B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 11.02.2020 (2C_690/2019)
Abteilung II B-6291/2017, B-6714/2017
Urteil vom 25. Juni 2019 Besetzung
Richter Marc Steiner (Vorsitz), Richter Christian Winiger, Richterin Vera Marantelli, Gerichtsschreiberin Fanny Paucker.
Parteien
Xz_______ AG, Beschwerdeführerin 1, Xy_______AG, Beschwerdeführerin 2, beide vertreten durch Prof. Dr. iur. Patrick L. Krauskopf, Beschwerdeführerinnen (X_______-Gesellschaften),
gegen
Wettbewerbskommission WEKO, Vorinstanz.
Gegenstand
Publikationsverfügung vom 30. Oktober 2017 betreffend die Sanktionsverfügung 22-0438 vom 8. Juli 2016 bezüglich Bauleistungen See-Gaster wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Mit Verfügung vom 8. Juli 2016 betreffend die Untersuchung „22-0438: Bauleistungen See-Gaster“ (nachfolgend: Sanktionsverfügung) sanktio- nierte die Wettbewerbskommission (nachfolgend: Vorinstanz oder WEKO) acht Strassen- und Tiefbauunternehmen, darunter die Xz_______AG und die Xy_______AG, wegen eines Verstosses gegen Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbe- werbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz [KG], SR 251). A.b Mit Schreiben vom 3. Oktober 2016 eröffnete die WEKO den Verfah- rensparteien die Sanktionsverfügung. Zu diesem Zweck übersandte das Sekretariat der WEKO (nachfolgend: Sekretariat) unter anderem dem Rechtsvertreter der X______-Gesellschaften ein Exemplar der Sanktions- verfügung (WEKO-Verfahrensakten [nachfolgend Vi-act.] 1). A.c Gegen die Sanktionsverfügung erhoben insbesondere die Xz_______AG und die Xy_______AG am 11. November 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren B-6998/2016). Sie verlangten namentlich die Aufhebung der Sanktionsverfügung, soweit ihnen eine Sanktion und Verhaltenspflichten auferlegt worden waren. Begründet wurde die Beschwerde unter anderem damit, dass zwei Parteien nur ein Exemplar der Verfügung zugestellt worden sei, womit diese nicht als rechtsgenüglich eröffnet gelten könne. Das Verfahren ist derzeit hängig. B. B.a Mit Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 3. Oktober 2016 (Vi-act. 1) wies die WEKO die am Verfahren beteiligten Unternehmen da- rauf hin, dass sie beabsichtige, diese in der Reihe „Recht und Politik des Wettbewerbs“ (nachfolgend: „RPW/DPC“) zu publizieren. Beigelegt war dem Schreiben eine Version der Sanktionsverfügung, in der zum Schutz der Geschäftsgeheimnisse aller Parteien Abdeckungen vorgenommen wa- ren. Wie die anderen Parteien des vorinstanzlichen Verfahrens wurden auch die Xz_______AG und die Xy_______AG in diesem Zusammenhang gebeten, dem Sekretariat bis zum 4. November 2016 mitzuteilen, ob die Sanktionsverfügung weitere Geschäftsgeheimnisse enthalte, die vor der Veröffentlichung umschrieben oder entfernt werden müssten. Das Sekre- tariat merkte an, dass es ohne Meldung der Xz_______AG und der Xy_______AG bis zum besagten Datum davon ausgehe, dass diese mit der Veröffentlichung der Verfügung in der aktuellen Version einverstanden
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 3 seien. Sofern sich jedoch Differenzen bezüglich der Abdeckungen gewis- ser Textstellen als Geschäftsgeheimnisse ergeben sollten, werde eine vor- läufige Fassung, in welcher die noch strittigen Textstellen vorläufig abge- deckt blieben, auf der Homepage der WEKO veröffentlicht. Sobald die frag- lichen Punkte – allenfalls im Rahmen einer Publikationsverfügung – geklärt seien, werde der definitiv bereinigte Text in der Reihe „RPW/DPC“ publi- ziert (Vi-act. 1). B.b Nachdem in einem mehrfachen Schriftenwechsel zwischen dem Sek- retariat und der Xz_______AG wie auch der Xy________AG die rechts- genügliche Eröffnung der Sanktionsverfügung diskutiert worden war (Vi- act. 4-7, Schreiben im Zeitraum zwischen dem 20. Oktober und 2. Novem- ber 2016), reichten die Xz_______AG und die Xy_______AG innert er- streckter Frist mit Eingabe vom 12. Dezember 2016 bei der Vorinstanz eine Publikationsfassung der Verfügung ein, in welcher bestimmte Passagen abgedeckt waren (Vi-act. 12), und stellten folgende Anträge:
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 4 sprechend zu verzichten sei. Ausserdem führe die falsche und auch unnö- tige Sachverhaltsdarstellung insbesondere betreffend Aktivitäten der Xy_______AG für den Zeitraum von 1977 bis 2002 – vor Inkrafttreten des sanktionsbewehrten Kartellgesetzes – zu einer widerrechtlichen Persön- lichkeitsverletzung. Es sei kein überwiegendes öffentliches Interesse er- sichtlich, welches eine derartige Verletzung zu rechtfertigen vermöge. B.c Mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 stellte sich das Sekretariat der Wettbewerbskommission auf den Standpunkt, die Sanktionsverfügung sei mit der Zustellung an den gemeinsamen Rechtsvertreter der Parteien ge- mäss Art. 34 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver- waltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021) rechtsgültig eröffnet worden. In Bezug auf die Publikation der Sanktions- verfügung teilte es mit, in Abweichung von der seitens der Xz_______AG und der Xy_______AG eingereichten Publikationsfassung seien bei der endgültigen Veröffentlichung der Sanktionsverfügung weitere Passagen of- fenzulegen. Diesbezüglich werde eine kostenpflichtige Publikationsverfü- gung erlassen, die dem Rechtsvertreter vermutlich im Februar 2017 zuge- stellt werde. Auf der Homepage der WEKO werde – wie bereits mit Schrei- ben vom 3. Oktober 2016 (Vi-act. 1) angekündigt – voraussichtlich am 22. Dezember 2016 eine vorläufige Internet-Fassung aufgeschaltet, in wel- cher die strittigen Textstellen vorläufig abgedeckt blieben. Die vorgesehene vorläufige Internetversion vom 16. Dezember 2016 wurde dem Rechtsver- treter per WebFTP zur Kenntnis zugestellt (Vi-act. 13). B.d Mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 (Vi-act. 14) hielten die Xz_______AG und die Xy_______AG an ihren Anträgen vom 12. Dezem- bers 2016 (Vi-act. 12) vollumfänglich fest und machten einerseits erneut eine nicht rechtsgenügliche Eröffnung der Sanktionsverfügung und ande- rerseits eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Ansetzung zu kurzer Fristen im Publikationsverfahren geltend. Eventualiter wurde die Schwärzung zusätzlicher Passagen der Sanktionsverfügung beantragt (Vi- act. 14). B.e Mit E-Mail vom 22. Dezember 2016 teilte die Vorinstanz allen Parteien des Sanktionsverfahrens mit, dass sie zurzeit von einer Internetpublikation der Sanktionsverfügung auf ihrer Homepage absehe, da ein Antrag vor- liege, nach welchem die Sanktionsverfügung insgesamt als Geschäftsge- heimnis zu betrachten sei. Daher werde zunächst über diesen Antrag ent- schieden, bevor die Sanktionsverfügung online aufgeschaltet werde (Vi-act. 15).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 5 C. C.a Am 30. Oktober 2017 erliess die Vorinstanz die Publikationsverfügung gegenüber der Xz_______AG und der Xy_______AG (Vi-act. 16; nachfol- gend: angefochtene Verfügung bzw. angefochtene Publikationsverfügung). Diesem Entscheid liegen zwei teilweise geschwärzte Fassungen der Sank- tionsverfügung zugrunde. Dabei handelt es sich zum einen um die Publi- kationsversion (Vi-act. 16, angefochtene Publikationsverfügung Beilage 1; nachfolgend: „Publikationsversion WEKO“), die nach Eintritt der Rechts- kraft der Publikationsverfügung in der Reihe „RPW/DPC“ publiziert werden soll. Zum anderen handelt es sich um die Internetversion (Vi-act. 16, ange- fochtene Publikationsverfügung, Beilage 2; nachfolgend: „Internetversion WEKO“), die noch vor Eintritt der Rechtskraft der Publikationsverfügung auf der Internetseite der Wettbewerbsbehörde publiziert werden sollte.
C.b Das Dispositiv der Publikationsverfügung lautet wie folgt:
Xz_______AG,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Pat- rick L. Krauskopf,
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 6
C.c In ihrer Begründung führte die WEKO aus, die Tatbestandsvorausset- zungen zur Publikation gemäss Art. 48 Abs. 1 KG seien erfüllt, da mit der Sanktionsverfügung ein Entscheid im Sinne dieser Bestimmung vorliege. Die seitens der X_______-Gesellschaften geltend gemachten Abdeckun- gen seien geprüft und in der Publikationsversion berücksichtigt worden, so- weit die markierten Passagen Geschäftsgeheimnisse enthielten. Mit Blick auf das Persönlichkeitsrecht seien weitere Abdeckungen vorgenommen worden, insbesondere zum Schutz der als „Vertreter der X_______-Gesell- schaften“ beschriebenen natürlichen Personen. Mit BGE 142 II 268 Nikon sei die Dogmatik der Publikation von WEKO-Entscheiden weitgehend aus- ser Streit gestellt worden. Vor diesem Hintergrund rechtfertige sich der Ent- zug der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf die Internetversion. An der möglichst zeitnahen Publikation der Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 bestehe seitens der Öffentlichkeit, der Presse und der Behörden – vor al- lem der Vergabestellen – ein öffentliches Interesse, welches das Interesse der Xz_______AG und der Xy_______AG an der Herauszögerung der Publikation überwiege. D. Am 3. November 2017 teilte das Sekretariat dem Rechtsvertreter der Xz_______AG und der Xy_______AG Bezug nehmend auf ein vorheriges Telefonat per Mail mit, dass geplant sei, die „Internetversion WEKO“ am 6. November 2017 auf der Homepage der WEKO zu veröffentlichen (Vi- act. 17). Gleichentags informierte der Rechtsvertreter die WEKO darüber, dass er in Kalenderwoche 45 eine Beschwerde gegen die Publikationsver- fügung vom 30. Oktober 2017 beim Bundesverwaltungsgericht einreichen und sich mit vorsorglichen Massnahmen gegen die Veröffentlichung der angefochtenen Verfügung wehren werde (Vi-act. 18).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 7 E. E.a Mit Eingabe vom 7. November 2017 (Posteingang: 9. November 2017) erhob die Xz_______AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin 1) gegen die Publikationsverfügung Beschwerde (nachfolgend: Beschwerde B-6291/2017) beim Bundesverwaltungsgericht und stellte folgende Rechtsbegehren: Superprovisorische Massnahmen
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 8 Zur Begründung machte die Beschwerdeführerin 1 insbesondere geltend, die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 sei ihr nie eröffnet worden. Über- dies habe die Vorinstanz einerseits das Verfahren verzögert und anderer- seits „nach zehn Monaten Tatenlosigkeit“ durch ihr Handeln „out of the blue“ durch den plötzlichen Erlass der angefochtenen Verfügung ohne Vor- ankündigung den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Schliesslich habe die WEKO mit dem Entscheid, die Sanktionsverfügung zu publizie- ren, die Gebote der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit, die Un- schuldsvermutung und das Legalitätsprinzip verletzt. E.b Mit Zwischenverfügung vom 8. November 2017 im Verfahren B-6291/2017 untersagte das Bundesverwaltungsgericht der WEKO einst- weilen im Sinne einer superprovisorischen Anordnung, die Sanktionsverfü- gung zu publizieren. Sodann wurde die Vorinstanz ersucht, sich bis zum 24. November 2017 zu den Anträgen der Beschwerdeführerin 1 betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bzw. vorsorgliche Mas- snahmen zu äussern. Zugleich gab der Instruktionsrichter der Beschwer- deführerin 1 Gelegenheit, substantiierte Anträge zur genauen Kennzeich- nung der Geschäftsgeheimnisse in der Sanktionsverfügung zu stellen. Ausserdem wurde ein Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– einverlangt, wel- cher am 13. November 2017 geleistet wurde. E.c Die Vorinstanz stellte mit ihrer Eingabe vom 17. November 2017 im Verfahren B-6291/2017 folgenden Antrag: Die Anträge 2 und 3 gemäss Beschwerde der Beschwerdefüh- rerin vom 7. November 2017 seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. – unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin – Zur Begründung hielt sie im Wesentlichen fest, eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei aus den in der angefochtenen Verfügung ge- nannten Gründen, insbesondere mit Blick auf die vorgenommene Interes- senabwägung, abzuweisen. E.d Mit Verfügung vom 24. November 2017 bestätigte das Bundesverwal- tungsgericht im Verfahren B-6291/2017 das superprovisorische Verbot der Internetpublikation gemäss der Verfügung vom 8. November 2017. Glei- chentags reichte die Vorinstanz auf Aufforderung des Instruktionsrichters vom 21. November 2017 hin die vollständigen Akten ein, die der Publikationsverfügung zugrunde liegen.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 9 E.e Am 1. Dezember 2017 ergänzte die Beschwerdeführerin 1 im Verfah- ren B-6291/2017 ihre Beschwerdeschrift (nachfolgend: Beschwerdeergän- zung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017) mit folgendem zusätzlichen Rechtsbegehren:
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 10 Geschäftsgeheimnisse und Persönlichkeitsrechte an die Vor- instanz zurückzuweisen. Verfahrensantrag (zu 2. und 3.) 4) Es sei das Verfahren zu Antrag 2 und 3 zu sistieren bis zur rechtskräftigen Beurteilung der Frage, ob das Dokument „Ver- fügung vom 8. Juli 2016“ der Beschwerdeführerin rechtskon- form eröffnet wurde. Bereinigung Geschäftsgeheimnisse (Eventualiter zu 2. und 3.) 5) Eventualiter sei der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist zur Kennzeichnung der Geschäftsgeheimnisse in der Ver- fügung vom 8. Juli 2016 einzuräumen. Kostenentscheid 6) Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wurde wie im Parallelverfahren B-6291/2017 vorgebracht, die Vorinstanz habe „nach zehn Monaten Tatenlosigkeit“ durch ihr Handeln „out of the blue“ den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Zudem sei die aufschiebende Wirkung in einem Rechtsstaat die Regel. Des Weiteren habe die Vorinstanz die Nachteile einer Vorabpublikation nicht beachtet; was der Öffentlichkeit einmal bekannt gemacht werde, könne nicht wieder zurückgenommen werden. Überdies machte die Beschwerdeführerin 2 eine Verletzung von Bundesrecht aufgrund der geplanten Publikation von Geschäftsgeheimnissen geltend. F.b Mit Zwischenverfügung vom 28. November 2017 im Verfahren B-6714/2017 untersagte das Bundesverwaltungsgericht der WEKO im Sinne einer superprovisorischen Anordnung, die Sanktionsverfügung zu publizieren. Zudem ersuchte es die Vorinstanz, sich zu den Anträgen Be- schwerdeführerin 2 betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wir- kung und vorsorgliche Massnahmen sowie betreffend das Sistierungsge- such der Beschwerdeführerin 2 und eine allfällige Vereinigung des Be- schwerdeverfahrens mit dem Verfahren B-6291/2017 zu äussern. Die Be- schwerdeführerin 2 erhielt Gelegenheit, substantiierte Anträge zur ge- nauen Kennzeichnung der Geschäftsgeheimnisse in der Sanktionsverfü- gung zu stellen. Ausserdem wurde – wie im Parallelverfahren – ein Kos- tenvorschuss in Höhe von Fr. 2'500.– einverlangt, der am 13. Dezember 2017 geleistet wurde.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 11 F.c Mit Eingabe vom 1. Dezember 2017 im Verfahren B-6714/2017 stellte die Vorinstanz folgende Anträge:
