die Spitalplanungen der Wohnkantone der Versicher- ten abgestimmt sei (E. II.4.3.3.2 in fine). Wollte der Kanton eine Klinik nicht zur Deckung seines eigenen Bedarfs, sondern primär für deren Leistungen für ausserkantonale Patientinnen und Patienten auf seine Spitalliste aufnehmen, so musste er in Abstimmung mit den anderen Kantonen eine Bedarfserhebung vornehmen und dem Spital die entsprechenden Kapazitäten zuweisen (RKUV 5/2001 KV 182 E. II.8.4.2). 4.1.3 Die vom Bundesrat entwickelte Praxis erscheint nach Inkrafttreten der KVG-Revision zur neuen Spitalfinanzierung insoweit weiterhin sachge- recht, als die Kantone die ausserkantonale Nachfrage planerisch erfassen müssen, aber ohne Koordination mit den betroffenen Kantonen nicht zu- sätzliche Kapazitäten für ausserkantonale Nachfrage schaffen können. In diesem Sinn kann auch Art. 58d KVV interpretiert werden, wonach die nö- tigen Informationen über die Patientenströme auszuwerten und mit den be- troffenen Kantonen auszutauschen, sowie die Planungsmassnahmen mit den in ihrer Versorgungssituation betroffenen Kantonen zu koordinieren sind (zum Ziel der Koordinationspflicht, eine Unterversorgung zu vermei- den, vgl. Kommentar KVV-Änderungen, S. 9). Weil die Kantone nunmehr bundesrechtlich verpflichtet sind, ihre Planungen zu koordinieren, steht es
C-1966/2014 Seite 21 einem Kanton nicht frei, ob er auf eine Koordination verzichten und die Ka- pazitätszuweisung auf die innerkantonale Nachfrage beschränken will. Dadurch würde nicht nur die gesetzlich verankerte Koordinationspflicht ver- letzt, sondern zudem – worauf Vorinstanz und Beschwerdegegnerin zu Recht hinweisen – die Spitalwahlfreiheit der Versicherten beeinträchtigt. Da ausserkantonale Wahlbehandlungen den interkantonalen Wettbewerb fördern sollen und gemäss BGE 141 V 206 (neu) als Teil der Grundversor- gung zu betrachten sind, ist diesem Aspekt bei der Spitalplanung Rech- nung zu tragen. Dass ausserkantonale Wahlbehandlungen insoweit nicht der Spitalplanung unterstehen, als dafür (vom Wohnkanton) kein Leis- tungsauftrag mit Aufnahmepflicht zu erteilen ist (vgl. BGE 141 V 206 E. 3.3.3), steht dem Gesagten nicht entgegen. Eine Spitalplanung, welche die ausserkantonale Nachfrage nicht berücksichtigt, kann kaum als be- darfsgerecht im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG bezeichnet werden. 4.1.4 Was die Zulässigkeit von Kapazitätslimitierungen nach revidiertem KVG betrifft, ist festzuhalten, dass nach der Rechtsprechung eine Mengen- steuerung auch bei einer leistungsorientierten Spitalplanung nicht grund- sätzlich unzulässig ist. Bei einer leistungsbezogenen Planung darf aber keine kapazitätsbezogene Mengensteuerung durch Vorgabe von Betten- kapazitäten erfolgen (Urteil BVGer C-4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 6.2- 6.3; zur Zulässigkeit der Mengensteuerung vgl. auch BGE 138 II 398 E. 3). Wird hingegen kapazitätsbezogen geplant, erscheint die Zuweisung von Kapazitäten (in der Form von Bettenkapazitäten bzw. Plätzen) grundsätz- lich weiterhin sachgerecht. Dies bedeutet indessen nicht, dass Kapazitäts- limitierungen in jedem Fall zwingend sind. Entscheidend ist, dass mit ent- sprechenden Massnahmen gewährleistet wird, dass keine Überkapazitä- ten aufrechterhalten oder geschaffen werden. Weist der Standortkanton den einzelnen Spitälern aber Kapazitäten zu, wird damit festgelegt, wie viele Betten oder Plätze für die Behandlung zulasten der OKP durch den Standortkanton zugelassen sind. Zusätzliche Kapazitäten sind allenfalls aufgrund von Leistungsaufträgen anderer Kantone möglich. 4.2 Spitallisten müssen sich auf eine bundesrechtskonforme Spitalplanung stützen. Die streitige Spitalliste vom 11. März 2014 beruht gemäss den Ausführungen der Vorinstanz auf der von ihr am 20. September 2011 be- schlossenen Spitalplanung 2012. 4.2.1 Der Bericht Spitalplanung 2012 enthält als "Teil B" den Versorgungs- bericht (S. 30 ff.), in welchem die Bedarfsermittlung bis zum Jahr 2020 dar-
