B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-89/2017
Urteil vom 2. Oktober 2017 Besetzung
Richter David Aschmann (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiber Tobias Grasdorf.
Parteien
A._______, Beschwerdeführerin,
gegen
Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF, Bundeshaus Ost, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Forschungsförderung (2017-2020); Verfügung vom 5. Dezember 2016.
B-89/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 16. April 2015 reichte A._______ (Beschwerdeführerin) beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) ein Gesuch um einen „Beitrag an Forschungseinrichtungen von nationaler Bedeutung“ nach Art. 15 des Bundesgesetzes über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG, SR 420.1) ein. Die Beschwerdeführerin ersuchte für die Periode 2017-2020 um einen Beitrag in der Höhe von Fr. 5‘450‘000.–. Gemäss Gesuch sollte mit dem Beitrag insbesondere eine deutliche Auf- stockung der Bibliothekare der Bibliothek [...] ermöglicht werden, um die laufende Bücher-Inventarisierung beschleunigt abschliessen zu können, sowie die Anzahl fachkompetenter Mitarbeiter als Bindeglied zu den exter- nen Forschern erhöht werden. A.b Zwischen Oktober 2015 und Juni 2016 führte der Schweizerische Wis- senschafts- und Innovationsrat (SWIR) im Auftrag des SBFI eine Prüfung der eingereichten Gesuche durch. Der Bericht des SWIR an das SBFI da- tiert vom 27. Juni 2016 (Appréciation des requêtes 2017-2020 au titre de l’art. 15 LERI). Darin empfiehlt das SWIR eine Unterstützung der Be- schwerdeführerin nach Art. 15 FIFG gemäss deren Antrag. Die Übergangs- finanzierung solle an die beiden Auflagen geknüpft werden, dass die öf- fentliche Benutzung der Bibliothek langfristig gewährleistet sei und die Di- rektion sowie die Stiftungsgremien nach den international geltenden Re- geln der Good Governance neu aufgestellt würden. A.c Am 30. November 2016 stellte das SBFI dem Eidgenössischen Depar- tement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) Antrag betreffend die Gewährung der Beiträge nach Art. 15 FIFG, darunter den Antrag, das Ge- such der Beschwerdeführerin abzuweisen. A.d Das WBF bewilligte am 5. Dezember 2016 die vom SBFI beantragten Bundesbeiträge zu Gunsten von 28 Forschungseinheiten ebenso wie die Ablehnungen der Gesuche um Bundesunterstützung von drei Forschungs- einheiten, darunter die Beschwerdeführerin. Mit Verfügung vom 5. Dezem- ber 2016 lehnte es das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung eines Bundesbeitrages für die Jahre 2017-2020 ab. Zur Begründung führte das Departement erstens finanzielle Gründe an: Aufgrund der beschränk- ten Mittel für die Beitragsgewährung in der Periode 2017-2020 sei eine Pri- oritätsordnung vorzusehen. Die Beschwerdeführerin gehöre in die zweite (von drei) Prioritäten. Aufgrund der beschränkten Mittel verfolge der Bund
B-89/2017 Seite 3 in dieser Kategorie in der Periode 2017-2020 das Ziel der minimalen Men- genausweitung. Die Verfügung nannte zudem zusätzliche Sachgründe: Über den Kooperationsvertrag zwischen der Beschwerdeführerin und der ETH Zürich erfolge indirekt bereits eine Unterstützung der Beschwerdefüh- rerin durch Bundesmittel. Selbst eine (zeitlich limitierte) Übergangsfinan- zierung nach Art. 15 FIFG würde zu einer Erweiterung des Bundesenga- gements führen, und dies zu einem Zeitpunkt, zu dem die Risiken im Fi- nanzplan der Beschwerdeführerin (Unsicherheiten betreffend Entschul- dung des Bibliotheksgebäudes sowie betreffend den im erwähnten Koope- rationsvertrag angedachten Bücheraufkauf durch die ETH Zürich) noch nicht ausreichend geklärt seien. B. Mit Eingabe vom 4. Januar 2017 erhob die Beschwerdeführerin beim Bun- desverwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, die Verfügung des WBF vom 5. Dezember 2016 sei aufzuheben und ihr Gesuch vom 24. Juni 2016 gutzuheissen. C. In einer ergänzenden Eingabe vom 14. Februar 2017 machte die Be- schwerdeführerin Ausführungen bezüglich des in der Zwischenzeit veröf- fentlichten und ihr damit bekannt gewordenen Berichts des SWIR vom 27. Juni 2016. D. In ihrer Vernehmlassung vom 20. Februar 2017 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. E. Am 22. Februar 2017 stellte das Gericht der Beschwerdeführerin die Ver- nehmlassung der Vorinstanz zu. Gleichzeitig gab das Gericht der Vorin- stanz die Möglichkeit, bis zum 9. März 2017 eine Stellungnahme zum Schreiben der Beschwerdeführerin vom 14. Februar 2017 einzureichen. F. Am 8. März 2017 nahm die Vorinstanz ergänzend zur Eingabe der Be- schwerdeführerin vom 14. Februar 2017 Stellung. Das Gericht stellte der Beschwerdeführerin am 9. März 2017 ein Doppel der Stellungnahme zu.