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 12
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 13 im Hinblick auf die ursprünglichen Einwände [dieser Verfügungsadressatin] zusätzliche vorläufige Schwärzungen enthalte (vgl. angefochtene Publika- tionsverfügung Rz. 62). Diese Abdeckungen seien mit der Rechtskraft der Publikationsverfügung gegen [die weitere Verfügungsadressatin] hinfällig geworden. I. I.a Mit Verfügungen vom 30. Januar 2018 wurde den Beschwerdeführerin- nen und der Vorinstanz in den beiden Verfahren B-6291/2017 und B-6714/2017 der Entwurf der vom Bundesverwaltungsgericht überarbeite- ten Internetversion (nachfolgend: „Entwurf Internetversion BVGer“) zuge- stellt und die Möglichkeit zur freigestellten Stellungnahme gegeben. I.b In beiden Verfahren reichten die Beschwerdeführerinnen innert er- streckter Frist am 15. und 16. Februar 2018 je eine Stellungnahme ein. Diesen Stellungnahmen lag jeweils dieselbe von den Beschwerdeführerin- nen mit Geschäftsgeheimnissen markierte Fassung der Sanktionsverfü- gung bei. J. J.a Mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 entschied das Bundesver- waltungsgericht was folgt: 1. Die Beschwerdeverfahren B-6291/2017 und B-6714/2017 wer- den vereinigt und unter der Nummer B-6291/2017 weiterge- führt. 2. Der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Sistierung des Be- schwerdeverfahrens wird abgewiesen. 3. 3.1. Soweit die Beschwerdeführerinnen verlangen, dass vor- sorglich Dispositivziffern der angefochtenen Verfügung aufge- hoben werden oder mit der Publikation der Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 bis zum Endentscheid im vorliegenden Ver- fahren zugewartet wird, werden ihre Begehren abgewiesen. 3.2. Soweit die Vorinstanz beantragt, es sei ihr zu erlauben, die der angefochtenen Verfügung beiliegende „Internetversion“ zu veröffentlichen, wird ihr Begehren abgewiesen.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 14 3.3. In teilweiser Gutheissung der Anträge beider Verfahrens- beteiligten wird der Vorinstanz erlaubt, die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 gemäss der beiliegenden „Internetversion BVGer“ auf ihrer Internetseite zu publizieren. In Bezug auf die „Internetversion“ (nachfolgend: “Internetversion BVGer I“) führte das Bundesverwaltungsgericht insbesondere aus, die Publikation vor Rechtskraft könne zu nicht wiedergutzumachenden Nachteilen führen, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur aufschiebenden Wirkung nach Möglichkeit zu vermeiden seien. Dieser Umstand dürfe aber angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Publikation und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung (BGE 142 II 268 Nikon) im vorliegenden Fall nicht dazu führen, dass die Veröffentlichung der Sank- tionsverfügung für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vollständig ver- hindert werde. Vielmehr sei dem berechtigten Anliegen der Beschwerde- führerinnen, namentlich soweit sich durch BGE 142 II 268 Nikon nicht ge- klärte Fragen stellten, durch geeignete Abdeckungen bzw. Schwärzungen Rechnung zu tragen. Damit solle auch der höchstrichterlichen Rechtspre- chung Nachachtung verschafft werden, nach welcher bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten Zurückhaltung zu wahren sei. So sei etwa in Bezug auf die Beschwerdeführerin 1, welcher selbst keine Verstösse ge- gen das Kartellgesetz vorgeworfen würden, zumindest einstweilen die Ano- nymität zu wahren. Dasselbe gelte für die Vorkommnisse vor Inkrafttreten des sanktionsbewehrten Kartellrechts. Grundsätzlich bestehe ein Interesse an der Publikation, da die sanktionierten Unternehmen nach der Darstel- lung der Vorinstanz – etwas vereinfacht formuliert – die im Rahmen frühe- rer Kooperation definierten Ziele nach 2002 mit anderer Methode erreicht hätten. Indessen gebe die Nichtsanktionierbarkeit von Verhalten bis zum Inkrafttreten des neuen Kartellrechts Anlass, vorsorgliche Abdeckungen vorzunehmen, welche besonders „süffige“ Unternehmeraussagen oder Teilbeweiswürdigungen betreffen, die nicht erforderlich seien, um das von der Vorinstanz behauptete Konzept zu verstehen. Damit aber das Konzept, auf welchem die Sanktionsverfügung beruhe, ersichtlich bleibe, werde die Vorgehensweise der in Frage stehenden Unternehmen nicht in erhebli- chem Umfang verschleiert. J.b Die Beschwerdeführerinnen ersuchten mit Eingaben vom 11. April 2018 (Beschwerdeführerin 2) und 12. April 2018 (Beschwerdeführerin 1) um Widerruf der Zwischenverfügung vom 12. März 2018, Vornahme zu- sätzlicher Abdeckungen in der „Internetversion BVGer I“ und Erlass einer neuen Zwischenverfügung.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 15 J.c Mit Beschwerde vom 16. April 2018 focht die Beschwerdeführerin 1 die Zwischenverfügung vom 12. März 2018 beim Bundesgericht an und bean- tragte die Aufhebung der Dispositivziffern 1, 2, 3.1 und 3.3 resp. eventuali- ter die Rückweisung der Sache an das Bundesverwaltungsgericht mit der Anweisung, die beantragten zusätzlichen Abdeckungen in der „Internetver- sion BVGer I“ vorzunehmen. Zudem ersuchte sie um Gewährung der auf- schiebenden Wirkung und vorsorgliche Aussetzung der Publikation der „In- ternetversion BVGer I“. Der Fortgang dieses bundesgerichtlichen Verfah- rens wird im Folgenden – insoweit unter Verzicht auf streng chronologische Darstellung des Sachverhalts – bis zum Urteil beschrieben. J.d Mit Verfügung vom 18. April 2018 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Abdeckungsanträge der Beschwerdeführerinnen vom 11. und 12. April 2018 teilweise gut und änderte Ziff. 3.3 des Dispositivs der Zwischenverfü- gung vom 12. März 2018 insoweit ab, als der Vorinstanz erlaubt wurde, die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 gemäss der – der Verfügung vom 18. April 2018 beiliegenden – „Internetversion BVGer II“ auf ihrer Internet- seite zu publizieren. Soweit weitergehend wurden die Anträge der Be- schwerdeführerinnen vom 11. und 12. April 2018 abgewiesen. J.e Mit Verfügung vom 8. Mai 2018 hiess das Bundesgericht das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung mit Blick auf den Umstand, dass die Beschwerdeführerin 1 trotz der in der „Internetversion BVGer II“ vorge- nommenen Anonymisierung leicht identifiziert werden kann, insoweit teil- weise gut, als es anordnete, die „Internetversion BVGer II“ dürfe während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens nur ohne die Rz. 11-13, 111-113, Rz. 1132 letzter Aufzählungspunkt, Rz. 1173-1177, Rz. 1344 2. Satz und ohne die Fussnoten 229, 249, 254, 265, 293 und 316 (nachfol- gend: „Internetversion BGer“) auf der Internetseite der WEKO publiziert werden. J.f Am 17. Mai 2018 publizierte die WEKO die Sanktionsverfügung in der Fassung „Internetversion BGer“ auf ihrer Homepage (vgl. <https://www. weko.admin.ch/weko/de/home.html> > Aktuell > Letzte Entscheide > Bau- leistungen See-Gaster: Verfügung vom 8. Juli 2016). J.g Mit Urteil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde vom 16. April 2018 nicht ein. In Bezug auf die angefoch- tene vorsorgliche Anordnung betreffend die teilweise Publikationserlaubnis wurde dies damit begründet, dass die Anforderungen gemäss Art. 106 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 16 (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) i.V.m. Art. 98 BGG (qualifizierte Begründungspflicht in Bezug auf Rügen betreffend die Verletzung verfas- sungsmässiger Rechte) nicht erfüllt seien. K. K.a Mit Eingabe vom 12. April 2018 beantragte die Beschwerdeführerin 1 vor Bundesverwaltungsgericht die Anordnung weiterer vorsorglicher Mas- snahmen wie folgt:
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 17 vom 23. April 2018 repliziert hatte, wies das Bundesverwaltungsgericht die Anträge der Beschwerdeführerin 1 auf Erlass vorsorglicher Anordnungen mit Zwischenverfügung vom 24. April 2018 vollumfänglich ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, es fehle an Indizien für in Bezug auf die Sanktion vorverurteilende Äusserungen der Vorinstanz. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. L. L.a Mit Vernehmlassung vom 9. April 2018 äusserte sich die Vorinstanz zu den materiellen Anträgen gemäss den Beschwerdeschriften vom 7. und 24. November 2018 (Bst. E.a und F.a hiervor) und stellte folgende Anträge:
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 18 setzte der Vorinstanz Frist an, um sich zur Frage vernehmen zu lassen, ob und mit welcher Begründung an den ursprünglichen Anträgen festgehalten werde. Die Vorinstanz verwies mit Eingabe vom 29. Juni 2018 (nachfolgend: Er- gänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018) auf ihre Anträge gemäss Vernehmlassung vom 9. April 2018. In ihrer Begründung konkretisierte die Vorinstanz einige Aspekte ihrer Vernehmlassung und machte geltend, die Abdeckungsanträge der Beschwerdeführerinnen liessen sich auf keine rechtliche Grundlage stützen. L.d Die Beschwerdeführerinnen reichten zur Vernehmlassung der Vor- instanz am 14. August 2018 (Beschwerdeführerin 2) und 16. August 2018 (Beschwerdeführerin 1) je eine Stellungnahme ein, in denen sie vollum- fänglich an ihren früheren Ausführungen festhielten. Die Beschwerdefüh- rerin 1 beantragt zudem, eine Publikation in der „RPW/DPC“ sei höchstens im Umfang der am 17. Mai 2018 publizierten Online-Publikationsversion („Internetversion BGer“) als zulässig einzustufen. L.e Mit Verfügung vom 20. August 2018 brachte das Bundesverwaltungs- gericht die Stellungnahmen der Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz zur Kenntnis. Zudem nahm es einen am 26. Juni 2018 erstellten Screenshot der Homepage der Xz_______AG betreffend die dort veröffentlichte Medi- enmitteilung vom 30. Mai 2018 (ursprünglich abrufbar unter http://www.X_______-ag.ch/index.php?p=medien) sowie die Medien- mitteilung selbst zu den Akten. In diesem Zusammenhang gewährte es der Beschwerdeführerin 1 auf Antrag hin Frist zur Stellungnahme zur Medien- kommunikation vom 30. Mai 2018. L.f Mit Eingaben vom 29. August 2018 (Beschwerdeführerin 1) und vom 31. August 2018 (Beschwerdeführerin 2) stellten sich die Beschwerdefüh- rerinnen im Nachgang an das am 22. August 2018 zugestellte Urteil des Bundesgerichts 2C_321/2018 (vgl. Bst. J.g hiervor) auf den Standpunkt, eine Publikation in der „RPW/DPC“ sei höchstens im Umfang der „Internet- version BVGer II“ als zulässig zu erachten. L.g Am 17. September 2018 erstattete die Beschwerdeführerin 1 eine Stel- lungnahme zu ihrer Medienkommunikation vom 23. und 30. Mai 2018 und reichte nebst einer Medienmitteilung der WEKO vom 4. Oktober 2016 fünf zwischen dem 13. September 2017 und dem 24. Mai 2018 erschienene
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 19 Zeitungsartikel ein. Sie führte sinngemäss aus, aufgrund der Medienkom- munikation der Vorinstanz habe sie keine andere Wahl gehabt, als unter Aufhebung der Anonymität der Beschwerdeführerin 1 den Sachverhalt zu erklären. L.h Mit Verfügung vom 18. September 2018 wurde diese Eingabe der Be- schwerdeführerin 2 und der Vorinstanz zur Kenntnis gebracht und festge- halten, dass der Schriftenwechsel ohne umgehend zu stellende anders lautende Anträge der Vorinstanz als geschlossen gelte. M. Auf die rechtserheblichen Vorbringen der Vorinstanz und der Beschwerde- führerinnen wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Bundes- gesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwal- tungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG ge- geben ist und eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Als Verfügungen gelten autoritative, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechts- wirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 135 II 38 E. 4.3 mit Hinweisen). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge- richt richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). Die WEKO ist Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG (vgl. Art. 18 Abs. 3 KG und 39 KG; Urteil des BVGer B-7084/2010 vom 6. Dezember 2010 E. 1.2). Die Publikation kartellrechtli- cher Sanktionsverfügungen ist ein Realakt (vgl. das Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 Nikon E. 1.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268). Bleibt die Publikation einer Sanktionsverfügung strittig, erlässt die Vorinstanz eine Publikationsverfügung, in welcher auch die Modalitäten der Publikation bzw. allfällige Abdeckungen geregelt werden (Urteil des BVGer B-5858/2014 vom 30. Oktober 2017 Luftfracht I E. 1.3.2 f.). Der angefoch- tene Entscheid ist eine derartige Verfügung und stellt ein taugliches An-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 20 fechtungsobjekt dar. Damit ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beur- teilung der vorliegenden Streitsache zuständig; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressa- tinnen der Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG zur Beschwerde legi- timiert. Die Erfordernisse an Form und Frist der Beschwerden (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 11 VwVG) wurden eingehalten und die Kostenvorschüsse wurden innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerden ist somit vollumfänglich einzutreten. 1.2 Mit der Beschwerde kann gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes- sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver- halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden. 2. 2.1 Die Anträge betreffend insbesondere das vorsorgliche Unterlassen der Publikation der „Internetversion WEKO“ und die Vereinigung der Verfahren B-6291/2017 betreffend die Beschwerdeführerin 1 und B-6714/2017 be- treffend die Beschwerdeführerin 2 hat das Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 unter anderem dahingehend beur- teilt, dass die beiden Verfahren vereinigt und unter der Nummer B-6291/2017 weitergeführt wurden. Vor allem ist der Vorinstanz in teilwei- ser Gutheissung der Anträge der Verfahrensbeteiligten mit Zwischenverfü- gung vom 12. März 2018 erlaubt worden, die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 gemäss der „Internetversion BVGer I“ auf ihrer Internetseite zu publizieren (Ziffer 3.3 des Dispositives). Am 18. April 2018 ist der Vor- instanz in teilweiser Gutheissung der ergänzenden Abdeckungsanträge der beiden Beschwerdeführerinnen in Abänderung von Ziffer 3.3 des Dis- positivs der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 erlaubt worden, die Sanktionsverfügung gemäss einer neuen, der Verfügung vom 18. April 2018 beiliegenden „Internetversion BVGer II“ zu publizieren.
