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2025 IV/3 Auszug aus dem Urteil der Abteilung II i.S. Emmentaler Switzerland Consortium Emmentaler AOP gegen Bundesamt für Landwirtschaft BLW B-6947/2023 vom 2. April 2025 Register für geschützte Ursprungsbezeichnungen (GUB) und geogra- fische Angaben (GGA). Anpassung Pflichtenheft. Art. 16 Abs. 2 Bst. b LwG. Art. 7, Art. 14 Abs. 1 GUB/GGA-Verord- nung.
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confiance des consommateurs dans le « lien au terroir ». En prin- cipe, il y a lieu de préférer les mesures de production tradition- nelles à l'ajout de nouvelles matières auxiliaires (consid. 3.3 et 4.4). 2. Le cahier des charges peut être modifié en présence d'un intérêt suffisant des consommateurs et dans la mesure où la nouvelle ré- glementation s'avère appropriée, nécessaire et raisonnable (pro- portionnée au sens étroit; consid. 3.4). 3. Le groupement demandeur jouit d'une certaine autonomie dans le choix des éléments exigés dans le cahier des charges, tandis que l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) dispose d'un pou- voir d'appréciation pour juger de leur caractère approprié (consid. 3.5). 4. L'utilisation de poudre de foin se justifie par la tradition des trous dans le fromage; elle est en outre techniquement nécessaire et pro- portionnée au sens étroit, malgré le faible nombre d'entreprises recourant à cette matière auxiliaire (consid. 4.5). Registro delle denominazioni d'origine (DOP) e delle indicazioni geo- grafiche (IPG) protette. Modifica dell'elenco degli obblighi. Art. 16 cpv. 2 lett. b LAgr. Art. 7, art. 14 cpv. 1 ordinanza DOP/IPG.
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Die Sortenorganisation Emmentaler Switzerland, Bern, als gesuch- stellende Gruppierung der geschützten Ursprungsbezeichnung (GUB) « Emmentaler » beantragte 2022 eine Änderung des Pflichtenhefts « Emmentaler » beim Bundesamt für Landwirtschaft (BLW). Neu sollte es zulässig werden, in den Käseteig von Emmentalerkäse ein Pulver aus Heublumen beizugeben, das die Entstehung von Löchern im Käse begünstigt. Während das Eidgenössische Zentrum für landwirtschaftliche Forschung Agroscope die Änderung befürwortete, wies das BLW das Gesuch nach Konsultation der Ursprungskantone und mehrerer Amtsstellen am 15. November 2023 ab, da die Qualität des Emmentalers in den letzten Jahren sehr gut gewesen sei. Nach Auffassung des Bundesamts bestünden andere technische Möglichkeiten, um genügend Löcher im Käse zu erhalten. Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. Aus den Erwägungen: 3. 3.1 Der Bund führt ein Register für Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben (nachfolgend: GUB/GGA-Register; Art. 16 Abs. 1 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]), um günstige Rahmenbedingungen für die Produktion (Qualität) und den Absatz von landwirtschaftlichen Produkten zu schaffen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a LwG). Grundlagen für den Eintrag einer geschützten Ursprungsbe- zeichnung (GUB) oder geschützten geografischen Angabe (GGA) in diesem Register bilden insbesondere i) ein Eintragungsgesuch mit An- gaben zum Ursprung (« lien au terroir », vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. d–e der GUB/GGA-Verordnung vom 28. Mai 1997 [SR 910.12, nachfolgend: GUB/GGA-VO]), zur Herstellungstradition der lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfahren (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. f GUB/GGA-VO) samt einer Aufzählung der typischen Eigenschaften des Erzeugnisses und ihrer Herleitung aus geografisch bedingten, natürlichen und menschlichen