B-89/2017 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsge- richtsgesetz, VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 13 Abs. 5 FIFG und Art. 35 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen (SuG, SR 616.2) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfah- rensgesetz, VwVG, SR 172.021), sofern wie im vorliegenden Fall keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das WBF ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und damit eine Vorinstanz des Bundesverwaltungs- gerichts. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vor- liegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG (Art. 37 VGG), Art. 35 SuG und Art. 13 FIFG nichts anderes bestimmen. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat als Adressat der angefochtenen Verfü- gung ein schutzwürdiges Interesse an deren Überprüfung und ist somit le- gitimiert. 1.3 Die Beschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist. 2. Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller können mit Beschwerde die Verlet- zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes rügen (Art. 13 Abs. 3 FIFG). 3. 3.1 Zur Begründung ihrer Beschwerde führt die Beschwerdeführerin aus, ihr Gesuch sei in der Botschaft des Bundesrates enthalten gewesen und zur Abstimmung an das Parlament gelangt. Dieses habe den in der Bot- schaft beantragten Betrag sogar erhöht, weshalb die pauschale Begrün- dung wegen „beschränkter Mittel“ nicht überzeuge. Die im Bericht des SWIR enthaltene, positive Empfehlung werde in der angefochtenen Verfü-
B-89/2017 Seite 5 gung nicht erwähnt. Diese Empfehlung sei in der Verfügung nicht berück- sichtigt worden und nichts von der exzellenten Beurteilung sei in die Verfü- gung eingeflossen. Ihr Gesuch sei der zweiten Priorität zugeordnet wor- den; deren Ziel einer „minimalen Mengenausweitung“ schliesse die An- nahme eines neuen Gesuchs nicht aus. Die Vorinstanz übersehe, dass sie nicht ausschliesslich mit der ETH Zürich zusammenarbeite, sondern mit in- ternationaler Ausstrahlung einen grundsätzlichen Beitrag zu Wissenschaft und Kultur in der Schweiz leiste. Die Frage der Entschuldung des Biblio- theksgebäudes betreffe weder den für das Gesuch relevanten Zeitraum 2017-2020 noch die geplante Arbeitsleistung insbesondere der Katalogi- sierung der Bücherbestände. In ihren Gründungspapieren werde der Be- sitz respektive der Verkauf der noch in Besitz der Familie B._______ be- findlichen Bücher geregelt. Dazu gehöre der Zusammenhalt der Bibliothek als kulturelles Ganzes. In der Aktennotiz des SBFI vom 19. August 2015 werde klar festgehalten, dass die Verbindung zwischen der Thematik „Kauf der Bücherbestände / Entschuldung Gebäude“ und der Thematik „Bei- tragsgesuch“ fallengelassen worden sei. 3.2 Die Vorinstanz führt auf Beschwerdeebene aus, mit dem für die Förde- rungsbeiträge bewilligten Zahlungsrahmen habe sie nicht alle Gesuche gutheissen können. Das Gesuch der Beschwerdeführerin habe der zweiten Priorität von Forschungsinfrastrukturen angehört, bei der eine bestmögli- che Konsolidierung mit dem Ziel einer minimalen Mengenausweitung das Ziel gewesen sei. Es sei in dieser Kategorie nur ein neues Gesuch bewilligt worden, bei dem es sich auch nur bedingt um ein neues Gesuch gehandelt habe. Die wissenschaftlichen Leistungen der Beschwerdeführerin würden nicht angezweifelt. Für die Abweisung ihres Gesuchs seien in erster Linie finanzielle Gründe ausschlaggebend gewesen. Dazu gehöre der Umstand, dass die ETH Zürich die Beschwerdeführerin mit insgesamt Fr. 1 Mio. jähr- lich unterstütze. Dass das Gesuch der Beschwerdeführerin in der BFI-Bot- schaft 2017-2020 enthalten gewesen sei, verleihe ihr keinen Anspruch auf Gutheissung. Bereits in der Botschaft sei ausgeführt worden, dass nicht allen Finanzanträgen entsprochen werden könne. Die Entschuldung des Bibliotheksgebäudes betreffe das Ende der BFI-Periode 2017-2020, da die Verbindlichkeiten 2020/2021 fällig würden und stelle für die Beschwerde- führerin ein ungelöstes Risiko dar. Ebenso ungelöst sei die Frage der Eigentumsrechte an den Büchern. Im Gespräch vom 19. August 2015 sei nur festgestellt worden, dass die fehlende Regelung der Entschuldung des Gebäudes und des Eigentums an den Büchern nicht als Hindernis für die Einreichung eines Gesuchs angesehen werde. Auch der SWIR habe eine
