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LANDESRECHT — DROIT NATIONAL — DIRITTO NAZIONALE 1 Staat – Volk – Behörden Etat – Peuple – Autorités Stato – Popolo – Autorità 1 Auszug aus dem Urteil der Abteilung III i.S. X. und Y. gegen Bundesamt für Migration C‒4524/2012 vom 11. März 2014 Visumserteilung im Anwendungsbereich der Schengen-Assoziie- rungsabkommen. Formelle Beschwer. Berücksichtigung der Recht- sprechung des EuGH. Beurteilungsspielraum der Behörden. Erfor- dernis der gesicherten Wiederausreise. Diskriminierungsverbot. Art. 8 Abs. 2 BV. Art. 5 und Art. 6 AuG. Art. 48 Abs. 1 VwVG. Art. 2, Art. 7 ff. und Art. 12 VEV. Art. 8 SAA. Art. 21 Abs. 1, Art. 23 Abs. 4, Art. 25 Abs. 3, Art. 30, Art. 32 und Art. 35 Abs. 6 Visakodex. Art. 5 Schengener Grenzkodex.
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Z., Staatsangehörige von Bangladesch, geboren 1976 (nachfolgend: Ge- suchstellerin), beantragte am 1. April 2012 bei der Schweizerischen Bot- schaft in Dhaka ein Schengen-Visum für einen 90-tägigen Besuchsauf- enthalt vom 3. Mai bis zum 30. Juli 2012 bei X. und Y. (nachfolgend: Gastgeber, Beschwerdeführer). Mit Verfügung vom 10. April 2012 lehnte die Botschaft das Gesuch um Visumserteilung ab, da die Absicht der Gesuchstellerin, den Schengen- Raum vor Ablauf des Visums wieder zu verlassen, als nicht gesichert erscheine. Die Gesuchstellerin erhob am 7. Mai 2012 Einsprache. Das Bundesamt für Migration (BFM) wies die Einsprache am 10. August 2012 ab. Die Gesuchstellerin sei eine 36-jährige, erwerbslose und verwit- wete Mutter. Sie habe im Herkunftsland keine besonderen Verpflich- tungen, welche das aufgrund der dortigen Situation hohe Risiko einer nicht anstandslosen Rückkehr als entsprechend gering erscheinen lassen könnte. Das Bundesverwaltungsgericht weist die von den Beschwerdeführern erhobene Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 1.3 Mangels besonderer Bestimmungen im VGG beurteilt sich die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 VwVG. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Ver- fahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein, ansonsten nicht auf die Beschwerde einzutreten ist. Die Beschwerdelegitimation ist von Amtes wegen zu prüfen. 1.3.1 Als erste Voraussetzung nennt Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG die sogenannte formelle Beschwer. Dies bedeutet, dass die beschwerde- führende Person am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben muss, soweit sie dazu in der Lage war, und mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist (vgl. MARANTELLI-SONANINI/HUBER, in: Praxis- kommentar VwVG, 2009, Art. 48 N. 22; ISABELLE HÄNER, in: Kommen-
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tar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 48 N. 6). Ob diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, ist im Folgenden zu prüfen (vgl. Urteile des BVGer C‒6404/2011 vom 25. Mai 2012 E. 1.3; C‒6305/2011 vom 10. April 2013 E. 1.4). 1.3.2 Im vorliegenden Verfahren erhob die Gesuchstellerin Einsprache gegen den abschlägigen Bescheid der Botschaft. Sie unterliess es jedoch, gegen den Einspracheentscheid des BFM selber Beschwerde zu führen. Die Gastgeber beziehungsweise die Beschwerdeführer erhoben formell selber keine Einsprache und konstituierten sich erst im Beschwerdever- fahren als Partei. Allerdings waren sie insofern am Einspracheverfahren beteiligt, als sie mittels des ihnen vom kantonalen Migrationsamt zuge- stellten Fragebogens bei der Sachverhaltsfeststellung mitwirkten (...). Darüber hinaus gaben sie offensichtlich im Hinblick auf die Einsprache der Gesuchstellerin nochmals eine schriftliche Garantie bezüglich des Verlassens des Schengen-Raums und der fristgerechten Rückreise ab und schlossen sich insofern implizit der Einsprache an (...). Zudem gaben sie im Einspracheverfahren eine schriftliche Verpflichtungserklärung im Sinne von Art. 7 ff. der Verordnung vom 22. Oktober 2008 über die Ein- reise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204) ab und beteiligten sich auch dadurch am vorinstanzlichen Verfahren (...). Die Voraussetzung der Teilnahme am Vorverfahren ist daher als erfüllt zu betrachten, da Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG im vorliegenden Zusammenhang weit auszulegen ist (vgl. demgegenüber etwa Urteile des BVGer C‒1780/2011 vom 18. Februar 2013 E. 1.3; C‒3929/2012 vom 9. April 2013 E. 1.3, in denen die Frage der formellen Beschwer in ähnlich gelagerten Fällen offengelassen wurde). Dies rechtfertigt sich hier ‒ jedenfalls mit Bezug auf den Beschwerdeführer ‒ umso mehr, als die Vorinstanz den Ein- spracheentscheid nicht nur postalisch an den als Zustelldomizil figu- rierenden Beschwerdeführer adressierte, sondern sich auch in der Anrede und im weiteren Verfügungstext direkt an ihn richtete (vgl. auch C‒3929/2012 E. 1.3 in fine). 1.3.3 Nachdem sowohl das Erfordernis der formellen Beschwer nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG als auch die weiteren formellen Voraus- setzungen erfüllt sind (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c, Art. 50 und 52 VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Ver- letzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie ‒ falls nicht eine kantonale Be-