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Faktoren (Terroir, vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB/GGA-VO) sowie ii) ein Pflichtenheft, das das heutige Erzeugnis und seine Herstellung regelt (Art. 16 Abs. 2 Bst. b LwG; Art. 7 Abs. 1 Bst. c–d GUB/GGA-VO). Wer eine eingetragene GUB oder GGA kommerziell verwendet, wird von der zuständigen Zertifizierungsstelle kontrolliert (Art. 16 Abs. 2 Bst. d LwG; Art. 18 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Verboten und strafbar ist es, pflichten- heftwidrige Erzeugnisse und deren Verarbeitungsprodukte unter der GUB oder GGA zu vermarkten (Art. 16 Abs. 6 und Art. 172 LwG; Art. 17 GUB/GGA-VO). 3.2 Das Pflichtenheft soll den Ruf und lien au terroir der GUB bezie- hungsweise GGA garantieren und gewährleisten, dass die Erzeugnisse durch ihre Beschaffenheit und Authentizität die mit dem Ursprungsgebiet verbundenen Erwartungen der Verbraucher/-innen erfüllen. Darum darf die gesuchstellende Gruppierung das Pflichtenheft nicht auf ein beliebiges Verfahren zur Erzielung der im Gesuch erwähnten « typischen Eigenschaf- ten » (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. e GUB/GGA-VO) beschränken, auch wenn sie nur in Nebenpunkten von der traditionellen Herstellungsweise ab- weicht. Vielmehr muss das Pflichtenheft die Rohstoffe und die physischen, chemischen, mikrobiologischen und organoleptischen (sinnlich wahr- nehmbaren) Eigenschaften und die Herstellungsmethode der Erzeugnisse beschreiben (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. c–d GUB/GGA-VO), bei Käse zum Beispiel die Tierart festlegen, von der die verarbeitete Milch stammt, die Art ihres Futters und die Umstände der Gewinnung und Lagerung der Milch (vgl. LORENZ HIRT, Der Schutz schweizerischer Herkunftsangaben, 2003, S. 144). Das Pflichtenheft bestimmt, welche Roh-, Hilfs- und Zusatzstoffe verwendet werden müssen, dürfen beziehungsweise zu ver- meiden sind. Weitere Anforderungen wie die Kennzeichnung, Form, Aufmachung und Kontrolle der Erzeugnisse können hinzugefügt werden (Art. 7 Abs. 2 Bst. a–d GUB/GGA-VO; Urteil des BVGer B-6101/2011 vom 1. Juni 2012 E. 2.5 « Vacherin Mont d'Or »). 3.3 Pflichtenheftänderungen zugunsten der Qualität und des Rufs als Ursprungsware sind möglich. Das Pflichtenheft kann stets an eine tech- nische Entwicklung angepasst werden (Botschaft vom 24. Oktober 1995 zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629, 659; vgl. HIRT, a.a.O., S. 136 f.; SIMON HOLZER, Geschützte Ursprungsbezeichnungen [GUB] und ge- schützte geographische Angaben [GGA] landwirtschaftlicher Erzeugnisse, 2005, S. 333). Die Recht- und Verhältnismässigkeit des Pflichtenhefts im
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Lichte neuer technischer Möglichkeiten kann im Einzelfall überprüft wer- den (BGE 134 II 272 E. 3 « Greyerzer »). Auch wird nicht verlangt, dass das Pflichtenheft alle Elemente der geschichtlichen Entwicklung der GUB oder GGA, die das Eintragungsgesuch enthält (Art. 6 Abs. 2 Bst. g GUB/GGA-VO), als aktuelle Herstellungsmethode konserviert (Urteil des BVGer B-5523/2007 vom 1. Dezember 2009, E. 5.3 « Saucisson vau- dois »). Für Abweichungen des Pflichtenhefts von der traditionellen Her- stellungsweise besteht aber gleichwohl wenig Raum, da die von einer GUB oder GGA geschützten Erzeugnisse stets in einem definierten geo- grafischen Gebiet erzeugt, verarbeitet und/oder veredelt werden und ihre Qualität und Eigenschaften « überwiegend oder ausschliesslich » den geo- grafischen Verhältnissen einschliesslich der natürlichen und menschlichen Einflüsse dieses Ursprungsgebiets verdanken (Art. 2 Abs. 1 Bst. b–c bzw. Art. 3 Abs. 1 Bst. b–c GUB/GGA-VO). Bezüglich vieler wesentlicher Bestandteile, Eigenschaften und Verfahrensschritte bindet darum das schutzrelevante Vertrauen der Verbraucher/-innen in den lien au terroir, als Kerngehalt des GUB/GGA-Schutzes, das Pflichtenheft an die im Ein- tragungsgesuch beschriebenen lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfahren, wenn diese Erwartung nicht im Einzelfall verneint werden kann (vgl. BGE 137 II 152 E. 5.3.3 und 5.4.1 « Saucisson vaudois »; vgl. MARIO BÜRGLER, Die