B-89/2017 Seite 6 Unterstützung der Beschwerdeführerin nicht vorbehaltlos, sondern nur un- ter den Bedingungen empfohlen, dass die öffentliche Benutzung der Bibli- othek langfristig gewährleistet sei und die Direktion sowie die Stiftungsgre- mien nach den international geltenden Regeln der Good Governance neu aufgestellt würden. 4. 4.1 Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdeführerin um eine Finanzhilfe nach Art. 15 FIFG zu Recht abgelehnt hat. 4.2 Die Gewährung von Beiträgen an Forschungseinrichtungen von natio- naler Bedeutung ist wie folgt geregelt: 4.2.1 Bei den Bundesbeiträgen nach Art. 15 FIFG handelt es sich um Sub- ventionen in der der Form von Finanzhilfen. Finanzhilfen sind geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt wer- den, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (Art. 3 Abs. 1 SuG). 4.2.2 Nach Art. 15 Abs. 1 FIFG kann der Bundesrat im Rahmen der bewil- ligten Kredite Beiträge an Forschungseinrichtungen von nationaler Bedeu- tung entrichten. Er kann dabei den Bundesbeitrag an Auflagen knüpfen, namentlich an die Auflage, dass die Forschungseinrichtungen reorganisiert oder zusammengefasst werden. Nach Abs. 2 kann er die Kompetenz, über Beiträge zu entscheiden, an das WBF delegieren. Zuständigkeitsvorschrif- ten in Spezialgesetzen bleiben vorbehalten. Abs. 3 sieht vor, dass For- schungseinrichtungen nach Abs. 1 rechtlich selbständige Einrichtungen folgender Kategorien sein können: a. nichtkommerzielle Forschungsinfrastrukturen, die ausserhalb von Hochschu- len angesiedelt oder mit ihnen assoziiert sind, insbesondere wissenschaftliche Hilfsdienste im Bereich der wissenschaftlichen und technischen Informatik und Dokumentation; b. nichtkommerzielle Forschungsinstitutionen, die ausserhalb von Hochschulen angesiedelt oder mit ihnen assoziiert sind; c. Technologiekompetenzzentren, die mit Hochschulen und der Wirtschaft auf einer nichtkommerziellen Basis zusammenarbeiten. Nach Abs. 4 müssen die Forschungseinrichtungen die folgenden Voraus- setzungen erfüllen, um Beiträge zu erhalten:
B-89/2017 Seite 7 a. Sie erfüllen Aufgaben von nationaler Bedeutung, die zweckmässigerweise nicht von bestehenden Hochschulen und anderen Institutionen des Hoch- schulbereichs wahrgenommen werden können. b. Sie werden massgeblich durch Kantone, andere öffentliche Gemeinwesen, Hochschulen oder Private unterstützt. Nach Abs. 5 beträgt die Höhe des Bundesbeitrages: a. bei Forschungsstrukturen höchstens 50 Prozent des Gesamtaufwandes für In- vestitionen und Betrieb; der Beitrag ist komplementär zur Unterstützung durch Kantone, andere öffentliche Gemeinwesen, Hochschulen sowie Private; b. bei Forschungsinstitutionen höchstens 50 Prozent der Grundfinanzierung (Gesamtaufwand für Investitionen und Betrieb, abzüglich kompetitiver For- schungsmittel und Aufträge); der Beitrag ist höchstens gleich hoch wie die Summe der Unterstützungsbeiträge von Kantonen, anderen öffentlichen Ge- meinwesen, Hochschulen und Privaten; c. bei Technologiekompetenzzentren höchstens 50 Prozent der Grundfinanzie- rung (Gesamtaufwand für Investitionen und Betrieb, abzüglich kompetitiver Forschungsmittel); der Beitrag ist höchstens gleich hoch wie die Summer der Beiträge der Wirtschaft aus Forschungs- und Entwicklungskooperationen und der Unterstützungsbeiträge von Kantonen, anderen öffentlichen Gemeinwe- sen, Hochschulen und Privaten. 4.2.3 Nach Art. 20 Abs. 3 der Verordnung zum Bundesgesetz über die För- derung der Forschung und der Innovation (V-FIFG, SR 420.11) regelt das WBF das Prüfverfahren in einer Verordnung (Verordnung WBF zur For- schungs- und Innovationsförderungsverordnung [V-FIFG-WBF, SR 420.111]). Nach Art. 21 V-FIFG gelten die Beitragssätze nach Art.15 Abs. 5 FIFG so- wie die im Einzelfall massgeblichen Beitragssätze als Durchschnittswerte für die jeweiligen BFI-Projekte. Die Kostenbeteiligung der Kantone, der an- deren öffentlichen Gemeinwesen, der Hochschulen und der Privaten kann in Form von Geld- oder Sachleistungen erfolgen. Eine Kostenbeteiligung ausschliesslich über Sachleistungen ist nur bei Hochschulen zulässig. Im Falle von Sachleistungen müssen diese zudem eindeutig als Einnahmen der Forschungsinfrastruktur oder der Forschungsinstitution ausweisbar sein.