C-1966/2014 Seite 22 gelegt wird. Für die Aufbereitung der statistischen Grundlagen und die Er- stellung der Prognosen über die künftige Inanspruchnahme von stationä- ren medizinischen Leistungen wurde das Schweizerische Gesundheitsob- servatorium (Obsan) in Neuenburg beauftragt. Die psychiatrischen Fälle wurden nach den Hauptdiagnosegruppen der ICD-10 Klassifikation grup- piert und analysiert (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 33). Die Prognosen (nach Aufenthaltsdauer) im Bereich Psychiatrie erachtete die Vorinstanz indessen als nicht plausibel. Der Grund liege darin, dass sich Prognosen ausschliesslich aufgrund von "normalisierten Durchschnittswerten" erstel- len liessen. In der Psychiatrie habe kein standardisierter Verlauf einer Er- krankung festgestellt werden können, so dass auch nicht von einer stan- dardisierten Aufenthaltsdauer ausgegangen werden könne. Ebenfalls nicht verwertbar sei das Szenario, das die Aufenthaltstage auf der Basis der schweizerischen Durchschnittswerte pro Diagnose berechne. Deshalb würden anstelle von Prognosen Zielwerte des Regierungsrates normativ vorgegeben (Bericht Spitalplanung 2012 S. 37). Im Jahr 2008 habe die Thurgauer Bevölkerung inner- und ausserkantonal 1'779 stationäre Aufenthalte (Fälle) und 101'091 Pflegetage in psychiatri- schen Kliniken beansprucht, wobei die durchschnittliche Aufenthaltsdauer 54 Tage betragen habe (Bericht Spitalplanung 2012 S. 61). In den Jahren 2009 und 2010 hätten die Anzahl Fälle zugenommen und die durchschnitt- liche Aufenthaltsdauer abgenommen. Im Jahr 2008 liege der Kanton Thur- gau mit 419 Kliniktagen pro 1'000 Einwohner um 24.3 % über dem schwei- zerischen Vergleichswert, bei der rechnerischen Aufenthaltsdauer von 54 Tagen pro Fall werde der Vergleichswert um 45.9 % überschritten (Bericht Spitalplanung 2012 S. 63). Betreffend Patientenströme wird festgehalten, im Jahr 2008 seien insge- samt 257 Fälle in ausserkantonalen Kliniken hospitalisiert gewesen. Dem- gegenüber seien 1'121 ausserkantonale Fälle im Thurgau behandelt wor- den, was 49 % der gesamthaft in Thurgauer Kliniken behandelten Fälle entspreche (Bericht Spitalplanung 2012 S. 64). Aufgrund der Vorbringen im Vernehmlassungsverfahren sah der Regie- rungsrat davon ab, Zielwerte vorzugeben, die sich an den schweizerischen Durchschnittswerten orientieren (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 65 f.). Die Versorgung der Thurgauer Bevölkerung dürfe sich aufgrund der Pla- nungspflicht nicht verschlechtern. Durch neue, qualitativ hochstehende ambulante Angebote sollte die wohnortnahe Versorgung verbessert wer- den und es sollte Zug um Zug ein monitorisierter Abbau der stationären
C-1966/2014 Seite 23 Betten erfolgen. Nach Einschätzung der WHO liege der heute als optimal erachtete Wert stationärer Behandlungsplätze zwischen 0.5 und 1.0 pro 1'000 Einwohner. Die ausserkantonale Inanspruchnahme liege unter 15 %. Als normativer Eckwert in der Erwachsenenpsychiatrie und -psychothera- pie (>18-Jährige) in innerkantonalen psychiatrischen Kliniken ohne foren- sische Psychiatrie und Langzeiterkrankte werde ein Wert von 0.9 stationä- ren Plätzen pro 1'000 Einwohner zur Festsetzung vorgegeben (Bericht Spi- talplanung 2012 S. 67). 