GUB/GGA, Schutzumfang, Eintragungsverfahren, Vollzug und Kontrolle, 2021, S. 160). Ausgeschlossen sind deshalb neue maschi- nelle Bearbeitungsschritte, die vor allem der Produktionssteigerung dienen und den Bezug zum terroir oder zu den natürlichen und menschlichen Ein- flüssen des Ursprungsgebiets, zur Authentizität und Individualität des Er- zeugnisses im Stil einer Banalisierung der GUB/GGA oder Industrialisie- rung der Herstellungsmethode vermindern. Höhere Herstellungskosten, weil gewisse Arbeiten weiter einzeln oder von Hand erledigt werden müs- sen (vgl. BOISSEAUX/BARJOLLE, Geschützte Ursprungsbezeichnungen bei Lebensmitteln, 2006, S. 67 ff.), bilden für sich genommen keinen Grund für eine Abkehr von der traditionellen Herstellungsweise. 3.4 Die Vorinstanz genehmigt eine Änderung des Pflichtenhefts auf Antrag der gesuchstellenden Gruppierung, wenn sie die für neue Gesuche geltenden Voraussetzungen erfüllt (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 9 GUB/ GGA-VO) und die Modifikationen des Herstellungsprozesses nicht aus den erwähnten Gründen den Erwartungen der Verbraucher/-innen und Vorschriften zuwiderlaufen (BGE 137 II 152 E. 5.3.3 und 5.4.1 « Saucis- son vaudois »; Urteil B-6101/2011 E. 2.6 « Vacherin Mont d'Or »). Um
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bisher gültige Herstellungsregeln zu lockern, bedarf es daher eines Anlas- ses oder Grundes, um dessentwillen die Lockerung auch im Interesse der Verbraucher/-innen und des lien au terroir liegt. Mit Bezug auf diesen An- lass und im Verhältnis zum weiterbestehenden Teil des Pflichtenhefts muss sich die neue Regelung zudem als vernünftig erweisen, das heisst geeignet, erforderlich und zumutbar (verhältnismässig im engeren Sinne) sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV; BGE 148 II 392 E. 8.2; 140 II 194 E. 5.8.2 m.H.). 3.5 Die gesuchstellende Gruppierung formuliert das Eintragungsge- such, sie stellt den Pflichtenheftantrag (vgl. Art. 6–7 GUB/GGA-VO) und verfügt damit innerhalb des in E. 3.3 f. beschriebenen Korsetts traditionel- ler Anbindung über eine gewisse Autonomie zur Auswahl der Komponen- ten und Merkmale, die zum Gebrauch der geschützten Bezeichnung erfor- derlich sind (« delegierte Verwaltungsaufgabe », vgl. BÜRGLER, a.a.O., S. 141). Diesen Handlungsspielraum muss die Vorinstanz berücksichtigen, die, soweit sie ihre Beurteilung auf Sachverhaltswürdigungen stützt, die in ihrem Fachwissen liegen, wiederum ein technisches Ermessen bei der Fra- ge geniesst, welche Merkmale geeignet und verhältnismässig im engeren Sinne sind, um dem Anlass für die Änderung zu entsprechen und den lien au terroir zu wahren. Nicht ins Pflichtenheft gehören unsachliche, nicht aus dem Terroir hergeleitete oder sinnlos aufwendige Anforderungen, die eine missliebige Gruppe von Produzenten benachteiligen oder aus dem Markt drängen würden (Urteil B-6101/2011 E. 3.5 « Vacherin Mont d'Or »; vgl. HOLZER, a.a.O., S. 315 und 317; sinngemäss BGE 139 II 316 E. 7 « L'Etivaz »). 4. Strittig ist, ob die Ergänzung der Liste der zugelassenen Hilfsstoffe in Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts Emmentaler (GUB) um den Hilfsstoff « Lochansatzpulver » als geboten erscheint, das heisst zusammen mit dem bisherigen Pflichtenheft den Art. 2–7 GUB/GGA-VO entspricht (vgl. Art. 9 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Dafür ist nachfolgend zu prüfen, i) ob für die Änderung des seit 23 Jahren in Kraft stehenden Pflichtenhefts ein hinreichender Anlass besteht (E. 4.2), ii) die beantragte Änderung geeignet (E. 4.3), iii) erforderlich (E. 4.4) und iv) verhältnis- mässig im engeren Sinne ist (E. 4.5). 4.1 Emmentaler (GUB) nimmt durch sein internationales Renommee und die schon in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts einsetzende Nach- ahmung im Ausland (vgl. BBl 1995 IV 629, 657; BOISSEAUX/BARJOLLE,