B-89/2017 Seite 8 4.2.4 Gemäss Art. 12 Abs. 2 und 3 V-FIFG-WBF konsultiert das SBFI bei der Prüfung aller Gesuche den SWIR (Art. 54 FIFG) und stellt dem WBF Antrag. 4.3 4.3.1 Finanzhilfen des Bundes sind doppelt subsidiär: Sie werden nur ge- währt, wenn erstens die Gesuchsteller alle zumutbaren Anstrengungen zur Einwerbung genügender Eigenmittel unternommen haben und zweitens eine Unterstützung nicht sinnvollerweise durch die Kantone zu erbringen wäre. Sie sind entsprechend nur zu gewähren, wenn die Aufgaben auf- grund einer sinnvollen Aufgaben- und Lastenverteilung von den Kantonen nicht selbständig erfüllt oder gefördert werden muss (Art. 6 Bst. b SuG) und wenn die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen und die übrigen Finanzie- rungsmöglichkeiten nicht ausreichen (Art. 6 Bst. d SuG). Die Empfänger von Finanzhilfen müssen die Eigenleistungen erbringen, die ihnen auf- grund ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zugemutet werden können (Art. 7 Bst. c SuG) und sie müssen die ihnen zumutbaren Selbsthilfemass- nahmen ergreifen sowie die übrigen Finanzierungsmöglichkeiten aus- schöpfen (Art. 7 Bst. d SuG). 4.3.2 Die Beiträge des Bundes an Forschungsinstitutionen mit nationaler Bedeutung im Rahmen von Art. 15 FIFG haben subsidiären Charakter (Art. 15 Abs. 4 Bst. b FIFG; vgl. Botschaft des Bundesrates vom 9. Novem- ber 2011 zur Totalrevision des Forschungs- und Innovationsförderungsge- setzes, BBl 2011 8827, S. 8883). Sie sollen bei Forschungsinfrastrukturen höchsten 50 % des Gesamtaufwandes für Investitionen und Betrieb betra- gen; der Beitrag ist zudem komplementär zur Unterstützung durch Kan- tone, andere öffentliche Gemeinwesen, Hochschulen sowie Private (Art. 15 Abs. 5 Bst. a FIFG). 5. 5.1 Es ist unbestritten, dass die von der Beschwerdeführerin betriebene Bibliothek [...] Aufgaben von nationaler Bedeutung (Art. 15 Abs. 4 Bst. a FIFG) erfüllt. Die wissenschaftlichen Leistungen der Beschwerdeführerin werden von der Vorinstanz auf Beschwerdeebene nicht angezweifelt. Die positiven Ausführungen des SWIR dazu wurden in der angefochtenen Ver- fügung zwar nicht explizit aufgeführt. Da die von der Vorinstanz angeführten Gründe für die Ablehnung des Gesuchs jedoch nicht mit der Tätigkeit und der Forschungsleistung der Bibliothek zu tun haben, sondern primär finanzieller Natur sind, ist dies nicht zu beanstan- den.