2.2 Gegen die Zwischenverfügung vom 12. März 2018 erhob die Be- schwerdeführerin 1 am 16. April 2018 Beschwerde ans Bundesgericht. Mit Verfügung vom 8. Mai 2018 hat das Bundesgericht (Verfahren 2C_321/2018) die Publikation der „Internetversion BVGer II“ vorsorglich bewilligt. Jedoch hat das Bundesgericht mit Blick auf den Umstand, dass die Beschwerdeführerin 1 aufgrund der in der „Internetversion BVGer II“ vorgenommenen Anonymisierung leicht identifiziert werden kann, verlangt,
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 21 dass die entsprechenden Stellen (Rz. 11-13, 111-113, Rz. 1132 letzter Auf- zählungspunkt, Rz. 1173-1177, Rz. 1344 2. Satz und die Fussnoten 229, 249, 254, 265, 293 und 316) während der Dauer des Verfahrens vor Bun- desgericht nicht auf der Internetseite der WEKO publiziert werden dürfen. Sodann publizierte die WEKO am 17. Mai 2018 auf ihrer Homepage die „Internetversion BGer“ entsprechend den bundesgerichtlichen vorsorgli- chen Anordnungen vom 8. Mai 2018. Nachdem das Bundesgericht mit Ur- teil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 auf die Beschwerde der Beschwer- deführerin 1 vom 16. April 2018 nicht eingetreten ist, ist diese Anordnung zur aufschiebenden Wirkung vom 8. Mai 2018 dahingefallen und die An- ordnung des Bundesverwaltungsgerichts betreffend die Publikation der „In- ternetversion BVGer II“ vollstreckbar. 2.3 Vorliegend zu beurteilen bleibt die Rechtmässigkeit der Publikation der sog. „Publikationsversion WEKO“, die gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung nach Eintritt der Rechtskraft der Publikationsverfügung vom 30. Oktober 2017 in der Zeitschrift „RPW/DPC“ publiziert werden soll. Da den bisher getroffenen Anordnungen betreffend die „Internetversion“ nur vorsorglicher Charakter zukommt, ist auch in Bezug auf die bereits offen- gelegten Stellen nunmehr endgültig zu beurteilen, ob deren Offenlegung rechtmässig war. In diesem Zusammenhang beantragt die Beschwerdeführerin 1, Ziffer 1 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung (Publikation der Sanktions- verfügung als „Publikationsversion WEKO“ in der „RPW/DPC“ nach Eintritt der Rechtskraft) sei vollumfänglich aufzuheben (Beschwerde B-6291/2017 Antrag 4), eventualiter seien nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, namentlich dem Schutz der Geschäftsgeheimnisse sowie der Persönlich- keit die geschwärzten Stellen gemäss Beilage zur Eingabe vom 15. De- zember 2017 als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren (Eingabe vom 15. Dezember 2017 im Verfahren B-6291/2017 Antrag 1). Die Beschwerdeführerin 2 beantragt, Ziffer 1 des Dispositivs der angefoch- tenen Verfügung sei aufzuheben und die „Publikationsversion WEKO“ sei – sofern erforderlich – zur Neubeurteilung der Geschäftsgeheimnisse und Persönlichkeitsrechte an die Vorinstanz zurückzuweisen (Beschwerde B-6714/2017 Antrag 3), eventualiter seien nach den allgemeinen Rechts- grundsätzen, namentlich dem Schutz der Geschäftsgeheimnisse sowie der Persönlichkeit die geschwärzten Stellen gemäss Beilage zur Eingabe vom 8. Dezember 2017 als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren (Eingabe vom 8. Dezember 2017 im Verfahren B-6714/2017 Antrag 1).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 22 Mit Eingabe vom 29. August 2018 bzw. vom 31. August 2018 beantragen die Beschwerdeführerinnen sodann unter Festhaltung an den bisherigen Anträgen übereinstimmend, eine Publikation in der „RPW/DPC“ sei höchs- tens im Umfang der „Internetversion BVGer II“ zulässig. In Bezug auf die Internetversion ergibt sich demnach Folgendes: Soweit sich aus der Beurteilung der Publikationsversion ergibt, dass die Vorinstanz mehr publizieren darf als bereits vorsorglich gemäss „Internetversion BVGer II“ erlaubt wurde, darf die Vorinstanz entgegen den Anträgen der Beschwerdeführerinnen auch die im Internet publizierte Version der Sank- tionsverfügung entsprechend anpassen. Andererseits könnte das Gericht mit dem vorliegenden Urteil zur Publikationsversion auch zum Schluss ge- langen, dass die vorsorgliche Publikationserlaubnis in Bezug auf die Inter- netversion zu weit gegangen ist. Diesfalls wäre nicht nur die Publikations- version, sondern auch die bereits aufs Internet gestellte Version entspre- chend zu korrigieren. Obwohl die Beschwerdeführerinnen nur im Rahmen der vorsorglichen Massnahmen Antrag stellen, Ziffer 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung betreffend die Internetversion aufzuheben, dür- fen ihre Begehren in systematischem Verständnis nicht dahingehend ge- deutet werden, dass in der Internetversion mehr publiziert werden darf als in der Publikationsversion, nachdem die Vorinstanz im Kontext mit der vor- instanzlichen Verfügung ausdrücklich davon ausgegangen ist, dass im Rahmen der vorsorglich zu publizierenden Internetversion gewisse strittige Passagen noch nicht publiziert werden, welche dann gemäss der Publika- tionsversion publiziert werden sollen. Die Vorinstanz hält an der „Publikationsversion WEKO“ fest und beantragt die Abweisung der Beschwerden (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 16-45; Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 S. 2). 3. In den Beschwerden werden formelle Rügen erhoben, die vorab zu beur- teilen sind, da sie allenfalls geeignet wären, eine Kassation der vorinstanz- lichen Verfügung zu bewirken (vgl. BGE 141 V 495 E. 2.2 und 138 I 232 E. 5.1; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard Waldmann/Phi- lippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 29 Rz. 106 f.). Die Beschwer- deführerinnen rügen eine fehlerhafte Eröffnung sowohl der Sanktions- als auch der Publikationsverfügung (vgl. sogleich E. 3.1) und eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz vor Erlass der angefochtenen Verfügung (vgl. nachfolgend E. 3.2).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 23 3.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Sanktionsverfügung der WEKO vom 8. Juli 2016 und die Publikationsverfügung vom 30. Oktober 2017 seien ihnen bzw. jedenfalls der Beschwerdeführerin 1 nicht rechts- gültig eröffnet worden. 3.1.1 Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, die Sanktionsverfügung sei ihr nie formell ordnungsgemäss im Sinne von Art. 34 Abs. 1 VwVG zuge- stellt resp. eröffnet worden, womit auch keine Publikation erfolgen dürfe. Die Ausführungen der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung, wonach eine Publikation unabhängig von der Frage zulässig sei, ob die Sanktions- verfügung formell (oder materiell) rechtswidrig sei, würden Bundesrecht verletzen. Solange ein „Dokument“ der Vorinstanz einer Partei nicht korrekt eröffnet worden sei, könne diesem auch kein Verfügungscharakter zukom- men. Zudem versuche die Vorinstanz, sie durch eine verfahrensrechtliche Politik von vermeintlichen „faits accomplis“ in das Verfahren hineinzuzie- hen. Die Beschwerdeführerin 1 sei am 28. März 2013 gegründet worden und habe im Jahr 2014 ihre geschäftliche Tätigkeit aufgenommen. Sie falle weder in den persönlichen Geltungsbereich von Art. 2 Abs. 1 KG noch könne sie Adressatin von Art. 49a Abs. 1 KG sein, da sie im relevanten Un- tersuchungszeitraum im Sanktionsverfahren vor der WEKO weder recht- lich noch wirtschaftlich existiert habe. Eine Publikation der Sanktionsverfü- gung, die sie so darstelle, als hätte sie existiert, und ihr Sanktionen aufer- lege, werfe in der Öffentlichkeit ein falsches Bild auf sie (vgl. Beschwerde B-6291/2017 Rz. 45 b). Die Ermessensausübung der Vorinstanz im Sinne von Art. 48 Abs. 1 KG verletze zudem den Grundsatz der Rechtsgleichheit. Die Vorinstanz begründe die angefochtene Verfügung im Wesentlichen un- ter Verweis auf BGE 142 II 268 Nikon. Dabei verkenne sie, dass im zitierten Entscheid nicht habe beurteilt werden müssen, ob die Nikon AG überhaupt Verfügungsadressatin sein konnte, während ebendies betreffend die Be- schwerdeführerin 1 vorliegend streitig sei (vgl. Beschwerde B-6291/2017 Rz. 43 f.). 3.1.2 Die Beschwerdeführerin 2 bringt insbesondere vor, die einschlägigen Bestimmungen des Kartellgesetzes zur Publikation der Entscheide der WEKO kämen nicht zum Tragen, solange über die Frage der rechtsgültigen Eröffnung der Sanktionsverfügung kein Entscheid vorliege. Damit könne vorderhand auch keine Publikation derselben erfolgen (vgl. Beschwerde B-6714/2017 Rz. 27). 3.1.3 Die Vorinstanz äussert sich im angefochtenen Entscheid zur Thema- tik der Eröffnung der Sanktionsverfügung dahingehend, dass diese beiden
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 24 Beschwerdeführerinnen rechtsgenüglich eröffnet worden sei. Art. 34 Abs. 1 VwVG verlange die schriftliche Bekanntmachung der Verfügung an die Adressatinnen und Adressaten, damit diese die Möglichkeit erhalten, vom Inhalt der Verfügung Kenntnis zu nehmen. Soweit eine Partei eine Vertretung bestelle, könne die rechtswirksame Eröffnung der Verfügung bis zum Widerruf der Vollmacht grundsätzlich nur dieser gegenüber erfolgen (vgl. Art. 11 Abs. 3 VwVG; Urteile des BVGer A-5540/2013 vom 6. Januar 2014 E. 2.1.1 und A-6799/2007 vom 4. Dezember 2007 E. 3). Mache die Behörde Mitteilung an den Vertreter, müsse sich der Vertretene diese ent- gegenhalten lassen. Die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 sei der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerinnen schriftlich bekannt gemacht worden. Aus der übersendeten Verfügung selbst und dem Begleitschreiben vom 3. Oktober 2016 (Vi-act. 1) ergebe sich, dass sich die Verfügung ge- gen beide Beschwerdeführerinnen richte. Der Rechtsvertreter habe damit die Bedeutung und Tragweite der Sanktionsverfügung für seine Mandan- tinnen beurteilen und entsprechende Rechtsmittel ergreifen können. We- der aus Art. 34 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 11 Abs. 3 VwVG noch aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ergebe sich das Erfordernis, der Rechts- vertretung zweier Gesellschaften zwei Exemplare der inhaltsgleichen Ver- fügungsversion zu übersenden, zumal Sinn und Zweck einer Vertretung es gerade sei, zu ermöglichen, dass die Mitteilung an den Vertreter und nicht an den bzw. die Vertretenen erfolge (angefochtene Verfügung Rz. 22-26). 3.1.4 Die von den Beschwerdeführerinnen auf die Argumentation zur feh- lerhaften Eröffnung der Sanktionsverfügung gestützten Anträge um Sistie- rung des Beschwerdeverfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über die rechtskonforme Eröffnung der Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 (vgl. Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 B-6714/2017 Rz. 34-36 und Beschwerdeergänzung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017Rz. 3-8) sind bereits mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 (vgl. dort E. 3) rechts- kräftig abgewiesen worden. Zur Begründung ist mit Verweis auf die Zwi- schenverfügung vom 20. Juni 2017 im Verfahren betreffend die Sanktions- verfügung vom 8. Juli 2016 im Beschwerdeverfahren B-6998/2016 (vgl. dort E. 3.10 ff.) ausgeführt worden, mit der Zustellung nur eines Exemplars der Sanktionsverfügung an den Rechtsvertreter beider Beschwerdeführe- rinnen sei prima vista nicht von einem besonders schweren Eröffnungsfeh- ler und einer daraus resultierenden Nichtigkeit der Verfügung auszugehen. Beide Beschwerdeführerinnen hätten gegen die ihrem Vertreter zugestellte Verfügung Beschwerde erhoben. Demzufolge sei ihnen durch die einfache
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 25 Zustellung der Sanktionsverfügung offensichtlich kein Rechtsnachteil er- wachsen. Jedenfalls unter diesen Voraussetzungen ist die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Frage nach einem allfälligen die Sanktionsverfü- gung betreffenden Eröffnungsfehler nicht im Rahmen der Beurteilung des gegen die Publikationsverfügung gerichteten Rechtsmittels zu prüfen ist, nicht zu beanstanden (vgl. mutatis mutandis das Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.3, nicht publiziert in BGE 142 II 68, betreffend die Frage, ob das der Beschwerdeführerin von der Wettbewerbskommis- sion vorgeworfene Verhalten kartellrechtswidrig ist). 3.1.5 Die Frage, ob die Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 den Be- schwerdeführerinnen korrekt eröffnet wurde, wäre nach dem Gesagten nicht im vorliegenden Entscheid, sondern im gegen die Sanktionsverfü- gung anhängig gemachten Beschwerdeverfahren B-6998/2016 zu klären. Indessen wurde auch die angefochtene Publikationsverfügung dem Rechtsvertreter ebenfalls nur einfach und nicht doppelt zugestellt (vgl. Schreiben des gemeinsamen Rechtsvertreters vom 3. November 2017, Vi-act. 18, S. 1). Daher ist vorliegend generell zu prüfen, ob die Zustellung nur eines Exemplars einer Verfügung an eine von mehreren Verfügungs- adressaten mandatierte Rechtsvertretung rechtmässig ist. 3.1.5.1 Gemäss Art. 34 Abs. 1 VwVG eröffnet die Behörde Verfügungen den Parteien (in der Regel) schriftlich. Massgebend ist, dass der Betroffene in die Lage versetzt wird, vom Inhalt der Mitteilung Kenntnis zu erhalten (vgl. FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHILLING-SCHWANK, in: Bernhard Wald- mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 34 Rz. 2). Bei einer schriftlich per Post zugestellten Verfügung genügt hierfür, dass diese ordnungsgemäss zugestellt wird und damit in den Zu- griffsbereich des Betroffenen oder seines Vertreters gelangt (vgl. URS PE- TER CAVELTI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Art. 20 Rz. 7 mit Hinweisen). Ist eine Partei juristisch vertre- ten, macht die Behörde ihre Mitteilungen an den Vertreter (Art. 11 Abs. 3 VwVG; vgl. dazu BGE 113 I b 296 E. 2, ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE- LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1067 in fine). Der Begriff der "Mitteilung" umfasst sowohl die Zustellung von Verfü- gungen und Entscheiden als auch die Einladungen zur Mitwirkung und zur Abgabe einer Stellungnahme (vgl. RES NYFFENEGGER, in: Auer/Mül- ler/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 11 Rz. 27).