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a.a.O., S. 36 ff.) unter den Schweizer Käsesorten einen besonderen Platz ein. Seine Eintragung im schweizerischen GUB/GGA-Register wurde am 26. Juli 2002 genehmigt und am 6. Oktober 2006 im Schweizerischen Handelsamtsblatt publiziert. Das Pflichtenheft regelt Einzelheiten der er- laubten Futtermischungen, Zwischenmelkzeiten und der Einlieferung der aus dem Ursprungsgebiet stammenden Rohmilch (Art. 6 und Art. 7), be- stimmt, mit welchen Hilfsstoffen, Lagerbedingungen und welcher Affinie- rung der Käse hergestellt (Art. 7 und Art. 8) und mit welcher Qualitätsbe- urteilung und Kennzeichnung er als Emmentaler (GUB) bezeichnet und vermarktet werden darf (Art. 9 f.). Erlaubte Hilfsstoffe, neben Rohmilch als Rohstoff, sind Labstoffe, Milchsäurebakterienkulturen aus dem Ur- sprungsgebiet, bestimmte Propionsäurebakterienkulturen, Speisesalz und Trinkwasser (Art. 7 Bst. f). Die Verwendung weiterer Hilfsstoffe und aller Zusatzstoffe ist verboten (Art. 7 Bst. g). 4.2 Löcher wurden nach dem demoskopischen Gutachten vom 17. Januar 2024 von 70 % der befragten Schweizer Konsumenten/Kon- sumentinnen als Hinweis auf einen ganz bestimmten Käse bezeichnet, so- gar 93 % ordneten Löcher als Hinweis auf Emmentalerkäse zu ([...]). Eine regelmässige, saubere, runde bis leicht ovale Lochung, mehrheitlich 2 bis 4 cm gross, wird in Art. 5 des Pflichtenhefts der Emmentaler (GUB) als organoleptische Eigenschaft der Erzeugnisse vorgeschrieben. Als Klas- sierungs- und Kontrollmerkmale werden Lochanzahl und -grösse geprüft und auch vom Verkehr beim Kauf von Emmentaler naheliegender- weise erwartet. Da sie auffällig und charakteristisch sind und den Käsege- schmack im Alterungsprozess beeinflussen ([...]), sind sie für das Käse- marketing im Rahmen der lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfahren von zentraler Bedeutung. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Zahl der Lochansatzstellen in heutiger Rohmilch sei als Folge moderner Melktechnik rückläufig, wird von Agroscope in mehreren Publikationen belegt ([...] Medienmitteilung « Das Rätsel um die Entstehung von Löchern im Käse ist gelöst » vom 28. Mai 2015; GUGGISBERG/SCHUETZ/WECHSLER [Agroscope], Wie die Löcher in den Käse kommen, alimenta 13/2015, S. 30 f.; Publikation « Aktuelle Käsefehler bei Emmentaler », ALP forum 2007, S. 5) und vom « Melkforum » der Berner Fachhochschule bestätigt. Letztere hat den Ein- fluss der Melk- und Milchkühltechnik auf die sparsame Lochung im Emmentaler (GUB) analysiert und führt in einleuchtender Weise aus, Hy- giene und Technik hätten in den letzten zwanzig Jahren grosse Fortschritte
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beim Melken (Einführung der Rohrmelkanlagen und Melkroboter seit 2005) und bei der Milchkühlung durch Kühltanks erzielt. Die Rohmilch durchlaufe heute vom desinfizierten Zitzen-Becher an eine komplexe ge- schlossene Anlage, die im Gegensatz zu den Verhältnissen bis 2005 das Eindringen kleinster Partikel der Stallumgebung in die Milch fast verun- mögliche ([...]). Wenn die Vorinstanz dazu einwendet, durchschnittlich seien die Taxationsergebnisse und die Qualität von Emmentaler (GUB) von 2013 und 2022 gut gewesen, bestreitet sie den Rückgang der Lochan- satzstellen nicht, sondern stellt die Erforderlichkeit der vorgeschlagenen Massnahme infrage (dazu hinten, E. 4.4). Auch ihr Einwand, eine hin- reichende Lochung könnte auf anderem Weg erreicht werden, widerlegt nicht die festgestellte Entwicklung und ist darum im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit der Massnahme zu prüfen. Mit dem Hinweis, ausser- dem seien die Taxationsergebnisse bezüglich der Lochung stabil, das heisst konstant, gewesen, übersieht sie hingegen, dass Käse mit unge- nügender Lochbildung, der deshalb nicht mit der Kennzeichnung « Em- mentaler (GUB) » vermarktet werden durfte, in diesen Taxationsergebnis- sen gar nicht auftauchte (vgl. Art. 10 Abs. 