B-89/2017 Seite 9 Ebenfalls unbestritten sind die weiteren Beitragsvoraussetzungen nach Art. 15 Abs. 3 und 4 FIFG. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine nichtkommerzielle Forschungsinfrastruktur, die ausserhalb von Hoch- schulen angesiedelt ist (Abs. 3 Bst. a), sie erfüllt Aufgaben von nationaler Bedeutung, die zweckmässigerweise nicht von bestehenden Hochschulen und anderen Institutionen des Hochschulbereichs wahrgenommen werden können (Abs. 4 Bst. a) und sie wird massgeblich durch Kantone, andere öffentliche Gemeinwesen, Hochschulen oder Private unterstützt (Abs. 4 Bst. b). 5.2 Die Beschwerdeführerin macht keine Rechtsverletzungen geltend. 5.3 Ein Rechtsanspruch auf eine Subvention (sog. Anspruchssubvention) besteht, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen erschöpfend um- schreibt, unter denen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im Er- messen der rechtsanwendenden Behörde liegt, ob sie einen Beitrag ge- währen will oder nicht (BGE 129 V 226 E. 2.2). Dabei kommt es nicht da- rauf an, ob sich der Anspruch aus Gesetz oder Verordnung ergibt, oder ob er sich aus mehreren Erlassen ableitet. Dem Anspruchscharakter einer Subvention nicht abträglich ist, wenn der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsbestimmungen ein gewisser Beurteilungsspielraum verbleibt und sie innerhalb bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen kann. Ebenfalls wird ein Anspruch nicht dadurch ausgeschlossen, dass es an einer Festlegung der Höhe des Beitrags oder jedenfalls der Mindesthöhe der Subvention fehlt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2.2 m.w.H.; FABIAN MÖLLER, Rechtsschutz bei Sub- ventionen, Basel 2006, S. 43). Eine Ermessensubvention liegt demgegen- über vor, wenn kein Anspruch auf eine Subvention besteht, insbesondere dann, wenn es der zuständigen Behörde anheimgestellt wird, die Subven- tion zu vergeben. Es handelt sich dabei um ein Entschliessungsermessen. Nach der Praxis liegt dann eine Ermessenssubvention vor, wenn die Vo- raussetzungen zur Gewährung der Subvention nicht abschliessend gere- gelt sind. „Kann“-Formulierungen deuten ebenso auf eine Ermessenssub- vention hin wie der Umstand, dass Finanzhilfen nur im Rahmen der bewil- ligten Kredite gewährt werden (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-4684/2011 E. 3.2 und B-8207/2010 vom 22. März 2011 E. 2.2; MÖLLER, a.a.O., S. 44 f.; vgl. auch BGE 129 V 226 E. 2.2; 118 V 16 E. 3a) Die Gewährungsnorm in Art. 15 Abs. 1 FIFG ist als „Kann“-Formulierung ausgestaltet. Das FIFG enthält zwar gewisse Voraussetzungen der Bei- tragsgewährung (Art. 15 Abs. 3 und 4) und legt (relative) Höchstbeträge für
B-89/2017 Seite 10 die einzelnen Beiträge fest (Art. 15 Abs. 5 FIFG). Weder Voraussetzungen noch Beitragshöhe sind jedoch abschliessend und erschöpfend bestimmt. Die Beiträge werden zudem nur im Rahmen der vom Parlament bewilligten Kredite gewährt (Art. 15 Abs. 1 FIFG). Bei den Finanzhilfen nach Art. 15 FIFG handelt es sich damit um Ermessenssubventionen. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz in mehrerer Hinsicht Er- messensmissbrauch vor. 6.2 Ermessensmissbrauch ist gegeben, wenn eine Behörde zwar im Rah- men des ihr eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von sachwidrigen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Gesichtspunkten lei- ten lässt, sachgemässe Kriterien unberücksichtigt lässt, sich nicht auf ob- jektive Kriterien stützt oder allgemein Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür oder rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glau- ben sowie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, verletzt. Als Teilgehalt des Ermessensmissbrauchs liegt eine Ermessensunterschreitung vor, wenn die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon ihr vom Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie zum vorn- herein auf die Ermessensausübung ganz oder teilweise verzichtet (RENÉ WIDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, Rz. 1517 und 1525 jeweils mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 6.3 Vorab ist festzuhalten, dass das SBFI und die Vorinstanz von den Emp- fehlungen des SWIR abweichen