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 26 3.1.5.2 Die Eröffnung einer Verfügung erfolgt individuell an die Parteien (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfah- ren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 616; BGE 133 I 201 E. 2.1). Partei im Sinne von Art. 34 VwVG ist jeder, der nach Art. 48 VwVG zur Beschwerdeerhebung befugt ist (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.26 und Fn. 95; LORENZ KNEUBÜHLER/RAMONA PEDRETTI in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 34 Rz. 5). Unter be- stimmten Umständen kann von einer individuellen Eröffnung einer Verfü- gung abgesehen werden und die Verfügung kann in einem amtlichen Blatt veröffentlicht werden (Art. 36 VwVG; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.27). Ist ein Entscheid einer Partei zu Unrecht nicht eröffnet und auch nicht öffentlich bekannt gemacht worden, beginnt die Rechtsmittelfrist erst zu laufen, wenn die betreffende Person nach dem Grundsatz von Treu und Glauben im Besitze aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesent- lichen Elemente ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.28; BVGE 2008/37 E. 8; UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, a.a.O., Art. 38 Rz. 10). 3.1.5.3 Das Verhältnis zwischen dem Rechtsvertreter und dem Vertretenen beruht auf Auftragsrecht. Wer eine Partei vertritt, ist unmittelbarer Vertreter im Sinne von Art. 32 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220). Seine Prozesshandlungen und Unterlassungen wirken für und gegen die vertretene Partei als deren eigene, das heisst wie wenn die Partei selbst gehandelt hätte (MARANTELLI/HUBER, a.a.O., Art. 11 Rz. 16). Der Verkehr zwischen der Behörde und der Partei läuft über den Vertreter der Letzteren. Daraus folgt, dass, wenn die Behörde Akten oder Verfügun- gen an den Vertreter zustellt, sich der Vertretene diese Zustellung entge- genhalten lassen muss (vgl. BVGE 2011/39 E. 4.1; Urteil des BVGer A-5540/2013 vom 6. Januar 2014 E. 2.1.1). 3.1.5.4 Die Empfängerin oder der Empfänger einer mangelhaften Verfü- gung ist gehalten, diese innert der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anzu- fechten, wenn sie oder er den Verfügungscharakter erkennen kann und nicht gegen sich gelten lassen will (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3; BGE 124 I 255 E. 1a/aa). Sind Beschwerdeführenden aus einem Eröffnungsmangel keine Rechtsnachteile erwachsen, da die Verfügung rechtzeitig und sach- gerecht angefochten werden konnte, so kann der Mangel als geheilt be- trachtet werden (vgl. zum Ganzen MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.22).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 27 3.1.5.5 Aus der Auslegung von Gesetz, Rechtsprechung und Literatur ergibt sich, dass eine Verfügung grundsätzlich allen Parteien separat (indi- viduell) zu eröffnen ist. Folgerichtig wäre – unter der Annahme, die beiden Beschwerdeführerinnen wären nicht anwaltlich vertreten – ein Eröffnungs- fehler anzunehmen, wenn nicht jeder von ihnen ein Exemplar der ange- fochtenen Verfügung zugestellt worden wäre. Insofern erschiene es daher sachgerecht, einem Rechtsvertreter, der mehrere Parteien vertritt, eine entsprechende Anzahl von Verfügungen zuzustellen. Indes gilt es, das Ziel der Eröffnung im Auge zu behalten, wonach der Betroffene namentlich in den Stand gesetzt werden soll, die ihm zustehenden Rechtsmittel und Rechtsbehelfe zu nutzen (so grundlegend MAX IMBODEN/ RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, Basel 1976, Nr. 84 S. 526). Vor diesem Hintergrund liegt kein Eröffnungsfehler vor, wenn der für mehrere Parteien eines Verfahrens tätige Rechtsvertreter nur ein Exemplar der Verfügung erhält, da im Falle einer Rechtsvertretung die rechtsgültige Eröffnung alleine an den Vertreter erfolgt (vgl. Art. 11 Abs. 3 VwVG), wozu bereits die Zustellung eines einzelnen Exemplars ge- nügt. Somit hat die Vorinstanz vorliegend sowohl Art. 11 Abs. 3 VwVG res- pektiert als auch den Anforderungen, die sich aus Art. 34 f. VwVG oder Art. 29 Abs. 2 BV ergeben, entsprochen. 3.1.5.6 Zusammenfassend ergibt sich einerseits, dass die Vorinstanz die Publikation im vorliegenden Fall richtigerweise nicht von Frage abhängig gemacht hat, ob die Sanktionsverfügung mit einem (nicht schwerwiegen- den) Eröffnungsfehler behaftet ist, und andererseits, dass die Publikations- verfügung den Beschwerdeführerinnen rechtsgültig eröffnet worden ist. Deren diesbezügliche Rügen erweisen sich demnach als unbegründet. 3.2 Im Weiteren beanstanden die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs durch die Vorinstanz. 3.2.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die WEKO habe den An- spruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem zwischen dem Schreiben des Sekretariats vom 16. Dezember 2016 (vgl. Sachverhalt Bst. B.c; Vi-act. 13) und dem Erlass der angefochtenen Verfügung am 30. Oktober 2017 kein einziger weiterer Verfahrensschritt erfolgt sei. Insbesondere hätten die Be- schwerdeführerinnen keine Gelegenheit gehabt, zu den zu publizierenden Versionen der Sanktionsverfügung („Internetversion WEKO“ und „Publika- tionsversion WEKO“) vorgängig Stellung zu nehmen. Überdies seien ihre Stellungnahmen (vom Dezember 2016) für den Entscheid nicht berück- sichtigt worden. So habe die Vorinstanz eigenmächtig festgelegt, welche
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 28 Informationen als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren seien und welche nicht (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2018 Rz. 48; Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 41). Die Wett- bewerbskommission habe mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 zu- nächst weitere Verfahrensschritte in Aussicht gestellt und dann nach zehn Monaten Tatenlosigkeit „out of the blue“ die angefochtene Verfügung unter Entzug der aufschiebenden Wirkung erlassen. Dies könne aus rechtsstaat- lichen Gründen in einem strafrechtsähnlichen Verfahren nicht geduldet werden (Beschwerden B-6291/2017 und B-6714/2017, jeweils S. 3). Die Publikation einer Sanktionsverfügung, die das rechtliche Gehör verletze, diene weder der Rechtssicherheit noch der Transparenz. Durch das Zu- warten von 10 Monaten nach dem Schreiben vom 16. Dezember 2016 habe die Vorinstanz bei der Beschwerdeführerin 2 zudem nach Treu und Glauben die Erwartung geschürt, sie werde den Entscheid des Bundesver- waltungsgerichts in der Hauptsache abwarten oder eine ernsthafte Beur- teilung der Vorbringen der Beschwerdeführerinnen vornehmen, und dieser dann das rechtliche Gehör einräumen (vgl. Beschwerde B-6291/2017 Rz. 48 f.; Beschwerde B-6714/2017 Rz. 28 ff.). 3.2.2 Die Vorinstanz stellt sich im Rahmen der Vernehmlassung auf den Standpunkt, es treffe nicht zu, dass die Publikationsverfügung ohne vorhe- rige Anhörung erlassen worden sei. Die Beschwerdeführerinnen hätten hinreichend Gelegenheit zur Bezeichnung der abzudeckenden Verfü- gungspassagen gehabt. Da die Wettbewerbsbehörde mit Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 3. Oktober 2016 (Vi-act. 1) darüber informiert hätte, dass sie sowohl eine „RPW/DPC“-Publikation als auch eine Internet- publikation plane, sei für die Beschwerdeführerinnen auch ersichtlich ge- wesen, dass sich die Geschäftsgeheimnisbereinigung auf beide Versionen beziehe. Die Beschwerdeführerinnen hätten in Wahrung ihrer Rechte so- dann (am 12. und 21. Dezember 2016) im Verfahren vor der WEKO die Abdeckung bestimmter Passagen der Sanktionsverfügung verlangt. Für den Fall, dass die Vorinstanz ihren Vorbringen nicht folge, hätten sie aus- drücklich den Erlass einer Publikationsverfügung beantragt (vgl. Vi-act. 12 Antrag 3; Vi-act. 14 Rz. 8 [mit Verweis auf die in Vi-act. 12 gestellten An- träge]; Vi-act. 16 Rz. 5). Weshalb es den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzen solle, wenn eine Behörde nach Anhörung der Verfahrenspartei die beantragte Verfügung erlasse, sei nicht nachvollziehbar (Vernehmlas- sung vom 9. April 2018 Rz. 13, 15).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 29 3.2.3 Der Anspruch auf das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlich- keitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, wel- cher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbeson- dere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1). Das Recht auf vorgängige Anhörung gemäss Art. 30 Abs. 1 VwVG sieht insbesondere vor, dass die Behörde die Parteien anhört, bevor sie verfügt. Darin ist gleichsam das Kernelement des rechtlichen Gehörs zu sehen (BVGE 2013/33 E. 3 mit Hinweisen). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine Verlet- zung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gut- heissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Ent- scheides führt (BGE 135 I 187 E. 2.2). Die Heilung von Gehörsverletzun- gen ist aus prozessökonomischen Gründen auf Beschwerdeebene jedoch möglich, sofern das Versäumte nachgeholt wird, die Beschwerdeführerin dazu Stellung nehmen kann und der Beschwerdeinstanz für die konkrete Streitfrage die freie Überprüfungsbefugnis in Bezug auf Tatbestand und Rechtsanwendung zukommt, sowie die festgestellte Verletzung nicht schwerwiegender Natur ist und die fehlende Entscheidreife durch die Be- schwerdeinstanz mit vertretbarem Aufwand hergestellt werden kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2; BVGE 2014/22 E. 5.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH- LER, a.a.O., RZ. 3.110 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1174 ff.). 3.2.4 Mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 befand das Bundesver- waltungsgericht, eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf das rechtliche Gehör sei jedenfalls nicht von einer Schwere, die dazu führen würde, dass die angefochtene Verfügung deswegen aufzuheben wäre, weshalb einst- weilen offen gelassen werden könne, inwieweit die Vorinstanz den An- spruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör und insbeson- dere das Recht auf vorgängige Anhörung verletzt habe. Dasselbe gelte für die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen angesichts des mehrfach erklär- ten Interesses der Vorinstanz an einer Vorab-Internetpublikation der Sank- tionsverfügung vom 8. Juli 2016 damit hätten rechnen müssen, dass einer
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 30 allfälligen Beschwerde gegen die Publikationsverfügung die aufschiebende Wirkung entzogen werden könnte. Jedenfalls hätten die Beschwerdeführe- rinnen die Möglichkeit gehabt, zur Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfü- gung überhaupt publiziert werden soll, und zur weiteren Frage, ob dies auch für Vorgänge gelte, die sich während der Jahre 1977 und 2002 ereig- net hätten, Stellung zu nehmen. Insofern sei eine Verletzung des rechtli- chen Gehörs prima facie zu verneinen. In Bezug auf die Frage, ob einzelne Passagen namentlich aufgrund von Geschäftsgeheimnisqualität abzude- cken seien, komme dem Bundesverwaltungsgericht sodann trotz eines be- schränkten Ermessensspielraums (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.3, 4.2.6) jedenfalls volle Kognition zu (Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.4), womit einer Heilung von allfälligen Gehörsverletzungen nichts ent- gegenstehe. Soweit eine Gehörsverletzung vorliegen sollte, sei diese je- denfalls durch die seitens des Bundesverwaltungsgerichts angesetzte Frist zur substantiierten Antragstellung betreffend die Bezeichnung von Ge- schäftsgeheimnissen und die Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf für eine bundesverwaltungsgerichtliche Internetversion geheilt worden (vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2019 E. 4.4.2 f.). Soweit die Vorinstanz also davon ausgeht, das Gericht habe mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 festgestellt, dass im Ergebnis keine Verletzung des rechtli- chen Gehörs gegeben sei (Vernehmlassung, Rz. 12), wird die soeben dar- gestellte gerichtliche Begründung in unzulässiger Weise verkürzt. 