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hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat ‒ die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Be- schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheis- sen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeit- punkt seines Entscheides (vgl. BVGE 2012/21 E. 5.1; 2011/43 E. 6.1; 2011/1 E. 2). 3. Die angefochtene Verfügung bezieht sich auf das Visumsgesuch einer bangladeschischen Staatsangehörigen, die für 90 Tage in die Schweiz kommen möchte. Da sich diese nicht auf die EU/EFTA-Perso- nenfreizügigkeitsabkommen berufen kann und die beabsichtigte Aufent- haltsdauer drei Monate nicht überschreitet, fällt ihr Gesuch in den Anwendungsbereich der Schengen-Assoziierungsabkommen, mit denen die Schweiz den Schengen-Besitzstand und die dazugehörigen gemein- schaftsrechtlichen Rechtsakte übernommen hat. Das Ausländergesetz (AuG, SR 142.20) und seine Ausführungsverordnungen gelangen nur so weit zur Anwendung, als die Schengen-Assoziierungsabkommen keine abweichenden Bestimmungen enthalten (Art. 2 Abs. 2‒5 AuG). 4. Die Voraussetzungen für die Erteilung eines Visums präsen- tieren sich im Anwendungsbereich der erwähnten Rechtsgrundlagen wie folgt: 4.1 4.1.1 Das schweizerische Ausländerrecht kennt weder ein allgemeines Recht auf Einreise noch gewährt es einen besonderen Anspruch auf Er- teilung eines Visums. Die Schweiz ist ‒ wie andere Staaten auch ‒ grund- sätzlich nicht gehalten, Ausländerinnen und Ausländern die Einreise zu gestatten. Vorbehältlich völkerrechtlicher Verpflichtungen handelt es sich um einen autonomen Entscheid (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 8. März 2002, BBl 2002 3774; BGE 135 II 1 E. 1.1 m.H.; BVGE 2009/27 E. 3). Das Schengen-Recht schränkt die nationalstaatlichen Befugnisse insoweit ein, als es einheitliche Voraussetzungen für Einreise und Visum aufstellt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einreise beziehungsweise das Visum zu verweigern, wenn die Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Einen Anspruch auf Einreise beziehungsweise Visum vermittelt gemäss der Rechtspre- chung des Bundesverwaltungsgerichts auch das Schengen-Recht nicht (vgl. BVGE 2011/48 E. 4; PETER UEBERSAX, Vom Ausland in die Schweiz, Jusletter 5. November 2012, Rz. 7 f.; anderer Meinung ‒ aller-
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dings einzig in Bezug auf die Frage der Einreiseverweigerung an der Grenze ‒ EGLI/MEYER, in: Handkommentar zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, 2010, Art. 5 N. 3 f.). 4.1.2 Grundsätzlich sind die Schweizer Gerichte und Behörden auto- nom in der Anwendung und Auslegung des Schengen-Besitzstands; es besteht keine rechtliche Befolgungspflicht bezüglich der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH). Gemäss Art. 8 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Asso- ziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands vom 26. Oktober 2004 (SAA, SR 0.362.31) streben die Vertragsparteien jedoch eine einheitliche Anwendung und Auslegung des Schengen-Rechts an. Der Gemischte Ausschuss befasst sich mit der Rechtsauslegung, wenn sich wesentliche Abweichungen er- geben; wenn es nicht zu einer Einigung kommt, ist ein Streitbeile- gungsverfahren vorgesehen (Art. 9 f. SAA). Das Bundesverwaltungsge- richt hat zu einer einheitlichen Rechtsanwendung beizutragen, indem es die Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt und nicht ohne sachliche Gründe davon abweicht (vgl. PAUL-LUKAS GOOD, Die Schengen-Asso- ziierung der Schweiz, 2010, S. 244 ff.; vgl. auch BGE 139 II 393 E. 4.1.1 mit Bezug auf das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 [FZA, SR 0.142.112.681]). Das Schengen-Recht ist sodann gestützt auf die völkerrechtliche Methodik nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes aus- zulegen (vgl. Art. 31 ff. des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [VRK, SR 0.111]; BREITENMOSER/ WEYENETH, Europarecht, 2012, N. 676 f.). 4.1.3 Der EuGH hat in einem kürzlich ergangenen Entscheid (Urteil vom 19. Dezember 2013 C-84/12 Rahmanian Koushkaki, Publikation in der amtlichen Sammlung vorgesehen, nachfolgend: Urteil Rahmanian) festgehalten, dass die zuständigen Behörden einen Antrag auf ein einheit- liches Visum nur in den Fällen ablehnen dürften, in denen dem Antrag- steller einer der in Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex), ABl. L 243/1 vom 15.9.2009 aufgezählten Verweigerungsgründe entgegengehalten werden könne, wobei ihnen jedoch ein weiter Beurteilungsspielraum zukomme (vgl. Urteil Rahmanian Rn. 26 ff., insb. Rn. 63). Der EuGH hat