konnten, ohne ihr Ermessen zu missbrau- chen. Das SBFI ist lediglich gehalten, das SWIR zu konsultieren (Art. 12 Abs. 2 V-FIFG-WBF), es ist nicht an dessen Empfehlungen gebunden. Beim SWIR handelt es sich um eine ausserparlamentarische Kommission im Sinne von Art.57a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisati- onsgesetzes vom 21. März 1997; er nimmt vorliegend eine bloss verwal- tungsintern beratende Funktion wahr. Der Bericht des SWIR ist deshalb kein Sachverständigengutachten im Sinne von Art. 12 Abs. e VwVG (vgl. BGE 108 V 130 E. 4; 119 V 456 E. 4). Im vorliegenden Fall war die Vorinstanz sogar gezwungen, von den Empfehlungen des SWIR abzuwei- chen, weil dieser in seinem Bericht Finanzhilfen in einer Höhe empfahl, die den vom Parlament bewilligten Kredit überstiegen hätten (vgl. Antrag des SBFI an das WBF vom 30. November 2016, S. 7). Das SBFI erläuterte in seinem Antrag an das WBF wieso es von den Empfehlungen des SWIR abwich. Das Vorgehen der Vorinstanz ist bezüglich der Abweisung des Ge- suchs der Beschwerdeführerin umso weniger zu beanstanden, als sie in
B-89/2017 Seite 11 der Begründung der Gesuchsablehnung nicht von der inhaltlichen Ein- schätzung des SWIR abwich, sondern Probleme der Beschwerdeführerin als entscheidend ansah, die auch das SWIR in seinem Bericht genannt hatte. 6.4 6.4.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Ablehnung des Gesuchs aus dem „pauschalen“ Grund der beschränkten Mittel sei nicht überzeugend. Ihr Ge- such sei bereits in der Botschaft des Bundesrates zum entsprechenden Finanzbeschluss genannt worden. 6.4.2 Die Botschaft zur Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 2017-2020 (vom 24. Februar 2016, BBl 2016 3089) – mit welcher der Bundesrat dem Parlament unter anderem den Bundesbe- schluss über die Kredite für Forschungseinrichtungen von nationaler Be- deutung in den Jahren 2017-2020 unterbreitete – enthielt einen Hinweis auf das Gesuch der Beschwerdeführerin (S. 3211). Der entsprechende Bundesbeschluss des Parlaments (vom 15. Septem- ber 2016, BBl 2016 7965) stellt einen sogenannten Zahlungsrahmen dar (Art. 36 Bst. b FIFG), mit dem die Bundesversammlung einen Höchstbe- trag für die Voranschlagskredite für bestimmte Ausgaben für mehrere Jahre festsetzt (vgl. Art. 20 Abs. 1 FHG). Nicht nur enthält der Zahlungs- rahmen keine Bewilligung konkreter Beitragsgesuche, er stellt noch nicht einmal eine Kreditbewilligung an die Verwaltung dar (Art. 20 Abs. 2 FHG). Die (Gesamt-)Kredite bewilligt das Parlament erst (jährlich) mit dem Bun- desbeschluss über den Voranschlag. Die Nennung des Gesuchs der Beschwerdeführerin in der Botschaft zur Bewilligung des Zahlungsrahmens stellte damit weder einen Entscheid über das konkrete Gesuch der Beschwerdeführerin dar noch präjudizierte es diesen. Ebenso wenig kann die Beschwerdeführerin aus der Nennung ihres Gesuchs in der Botschaft einen Gutglaubensschutz ableiten. Den Formulierungen in der Botschaft lässt sich klar entnehmen, dass mit dem unterbreiteten Bundesbeschluss keine Entscheide über konkrete Beitrags- gesuche getroffen oder präjudiziert werden. Zudem ist der Botschaft ohne Weiteres zu entnehmen, dass den Gesuchen aufgrund der beschränkten finanziellen Mitteln nicht vollumfänglich wird entsprochen werden können (S. 3211 f.). Die Vorinstanz hat damit ihr Ermessen nicht missbraucht.
B-89/2017 Seite 12 6.5 6.5.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Prioritätenordnung der Vorinstanz schliesse die Annahme eines neuen Gesuchs der zweiten Priorität nicht aus. 6.5.2 Übersteigen die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche für be- stimmte Finanzhilfen wie im vorliegenden Fall die verfügbaren Mittel, er- stellen die zuständigen Departemente eine Prioritätenordnung, nach der die Gesuche beurteilt werden (Art. 13 Abs. 1 und 2 SuG). Die Behörde hat nach pflichtgemässem Ermessen relative Kriterien festzulegen, die es er- lauben, die Anzahl der an sich für Beiträge in Frage kommenden Gesuche nach dem Grad ihrer Subventionswürdigkeit sachgerecht zu priorisieren. Solche einheitlichen Beurteilungskriterien dienen dazu, eine möglichst rechtsgleiche und willkürfreie Behandlung der Beitragsgesuche zu gewähr- leisten. Typischerweise ist das Ermessen der Behörde im Bereich der Fi- nanzhilfen, auf die kein Rechtsanspruch besteht, besonders gross, soweit es um die Bestimmung und Anwendung der Prioritätskriterien geht (Urteil des BVGer B-6272/2008 vom 20. Oktober 2010 E. 4.3). 