3.2.5 Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen mit Ein- gaben vom 12. Dezember 2016 unter Einreichung einer eigenen Fassung der Sanktionsverfügung Abdeckungsanträge stellten (Vi-act. 12). Ferner ersuchten sie darum, ihrem Rechtsvertreter die zur Publikation freigege- bene Verfügung für eine Schlusskontrolle vorab zuzustellen (vgl. dort An- trag 1 in fine); eine Ablehnung der Anträge sei mit anfechtbarer Verfügung zu erlassen (vgl. dort Antrag 3). Die Vorinstanz wiederum kündigte mit Schreiben vom 16. Dezember 2016 (Vi-act. 13) erstens vorab den Erlass einer Publikationsverfügung und zweitens die vorab geplante Publikation einer Internetversion an, gemäss welcher einstweilen alle Abdeckungsvor- schläge der Beschwerdeführerinnen vom 12. Dezember 2016 (vgl. Vi-act. 12) übernommen werden sollten. Für die Publikationsverfügung wurde der Monat Februar 2017 und für die Internetpublikation der 22. De- zember 2016 in Aussicht genommen (Vi-act. 13). Am 21. Dezember 2016 beantragten die Beschwerdeführerinnen die Schwärzung zusätzlicher Passagen (Vi-act. 14). Mit Verfügung vom 30. Oktober 2017 entschied die Vorinstanz über die Abdeckungsanträge und erliess ihre Publikationsverfü-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 31 gung unter Beilage der „Internetversion WEKO“ (Beilage 2) und der „Pub- likationsversion WEKO“ (Beilage 1), ohne diese den Beschwerdeführerin- nen vorab nochmals zur Kenntnis und Stellungnahme gebracht zu haben. Eine Verletzung des Anspruchs auf das rechtliche Gehör ergibt sich daraus nicht. Die WEKO hat den Beschwerdeführerinnen mit Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 3. Oktober 2016 (Vi-act. 1) die Gelegenheit zur Stellungnahme zu allfälligen weiteren Geschäftsgeheimnissen und sonsti- gen Abdeckungswünschen gegeben (vgl. Sachverhalt Bst. B.a), womit dem Anspruch auf rechtliches Gehör Genüge getan wurde (vgl. das Urteil des BVGer B-5114/2016 vom 3. Mai 2018 Autohandel I E. 4.2 f. mit Hin- weisen). In Verfahren gemäss Art. 27 ff. KG und Sanktionsverfahren nach Art. 49a ff. KG wird der Anspruch auf rechtliches Gehör durch Art. 30 Abs. 2 KG insofern erweitert, als die Verfahrensbeteiligten schriftlich zum Antrag des Sekretariats Stellung nehmen können, bevor die Wettbewerbs- kommission ihren Entscheid trifft (BGE 129 II 497 E. 2.2; Urteil des BVGer B-8404/2010 vom 23. September 2014 SFS Unimarket AG E. 3.1.3; KENJI IZUMI/SIMONE KRIMMER, in: Roger Zäch et alii [Hrsg.], KG-Kommentar, Zü- rich/St. Gallen 2018, Art. 30 N 47). Im Unterschied dazu kennt das Publi- kationsverfahren keine spezialgesetzliche Erweiterung des Gehörsan- spruchs in dem Sinne, dass die Verfahrensbeteiligten zum Verfügungsent- wurf vorgängig Stellung nehmen könnten. Auf eine Vorabzustellung von Publikationsverfügungen und deren Beilagen – wie etwa mit Abdeckungen versehene Sanktionsverfügungen – zur (erneuten) Stellungnahme besteht daher im Verfahren betreffend Publikation vor der WEKO kein Anspruch, sofern sich die Parteien vorgängig gegenüber der Vorinstanz mindestens einmal äussern konnten, was die Beschwerdeführerinnen mit ihren Einga- ben vom 12. und 21. Dezember 2016 (Vi-act. 12, 14) taten. Soweit die Be- schwerdeführerinnen rügen, die ihnen gewährte Frist bis zum 12. Dezem- ber 2016 sei zu kurz gewesen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Nachdem ihnen am 3. Oktober 2016 eine erste Frist gesetzt worden war (Vi-act. 1), welche ihr mit Schreiben vom 4. November 2016 (Vi-act. 9) bis zum 5. Dezember 2016 erstreckt worden war mit dem Hinweis, dass eine weitere Fristerstreckung nur ausnahmsweise erfolgen könne, wurde einem erneuten Fristerstreckungsgesuch, mit welchem eine Fristerstreckung bis zum 20. Januar 2017 anbegehrt wurde (Vi-act. 10), nur teilweise bis zum 12. Dezember 2016 (Vi-act. 11) entsprochen. Darin kann entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerinnen namentlich aufgrund entspre- chender Vorankündigung keine Verletzung des rechtlichen Gehörs gese- hen werden, zumal die Beschwerdeführerinnen auch keine besonders qua- lifizierten Gründe für die weitere Fristerstreckung vorbrachten. Im Übrigen wurden auch die Abdeckungsvorschläge der Beschwerdeführerinnen vom
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 32 21. Dezember 2016 (Vi-act. 14) nicht als verspätet aus dem Recht gewie- sen, sondern vielmehr materiell dahingehend beurteilt, dass deren Berück- sichtigung dazu führen würde, dass die Sanktionsverfügung in dieser Form nicht mehr lesbar wäre, weshalb auf die ursprünglich per 22. Dezember 2016 vorgesehene Internetpublikation einstweilen verzichtet wurde (ange- fochtene Verfügung, Rz. 7; vgl. auch Vi-act. 15 [Mail an alle Verfahrensbe- teiligten vom 22. Dezember 2016]). Auch im Umstand, dass die Vorinstanz den Antrag der Beschwerdeführerinnen, wonach die zur Publikation freige- gebene Sanktionsverfügung ihrem Rechtsvertreter für eine Schlusskon- trolle vorab zuzustellen sei, nicht explizit, sondern nur implizit im Rahmen der Anordnung der Publikation ablehnend beurteilt hat, kann keine Verlet- zung des rechtlichen Gehörs gesehen werden (vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 3.2 f., nicht publiziert in BGE 142 II 268). Da die Beschwerdeführerinnen diesen Antrag im Rahmen ihrer Eingabe vom 12. Dezember 2016 nicht begründet haben, kann der Vorinstanz auch kein Vorwurf daraus gemacht werden, dass sie sich auch ihrerseits in der ange- fochtenen Verfügung nicht spezifisch dahingehend geäussert hat, dass die Beschwerdeführerinnen – wie soeben festgestellt – keinen Anspruch auf eine weitere Gelegenheit zur Stellungnahme haben. 3.2.6 Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, dass die aufschiebende Wirkung ohne vorherige Anhörung gemäss Art. 55 Abs. 2 VwVG entzogen worden ist. Indessen müssen die Parteien bei einem Entzug der aufschie- benden Wirkung durch die verfügende Behörde – anders als bei einem Entzug durch die Rechtsmittelinstanz – in der Regel nicht spezifisch dazu vorgängig angehört werden, zumal sie mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung rechnen müssen und jederzeit deren Wiederherstellung beantra- gen können (vgl. REGINA KIENER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 55 Rz. 21 mit Hinweisen; HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard Wald- mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 55 Rz. 127 mit Hinweisen auf das auszugsweise als BGE 129 II 232 publizierte Urteil des BGer 2A.619/2002 vom 10. März 2003 E. 3). Die Be- schwerdeführerinnen schliessen weiter aus dem Schreiben der Vorinstanz vom 16. Dezember 2016 (Vi-act. 13), dass der Erlass der angefochtenen Publikationsverfügung bzw. der damit gemäss Ziffer 3 dieser Verfügung verbundene teilweise Entzug der aufschiebenden Wirkung ohne vorherige Anhörung aufgrund anders lautender vorheriger Behördenkommunikation gegen Treu und Glauben verstosse. Indessen kann ihnen auch diesbezüg- lich nicht gefolgt werden. Vielmehr ergibt sich aus dem vorinstanzlichen Schreiben vom 16. Dezember 2016 (Vi-act. 13), auf welches sich die Be- schwerdeführerinnen berufen, der explizite Wille, vorsorglich eine Version
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 33 zur Internetpublikation freizugeben, wobei nach dem Konzept der Vor- instanz gewisse strittige Passagen einstweilen nicht offen gelegt werden, ohne die Rechtskraft der Publikationsverfügung abzuwarten. Daher muss- ten die Beschwerdeführerinnen mit dem Entzug der aufschiebenden Wir- kung durch die Vorinstanz rechnen. Daran ändert auch die Mitteilung der Vorinstanz vom 22. Dezember 2016 (Vi-act. 15), wonach zuerst über den Antrag der Beschwerdeführerinnen (Vi-act. 12, 14), die Verfügung sei ins- gesamt als Geschäftsgeheimnis zu qualifizieren, entschieden werden müsse, nichts. Allein aus der Tatsache, dass die Vorinstanz die angefoch- tene Verfügung erst später als ursprünglich angekündigt erlassen hat, kön- nen die Beschwerdeführerinnen im vorliegenden Zusammenhang eben- falls nichts zu ihren Gunsten ableiten. 3.3 Nach dem Gesagten kann keine Verletzung formeller Verfahrensvor- schriften festgestellt werden. Demnach sind auch die in diesem Zusam- menhang gestellten Anträge auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzuweisen. 4. Die Beschwerdeführerinnen stellen das Begehren, die Ziffer 1 des Dispo- sitivs der angefochtenen Verfügung aufzuheben und damit der Vorinstanz die Publikation der „Publikationsversion WEKO“ gänzlich zu untersagen (Beschwerde B-6291/2017 Antrag 4, Beschwerde B-6714/2017 Antrag 3; vgl. dazu auch E. 2 hiervor). Die Beschwerdeführerin 2 beantragt überdies, die Sache sei – sofern erforderlich – zur Neubeurteilung der Geschäftsge- heimnisse und der Persönlichkeitsrechte – an die Vorinstanz zurückzuwei- sen (Beschwerde B-6714/2017 Antrag 3). 4.1 Zur Begründung ihres Antrags auf gänzliche Unterlassung der Publika- tion bringt die Beschwerdeführerin 1 vor, die Vorinstanz habe ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt. Die Ermessensausübung der Vorinstanz sei einerseits fehlerhaft, weil von einer vom bundesgerichtlichen Nikon-Ent- scheid mitumfassten Konstellation ausgegangen werde, obwohl sich dort nicht die Frage gestellt habe, ob das Unternehmen Nikon – wie im vorlie- genden Fall die Beschwerdeführerin 1 mangels Existenz zum Zeitpunkt des Kartellrechtsverstosses – überhaupt ins Recht gefasst werden bzw. „Verfügungsadressatin sein“ konnte. Dies bedeute eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots. Auch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz sei verletzt. Die angefochtene Verfügung enthalte keine neuen kartellrechtli- chen Erkenntnisse, die nicht schon sonst bekannt wären (Beschwerde
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 34 B-6291/2017 Rz. 44). Des Weiteren sei von einem weiten Geschäftsge- heimnisbegriff auszugehen und es seien die Persönlichkeitsrechte der be- troffenen Unternehmen zu berücksichtigen (Beschwerde B-6714/2017 Rz. 31). Des Weiteren seien auch die kartellrechtswidrigen Verhaltenswei- sen nicht bewiesen und es müsse jedenfalls auch mit Blick auf die Un- schuldsvermutung der Rechtsmittelentscheid des Bundesverwaltungsge- richts in Bezug auf die Sanktionsverfügung abgewartet werden (Be- schwerde B-6291/2017 Rz. 45d i.V.m. Rz. 52). Zudem bestehe aufgrund der diversen Verfahrensfehler der Vorinstanz im Sanktionsverfahren kein öffentliches Interesse an der Publikation der Verfügung, weshalb (mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsgebot gemäss Art. 5 Abs. 2 BV) der Grund- satz der Nichtveröffentlichung zum Tragen kommen müsse, ansonsten Art. 36 VwVG betreffend die amtliche Publikation von Verfügungen verletzt würde (Beschwerde B-6291/2017 S. 4 [zu Antrag 4 Bst. d] und Rz. 51.; vgl. auch die Beschwerde B-6714/2017 S. 3 [zu Antrag 3 Bst. b]). Es sei in die- sem Zusammenhang auch zu prüfen, ob – wenn überhaupt notwendig – eine andere Form der Publikation, die die Geschäftsgeheimnisse wahre, dem öffentlichen Interesse nicht dienlicher wäre (Beschwerdeergänzung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017 Rz. 1 f.). 4.2 4.2.1 Die Beschwerdeführerinnen wurden mit Verfügung der WEKO vom 8. Juli 2016 – ebenso wie sieben weitere Strassen- und Tiefbauunterneh- men – wegen eines Verstosses gegen Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG sanktioniert. Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbs- behörden ihre Entscheide veröffentlichen. Dass Sanktionsentscheide von dieser Bestimmung erfasst werden, ist unbestritten (vgl. zum Entscheidbe- griff etwa SIMON ODERMATT/FRANCA HOLZMÜLLER, in: Roger Zäch et alii [Hrsg.], KG-Kommentar a.a.O., Art. 48 N 6 ff.). Die Vorinstanz sieht in ihrem Geschäftsreglement vor, dass Endverfügungen publiziert werden (Art. 35 Abs. 1 Geschäftsreglement WEKO). Entscheide sind zu publizieren, sofern ein genügendes Interesse besteht (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.2 mit Hinweisen). Wie das Wort „können“ in Art. 48 Abs. 1 KG ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu, dessen Handhabung eine Frage der Angemessenheit ist. Es gilt mithin, die den Umständen ange- passte Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum zu fin- den. Hält sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übt ihr Ermes- sen unzweckmässig aus, handelt sie unangemessen, aber nicht rechtswid- rig. Übt sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspricht, liegt Er-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 35 messensmissbrauch vor. Dazu gehört u.a. die unverhältnismässige Hand- habung des Ermessens (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.3 mit Hinweisen; Ur- teil des BVGer B-149/2017 vom 24. Oktober 2017 Bauhandel II E. 5.3). Dabei beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Publikationsverfügungen mit voller Kognition, auferlegt sich jedoch bei der Prüfung der Unangemes- senheit je nach der Natur der Streitfrage eine gewisse Zurückhaltung (Ur- teil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.4). 4.2.2 Die Veröffentlichung von Verfügungen nach Art. 48 KG dient ver- schiedenen Zwecken: Erstens haben die Entscheide der Vorinstanz einen Einfluss auf das Wirt- schaften der Unternehmer. Durch die Veröffentlichung können diese ihr Verhalten an der Praxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten. Insbeson- dere vor dem Hintergrund der geringen Anzahl höchstrichterlicher Ent- scheide und der langen Verfahrensdauer sowie der Tatsache, dass nicht jede strittige Frage richterlich beurteilt wird, ist dies besonders angezeigt. Die Publikation dient somit der Prävention und der Rechtssicherheit (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.1 mit Hinweisen). Zweitens fördert die Veröffentlichung von Verfügungen der Vorinstanz un- abhängig von der Frage, ob das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) anwendbar ist, die Transparenz der Verwaltungs- aktivitäten, insbesondere betreffend die Rechtsanwendung und Rechtsfort- entwicklung. In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass das Sekre- tariat und die Vorinstanz gemäss Art. 49 Abs. 1 KG die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit zu orientieren haben (Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 Nikon E. 5.1.2 mit Hinweisen). Die Veröffentlichung der Verfügung soll zudem auch Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nicht- stichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung geben. Es soll mit anderen Worten der der Öffentlichkeit unterbreitete Vorwurf bei Untersuchungser- öffnung mit dem begründeten Resultat der Untersuchung von der Öffent- lichkeit abgeglichen werden können (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.2 mit Hinweisen). Drittens sollen durch die Publikation die verschiedenen, mit Wirtschaftsfra- gen befassten Behörden über die Praxis der Vorinstanz informiert werden. Dies betrifft insbesondere kantonale Behörden für zivilrechtliche Kartellver- fahren (Art. 12 ff. KG) und Verwaltungsverfahren in mit dem Kartellrecht verwandten Rechtsgebieten (z.B. in Anwendung des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt vom 6. Oktober 1995 [BGBM, SR 943.02];