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sodann entschieden, dass der Visakodex einer « Kann-Bestimmung », wie sie in § 6 Abs. 1 des deutschen Aufenthaltsgesetzes vom 30. Juli 2004 (AufenthG, BGBl. I S. 1950) enthalten ist, nicht entgegenstehe, sofern eine solche Bestimmung in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 4, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 Visakodex ausgelegt werden könne (vgl. Urteil Rahmanian Rn. 78). 4.1.4 Das schweizerische Recht kennt in Art. 12 VEV eine mit § 6 Abs. 1 AufenthG vergleichbare « Kann-Bestimmung ». Gemäss Art. 12 Abs. 1 VEV kann ein einheitliches Visum erteilt werden, wenn die Ein- reisevoraussetzungen nach Art. 2 VEV in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Über- schreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl. L 105/1 vom 13.4.2006 (nachfolgend: SGK) erfüllt sind (vgl. auch Art. 21 Abs. 1 Visakodex). Auf der anderen Seite ist das einheitliche Visum zu verweigern, wenn Verweigerungsgründe nach Art. 12 Abs. 2 VEV vorliegen. Diese sind abschliessend aufgeführt und entsprechen in- haltlich weitgehend den in Art. 32 Abs. 1 Visakodex enthaltenen Grün- den. Es besteht kein sachlicher Grund, von der zitierten Rechtsprechung des EuGH abzuweichen, zumal dessen Erwägungen betreffend die syste- matische Auslegung des Visakodex überzeugen (vgl. Urteil Rahmanian Rn. 37 ff.) und der EuGH zutreffend festgestellt hat, dass der Visakodex nicht nur bezweckt, illegale Einwanderung zu bekämpfen, sondern auch legale Reisen zu erleichtern (vgl. Erwägungsgrund 3 des Visakodex) und « Visa-Shopping » vermeiden will (vgl. Erwägungsgrund 18 des Visa- kodex). Diese Ziele würden infrage gestellt, wenn die Kriterien für die Erteilung eines einheitlichen Visums je nachdem, in welchem Schengen- Staat der Visumsantrag gestellt wird, variieren könnten. Mit Blick auf die zitierte Rechtsprechung des EuGH ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sich aus dem Visakodex weitere Verweigerungsgründe ergeben können, ohne dass ein entsprechender Verweigerungstatbestand in Art. 32 Abs. 1 Visakodex beziehungsweise auf dem korrespondierenden Standardfor- mular in Anhang VI des Visakodex aufgeführt ist. So darf bei einem Reisedokument, das in einem oder mehreren, aber nicht in allen Mit- gliedstaaten anerkannt wird, nach Art. 25 Abs. 3 Visakodex kein für den gesamten Schengen-Raum geltendes « einheitliches Visum » im Sinne von Art. 2 Ziff. 3 Visakodex erteilt werden (vgl. auch Art. 12 Abs. 2 Bst. f VEV).
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4.1.5 Art. 6 AuG in Verbindung mit Art. 12 VEV ist völker- und damit schengenrechtskonform auszulegen (vgl. GOOD, a.a.O., S. 197 ff. m.H.). Die « Kann-Bestimmung » des Art. 12 Abs. 1 VEV ist daher so zu verstehen, dass ein einheitliches Visum zu erteilen ist, wenn sämtliche ‒ im Visakodex respektive in der konkretisierenden VEV festgehal- tenen ‒ Voraussetzungen erfüllt sind. Diese sind freilich teils sehr offen formuliert (vgl. insb. E. 4.4). Den Behörden kommt bei der Beurteilung, ob die Voraussetzungen für die Visumserteilung erfüllt sind, ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Sie haben davon jedoch pflichtgemäss Ge- brauch zu machen. Die Behörden sind an die Grundsätze rechtsstaat- lichen Handelns gebunden und müssen namentlich rechtsgleich und willkürfrei entscheiden (vgl. UEBERSAX, a.a.O., Rz. 8 m.H.). Das Bun- desverwaltungsgericht hat dies sicherzustellen (vgl. E. 2). Kommt die Behörde zum Schluss, dass sämtliche Voraussetzungen für die Visums- erteilung erfüllt sind beziehungsweise dass keine Verweigerungsgründe vorliegen, darf sie das Visum nicht verweigern; es besteht kein Rechts- folgeermessen. Allerdings ist daran festzuhalten, dass das Schengen- Recht kein Recht auf Visumserteilung und Einreise vermittelt (ein sol- ches hat auch der EuGH nicht aus dem Visakodex abgeleitet), zumal ein erheblicher behördlicher Beurteilungsspielraum verbleibt und Art. 30 Visakodex ausdrücklich festhält, dass der Besitz eines Visums nicht auto- matisch zur Einreise berechtigt (vgl. auch UEBERSAX, a.a.O., Rz. 7 f.; zustimmend mit Bezug auf die Visumserteilung auch EGLI/MEYER, a.a.O., Art. 6 N. 1 und 4). 