B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung III C-1828/2020
Urteil vom 4. Mai 2020 Besetzung
Richter Daniel Stufetti (Vorsitz), Richter Beat Weber, Richterin Viktoria Helfenstein, Gerichtsschreiberin Mirjam Angehrn.
Parteien
A._______, Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerischer Bundesrat, Bundeshaus West, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Epidemiengesetz, Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19) in der Fassung vom 27. März 2020.
C-1828/2020 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 16. März 2020 hat der Schweizerische Bundesrat gestützt auf Art. 7 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101) die Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19; vorliegend anwendbar in ihrer Fassung gemäss Änderung vom 27. März 2020, AS 2020 1101 [in Änderung der COVID-19-Verordnung 2 vom 13. März 2020]; in Kraft seit 28. März 2020, 0:00 Uhr; nachfolgend: COVID-19-Ver- ordnung 2) erlassen. B. Mit Eingabe vom 31. März 2020 erhob A._______ (nachfolgend: Be- schwerdeführer) gegen die COVID-19-Verordnung 2 beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, die ausserordentliche Lage ge- mäss Art. 7 EpG sei für beendet zu erklären, eventualiter seien die vom Bundesrat getroffenen Massnahmen aufzuheben. Er brachte im Wesentli- chen vor, der Erlass der COVID-19-Verordnung 2 begründe einen erhebli- chen, ungerechtfertigten und unverhältnismässigen Eingriff in seine verfas- sungsmässig geschützten Grundrechte (BVGer-act. 1). C. Auf die weiteren Vorbringen und das eingereichte Beweismittel wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwä- gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG (SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsge- richt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Das Verfahren vor dem Bundes- verwaltungsgericht richtet sich gemäss Art. 37 VGG nach den Vorschriften des VwVG, wobei abweichende Vorschriften des VGG vorbehalten blei- ben. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
C-1828/2020 Seite 3 1.2 Der Beschwerdeführer rügt, er sei durch den Erlass der COVID-19-Ver- ordnung 2 in der Ausübung seiner Grundrechte erheblich und ungerecht- fertigt eingeschränkt. Die beschlossenen Massnahmen seien nicht zumut- bar, verhältnismässig und zweckmässig. 2. 2.1 Gesetzliche Grundlage der COVID-19-Verordnung 2 bildet Art. 7 EpG, gemäss welchem der Bundesrat für das ganze Land oder für einzelne Lan- desteile die notwendigen Massnahmen anordnen kann, wenn eine ausser- ordentliche Lage dies erfordert. Diese Bestimmung ist deklaratorischer Na- tur. Sie wiederholt – auf Gesetzesstufe – die verfassungsmässige Kompe- tenz des Bundesrats, in ausserordentlichen Situationen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz Polizeinotverordnungsrecht zu erlassen (vgl. Art. 185 Abs. 3 BV; Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengeset- zes vom 3. Dezember 2010, BBl 2010 1563). 2.2. Die COVID-19-Verordnung 2 hat gemäss Art. 1 zum Zweck, Massnah- men gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen anzuordnen zur Verminderung des Übertragungsrisikos und zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19).