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 36 BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.3 mit Hinweisen und zum Ganzen auch das Urteil des BVGer B-5114/2016 vom 3. Mai 2018 Autohandel E. 6 mit Hin- weisen). 4.2.3 Nicht Ziel der Veröffentlichung ist die Sanktionierung durch Reputati- onsschaden. Die Veröffentlichung soll, auch wenn sie rufschädigend wirkt, nicht selber als Sanktion dienen (Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 Nikon E. 5.3). Indessen werden mit der Publikation ver- bundene Reputationseffekte mit dem Erlass von Art. 48 Abs. 1 KG in Kauf genommen (Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.2.2, nicht publi- ziert in BGE 142 II 268). Dem Gesetzgeber war auch bewusst, dass die Reputationseffekte durch die Androhung direkter Sanktionen erhöht wer- den (vgl. Botschaft über die Änderung des Kartellgesetzes vom 7. Novem- ber 2001, BBl 2002 II 2022 ff., insb. S. 2034). Das sanktionsbewehrte Kar- tellrecht wiederum führt zur Erhöhung der Reputationseffekte der Publika- tion gemäss Art. 48 Abs. 1 KG, was aber ebenfalls vom gesetzgeberischen Willen gedeckt ist. 4.2.4 Sinn und Zweck der Veröffentlichung von Entscheiden der Vorinstanz stimmen nach dem Gesagten im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide überein. Der Gesetzgeber erachtet eine Parallelität der Veröffentlichung von Entscheiden der Vorinstanz und der Gerichte als notwendig, um schädliche Auswirkungen von Wettbe- werbsbeschränkungen zu verhindern und dadurch wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können. Er nimmt dabei in Kauf, dass veröffentlichte Ver- fügungen der Wettbewerbsbehörden zu einem späteren Zeitpunkt aufge- hoben oder korrigiert werden können (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.4; vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Ket- tiger/Sägesser [Hrsg.], Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, 2011, S. 69 ff., S. 70). In diesem Zusammenhang hat das Bundesgericht in Bezug auf ein Strafurteil erkannt, dass eine vollständige Geheimhaltung eines Urteilsspruches auch bei Vorliegen sehr gewichtiger Interessen nicht mit dem Öffentlichkeitsgebot vereinbar sei (BGE 143 I 194 E. 3.4.3). Die- sen Gedanken übernimmt wiederum das Bundesverwaltungsgericht und überträgt ihn auf die Sanktionsverfügungen der WEKO (vgl. das Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.3.3 f. mit Hinweisen). Der Gesetzge- ber erachtete eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO zur Publikation von Gerichtsentscheiden als notwendig, um volkswirt- schaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.4; vgl. auch das
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 37 Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.3). Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betrifft nur ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publikation einer Verfügung insgesamt angemessen ausge- übt, so bleiben dem Einzelnen die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform publiziert wird; dazu gehört u.a. der Schutz des Geschäftsgeheimnisses nach Art. 25 Abs. 4 KG (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.6; vgl. nachfolgend E. 6.3). 4.2.5 Nicht jede Veröffentlichung einer Verfügung der Wettbewerbsbehör- den stimmt mit dem Zweck der kartellrechtlichen Gesetzesbestimmung überein. Insoweit sind Veröffentlichungen nicht generell durch die gesetzli- che Ordnung gedeckt. Die Behörde hat ihren Entscheid im Einzelfall zu begründen (vgl. das Urteil des BVGer B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 Bauhandel I E. 4.1.2). 4.2.6 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, sie habe in Bezug auf ihre Endverfügungen i.S.v. Art. 30 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 VwVG ihr Ermessen durch die ermessensleitende Vorschrift des Art. 35 Abs. 1 GR-WEKO konkretisiert. Danach würden Endverfügungen publi- ziert. Dies zeige, dass die WEKO sowie der Bundesrat, welcher das GR-WEKO genehmigt habe, davon ausgehen würden, dass die Publika- tion von Endverfügungen die oben genannten Zwecke (vgl. vorne E. 4.2.2 ff.) in der Regel erfülle. Vorliegend sei kein Ausnahmefall ersicht- lich; die Publikation der Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 diene dazu, durch die Information über das Vorgefallene und dessen rechtliche Bewer- tung Kartellrechtsverstösse anderer Unternehmen zu verhindern. Des Wei- teren bezwecke die WEKO mit der Veröffentlichung die Herstellung von Rechtssicherheit, insbesondere in Bezug auf die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 KG und Art. 49a KG. Die WEKO möchte ausserdem über ihre Arbeitsweise (z. B. Beweiswürdigung, Ermittlungs- massnahmen, Sorgfalt der Ermittlungstätigkeit, etc.) informieren und zu- dem zeigen, dass sich der Anfangsverdacht bei Untersuchungseröffnung, u. a. gegenüber den Beschwerdeführerinnen, letztlich bestätigt habe. Zu- letzt diene die Publikation der Sanktionsverfügung der Information anderer öffentlicher Stellen (insbesondere der kantonalen und gemeindlichen Vergabestellen), damit diese ihre jeweiligen Aufgaben besser wahrnehmen könnten. 4.2.7 Diese Begründung ist durch die gesetzlichen Zwecke der Publikation (vgl. vorne E. 4.2.2 ff.) gedeckt, weshalb ein genügendes Interesse an der
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 38 Veröffentlichung der Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 besteht. Das Präventionsinteresse ergibt sich in Bezug auf Submissionsabsprachen der öffentlichen Hand nicht nur aus dem Kartellgesetz, sondern auch aus dem Bundesgesetz über den Binnenmarkt und dem Vergaberecht. Folgerichtig sind im Zweckartikel des neuen Bundesgesetzes über das öffentliche Be- schaffungswesen, das am 21. Juni 2019 von beiden Räten angenommen wurde, „Massnahmen gegen unzulässige Wettbewerbsabreden“ verankert (Art. 2 des Schlussabstimmungstextes des Bundesgesetzes über das öf- fentliche Beschaffungswesen vom 21. Juni 2019; vgl. <https://www.parla- ment.ch/centers/eparl/curia/2017/20170019/Schlussabstimmungs- text%201%20NS%20D.pdf>, abgerufen am 25. Juni 2019). Die Tatsache, dass die Sanktionsverfügung vor Bundesverwaltungsgericht angefochten ist, steht der Publikation vor der richterlichen Beurteilung der Sanktionsver- fügung als solche nicht entgegen (Urteil des BVGer B-5858/2014 Luft- fracht I E. 3.3.6 mit Hinweisen). Die Publikation einer Sanktionsverfügung vor Eintritt der Rechtskraft verletzt auch die Unschuldsvermutung nicht (vgl. das Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 8.3 f., nicht publiziert in BGE 142 II 268; Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.3.6 mit Hinwei- sen; Urteil des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 7). Somit ergibt sich, dass die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen betreffend den Entscheid über die Publikation der Sanktionsverfügung an sich ange- messen ausgeübt hat. Dies trifft umso mehr zu vor dem Hintergrund, dass die Vorinstanz vorliegend von einer Gesamtabrede ausgeht, was ihr Gele- genheit gibt, sich namentlich zur Definition und zu den Tatbestandselemen- ten derselben zu äussern (vgl. dazu die Sanktionsverfügung, insb. Rz. 1194 ff. und Rz. 1200 ff.). 4.2.8 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Die Verhältnismässigkeit ver- langt, dass das Handeln einer Behörde mit Blick auf den angestrebten Zweck geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. (BGE 140 I 2 E. 9.2.2; HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 514 ff. mit Hinweisen). Die Veröffentlichung der Sanktionsverfügung ist zur Erreichung der vorge- nannten Zwecke (vgl. vorne E. 4.2.2 ff.) geeignet und erforderlich. Sie ist zur Zweckerreichung geeignet, weil die Veröffentlichung im Sinne einer Warnpraxis das Wettbewerbsverhalten beeinflusst, das Verwaltungshan- deln öffentlich macht sowie die Behörden über die Entscheidung informiert. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 würden die Veröffentli- chungszwecke durch eine andere Art der Publikation – etwa in der Form
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 39 einer Zusammenfassung oder Medienmitteilung – nicht erreicht. Das fach- kundige Publikum ist darauf angewiesen, die Verfügung als Ganzes zur Kenntnis zu nehmen, um sich damit auseinandersetzen zu können (vgl. die Urteile des BVGer B-7768/2016 Bauhandel I E. 4.2.3 und 4.3, B-5858/2014 Luftfracht I E. 4.3). Soweit die Beschwerdeführerin 1 dazu ausführt, die fragliche Verfügung enthalte keine neuen kartellrechtlichen Erkenntnisse (meint wohl: in Bezug auf das verbreitete Vorkommen von Bauabspra- chen), die nicht schon bekannt wären (Beschwerde B-6291/2017 S. 18 Rz. 50), kann ihr insbesondere was die Natur der Gesamtabrede betrifft, nicht gefolgt werden. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass das der Sanktionsverfügung vorangegangene Verfahren nicht publikumsöffent- lich war, was dem Öffentlichkeitsgebot im Verkündungsstadium ein erhöh- tes Gewicht verleiht (vgl. das Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 4.3). Die Veröffentlichung ist schliesslich zumutbar. Das öffentliche Inte- resse überwiegt das private Interesse der betroffenen Unternehmen, einen allfälligen Reputationsschaden zu vermeiden. Dem Privatinteresse wird dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass für jedermann ersichtlich ist, dass die Sanktionsverfügung noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Würde man die Zumutbarkeit wegen der damit verbundenen Publizität ver- neinen, wäre die Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen überhaupt nicht mehr möglich, was mit dem Kartellgesetz unvereinbar wäre (vgl. das Urteil des BVGer B-7768/2016 Bauhandel I E. 4.2.3). Wie bereits ausge- führt wird seitens des Gesetzgebers in diesem Zusammenhang in Kauf ge- nommen, dass sich publizierte Sanktionsverfügungen im Beschwerdever- fahren vor Bundesverwaltungsgericht als rechtswidrig erweisen und aufge- hoben werden (vgl. E. 4.2.4, 4.2.7 hiervor). Damit dringen die Beschwer- deführerinnen nicht durch, wenn sie verlangen, dass die Publikation erst nach einem rechtskräftigen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts oder gar des Bundesgerichts über die Beschwerde gegen die Sanktions- verfügung erfolgen soll. Die Vorinstanz führt zur Relevanz allfälliger Mängel der Sanktionsverfü- gung aus, es sei für die Frage, ob die Publikation zulässig ist, nicht erheb- lich, ob die zu publizierende Sanktionsverfügung formell oder materiell rechtswidrig ist (angefochtene Verfügung, Rz. 19). Das Bundesgericht hat in Bezug auf die Berücksichtigung von Geschäftsgeheimnissen ausgeführt, dass die Frage, ob gewisse strittige Aussagen einen materiellen kartell- rechtlichen Tatbestand erfüllen und somit zu Recht eine entsprechende Rechtsfolge auslösen, im Rahmen der Beurteilung von Publikationsverfü- gungen nicht Prüfgegenstand ist. Diese Frage ist vielmehr im Rahmen des gegen die Sanktionsverfügung angestrengten Rechtsmittelverfahrens zu
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 40 prüfen (Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.3 nicht publiziert in 142 II 268; Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 4.2, 5.1). Soweit die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz also etwa vorwerfen, sie habe sich im Rahmen des Sanktionsverfahrens vorbehaltlos auf Aussagen der Selbstanzeigerin gestützt und damit faktisch eine Beweislastumkehr vor- genommen (Beschwerde B-6291/2017 S. 16 Rz. 45 d), kann sie damit we- der das öffentliche Interesse an der Publikation noch deren Zumutbarkeit in Frage stellen. Ebenfalls nicht vorliegend, sondern im Verfahren B-6998/2016 zu beantworten, ist die von der Beschwerdeführerin 1 aufgeworfene Frage, ob die Vorinstanz berechtigt war, gegen sie ein Ermittlungsverfahren bzw. eine Untersuchung einzuleiten und ihr schliesslich die gegen die Beschwerdeführerin 2 ausgesprochene Sanktion unter solidarischer Haftung mitaufzuerlegen. Richtig ist zwar die Darstellung der Beschwerde- führerin 1, wonach sie zum Zeitpunkt der von der Vorinstanz festgestellten Kartellrechtsverstösse noch nicht existiert hat, was logisch zwingend dazu führt, dass ihr kein kartellrechtswidriges Verhalten vorgeworfen werden kann. Jedoch ist der Beschwerdeführerin 1 nicht zu folgen, soweit sie den vollständigen Verzicht auf die Publikation der angefochtenen Verfügung verlangt mit der Begründung, sie werde als Täterin dargestellt und in ihrer Persönlichkeit schwer verletzt (vgl. zum diesbezüglichen Anspruch auf Abdeckungen E. 6.6.1.1 - 6.6.1.9 hiernach). Die im Verfahren B-6998/2016 zu beantwortende Frage wird vielmehr sein, ob die Xz_______AG trotz fehlender „Tätereigenschaft“ im Sinne solidarischer Auferlegung der Sanktion ins Recht gefasst werden kann (vgl. zum Ganzen die Zwischenverfügung im vorliegenden Verfahren vom 12. März 2018 E. 5.7.5). Die Parteien sind sich insoweit einig, dass die Beschwerdeführerin 1 im Zeitraum 2013/2014 die operative Tätigkeit der Beschwerdeführerin 2 übernommen hat. Nach der Sanktionsverfügung (Rz. 11) bezweckt die Beschwerdeführerin 2 demgegenüber seither gemäss Handelsregister den Erwerb, die Verwaltung und den Verkauf von Beteiligungen. Die Vorinstanz führt dazu aus, die sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen seien „bisher kaum geklärt“ (Sanktions- verfügung, Rz. 1133). Das spricht einerseits für das Interesse an der Publikation. Andererseits ist der Sachverhalt in diesem Punkt etwas zu vertiefen. Die Beschwerdeführerinnen machen in diesem Zusammenhang geltend, die Beschwerdeführerin 1 sei „zu keinem Zeitpunkt“ Rechts- nachfolgerin der Beschwerdeführerin 2 gewesen (Sanktionsverfügung, Rz. 111 ff.). Die Vorinstanz geht davon aus, dass die Beschwerdeführerin als 100-prozentige Tochtergesellschaft von der Beschwerdeführerin 2