4.2 Angehörige von Drittstaaten dürfen über die Aussengrenzen des Schengen-Raums für einen Aufenthalt von höchstens 90 Tagen je Zeit- raum von 180 Tagen einreisen, wenn sie im Besitz gültiger Reisedo- kumente sind, die zum Grenzübertritt berechtigen. Staatsangehörige gewisser Länder benötigen zudem ein Visum (vgl. Verordnung [EG] Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengren- zen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind, ABl. L 81/1 vom 21.3.2001). Kein Visum benötigen Drittstaatsangehörige, die Inha- ber eines gültigen Aufenthaltstitels sind oder über ein gültiges Visum für den längerfristigen Aufenthalt verfügen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b SGK). 4.3 Im Weiteren müssen Drittstaatsangehörige den Zweck und die Umstände ihres beabsichtigten Aufenthalts belegen und hierfür über aus-
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reichende finanzielle Mittel verfügen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b AuG; Art. 2 Abs. 1 VEV; Art. 5 Abs. 1 Bst. c und Abs. 3 SGK sowie Art. 14 Abs. 1 Bst. a‒c Visakodex). Namentlich haben sie in diesem Zusammenhang zu belegen, dass sie den Schengen-Raum vor Ablauf des bewilligungsfreien Aufenthaltes verlassen, beziehungsweise ausreichende Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise zu bieten (Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex sowie Art. 5 Abs. 2 AuG). Weiter dürfen Drittstaats- angehörige nicht im Schengener Informationssystem zur Einreisever- weigerung ausgeschrieben sein und keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die inter- nationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c AuG; Art. 5 Abs. 1 Bst. d und e SGK). Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. e SGK ist auch dann anzunehmen, wenn die drittstaatsangehörige Person nicht bereit ist, das Hoheitsgebiet des Schengen-Raums fristgerecht wieder zu verlassen (vgl. EGLI/MEYER, a.a.O., Art. 5 N. 33; ferner Urteil des deutschen Bundes- verwaltungsgerichts 1 C 1.10 vom 11. Januar 2011 Rz. 29). 4.4 Die Behörden haben daher zu prüfen und gesuchstellende Per- sonen dementsprechend zu belegen, dass die Gefahr einer rechtswidrigen Einwanderung oder einer nicht fristgerechten Ausreise nicht besteht respektive dass die gesuchstellende Person für die gesicherte Wiederaus- reise Gewähr bietet (vgl. Art. 14 Abs. 1 Bst. d und Art. 21 Abs. 1 Visakodex; Art. 5 Abs. 2 AuG; BVGE 2009/27 E. 5 mit Hervorhebung des Zusammenhangs mit dem Einreiseerfordernis des belegten Aufent- haltszwecks nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c SGK). Ein Visum darf nur erteilt werden, wenn keine begründeten Zweifel an der Absicht des Gesuchstel- lers bestehen, den Schengen-Raum vor Ablauf des beantragten Visums zu verlassen (vgl. Urteil Rahmanian Rn. 73). 4.5 Sind die vorerwähnten Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt, darf kein einheitliches Visum erteilt werden (Art. 32 Visakodex; Art. 12 VEV). Hält es jedoch ein Mitgliedstaat aus humanitären Gründen, aus Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Ver- pflichtungen für erforderlich, so ist er berechtigt, der drittstaatsangehöri- gen Person, welche die ordentlichen Einreisevoraussetzungen nicht er- füllt, ausnahmsweise ein « Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit » zu erteilen (Art. 2 Ziff. 4 Visakodex). Dieses Visum ist grundsätzlich nur für das Hoheitsgebiet des ausstellenden Staates gültig (Art. 32 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a Visakodex; unter denselben Voraussetzungen kann
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einer drittstaatsangehörigen Person die Einreise an den Aussengrenzen gestattet werden, vgl. Art. 5 Abs. 4 Bst. c SGK). 5. Anhang I zur Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (zuletzt geändert durch Verordnung [EU] Nr. 1211/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 2010, ABl. L 339/6 vom 22.12.2010) listet diejenigen Staaten auf, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Aussengrenzen der Schengen Mitgliedstaaten im Besitze eines Visums sein müssen. Da Bangladesch zu diesen Staaten zählt, unterliegt die Ge- suchstellerin der Visumspflicht. 6. Die Vorinstanz bezweifelt, dass die Gesuchstellerin die Schweiz beziehungsweise den Schengen-Raum wieder anstandslos verlassen wer- de, und begründet ihre Haltung mit der allgemeinen Lage in ihrem Hei- matland und mit ihren persönlichen Verhältnissen. 