6.5.3 Die Vorinstanz hat eine Prioritätenordnung zur Bewertung der Gesu- che erstellt (vgl. E. 3.2) und das Gesuch der Beschwerdeführerin der mitt- leren von drei Prioritäten zugeordnet. Sie hat auf Beschwerdeebene dar- gelegt, aus welchen Gründen sie die Prioritätenordnung erstellte (bereits in der Botschaft vorgesehene Zielsetzungen, Diskussion im Parlament). Die Priorisierung erscheint vor diesem Hintergrund sachlich gerechtfertigt. 6.5.4 Als Ziel für die Gesuche der zweiten Priorität war eine „minimale Men- genausweitung“ vorgesehen. Dies schliesst eine Bewilligung von neuen Gesuchen – das heisst von Gesuchen von Gesuchstellern, die in der Vor- periode noch keine Unterstützung erhalten hatten – zwar nicht aus (dies insbesondere in Anbetracht der strengeren Formulierung betreffend neuer Gesuche der dritten Priorität). Der Formulierung lässt sich jedoch entneh- men, dass neuen Gesuchen innerhalb dieser Kategorie gegenüber Gesu- chen um Fortführung von Finanzhilfen eine tiefere Priorität zukommt. Zudem ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in der zweiten Priorität nur ein neues Gesuch gutgeheissen hat, das aufgrund spezieller Umstände nicht als wirklich neu bezeichnet werden konnte, da der Gesuchsteller bis anhin über den SNF unterstützt wurde und seine Unterstützung im Rahmen einer Bereinigung der Aufgaben neu dem Bund direkt zugeteilt wurde. In der Ab-
B-89/2017 Seite 13 lehnung ihres Gesuchs bei gleichzeitiger Gutheissung eines anderen (le- diglich formell) neuen Gesuchs der gleichen Priorität ist keine rechtsunglei- che Behandlung zu erblicken. 6.6 6.6.1 Die Beschwerdeführerin rügt, das SBFI habe die Verknüpfung zwi- schen ihrer finanziellen Situation aufgrund ihrer Verschuldung und auf- grund von Unklarheiten bezüglich des Bücherbestandes der Bibliothek [...] einerseits und dem Beitragsgesuch andererseits nach dem Gespräch vom 19. August 2015 fallengelassen, weshalb es nicht nachvollziehbar sei, wieso die Vorinstanz diese Elemente in der angefochtenen Verfügung doch wieder als Begründung anführe. 6.6.2 Dass die Vorinstanz in ihre Evaluation der Beitragsgesuche die finan- zielle Situation der Beschwerdeführerin einbezog und finanzielle Risiken zum Nachteil der Beschwerdeführerin wertete, ist sachlich gerechtfertigt. Die Vorinstanz hat bei ihrer Entscheidung über die Vergabe von Finanzhil- fen die Zweckmässigkeit und die Wirksamkeit der Finanzhilfen zu evaluie- ren (Art. 1 Abs. 1 Bst. b SuG). Dazu gehört die finanzielle Stabilität der Subventionsempfängerinnen und die Gefahr, dass die Subventionen auf- grund finanzieller Schwierigkeiten oder im Extremfall eines Konkurses ih- ren Zweck nicht oder nur eingeschränkt erfüllen könnten. 6.6.3 Dass die Vorinstanz bei der Beschwerdeführerin gewisse finanzielle Unsicherheiten und Risiken ausmachte, die ihres Erachtens gegen die Ge- währung von Finanzhilfen sprachen, ist nachvollziehbar und damit nicht willkürlich. Die Verschuldung der Beschwerdeführerin gibt zumindest inso- fern zu Fragen Anlass, als unklar erscheint, wie sie mit den in den nächsten Jahren fällig werdenden Darlehen in der Höhe von ca. Fr. 2.5 Mio. umzu- gehen plant. Zudem verfügt die Beschwerdeführerin gemäss Stiftungsur- kunde zwar sowohl über ein Nutzungerecht als auch über Vorkaufs- und Kaufrechte auf diejenigen Bücher der Bibliothek, die ihr noch nicht gehö- ren. Trotzdem ist festzuhalten, dass die Mehrzahl der Bücher der Bibliothek (die über 90 % des Wertes der Bibliothek ausmachen; Stand 2009, gemäss Kooperationsvertrag mit der ETH Zürich) nicht der Beschwerdeführerin ge- hören, sondern immer noch der Familie B._______. Aufgrund der finanzi- ellen Situation der Beschwerdeführerin ist nicht absehbar, wie und wann sie in der Lage sein wird, ihrem Stiftungszweck nachzukommen und diese zu kaufen. Auf diese beiden Themen weist auch der Bericht des SWIR hin, wenn er ausführt, dass der Finanzplan der Beschwerdeführerin mit einigen Risiken verbunden sei.