4.2.2 Der im "Teil C" enthaltene Strukturbericht habe zum Zweck, die zur Bedarfsabdeckung notwendige Anzahl Leistungsaufträge zu evaluieren und auf die in Frage kommenden Spitäler zuzuteilen (Bericht Spitalplanung 2012 S. 73). Die stationäre Psychiatrieplanung erfolge kapazitätsorientiert, da in der Psychiatrie auf absehbare Zeit keine homogenen Leistungsgrup- pen in Bezug auf Ressourcennutzung (Personal, Infrastruktur, Sicherheit) und Aufenthaltsdauer gebildet werden könnten (Bericht Spitalplanung 2012 S. 73). Unter dem Titel Mengensteuerung wird festgehalten, im Bereich Akutsomatik und Rehabilitation werde nur indirekt über die Vergabe von Leistungsaufträgen gesteuert. Die Psychiatrieplanung erfolge wie bisher kapazitätsorientiert. Die Kapazitäten seien "grundsätzlich einzuhalten" (Be- richt Spitalplanung 2012 S. 76). Der Regierungsrat gab für die psychiatrische Versorgung der Thurgauer Bevölkerung eine gesundheitspolitische Strategie vor. Als erster von fünf Grundsätzen wird festgehalten: "Ambulant vor stationär (soweit wirtschaft- lich vertretbar): Bis zum 31. Dezember 2015 ist das innerkantonale statio- näre Bettenangebot der Erwachsenenpsychiatrie und -psychotherapie (> 18 Jahre) ohne Langzeit- und forensische Psychiatrie auf 0.9 Betten pro 1‘000 Einwohner zu reduzieren. Zur Kompensation ist Zug um Zug ein re- gionales, vernetztes, intensiviertes ambulantes Angebot aufzubauen, pri- mär in Form von Modellprojekten, bei Bewährung als ständiges Angebot" (Bericht Spitalplanung 2012 S. 114). Dass die Kapazitätsverlagerungen von stationär zu ambulant in einem etappierten, koordinierten Prozess an- zugehen seien, wird mehrmals hervorgehoben (vgl. oben E. 4.1.4 sowie Bericht Spitalplanung 2012 S. 116 und 118 f.). Weil Tagesklinikplätze allein mit KVG-Tarifen (aufgrund der Tarmed-Struktur) nicht kostendeckend be- trieben werden könnten, sei eine Mitfinanzierung durch den Kanton vorzu- sehen (Bericht Spitalplanung 2012 S. 121).
C-1966/2014 Seite 24 In den Jahren 2008 bis 2010 seien bei leicht rückläufigen Pflegetagen (von 103’134 bis 97'901 Pflegetagen pro Jahr) im Durchschnitt 276 Plätze (Pfle- getage dividiert durch 365 Tage) belegt gewesen. Der Versorgungsanteil der Klinik Aadorf liege bei 2 bis 4 % (Bericht Spitalplanung 2012 S. 126 f.). Bis zum 1. Januar 2012 sollten im stationären Bereich 9 Plätze abgebaut und im Bereich Tageskliniken ein Ausbau von 14 Plätzen erfolgt sein. Bis zum 1. Januar 2016 sei ein weiterer Abbau von 20 Plätzen im stationären Bereich und ein Ausbau von 20 Tagesklinik-Plätzen vorzunehmen (Bericht Spitalplanung 2012 S. 134; vgl. auch S. 139). Mit der Einwohnerzahl von 2009 resultiere eine rechnerische innerkanto- nale Platzzahl für Erwachsene (>18-Jährige) von rund 262 Plätzen als Durchschnitt der Jahre 2008 - 2010 resp. 1.07 Plätzen pro 1'000 Einwohner (2009: 244'330 Einwohner). Die Zahl sei aufgrund der Vernehmlassung bis zum Jahr 2016 auf den normativ vorgegebenen Zielwert von 229 vollstati- onären innerkantonalen Plätzen bei 100 % Belegung zuzüglich 4 Plätzen zur Besitzstandswahrung gemäss bestehender Spitalliste A zu reduzieren (0.90 + 0.2 Plätze / 1'000 Einwohner, 254'000 Einwohner gemäss mittlerem aktualisiertem Bevölkerungsszenario [Bericht Spitalplanung 2012 S. 139]). 4.2.3 Leistungsaufträge würden nur an Kliniken erteilt, welche – zusätzlich zu einem allfälligen Angebot der Spezialversorgung – auch die Grundver- sorgung umfassend sicherstellten, wobei auch eine Kooperation mit einem Partner möglich sei. Leistungserbringer, die in der gesamten Versorgungs- kette ein möglichst umfassendes Angebot und fachliche Erfahrung vorwei- sen könnten, würden bevorzugt (vgl. auch zu weiteren qualitativen Evalu- ationskriterien wie bisheriger Versorgungsanteil, Leistungsauftrag eines anderen Kantons etc.: Bericht Spitalplanung 2012 S. 142). 