6.1 Die Beschwerdeführer rügen zunächst, dass es sich bei den Aus- führungen der Vorinstanz zur gesicherten Wiederausreise der Gesuch- stellerin um Mutmassungen und Hypothesen handle. Bei der Prüfung der Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 SGK beziehungsweise Art. 5 Abs. 2 AuG stehen die Fragen nach dem Zweck des geplanten Auf- enthalts und nach der gesicherten Wiederausreise im Vordergrund. Dazu lassen sich in der Regel keine gesicherten Feststellungen, sondern nur Prognosen treffen. Dies ist nicht zu vermeiden und die Rüge der Be- schwerdeführer daher unbegründet. Bei der Prognoseerstellung sind alle Umstände des Einzelfalles zu würdigen. Anhaltspunkte zur Beurteilung der Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise können sich aus der all- gemeinen Situation im Herkunftsland der Besucherin oder des Besuchers ergeben. Namentlich bei Einreisegesuchen von Personen aus Staaten be- ziehungsweise Regionen mit politisch oder wirtschaftlich ungünstigen Verhältnissen rechtfertigt sich eine strenge Praxis, da die persönliche Interessenlage in solchen Fällen häufig nicht mit dem Ziel und Zweck einer zeitlich befristeten Einreisebewilligung im Einklang steht (vgl. Urteile des BVGer C‒5193/2012 vom 6. September 2013 E. 5.1 m.H.; C‒6495/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 5.1). 6.2 Die allgemeine Situation im Herkunftsland der Gesuchstellerin präsentiert sich wie folgt: 6.2.1 Bangladesch hat der globalen Wirtschaftskrise bis anhin gut Stand gehalten. Das Wirtschaftswachstum betrug im vorangegangenen Haushaltsjahr (Juli 2012 bis Juni 2013) 6 %; für das Haushaltsjahr 2013 wird vom Internationalen Währungsfonds ein Wachstum von 5,7 % pro-
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gnostiziert. Infolge der gegenwärtigen wirtschaftlichen Schwäche der EU-Staaten und der USA, den beiden wichtigsten Exportmärkten für Bangladesch, ist das Exportwachstum allerdings stark zurückgegangen und betrug zuletzt nur 5,9 % (Vorjahr 41,5 %). Die Binnennachfrage ist dafür nach wie vor stark und der wachsende Energiebedarf führte zu einem rasanten Anstieg der Einfuhr von Erdölerzeugnissen. Beides führte dazu, dass die Handelsbilanz im Haushaltsjahr 2013 mit einem Defizit von etwa 7 Milliarden USD (2012 ungefähr 10,4 Mrd. USD) schloss. Die durchschnittliche jährliche Inflationsrate lag in den letzten fünf Jahren bei 7,8 %, was insbesondere auf die stark gestiegenen Strompreise und Transportkosten zurückgeführt wird. Fast 31,5 % der rasch wachsenden Bevölkerung leben unterhalb der Armutsgrenze von 1.25 USD pro Tag, was oft mit Unterernährung einhergeht. Angesichts der für viele schwie- rigen Lebensbedingungen besteht ein zunehmender Wunsch nach Aus- wanderung, dessen Realisierung sich unter anderem daran zeigt, dass die Rücküberweisungen von Gastarbeitern um 12,6 % gegenüber dem Vor- jahr auf insgesamt 14,46 Milliarden USD angestiegen sind (vgl. Deut- sches Auswärtiges Amt < http://www.auswaertiges-amt.de > Aussen- und Europapolitik > Länderinformationen > Bangladesch > Wirtschaft, Stand: September 2013, abgerufen im Januar 2014). In der Hauptstadt Dhaka leben rund 15 Millionen Menschen. 40 % von ihnen drängen sich in den Elendsvierteln auf einem Zwanzigstel der Fläche. Für das kom- mende Jahrzehnt wird erwartet, dass die Einwohnerzahl der Hauptstadt, in die täglich etwa 1 400 Menschen zuwandern, auf 25 Millionen anstei- gen wird (vgl. « Die Zeit » Nr. 15 vom 4. April 2013 S. 33 [Wissen]). 6.2.2 Angesichts der wirtschaftlich schwierigen Lage im Herkunfts- land der Gesuchstellerin ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise allgemein als hoch ein- schätzt. Dieses Risiko ist erfahrungsgemäss noch erhöht, wenn ‒ wie im vorliegenden Fall ‒ durch die Anwesenheit von Verwandten oder Freun- den in der Schweiz bereits ein soziales Beziehungsnetz besteht. Ange- sichts der restriktiven Zulassungsregelung werden dabei nicht selten ausländerrechtliche Bestimmungen umgangen, indem versucht wird, den Aufenthalt ‒ einmal eingereist ‒ auf eine andere Basis zu stellen und sich so der Pflicht zur Wiederausreise zu entziehen (vgl. Urteil des BVGer C‒5984/2012 vom 10. März 2014 E. 6.2). 6.3 6.3.1 Bei der Risikoanalyse sind neben den allgemeinen Umständen und Erfahrungen sämtliche Gesichtspunkte des konkreten Einzelfalls zu