2 des Pflichtenhefts Emmentaler [GUB]). Nach den Feststellungen von Agroscope hat sich die im Ursprungsgebiet gemolkene Rohmilch in den letzten zwanzig Jahren wegen des Einsatzes neuer technischer Mittel auf breiter Linie verändert, weshalb die Zahl ihrer Lochansatzstellen seither zurückgeht. Die neuen Mittel sind unter anderem tiermedizinisch und hygienisch begründet. Angesichts der Wichtigkeit und Bekanntheit der Käselöcher für Emmentaler (GUB) schaffen sie ein öf- fentliches Interesse, die Lochung als organoleptisches Kennzeichen für diesen Käse im Sinne der lokalen, redlichen und gleichbleibenden Verfah- ren durch entsprechende Massnahmen zu bewahren. Eine Anpassung der Herstellungsmethode an die melktechnische Entwicklung erscheint damit grundsätzlich begründet und ein hinreichender Anlass für eine allfällige Pflichtenheftänderung gegeben. Zu prüfen ist, ob die vorgeschlagene Massnahme dafür geeignet, erforderlich und verhältnismässig im engeren Sinne ist. 4.3 Was ihre Geeignetheit betrifft, hat Agroscope einen Einfluss der Dosierung von Heublumenpulver auf die Anzahl Löcher beziehungsweise Lochansatzstellen im Käse begründet und nachgewiesen. Enthalte die Milch zu wenig lochbildungsfähige Partikel, könne das CO 2 nicht kontrol- liert aus der Lösung austreten und werde die Bildung von Käsefehlern
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(« Pick » und Rissen) begünstigt ([...]). Lochansatzpulver erhöht die Zahl lochbildungsfähiger Partikel und erweist sich somit als geeignet, fehlende Lochansatzstellen zu kompensieren. Die Vorinstanz bestreitet dies nicht, wenn sie einwendet, noch andere Einflussfaktoren könnten an einer unge- nügenden Lochung und an unerwünschten Rissen und Spalten beteiligt sein; ebenso sei namentlich auf den schonenden Milchtransport und das richtige Zentrifugieren Acht zu geben. Dass noch andere Faktoren bei der Herstellung von Emmentaler (GUB) zu beachten sind, widerlegt die Eig- nung von Lochansatzpulver zur Kompensation von fehlenden Lochansatz- stellen nicht. Offenbleiben kann, ob das Pulver aus dem Ursprungsgebiet von Emmentaler (GUB) gemäss Art. 2 Abs. 1 des Pflichtenhefts stammen muss, da der Änderungsantrag die geografische Herkunft des Pulvers nicht definiert und das Pflichtenheft hierzu auch bezüglich anderer Hilfsstoffe (Lab, Speisesalz, Trinkwasser) der Auslegung bedarf. Die Frage ist bei der Zertifizierung und Kontrolle zu prüfen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. e und Art. 18 Abs. 1 GUB/GGA-VO). Die Eignung der beantragten Massnahme bezüglich der festgestellten Pro- bleme sowie im Rahmen des bisherigen Pflichtenhefts beziehungsweise lien au terroir ist damit zu bejahen. 4.4 Die Vorinstanz beurteilt die Zulassung von Lochansatzpulver so- dann als nicht erforderlich. Das Pulver löse, obwohl auch traditionelle We- ge dafür gegeben wären, auf standardisiert-industrielle Weise, durch Bei- gabe eines neuen Hilfsstoffs, ein nur bei wenigen Molkereien bestehendes Problem. Das sei nicht notwendig. Stattdessen würde mutmasslich eine genügende Lochung durch pflanzliche Partikel in der Milch schon dann hervorgerufen, wenn die Milch nur gröber gefiltert (« beherrschte Filtra- tion ») oder weniger zentrifugiert werde. Das Gegenteil sei jedenfalls nicht erwiesen, argumentiert die Vorinstanz. Abstriche bei der Hygiene oder der guten Herstellungspraxis seien für diese alternativen Wege keine in Kauf zu nehmen. Weitere Einflussfaktoren auf die Lochung seien auch eine schonende Milchgewinnung und ein sorgfältiger Milchtransport. Die Be- schwerdeführerin hält ihr entgegen, pflanzliche Partikel in der Milch fehl- ten als Folge der modernen Melktechnik fast vollständig und könnten durch anderes Filtern oder Zentrifugieren nicht hineingebracht werden. Zudem wäre eine Teilfilterung mit einer guten Herstellungspraxis nicht vereinbar und unklar, wie ein verringertes Zentrifugieren ablaufen würde.