B-89/2017 Seite 14 6.6.4 Zudem ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin aus den Ge- sprächen mit dem SBFI im Vorfeld der Einreichung ihres Gesuchs nichts für die Gutheissung ihres Gesuchs ableiten kann. In der Gesprächsnotiz vom 19. August 2015 wird festgehalten, dass die Voraussetzungen für ein Eintreten auf das Gesuch der Beschwerdeführerin gegeben seien. Es wird aber auch festgehalten, dass die Prüfung des Gesuchs noch anstehe. Im Zusammenhang mit dieser materiellen Prüfung wird sowohl auf die Situa- tion der Darlehensschulden (in Zusammenhang mit dem Bibliotheksge- bäude) als auch auf die Frage der Sicherung der Bücherbestände verwie- sen. Auch die Aktennotizen der früheren Gespräche vom 19. Januar und 30. Januar 2015 machen klar, dass sich die vom SBFI hergestellte Ver- knüpfung zwischen Entschuldung und Bücherkauf einerseits und dem Bei- tragsgesuch andererseits auf die Frage bezog, ob die Thematik Entschul- dung/Bücherkauf bereits einem Eintreten entgegenstehe. Die Beschwer- deführerin konnte damit aufgrund dieser Besprechungen nicht nach Treu und Glauben davon ausgehen, dass die beiden Themen im Rahmen der materiellen Prüfung des Gesuchs keine Rolle spielen würden. 6.7 6.7.1 Schliesslich führt die Beschwerdeführerin aus, das Argument, sie werde über den Kooperationsvertrag mit der ETH Zürich bereits indirekt vom Bund unterstützt, sei sachlich nicht zu rechtfertigen, da sie nicht aus- schliesslich mit der ETH Zürich zusammenarbeite. 6.7.2 Der Gesamtaufwand der Beschwerdeführerin gemäss dem im Ge- such enthaltenen Finanzplan für die Jahre 2017-2020 von Fr. 2‘725’00.– wird im Umfang von Fr. 1 Mio. jährlich von der ETH Zürich bestritten (bei einem jährlichen Gesamtaufwand von Fr. 2‘725‘000.–). Zwar handelt es sich dabei um eine Finanzierung, die lediglich indirekt dem Bund zugerech- net werden kann, und zudem auf dem Umweg über eine (Eidgenössische) Hochschule gewährleistet wird, weshalb ein (zusätzlicher) Bundesbeitrag in der beantragten Höhe formell mit Art. 15 Abs. 5 Bst. a FIFG vereinbar wäre. Trotzdem ist nicht zu übersehen, dass der Bund bei Genehmigung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um einen jährlichen Beitrag in der Höhe von Fr. 1‘362‘500.– gesamthaft über 86 % ihres Gesamtaufwandes finanzieren würde. Dass die Vorinstanz dies bei der Entscheidung, wie die knappen Mittel einzusetzen seien, berücksichtigte und zum Nachteil der Beschwerdeführerin wertete, ist nicht zu beanstanden. Die von der Be- schwerdeführerin diesbezüglich geltend gemachte nationale und internati- onale Ausstrahlung der Bibliothek [...] ist zwar unbestritten, vermag jedoch an der dargestellten Finanzierungssituation nichts zu ändern.
B-89/2017 Seite 15 6.8 Die Vorinstanz hat damit mit der Abweisung des Gesuchs der Be- schwerdeführerin ihr Ermessen nicht missbraucht. 7. Zusammenfassend erweisen sich die vorgebrachten Rügen der Beschwer- deführerin als unbegründet. Die Vorinstanz hat mit der Abweisung des Ge- suchs der Beschwerdeführerin weder Bundesrecht verletzt noch ihr Ermes- sen missbraucht. Die Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen. 8. 8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerde- führerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der vorliegende Streit dreht sich um ihre vermögensrechtlichen Interessen, wobei der Streitwert Fr. 5'450'000.– beträgt. Die Verfahrenskosten sind in Anwendung von Art. 63 Abs. 4 bis VwVG und Art. 4 des Reglements über die Kosten und Ent- schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 15'000.– festzusetzen. Der einbezahlte Kos- tenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. 8.2 Weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die obsiegende Vo- rinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 3 VGKE). 9. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes- gericht ist unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (Art. 83 Bst. k BGG). Auf Subventionen nach Art. 15 FIFG besteht kein Anspruch (vgl. E. 6.2) . Die Beschwerde ans Bundesge- richt ist damit unzulässig und dieser Entscheid endgültig.
B-89/2017 Seite 16 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 15‘000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Be- zahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beschwerdebeilagen zurück) – die Vorinstanz (Einschreiben; Vorakten zurück)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
David Aschmann Tobias Grasdorf
Versand: 5. Oktober 2017