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berücksichtigen. Obliegt einem Gesuchsteller im Heimatland zum Bei- spiel eine besondere berufliche, gesellschaftliche oder familiäre Verant- wortung, kann dies die Prognose für eine anstandslose Wiederausreise begünstigen. Umgekehrt muss bei Personen, die in ihrer Heimat keine besonderen Verpflichtungen haben, das Risiko eines ausländerrechtlich nicht regelkonformen Verhaltens nach einer bewilligten Einreise als hoch eingeschätzt werden (vgl. C‒6495/2012 E. 5.3 m.H.). 6.3.2 Die Gesuchstellerin ist 38 Jahre alt, verwitwet, Mutter einer in- zwischen dreizehnjährigen Tochter und ohne Erwerbseinkommen. Sie lebt bei den Schwiegereltern und ist von diesen finanziell abhängig (...). Die Gesuchstellerin ist die Schwägerin des Beschwerdeführers und war mit dessen ‒ im Jahr 2001 verstorbenen ‒ Bruder verheiratet (...). Ihre Tochter soll für die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz durch die Schwiegereltern der Gesuchstellerin beaufsichtigt werden (...). 6.3.3 Die Vorinstanz führt in ihrem Entscheid aus, dass im Fall der Gesuchstellerin keine über das übliche Mass hinausgehenden Verpflich- tungen bestünden, welche eine Abweichung von der generellen Einschät- zung, wonach das Risiko einer nicht anstandslosen Wiederausreise als grundsätzlich hoch einzustufen ist, ermöglichen würden. Daran ändere auch das Kindesverhältnis nichts (...). 6.3.4 Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die fristgerechte Wieder- ausreise der Schwägerin aufgrund ihrer Herkunft nicht gesichert sei. Sie hätten ihr nach dem Tod ihres Ehemannes und der leidvollen Zeit, die darauf folgte, versprochen, sie in die Schweiz einzuladen und ihr das Land zu zeigen. Dies sei auch ein tief gehegter Wunsch der Schwägerin. Sie wolle danach wieder in ihr Heimatland zurückkehren und ihre Toch- ter nicht für länger als diesen Urlaub alleine lassen. Die Beschwerdefüh- rer geben an, alles tun zu wollen, um sicherzustellen, dass die Gesuch- stellerin vor Ablauf des Visums den Schengen-Raum wieder verlässt. Insbesondere würden sie die Gesuchstellerin bis zum Abflug begleiten. 6.3.5 Den Akten ist zum Kindesverhältnis lediglich zu entnehmen, dass die Gesuchstellerin mit ihrer Tochter bei ihren Schwiegereltern lebt und dass ihre Tochter während der Abwesenheit in der Schweiz durch diese betreut werden soll (...). Die Beschwerdeführer gehen nicht näher auf das Verhältnis der Gesuchstellerin zur Tochter oder auf die Lebens- umstände der Tochter ein, obwohl die Vorinstanz in der Begründung der angefochtenen Verfügung festgehalten hat, dass das Kindesverhältnis alleine das Risiko einer nicht fristgerechten Wiederausreise nicht hinrei-
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chend mindere. Dieser Auffassung der Vorinstanz ist grundsätzlich beizu- pflichten, da das Bestehen eines Kindesverhältnisses als solches das Risi- ko einer nicht anstandslosen Wiederausreise nicht per se entfallen lässt (vgl. Urteil des BVGer C‒6726/2010 vom 18. Januar 2011 E. 9.1). Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Angesichts des Umstandes, dass die Toch- ter bereits in einem gemeinsamen Haushalt mit den Schwiegereltern wohnt, kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese die Betreuung der Tochter ohne Weiteres übernehmen könnten. Dafür spricht auch der Umstand, dass die Tochter 13 Jahre alt ist und inzwischen wohl einen geringeren Betreuungsbedarf aufweist. Hinzu kommt, dass nach den An- gaben der Gesuchstellerin und der Beschwerdeführer die Schwiegereltern den Lebensunterhalt der Gesuchstellerin ‒ und damit offensichtlich auch den Lebensunterhalt der Tochter ‒ finanzieren. Damit ergeben sich vor- liegend aus dem Kindesverhältnis keine zwingenden Verantwortlich- keiten, welche hinreichend Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise bieten würden. 6.3.6 Abgesehen vom Kindesverhältnis machen weder die Beschwer- deführer andere Verantwortlichkeiten geltend, welche die Gesuchstellerin nachhaltig von einer möglichen Emigration abhalten könnten, noch sind solche aus den Akten ersichtlich. Insbesondere bestehen mangels Er- werbstätigkeit auch keine zwingenden wirtschaftlichen Verpflichtungen, welche hinreichende Gewähr für eine fristgerechte Wiederausreise bieten könnten. An dieser Feststellung vermag auch der Umstand, dass die Ge- suchstellerin über Bankguthaben (Fixed Deposit Accounts treated as liquid assets) im Umfang von rund 18 000 USD verfügt (...), nichts zu ändern, da derartige Vermögenswerte durch eine Emigration nicht ver- loren gehen (vgl. Urteil des BVGer C‒1055/2012 vom 9. Dezember 2013 E. 7.1). Im Übrigen bleibt offen, woher die Mittel der Gesuchstellerin stammen, zumal die Schwiegereltern für ihren Lebensunterhalt aufkom- men. In Kombination mit der Tatsache, dass die entsprechenden Konti mit rund zehn beziehungsweise eineinhalb Monaten erst relativ zeitnah zum Visumsgesuch eröffnet wurden (...), werden auch dadurch Zweifel an der fristgerechten Wiederausreise begründet. 6.3.7 Vor dem allgemeinen und persönlichen Hintergrund konnte die Vorinstanz im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums da- von ausgehen, dass keine hinreichende Gewähr für eine fristgerechte und anstandslose Wiederausreise der Gesuchstellerin nach einem Besuchsauf- enthalt besteht. Dass die Beschwerdeführer diesbezüglich bürgen wollen, ist unerheblich. Gastgeber können für ein bestimmtes Tun oder Unterlas-