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Grundsätzlich sind traditionelle Produktionsmassnahmen im Rahmen einer GUB oder GGA geeigneter als die Zugabe moderner neuer Hilfsstof- fe und letzteren vorzuziehen (vgl. vorne, E. 3.3). Im vorliegenden Fall kann die Vorinstanz ihre Empfehlungen für eine angepasste Verarbeitungs- weise allerdings auf keine Tradition stützen, da die Lochzahlen im Emmentalerkäse erst seit 2005 zurückgehen und das Problem vorher nicht bestanden hat. Ihre Mutmassungen über alternative Einflussmöglichkeiten auf die Lochung wurden von Agroscope nicht bestätigt und werden von der Publikation « Aktuelle Käsefehler bei Emmentaler » der Agroscope aus dem Jahr 2007 nicht gestützt, auf die die Vorinstanz sich beruft. Diese Broschüre zählt zwar « Einflussfaktoren » für die rückläufige Lochanzahl auf, nämlich i) eine gehemmte Stoffwechseltätigkeit der Säurebakterien, ii) fehlenden CO 2 -Druck in den Lochbildungsstellen, iii) eine ungenügen- de Temperaturführung in den Gärräumen, iv) fehlende Lochbildungsstel- len infolge übermässigen Schleuderns, v) einen ungenügenden Käseteig beim Einsetzen der CO 2 -Bildung und vi) allfällige mechanische und fabri- kationstechnische Einflüsse bei der Milchgewinnung und -aufbewahrung (Rührwerk). Doch sind diese unbestimmten Erklärungsansätze inzwischen überholt, nachdem acht Jahre später von Agroscope die Bedeutung pflanz- licher Partikel als Lochansatzstellen in der von Hand gemolkenen Milch entdeckt wurde. Darum lässt sich aus dieser Aufzählung kein alternativer selbstständiger Weg ableiten, um Lochansatzstellen – will man die moder- nen Melkmethoden und Hygienestandards beibehalten – anders als durch Zugabe entsprechender Partikel im Käseteig entstehen zu lassen. Die Vor- instanz hat zu diesem Thema weder eigene Untersuchungen angestellt, noch kann sie ausgetestete Alternativen zu Lochansatzpulver anführen. Selbst wenn eine Teilfiltration und/oder eine reduzierte Zentrifugierung der Milch die Zahl der Lochansatzstellen erhöhen würde, wie die Vorin- stanz vermutet, finden ihre Thesen, dass ursprünglich in der Milch vorhan- dene Pflanzenpartikel durch Filtration und Zentrifugierung verloren gin- gen, in den Studien von Agroscope keine Stütze. Überdies müssten solche Verfahren erst im Hinblick auf die Haltbarkeit der Milch und ihre hygi- enischen Konsequenzen (Zell- und Keimzahl) geprüft werden. Da ihre Eignung weder erstellt ist noch glaubhaft erscheint, vermögen sie die Er- forderlichkeit des Pulvers jedenfalls nicht zu relativieren und hat die Vor- instanz mit ihrem Einwand ihr Ermessen unterschritten. Eine Rückkehr zur traditionellen Melkweise mit Nachteilen für die Tiere, Hygiene und Betriebe postuliert die Vorinstanz zu Recht nicht. Die erwähnten Publika- tionen ab 2015 zum Thema der Lochbildung (vgl. vorne, E. 4.2) stützen