4.2.4 Ein weiterer Abbau stationärer Aufenthalte zugunsten von intensivier- ten ambulanten und tagesklinischen Angeboten entspreche dem versor- gungspolitischen Integrationsziel. Er könne jedoch nicht nur mit Anreizen durchgesetzt werden. Aus wirtschaftlicher Sicht seien ganze Abteilungen resp. Leistungsaufträge abzubauen, damit die Strategie nicht durch statio- näre Überkapazitäten mit entsprechenden Fehlanreizen zur Aufnahme un- terlaufen werde. Die beiden Privatkliniken Littenheid und Aadorf würden viele ausserkantonale Patienten und Patientinnen betreuen und vom Auf- bau ambulanter und wohnortnaher Angebote in den Herkunftskantonen be- troffen sein. Es bestehe damit die Gefahr von Überkapazitäten im Kanton Thurgau. Eine Reduktion von drei auf zwei Leistungsaufträge für die be-
C-1966/2014 Seite 25 darfssichernde Versorgung der Thurgauer Bevölkerung in der Erwach- senenpsychiatrie mache Sinn. Die für inner- und ausserkantonale Patien- tinnen und Patienten quantitativ verfügbaren baulichen Kapazitäten seien auch mit zwei Leistungsaufträgen mehr als ausreichend. Die wohnortnahe Versorgung und die Wahlmöglichkeit für Patientinnen und Patienten seien gewährleistet (Bericht Spitalplanung 2012, S. 143 f.). 4.2.5 Betreffend Aufnahme in die Spitalliste bzw. zur Auswahl der Leis- tungserbringer wird namentlich festgehalten, die wirtschaftliche Leistungs- erbringung gelte für alle Thurgauer Kliniken als erfüllt. In qualitativer Hin- sicht würden alle Leistungen, welche die Klinik Aadorf ausweise, auch von der PKM und der Klinik Littenheid erbracht. Umgekehrt würden die Leis- tungen, welche diese beiden Kliniken erbrächten, in wesentlichen Subbe- reichen von der Klinik Aadorf nicht erbracht. Sie verfüge derzeit weder über die entsprechenden Fachkräfte noch die entsprechenden Infrastrukturen wie z. B. geschlossene Abteilungen und könne kein umfassendes stationä- res psychiatrisches Behandlungsangebot bieten. Die beiden bedarfsnot- wendigen Leistungsaufträge würden an die PKM und die Klinik Littenheid erteilt (Bericht Spitalplanung 2012, S. 144 f.). 4.2.6 Weil die Klinik Aadorf in gewissen psychiatrischen Spezialgebieten Leistungen zu günstigen Kosten anbieten könne, wären für den Regie- rungsrat Kooperationen zwischen den Kliniken allenfalls sinnvoll. Die Klinik Aadorf habe dies jedoch nach Bekanntgabe der Rahmenbedingungen ab- gelehnt und beantrage einen eigenen Leistungsauftrag. Der Regierungsrat sei aufgrund der Vernehmlassung bereit, einer Besitzstandswahrung von vier Plätzen für die Klinik Aadorf AG gemäss bisheriger Bettenzahl der Spi- talliste A stattzugeben. Der dritte Leistungsauftrag von vier Plätzen werde in einem massgeblichen Kompetenzschwerpunkt der Klinik Aadorf verge- ben. Zur Begründung, weshalb eine Konzentration auf einen Kompetenz- schwerpunkt erfolgen soll, hielt er unter anderem fest, mit Leistungsaufträ- gen würden auch Kapazitäten für andere Kantone geschaffen, die im Rah- men der interkantonalen Koordination keinen Bedarf angemeldet hätten. Die Klinik habe sich auch nicht um Aufnahme auf Spitallisten umliegender Zuweiserkantone bemüht. Weiter sei mit vier Plätzen keine Spezialisierung für die Thurgauer Bevölkerung in mehreren Abteilungen (inkl. geschlosse- nen Stationen) glaubwürdig umzusetzen. In den Diagnosen und Schwere- graden würde eine Selektion stattfinden (Bericht Spitalplanung 2012, S. 145).