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sen des Gastes nicht rechtswirksam einstehen (vgl. BVGE 2009/27 E. 9). Angesichts dieses Ausgangs kann offenbleiben, ob die übrigen Kriterien, insbesondere die Frage der Finanzierung des Aufenthalts (...), erfüllt wären. 6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in Anwendung von Art. 5 Abs. 1 und 2 AuG beziehungsweise nach Art. 5 Abs. 1 SGK und Art. 32 Abs. 1 Bst. b Visakodex ein für den gesamten Schengen-Raum gültiges einheitliches Visum aufgrund der nicht gesicherten Wiederaus- reise nicht erteilt werden darf. 7. 7.1 Die Beschwerdeführer rügen, es dürfe nicht sein, dass die Gesuchstellerin, gerade weil sie Witwe sei und keinem Erwerb nachgehe, benachteiligt und ihr aufgrund ihres Schicksals illegales Handeln unter- stellt werde. Sie machen damit sinngemäss einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot geltend (Art. 8 Abs. 2 BV). 7.2 7.2.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiö- sen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 7.2.2 Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person nicht aufgrund ihres individuellen Verhaltens, sondern allein aufgrund ihrer Zugehörig- keit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegen- wärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minder- wertig angesehen wurde, ungleich behandelt wird (vgl. anstatt vieler BGE 139 I 292 E. 8.2.1 m.w.H.). Die Gruppen beziehungsweise ihre Angehörigen zeichnen sich durch spezifische Eigenheiten oder durch be- sondere, nicht frei gewählte oder nur schwer aufgebbare Merkmale aus, weshalb sie einen besonderen verfassungsmässigen Schutz benötigen (vgl. BGE 136 I 309 E. 4.3 m.w.H.). Ob eine bestimmte Gruppe von Menschen spezifisch gegen Diskriminierung geschützt ist, bestimmt sich nach den in Art. 8 Abs. 2 BV nicht abschliessend aufgezählten Merk- malen (vgl. BGE 126 II 377 E. 6a). Einen Diskriminierungstatbestand stellt namentlich die soziale Stellung dar. Das Diskriminierungsverbot richtet sich allerdings nicht gegen die Unterschiede im sozialen und wirt- schaftlichen Status von Personen. Verhindert werden soll, dass die Be-
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troffenen allein wegen ihres Status herabgewürdigt werden (vgl. KIENER/ KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 435 ff.). 7.2.3 Die direkte Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Un- gleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie ausdrücklich an ein verpöntes Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Das Diskriminierungsverbot beschlägt insofern auch Aspekte der Menschenwürde gemäss Art. 7 BV. Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Regelung, die keine of- fensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Ange- hörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. anstatt vieler BGE 139 I 292 E. 8.2.1 m.w.H.). Ob eine indirekte Diskriminierung vorliegt, ist letztlich anhand einer Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalls zu entscheiden und kann nicht leichthin angenommen werden (vgl. BGE 138 I 205 E. 5.5; Urteil des BGer 2C_360/2012 vom 17. August 2012 E. 2.2). Die aus direkter oder indirekter Diskriminierung resultierenden Ungleichbe- handlungen sind qualifiziert zu rechtfertigen (vgl. BGE 135 I 49 E. 4.1 und 6.1). 7.2.4 Es ist nicht davon auszugehen, dass die Erwerbslosigkeit einen Diskriminierungstatbestand im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV darstellen könnte, zumal das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Einbürge- rung festgehalten hat, dass sozialhilfeabhängige Personen kaum als verfassungsrechtlich geschützte Gruppe verstanden werden können (vgl. BGE 136 I 309 E. 4.2; 135 I 49 E. 5; Urteil des BGer 1D_7/2011 vom 3. November 2011 E. 5.2 f.). Ähnlich verhält es sich mit dem Witwen- status, da der Zivilstand als solcher keinen Diskriminierungstatbestand bildet (vgl. ETIENNE GRISEL, Egalité: Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, 2. Aufl. 2009, S. 96). Dies braucht vorlie- gend jedoch nicht vertieft geprüft zu werden, da die Verweigerung der Visumserteilung klarerweise keine Diskriminierung der Gesuchstellerin darstellt. Eine direkte Diskriminierung fällt vorliegend zum Vornherein ausser Betracht, da das Erfordernis der gesicherten Wiederausreise (vgl. E. 4.3 f.) und die dazu entwickelte Praxis neutral formuliert sind und weder an eine Erwerbstätigkeit noch an einen bestimmten Zivilstand an- knüpfen. Eine indirekte Diskriminierung läge vor, wenn die Gesuchstel-