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darum den von Agroscope und der Beschwerdeführerin gezogenen Schluss, dass die traditionelle Zufuhr pflanzlicher Partikel, wo solche in der Rohmilch fehlen, unter modernen Melkmethoden und Hygienestan- dards vor allem durch ihre kontrollierte Beigabe als Hilfsstoff ersetzt wer- den kann. Die Zulassung von Lochansatzpulver als fakultativem Hilfsstoff zum Käseteig erweist sich somit auch als erforderlich. 4.5 Abschliessend ist die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne in Bezug auf die Massnahme zu prüfen. Es reduziert den Bedarf nach Loch- ansatzpulver nicht, dass offenbar erst eine kleine Zahl an Molkereien vom Problem und damit auch von der Massnahme betroffen ist. Die Beigabe von Pulver wird nämlich nicht vorgeschrieben, sondern nur zugelassen. Zudem geniesst die Beschwerdeführerin bei der Wahl des geeigneten Mit- tels eine gewisse Autonomie und darf beziehungsweise soll sie beim Erlass des Pflichtenhefts, wenn nötig, auch die Interessen einer Minderheit von Produzenten berücksichtigen (vgl. vorne, E. 3.5). Dass eine Sortenorga- nisation bereits nach einer Lösung sucht, wenn nur einzelne Käsereien ein Lochungsproblem haben, erscheint darum sachgerecht. Vor allem aber erscheint es glaubwürdig, dass Emmentalerkäse aus Sicht des Verkehrs auch zu viele Löcher haben kann (vgl. Agroscope, Pressemitteilung vom 28. Mai 2015, S. 1), sodass die Pulverbeigabe individuell auf die verwen- dete Milch abgestimmt werden muss und nicht unbesehen beziehungswei- se standardisiert erfolgen wird. Lochansatzpulver ist zwar kein traditionelles Merkmal, stellt aber ein ur- sprüngliches, traditionelles Merkmal von Emmentaler (GUB) wieder her. Im Gegensatz zu einem Käse, der ausschliesslich aus Rohmilch und Lab produziert wird und keine anderen Hilfsstoffe erlaubt, wie zum Beispiel dem Berner Alpkäse (GUB) und dem Formaggio d'alpe ticinese (GUB), ist beim Emmentaler (GUB) als einzigem Schweizer GUB-Käse auch die Beigabe von Propionsäurebakterienkulturen erforderlich, die die Löcher vergrössern und neben Milchsäurebakterien, Speisesalz und Trinkwasser als Hilfsstoff im Pflichtenheft vorgesehen sind. Da schon bisher kein Schweizer GUB-Käse mehr Hilfsstoffe erlaubt als Emmentaler (GUB), stellt ein weiterer Hilfsstoff, der die Zahl der Löcher wieder auf das histo- rische Mass erhöht, keinen unverhältnismässigen Eingriff in die erwartete Reinheit und Authentizität von Emmentaler (GUB) dar. Das Lochansatz- pulver schmälert den lien au terroir von Emmentaler (GUB) nicht grund- legend und steht als Massnahme in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck, das Erscheinungsbild der Erzeugnisse und damit die
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Verbraucherinteressen zu wahren. Auch werden die Herstellerinteressen davon nicht eingeschränkt. 4.6 Zusammengefasst droht bei gewissen Käsereien, als Folge ge- rechtfertigter technischer Verbesserungen der Milchgewinnung, die prä- gende Lochung und Identität von Emmentaler (GUB) verloren zu gehen. Wo natürlicherweise genug Käselöcher entstehen, wird kaum unnötiges Heublumenpulver eingesetzt werden, sonst werden die Löcher zu zahl- reich. Durch ein breites geografisches Ursprungsgebiet und mehrere Hilfs- stoffe wie Salz, Wasser und Propionsäurebakterien ist der lien au terroir zudem bereits im bestehenden Umfang fragmentiert und erscheint die Bei- gabe eines Lochansatzpulvers daher angemessen und verhältnismässig. 5. Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen (...) und die Vorinstanz an- zuweisen, Art. 7 Bst. f des Pflichtenhefts Emmentaler (GUB) vom 8. Juli 2022 um den zugelassenen Hilfsstoff « Lochansatzpulver » zu erweitern.