C-1966/2014 Seite 26 4.3 Ob die Psychiatrieplanung in allen Teilen – namentlich hinsichtlich der Koordinationspflicht – den bundesrechtlichen Vorgaben entspricht, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht beurteilen. Da der Beschwer- deführer keine Verletzung der Koordinationspflicht im Rahmen der Spital- planung 2012 (sondern im späteren Verfahren zur Anpassung der Spital- liste) rügt, muss vorliegend nicht weiter darauf eingegangen werden. Im Übrigen erscheint die Psychiatrieplanung des Kantons Thurgau weitge- hend nachvollziehbar und sachgerecht. Diese ist auf das Ziel ausgerichtet, die Kapazitäten im stationären Bereich zu reduzieren und parallel dazu die ambulanten Angebote aufzubauen. Um einen effektiven Abbau der statio- nären Kapazitäten zu erreichen, sah der Regierungsrat vor, nur noch zwei innerkantonalen Kliniken einen Leistungsauftrag zu erteilen und gleichzei- tig die Kapazitäten der Kliniken zu limitieren. Die Auswahl der Leistungser- bringer erfolgte aufgrund von sachlichen Kriterien. Die Klinik Aadorf ist gemäss Versorgungsbericht nicht bedarfsnotwendig und erfüllt die Evaluations- beziehungsweise Auswahlkriterien weit weniger als die beiden anderen Leistungserbringer. Im Bericht Spitalplanung 2012 wird klar unterschieden zwischen den beiden bedarfsnotwendigen Leis- tungsaufträgen und einem dritten Leistungsauftrag an die Klinik Aadorf. Wenn sich der Regierungsrat bereit erklärte, der Klinik Aadorf im Sinne ei- ner Besitzstandswahrung vier Plätze zuzugestehen, wird damit nicht ge- sagt, die Klinik sei zur Deckung des (innerkantonalen oder interkantonalen) Bedarfs notwendig. Nicht zu den Zielen des KVG gehört es, die bisherigen Einkommen der Leistungserbringer auf Kosten der sozialen Krankenversi- cherung (und der öffentlichen Hand) zu sichern (RKUV 2001 [nur elektro- nische Publikation] E. II.7.1.5). Soweit es sich als nötig erweist, ein Spital oder einzelne seiner Abteilungen nicht (mehr) in die Spitalliste aufzuneh- men, um den Abbau von Überkapazitäten zu erreichen, sind nach der Rechtsprechung die damit verbundenen wirtschaftlichen Einbussen dem Leistungserbringer zuzumuten (Urteil BVGer C-2907/2008 vom 26. Mai 2011 E. 8.4.6.1; RKUV 2001 [nur elektronische Publikation] E. II.7.1.5). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz der Klinik Aadorf überhaupt einen Leistungsauftrag im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG in Verbindung mit Art. 58e KVV erteilt hat, zumal diese vier Plätze auch zum normativ vorgegebenen Zielwert von 229 Plätzen hinzugerechnet wur- den (vgl. Bericht Spitalplanung 2012 S. 139). Der Kanton kann grundsätz- lich auch nicht bedarfsnotwendige Spitalkapazitäten aufrechterhalten. In diesem Fall wäre aber ein Leistungsauftrag für gemeinwirtschaftliche Leis- tungen zu erteilen und zu gewährleisten, dass die Kosten für diese Leis- tungen nicht der OKP belastet werden (vgl. Art. 49 Abs. 3 KVG).
C-1966/2014 Seite 27 4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der Aufnahme der Klinik Aadorf (ohne Kapazitätslimitierung) in die Spitalliste Psychiatrie 2012 zu- sätzliche Kapazitäten für ausserkantonale Nachfrage geschaffen wurden, ohne dies mit den betroffenen Kantonen zu koordinieren, was nicht den Vorgaben des KVG entspricht (vgl. E. 4.3.1). Insbesondere aber wider- spricht die streitige Spitallistenanpassung des Regierungsrates seiner ei- genen Versorgungsplanung, wonach die Klinik Aadorf weder innerkantonal noch ausserkantonal bedarfsnotwendig sei. Entgegen den Vorbringen der Vorinstanz lässt sich die Spitallistenanpassung nicht auf die Spitalplanung 2012 stützen. Der angefochtene Beschluss ist – soweit die Klinik Aadorf betreffend – demnach aufzuheben und die Sache ist zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, was zur Gutheissung der Beschwerde führt. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Beurteilung des noch offenen Ver- fahrensantrags des Beschwerdeführers sowie dessen Eventualantrag. 5. Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und allfällige Par- teientschädigungen. 5.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Den Vorinstanzen werden jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Kostenpflichtig wird demnach die Beschwerdegegnerin. Die Verfahrens- kosten für das vorliegende Verfahren werden auf CHF 4'000.- festgesetzt. 5.2 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind keine verhält- nismässig hohen Kosten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG erwachsen, weshalb ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. 6. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes- gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin- dung mit Art. 53 Abs. 1 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG unzulässig. Das vorliegende Urteil ist somit endgültig (vgl. auch BGE 141 V 361).
C-1966/2014 Seite 28 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss wird – soweit die Klinik Aadorf betreffend – aufgehoben. Die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von CHF 4'000.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der Betrag ist innert 30 Tagen nach Zustellung des vorliegenden Urteils der Gerichtskasse zu überweisen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Einzahlungs- schein) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 226; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Peterli Susanne Fankhauser
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