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 41 Aktiven und Passiven übernommen hat und seitdem für den Betrieb des Strassen- und Tiefbauunternehmens zuständig ist (Sanktionsverfügung, Rz. 1132 in fine). Die Beschwerdeführerinnen machen wiederum geltend, beim Vermögensübertragungsvertrag zwischen der Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführerin 2 handle es sich um einen „Asset Deal“. Dies sei insofern relevant, als der Käufer beim „Asset Deal“ nur jene Vermögenswerte übernehme, welche er explizit nenne. Vor diesem Hintergrund erhellt, dass die Frage der „Zulässigkeit der Beschwerde- führerin 1 als Verfügungsadressatin“ erst mit dem Endentscheid im Beschwerdeverfahren betreffend die Sanktionsverfügung beurteilt werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Verfahren B-6998/2016 mit Zwischenentscheid vom 20. Juni 2017 (E. 4.3) festgestellt, dass die beiden Beschwerdeführerinnen prima facie immerhin in einem Näheverhältnis stehen, welches dergestalt ist, dass der Beschwerdeführerin 1 zugemutet werden darf, dass ihre Rügen betreffend die „Zulässigkeit als Verfügungsadressatin“ (erst) mit dem Endentscheid beurteilt werden. Dasselbe gilt auch im vorliegenden Zusammenhang. Die Beschwerde- führerin 1 hat angesichts des Sachverhalts, wie er sich darstellt, auch wenn von einem „Asset Deal“ auszugehen sein sollte, wie ihn die Beschwerde- führerinnen beschreiben, offensichtlich keinen Anspruch darauf, dass der Sachverhalt, welcher beschreibt, wie die Beschwerdeführerin 1 gegründet worden ist und warum ihr gemäss dem Dispositiv der Sanktionsverfügung unter solidarischer Haftung mit der Beschwerdeführerin 2 Sanktionen auferlegt werden sollen, zur Gänze unkenntlich gemacht wird (vgl. mutatis mutandis das Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.1 f., nicht publiziert in BGE 142 II 268). Es stellt sich lediglich die Frage, ob die Beschwerdeführerin 1 Anspruch auf Anonymisierung hat, was Gegenstand der Erwägungen 6.6.1.1 - 6.6.1.9 hiernach bildet. Tatsache ist, dass die WEKO – ob zulässigerweise oder nicht – ein entsprechendes Verfahren an die Hand genommen und der Beschwerdeführerin 1 eine Sanktion auferlegt hat. Damit kommt unabhängig von der Rechtmässigkeit und Rechtskraft der Sanktionsverfügung Art. 48 KG zur Anwendung, wonach Entscheide der Wettbewerbsbehörden (nach dem Ermessen jener Behörden) veröffentlicht werden können (vgl. JÜRG BORER, Wettbewerbs- recht I – Schweizerisches Kartellgesetz, 3. Aufl. 2011, Art. 48 Rz. 2 f. und Art. 49 Rz. 3; vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.3 nicht publiziert in 142 II 268). Demnach kann die Beschwerdeführerin 1 mit dem Argument, dass das Kartellgesetz betreffend den untersuchten Sachverhalt auf sie nicht anwendbar sei resp. sie unzulässigerweise mit Kartellvorwürfen in Verbindung gebracht werde (vgl. Beschwerde- ergänzung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017 Rz. 1 f.), weder das
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 42 öffentliche Interesse an der Publikation noch die Zumutbarkeit der Publikation in Frage stellen (BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.3; Urteil des BVGer B-5114/2016 Autohandel I E. 7.2.3). Zu erwähnen ist immerhin, dass bereits aufgezeigt wurde, dass die Zustellung nur eines Exemplars der Publikationsverfügung an den gemeinsamen Rechtsvertreter beider Beschwerdeführerinnen deren Anspruch auf rechtliches Gehör nicht verletzt hat (vgl. 3.1.5.6, E.3.2 f., 3.2.6, 3.3 hiervor), weshalb die Beschwerdeführerin insoweit aus ihren formellen Vorbringen im vorliegenden Zusammenhang nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. Zudem fällt das beschriebene Näheverhältnis zwischen den Beschwerdeführerinnen bzw. der Umstand, dass die Beschwerdeführerin 1 im materiellen Beschwerdeverfahren betreffend die Sanktionsverfügung keine Privilegierung gegenüber der Beschwerde- führerin 2 im Sinne einer vorgezogenen Feststellung, wonach sie nicht sanktioniert werden darf, hat erwirken können (vgl. Zwischenverfügung vom 16. Juli 2018 im Verfahren B-6998/2016, E. 5.4-5.6), auch im vorliegenden Zusammenhang nicht zugunsten der Beschwerdeführerin 1 ins Gewicht. 4.3 Zusammenfassend erweist sich die Publikation der Sanktionsverfü- gung vom 8. Juli 2016 im Grundsatz als angemessen und verhältnismäs- sig; der Antrag der Beschwerdeführerin 1 betreffend die gänzliche Unter- sagung der Publikation in der „Publikationsversion WEKO“ ist damit abzu- weisen. Auch dass damit die Befugnis der Wettbewerbskommission ver- bunden ist, gestützt auf Art. 55 Abs. 2 VwVG einer gegen ihre Publikations- verfügung gerichteten Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entzie- hen, beruht auf Art. 48 KG in Verbindung mit der Befugnis zur direkten Sanktionierung, was wiederum Ausfluss des das geltende Recht prägen- den Administrativmodells ist. 5. Die Beschwerdeführerin 2 beantragt, die „Publikationsversion WEKO“ zur Neubeurteilung der Geschäftsgeheimnisse und Persönlichkeitsrechte an die Vorinstanz zurückzuweisen (Beschwerde B-6714/2017, Antrag 3). Im Regelfall entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selbst. Nur ausnahmsweise weist es die Angelegenheit (mit verbindlichen Weisungen) an die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rückweisung an die WEKO zur Vornahme einer erneuten Beurteilung ins- besondere der Geschäftsgeheimnisse drängt sich im vorliegenden Fall
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 43 nicht auf, da sich die Parteien im Beschwerdeverfahren umfassend geäus- sert haben, der Sachverhalt richtig und vollständig erhoben wurde und das Bundesverwaltungsgericht insoweit mit voller Kognition entscheidet (vgl. das Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.4 sowie die Zwischen- verfügung vom 12. März 2018 im vorliegenden Verfahren E. 4.4.2). Nach- folgend ist die „Publikationsversion WEKO“ daher durch das Gericht einer Überprüfung im Hinblick auf die Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen und Personendaten zu unterziehen. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragen, Dispositivziffer 1 der ange- fochtenen Verfügung betreffend die Publikation der Sanktionsverfügung in der Fassung „Publikationsversion WEKO“ sei aufzuheben. Eventualiter sei die Sanktionsverfügung unter Vornahme weiterer Abdeckungen in der „RPW/DPC“ zu veröffentlichen (Beschwerde B-6291/2017 Anträge 4, 7; Beschwerdeergänzung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017 Anträge 4, 7; Beschwerde B-6714/2017 Anträge 3, 5). Eine Publikation in der „RPW/DPC“ sei ausserdem höchstens im gleichen Umfang wie die „Inter- netversion BVGer II“ zulässig (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 29. August 2018; Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 31. August 2018, jeweils Antrag 1). 6.2 Am 17. Mai 2018 publizierte die WEKO die Publikationsverfügung in der Fassung „Internetversion BGer“ gemäss bundesgerichtlicher Anord- nung vom 8. Mai 2018 (Verfahren 2C_321/2018) auf ihrer Homepage (vgl. Sachverhalt Bst. J.e und J.f). Nachdem das Bundesgericht mit Urteil vom 7. August 2018 auf eine Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 2018 betreffend vorsorgliche Publikation nicht eingetreten ist (vgl. Sachverhalt Bst. J.g), bleibt vorliegend insbesondere zu prüfen, ob und inwieweit in der Publikationsversion für die „RPW/DPC“ weitere Details offengelegt werden können resp. welche Passagen Geschäftsgeheimnisqualität aufweisen oder aufgrund des Per- sönlichkeitsschutzes abgedeckt zu bleiben haben. 6.3 Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika- tion einer Verfügung – wie vorliegend – insgesamt angemessen ausgeübt, so bleiben den betroffenen Unternehmen die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform pu- bliziert wird. Dazu gehören namentlich der Schutz der Geschäftsgeheim- nisse nach Art. 25 Abs. 4 KG sowie – subsidiär – der Schutz von nicht als
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 44 Geschäftsgeheimnisse zu qualifizierenden Personendaten nach dem Bun- desgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1; vgl. zur Gültigkeit des DSG für Verfügungen der WEKO Art. 7a Abs. 1 lit. a und Art. 8a Abs. 3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG; vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.6 und 6.1 ff.; Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.2). Die Geschäftsgeheimnisse sind absolut zu schützen (vgl. sogleich E. 6.3.1), die schutzwürdigen persönlichen Interessen der Beschwerdeführerinnen nach dem Datenschutzgesetz in einem Umfang, welcher aufgrund einer Verhältnismässigkeitsprüfung festzulegen ist (vgl. nachfolgend E. 6.3.2). 6.3.1 Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses bilden (1) alle weder of- fenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekannt- heit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhal- tungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berech- tigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. „un intérêt légitime“ bzw. „un inte- resse legittimo“ (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat. Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar; massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.2.1 mit Hinweisen; Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Januar 2018 marché du livre en français E. 4.2; Ur- teil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3). Die Unterschutz- stellung eines Geheimnisses, das einen kartellrechtswidrigen Inhalt hat, ist nicht möglich. Nicht geheimhaltungswürdig sind deshalb Tatsachen, wel- che das kartellrechtswidrige Verhalten belegen; dabei ist einzelfallweise dem Ziel der Publikation Rechnung zu tragen, da es der Öffentlichkeit er- laubt sein soll, die Motive der WEKO zu verstehen (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.2.3 mit Hinweisen). Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss sich auf geschäftlich relevante Informationen beziehen, d.h. Informa- tionen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalku- lation etc. betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kauf- männischen Charakter aufweisen; entscheidend ist, ob die geheimen In- formationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen Worten, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.3 mit Hinweisen). Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein ob- jektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unter- nehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 45 nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Busi- nesspläne sowie Kundenlisten und Beziehungen (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.4 mit Hinweisen; Urteil des BGer 2C_499/2017 marché du livre en français E. 4.2). Keine Geschäftsgeheimnisse sind gemäss der bundesgerichtlichen Recht- sprechung der Gegenstand und die Adressaten der Untersuchung, die nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 KG im Rahmen der Bekanntgabe einer Unter- suchungseröffnung amtlich zu publizieren sind. Dabei muss das nach der Darstellung der Vorinstanz kartellrechtswidrige Verhalten so umschrieben sein, dass Dritte sich von der geplanten Untersuchung ein Bild machen können, um entscheiden zu können, ob sie sich an der Untersuchung be- teiligen wollen (Art. 43 KG). Wenn schon im Rahmen der Untersuchung die Offenlegung zulässig ist, gilt das erst recht für die Sanktionsverfügung (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.1; Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268; Urteil des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 4.1). Auch liegt in der Nennung des Namens einer Partei bei einem öffentlichen Interesse kein Verstoss gegen die Unschuldsvermutung vor (Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 8.4.1 f., nicht publiziert in BGE 142 II 268). Ebenso wenig steht ein dro- hender Reputationsschaden der Offenlegung der Identität entgegen; vor allem kann dieser nicht dazu führen, dass im Rahmen der Beurteilung der Rechtmässigkeit der Publikation eine materielle Überprüfung der Recht- mässigkeit der Sanktion erfolgt (Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 6.5.2, nicht publiziert in BGE 142 II 268; Urteile des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 5.1, B-5114/2016 Autohandel I E. 3.2). Nicht anders verhält es sich, wenn die Rechtsbeständigkeit der Sanktionsverfügung in Frage gestellt wird (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.4, Urteil des BVGer B-5114/2016 Autohandel I E. 3.2).