Das neue Coronavirus wird hauptsächlich bei engem und längerem Kon- takt übertragen. Die Massnahmen der COVID-19-Verordnung 2 dienen der Eindämmung und Abschwächung des Ausbruchs der Krankheit COVID-19. Damit können die Häufigkeit und Übertragungen reduziert, Übertragungs- ketten unterbrochen und lokale Ausbrüche verhindert bzw. eingedämmt werden. Die Regelungen dienen auch dem Schutz besonders gefährdeter Personen (vgl. www.bag.admin.ch > Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche und Epidemien
neues Coronavirus > Massnahmen, Verordnungen und Erläuterungen > Erläuterungen zur Verordnung 2 über die Bekämpfung des Coronavirus, Fassung vom 22. April 2020 [Stand 27. April 2020] S. 1, besucht am
C-1828/2020 Seite 4 Bei den Notverordnungen gemäss Art. 185 Abs. 3 BV handelt es sich um selbstständige Verordnungen. Diese können ein formelles Gesetz ersetzen und dürfen wichtige rechtssetzende Bestimmungen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV enthalten sowie Grundlage für schwere Grundrechtseinschrän- kungen sein (vgl. DAVID RECHSTEINER, Recht in besonderen und ausseror- dentlichen Lagen, unter besonderer Berücksichtigung des Rechts bei Ka- tastrophen, Diss. Universität St. Gallen 2015, S. 172). Verordnungen des Bundesrates als generell-abstrakte Rechtsnormen des Bundes können von den Rechtsanwendungsbehörden nicht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft werden (vgl. Urteil des BVGer C-1624/2020 vom 25. März 2020 S. 3 m.H.; Urteil des BGer 2C_280/2020 vom 15. April 2020 E. 2.). Als Massnahmen im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit (z.B. Pandemien) sind sie grundsätzlich auch einer akzessorischen Normenkontrolle durch das Bundesverwaltungsgericht nicht zugänglich. Ausgenommen sind (vorliegend nicht interessierende) Fälle, in welchen das Völkerrecht einen Überprüfungsanspruch einräumt (vgl. DAVID RECHSTEINER, Polizeiliche Generalsklausel und Notverord- nungsrecht des Bundesrates, in: Sicherheit & Recht 3/2016, S. 151 und 154). 2.4 Der Beschwerdeführer beschränkt sich auf allgemeine Rügen betref- fend die Bestimmungen der COVID-19-Verodnung 2 und bezeichnet kei- nen konkreten Anwendungsfall, in welchem er mittels einer ergangenen Verfügung direkt betroffen wäre. Die Beschwerdeerhebung ist daher offen- sichtlich unzulässig. Ebenso unzulässig sind die Anträge auf Erklärung der Beendigung der ausserordentlichen Lage gemäss Art. 7 EpG und auf Auf- hebung der Verordnungsbestimmungen. 2.5 Es fragt sich jedoch, inwieweit einzelne Verordnungsbestimmungen ausnahmsweise individuellen Charakter haben und deshalb als soge- nannte Allgemeinverfügung (selbständig) angefochten werden könnten.
Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell-konk- ret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar einen spezifischen Sachver- halt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; Urteil des BGer 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2). Die Allgemeinverfügung ist dem- zufolge eine Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung. Wie die Ver- fügung regelt sie einen konkreten Fall, jedoch richtet sie sich im Unter-
C-1828/2020 Seite 5 schied zu dieser an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressa- tenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (bestimmbar) sein kann (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 935). Allgemeinver- fügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit aber nur dann wie Ver- fügungen behandelt, wenn sie ohne konkretisierende Anordnung einer Be- hörde angewendet und vollzogen werden können (BGE 139 V 143 E. 1.2; 139 V 72 E. 3.1.1; 134 II 272 E. 3.2; C-2251/2015 E. 4.4 m.w.H.).
Im vorliegenden Fall erübrigt sich darauf näher einzugehen, zumal gegen solche Allgemeinverfügungen des Bundesrates eine Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ohnehin unzulässig wäre (Art. 33 VGG e contrario; vgl. HEINZ AEMISEGGER, in: Praxiskommentar zum Bundesge- richtsgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 86 BGG Rz. 10; WALTER HALLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 61; MARKUS LANTER, in: AJP 2009, S. 1525; ALEXANDER MISIC, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht, 2011, Rz. 249). 2.6 Nachdem sich die Beschwerde als offensichtlich unzulässig erweist, ist darauf, unter Verzicht auf die Einholung einer Vernehmlassung bei der Vo- rinstanz (Art. 57 Abs. 1 VwVG e contrario) nicht einzutreten. 3. 3.1 Trotz Unterliegens des Beschwerdeführers sind in Anwendung von Art. 6 Bst. a des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) keine Verfahrens- kosten zu erheben. 3.2 Der obsiegende Bundesrat als Bundesbehörde hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE). Ihm ist somit keine Parteientschädigung zuzusprechen.
C-1828/2020 Seite 6 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – den Bundesrat (Gerichtsurkunde; Beilage: Doppel der Beschwerde- schrift vom 31. März 2020)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Daniel Stufetti Mirjam Angehrn
C-1828/2020 Seite 7 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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