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lerin alleine wegen ihrer Erwerbslosigkeit beziehungsweise wegen ihres Status als Witwe durch die in der Praxis entwickelten Kriterien zur gesicherten Wiederausreise besonders benachteiligt worden wäre. Richtig ist, dass das Risiko der nicht anstandslosen Wiederausreise auch auf die fehlende wirtschaftliche Verankerung infolge Erwerbslosigkeit zurückzu- führen ist. Dieses Kriterium war aber nicht alleine ausschlaggebend, so- dass insbesondere gesellschaftliche oder weitere familiäre Verantwort- lichkeiten, welche ebenso wirtschaftlich inaktiven Personen obliegen können, die Prognose begünstigt hätten. Auf der anderen Seite führt auch eine Erwerbstätigkeit nicht zwingend zur Erteilung eines Besucher- visums (vgl. bspw. Urteil des BVGer C‒4296/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.2). Mit Bezug auf verwitwete Personen ist sodann festzuhalten, dass diese ohne Weiteres gesellschaftliche, familiäre oder wirtschaftliche Ver- pflichtungen haben können, welche für die Erteilung eines Besucher- visums sprechen können. Erwerbslose und Witwen werden mithin durch das Kriterium der gesicherten Wiederausreise nicht besonders benach- teiligt. 8. Es ist somit festzuhalten, dass die Verweigerung der Erteilung eines einheitlichen Visums für den gesamten Schengen-Raum aufgrund der nicht gesicherten Wiederausreise rechtlich nicht zu beanstanden ist. 9. 9.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen für ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit vorliegen. 9.2 Ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit kann erteilt werden, wenn ein Mitgliedstaat es aus humanitären Gründen, aus Grün- den des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtun- gen für erforderlich hält, von den allgemeinen Einreisevoraussetzungen des Art. 5 Abs. 1 Bst. a und c‒e SGK abzuweichen (Art. 25 Abs. 1 Bst. a Ziff. i Visakodex; Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 4 VEV; vgl. E. 4.5). Die Voraussetzungen für ein Abweichen von den allgemeinen Einreise- voraussetzungen sind nicht leichthin anzunehmen. Namentlich ist dem Umstand angemessen Rechnung zu tragen, dass die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Geltung nicht nur eigene Interessen berührt, sondern infolge des Wegfalles der Personenkontrollen an den Innengrenzen des Schengen-Raums auch die Interessen der übrigen Schengen-Staaten beeinträchtigen kann (vgl. BVGE 2011/48 E. 6.1). 9.3 Im vorliegenden Fall sprechen unter Umständen internationale Verpflichtungen für die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränk-
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ter Gültigkeit. Eine Pflicht zur Visumserteilung kann sich aus Art. 8 EMRK ergeben, welcher dem Schutz des Familien- und Privatlebens dient (vgl. BVGE 2011/48 E. 6.3.2). Auf die Teilgarantie des Familien- lebens können sich namentlich ausländische Personen berufen, die nahe Familienangehörige mit hinreichend gefestigtem Anwesenheitsrecht in der Schweiz haben, sofern das Familienleben intakt ist und gelebt wird. Gemäss Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschen- rechte (EGMR) stehen neben der Kernfamilie auch weitere familiäre Bindungen unter dem Schutz des Familienlebens, sofern eine genügend nahe, echte und tatsächlich gelebte Beziehung besteht (vgl. ACHERMANN/ CARONI, in: Ausländerrecht, 2. Aufl. 2009, Rz. 6.27 m.H. auf die EGMR- Rechtsprechung). Dass eine solche hinreichend enge Beziehung im vorliegenden Fall bestehen soll, wird jedoch nicht dargelegt und geht auch nicht aus den Akten hervor. Die Beschwerde wird denn auch nicht damit begründet, dass das Visum zum Zwecke der Pflege familiärer Kontakte erteilt werden soll, sondern damit, dass die Gesuchstellerin die Schweiz besuchen und zusammen mit den Beschwerdeführern bereisen möchte. Bei dieser Sachlage kann aus Art. 8 EMRK vorliegend kein Anspruch auf Erteilung eines auf das Gebiet der Schweiz beschränkten Visums abgeleitet werden. 9.4 Die Beschwerdeführer haben schliesslich auch keine Gründe genannt, welche die Erteilung eines Visums mit räumlich beschränkter Gültigkeit an die Gesuchstellerin aus humanitären Gründen rechtfertigen würden.