Im Rahmen der Frage, ob die Voraussetzungen eines Geschäftsgeheim- nisses, insbesondere das objektive Geheimhaltungsinteresse, gegeben sind, kommt der beurteilenden Behörde ein gewisser Beurteilungsspiel- raum zu, in welchem auch die verschiedenen Interessen zu berücksichti- gen sind. Steht danach fest, dass es sich um ein Geschäftsgeheimnis han- delt, ist es geschützt; es ist zu wahren, und die das Geschäftsgeheimnis betreffenden Tatsachen dürfen nicht publiziert werden. Allerdings wird die Pflicht zur Wahrung des Geschäftsgeheimnisses nicht verletzt, wenn die- ses verschleiert oder ungenau formuliert wird. Die Mitteilung des wesentli- chen Inhalts kann durch Zusammenfassungen, Abdecken der geheimen
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 46 Passagen oder Ersetzen absoluter Zahlen durch ungefähre Angaben erfol- gen; dabei muss neben der Wahrung des Geschäftsgeheimnisses auch dem gesetzlichen Auftrag gemäss Art. 48 KG, verständliche und nachvoll- ziehbare Verfügungen zu veröffentlichen, Rechnung getragen werden (Ur- teil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.2, nicht publiziert in BGE 142 II 268; Urteil des BGer 2C_499/2017 E. 4.2). Strukturelle Bestandteile einer Verfügung der WEKO sind nicht abzudecken (vgl. Urteil des BGer 2C_499/2017 marché du livre en français E. 5.4 in fine).
6.3.2 Das Datenschutzgesetz bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG); mithin gelten die Vorschriften des Gesetzes für persönliche Daten, deren Bearbeitung den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen könnte. Personendaten sind alle Anga- ben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristi- sche Person beziehen. Art. 48 Abs. 1 KG bildet die nach Art. 19 Abs. 1 DSG erforderliche formell gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröf- fentlichen. Soweit die in Frage stehenden (Personen-)Daten keine Ge- schäftsgeheimnisse darstellen, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu prüfen, ob wesentliche öffentliche Interessen für oder offensichtlich schutz- würdige Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 4 DSG gegen eine Veröffent- lichung sprechen (BGE 142 II 268 Nikon E. 6.1, 6.4.2 und 6.4.3; Urteile des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 3.7 mit Hinweisen, B-6547/2014 marché du livre en français E. 5.1 f.). 6.3.3 Der Persönlichkeitsschutz nach Art. 28 des Schweizerischen Zivilge- setzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) ist nach bundesge- richtlicher Rechtsprechung im öffentlichen Recht nicht anwendbar (vgl. das Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 7.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268). 6.4 Die Vorinstanz bringt zur geplanten Publikation in der „RPW/DPC“ im Wesentlichen vor, sie habe die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Abdeckungen geprüft und in ihrer „Publikationsversion WEKO“ berücksichtigt. Darin seien diejenigen Textpassagen abgedeckt, welche als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren seien. Abgedeckt oder soweit mög- lich mit Bandbreiten versehen seien gemäss den rechtlichen Anforderun- gen insbesondere Informationen zu individuellen Marktanteilen und Um- sätzen einzelner Unternehmen. Entgegen den Vorbringen der Beschwer- deführerinnen seien Informationen zur Identität der Adressatinnen der
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 47 Sanktionsverfügung sowie sämtliche Beschreibungen des kartellrechtswid- rigen Verhaltens und die entsprechende rechtliche Würdigung nicht abge- deckt, da diese Informationen keine Geschäftsgeheimnisse darstellten. Ob die Sachverhaltsfeststellungen und deren rechtliche Bewertung korrekt seien, sei für die Beurteilung als Geschäftsgeheimnis irrelevant und nicht Gegenstand des Streits über die Publikation (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 42 f.). Inwieweit sich juristische Personen auf den Schutz des Persönlichkeits- rechts berufen könnten, sei nicht abschliessend geklärt. Da die X-- Gesellschaften ihr pauschales Vorbringen in Bezug auf den Schutz der Persönlichkeit nicht hinsichtlich einzelner Abdeckungen in der „Publikati- onsversion X“ begründet hätten, habe die WEKO die Sanktions- verfügung im Hinblick auf mögliche Verletzungen von Persönlichkeitsrech- ten geprüft. Zum Schutz der Persönlichkeit abgedeckt worden seien die Namen von natürlichen Personen; die Abdeckungen seien allenfalls mit ei- ner allgemeinen Umschreibung «[Vertreter der Beschwerdeführerinnen]» bzw. z.B. «[Vertreter einer Verfügungsadressatin]» (Sanktionsverfügung Rz. 6) versehen worden. Weitere Abdeckungen zum Schutz der Persön- lichkeit der Beschwerdeführerinnen und ihrer Vertreter seien nicht vorzu- nehmen, da der Schutz der Geheimnissphäre bereits im Rahmen der Ge- schäftsgeheimnisbereinigung vorgenommen worden sei. Widerrechtliche Reputationsschäden seien nicht zu erwarten (vgl. angefochtene Verfügung Rz. 46 f., 49 f.). 6.5 Die Beschwerdeführerinnen machen einerseits geltend, die Vorinstanz begründe den Kartellrechtsverstoss über weite Strecken mit Vorkommnis- sen, die vor der Revision des Kartellgesetzes, mit welcher die gesetzliche Grundlage für das Sanktionieren von Unternehmen geschaffen worden sei, stattgefunden hätten. Es sei nicht nachvollziehbar, welchem öffentlichen Interesse eine Publikation von Sachverhaltsdarstellungen, welche sich auf die Zeit vor Einführung der Kartellsanktionen beziehen, dienen solle. Zu- dem habe die Vorinstanz den Markt räumlich falsch abgegrenzt und unbe- achtet gelassen, dass die Beschwerdeführerin 1 am Kartellrechtsverstoss gar nicht habe teilnehmen können. Die WEKO habe sich auf den örtlich relevanten Markt See-Gaster, March und Höfe beschränkt. Die von der Vor- instanz vorgeschlagene Publikationsversion lasse vermuten, dass auch sie sich im Gebiet See-Gaster betätigt habe, was nachweislich nie der Fall ge- wesen sei (vgl. Beschwerdeergänzung vom 1. Dezember 2017 B-6291/2017 Rz. 1 f.). Es sei von einem weiten Begriff des Geschäftsge-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 48 heimnisses auszugehen: Wolle ein Unternehmen Tatsachen berechtigter- weise geheim halten, sei anzunehmen, dass diese Informationen für das Unternehmen von zentraler Bedeutung seien, mithin die Bekanntmachung der Tatsache zu einer Wettbewerbsverzerrung führen bzw. den Marktvorteil des Geheimnisinhabers einschränken würde. Unternehmen müssten den Wettbewerbsbehörden Daten, welche für ihre Wettbewerbsfähigkeit von Bedeutung seien, in der Sicherheit anvertrauen können, dass weitere Ver- fahrensbeteiligte sowie die Öffentlichkeit nicht von diesen Geheimnissen erfahren. Dies werde auch in der Literatur so ausgeführt (vgl. SIMON BANGERTER, in: Marc Amstutz/Mani Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar zum Kartellgesetz, 2010, Art. 25 N 45 f.). Eine Veröffentlichung der Sank- tionsverfügung in der Version der Vorinstanz würde Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerinnen verletzen (Beschwerde B-6291/2017 Rz. 47 ff.; Beschwerde B-6714/2017 Rz. 31 ff.). Als private Interessen an der Geheimhaltung der beantragten Passagen benennen die Beschwerdeführerinnen ihre Reputation, die aktuelle Unter- nehmensnachfolgeplanung sowie drohende Wettbewerbsnachteile und Schadenersatzforderungen (vgl. insb. Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2018 Rz. 34). Beide zu publizierenden Versionen der Sank- tionsverfügung der WEKO („Internetpublikation WEKO“ und „Publikations- version WEKO“) seien nicht anonymisiert, enthielten eine falsche und un- nötige Sachverhaltsdarstellung und würden Geschäftsgeheimnisse offen- legen. Die fehlende Anonymisierung verletze die Persönlichkeitsrechte der Beschwerdeführerinnen schwer, da ihre Firmen direkt „mit einzelnen Vor- würfen und Geschäftsgeheimnissen in Verbindung gebracht“ würden. Zu- dem würden mit einer Publikation insbesondere für den Zeitraum von 1977 bis 2002 öffentlich unwahre rechtswidrige Aktivitäten unterstellt. Dabei habe die Vorinstanz bei der Publikation von Verfügungen, die noch nicht rechtskräftig seien, Zurückhaltung zu üben (Eingabe vom 8. Dezember 2017 B-6714/2017 Rz. 9 f.; Eingabe vom 15. Dezember 2017 B-6291/2017 Rz. 13). Hierzu berufen sich die Beschwerdeführerinnen auf die Rechtspre- chung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. das Urteil des BVGer B-5936/2014 vom 30. Oktober 2017 Luftfracht VIII E. 3.3.6). 6.6 Ausgehend von der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 bzw. der „Internetversion BVGer II“ werden nachfolgend insbesondere die bislang abgedeckten Passagen der Sanktionsverfügung gemäss den Anträgen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz einer eingehenden Prüfung auf das Vorhandensein von Geschäftsgeheimnissen und schützenswerten Personendaten unterzogen. Die in der „Internetversion WEKO“ zugunsten
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 49 [dieser weiteren Verfügungsadressatin] abgedeckten Stellen sind in der „Internetversion BVGer II“ aus prozessualen Gründen ohne materielle Prü- fung abgedeckt geblieben, soweit deren Abdeckung auch seitens der Be- schwerdeführerinnen verlangt worden ist („blaue Markierungen“ in der „In- ternetversion BVGer II“; vgl. dazu die Zwischenverfügung im vorliegenden Verfahren vom 12. März 2018 E. 5.1, 5.9.3). Nachdem die Vorinstanz nach Eintritt der Rechtskraft der gegenüber [dieser weiteren Verfügungsadres- satin] erlassenen Publikationsverfügung die Offenlegung der „blauen Mar- kierungen“ beantragt, ist nun darüber zu entscheiden, ob diese abgedeckt bleiben sollen. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen, dass durch eine wei- tergehende Publikation als jene gemäss der „Internetversion BGer“ – resp. der „Internetversion BVGer II“ – der Endentscheid im Sanktionsverfahren (B-6998/2016) präjudiziert würde (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 27 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2018 Rz. 33-35), erweist sich in diesem Zusammenhang als unbehelflich. Genauso, wie die fehlende Rechtskraft einer Publikation ins- gesamt nicht entgegensteht (vgl. E. 4.2.4, 4.2.7 f. hiervor) und im Rahmen einer Überprüfung der Publikationsverfügung nicht die materielle Recht- mässigkeit der Sanktionsverfügung zu prüfen ist (vgl. E. 4.2.8 hiervor), kann die Beschwerdeführerin auch in Bezug auf einzelne Passagen – sie bezeichnet die vorinstanzlichen Vorwürfe in diesem Zusammenhang als „fake news“ – keine Ansprüche aus ihren materiellen Rügen ableiten. Die nachfolgende Prüfung der bisher abgedeckten Passagen erfolgt gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen und die Rechtsprechung unabhängig vom hängigen Rechtsmittelverfahren betreffend die Sanktionsverfügung. Die nachfolgenden Kategorien (E. 6.6.1 - 6.6.5) leiten sich aus den Abde- ckungsanträgen der Beschwerdeführerinnen gemäss Beilagen vom 8. De- zember 2017 (Beschwerdeführerin 2) und 15. Dezember 2017 (Beschwer- deführerin 1) und den Abdeckungen gemäss der „Internetversion BVGer II“ ab: 6.6.1 Gemäss der angefochtenen Publikationsverfügung wird nicht nur die Identität der Beschwerdeführerin 2, sondern auch diejenige der Beschwer- deführerin 1 offen gelegt. Ausserdem wird die Umstrukturierung des Un- ternehmens X_______ und damit die Übertragung der operativen Bautä- tigkeit beschrieben. 6.6.1.1 Dazu führt die Vorinstanz aus, gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfe die Identität der Untersuchungs- und Verfügungsad-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 50 ressatinnen bei der Publikation einer Sanktionsverfügung offengelegt wer- den (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 5.1, 6.4.3; Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 8.4.1., nicht publiziert in BGE 142 II 268). Daran ändere nichts, dass noch keine höchstrichterliche Rechtsprechung zu der Frage vorliege, ob eine nach dem Kartellrechtsverstoss gegründete unter- nehmenstragende Gesellschaft für die Zahlung einer Sanktion herangezo- gen werden könne. Das Bundesgericht habe klargestellt, dass die Frage, ob eine publizierte Sanktionsverfügung rechtlich korrekt sei, einzig in einem allfälligen Hauptsacheverfahren betreffend die Sanktionsverfügung zu klä- ren sei (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.4; Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.4, nicht publiziert in BGE 142 II 268). Mit anderen Worten könne die Frage der Zulässigkeit der Heranziehung der Beschwerdeführerin 1 zur Zahlung der Sanktion für das vorliegende Rechtsmittelverfahren, welche die Rechtsmässigkeit der Publikation zum Gegenstand habe, keine Rolle spielen (Vernehmlassung vom 9. April 2018, Rz. 26; vgl. auch angefochtene Verfügung Rz. 50). Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin 1 am 23. Mai 2018 selbst die Öffentlichkeit darüber informiert habe, dass sie Adressatin der zu publizierenden Sankti- onsverfügung sei und eine Sanktion zu zahlen habe. Vor diesem Hinter- grund sei es rechtsmissbräuchlich, sich auf ein Recht auf Anonymisierung zu berufen (vgl. Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 Rz. 19). Zur in der Sanktionsverfügung thematisierten Umstrukturierung des Unter- nehmens X_______ bringt die WEKO vor, gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.2.1) seien alle Informa- tionen offenzulegen, welche sich aus allgemein zugänglichen Quellen (z.B. Internet, Presse, Handelsregister etc.) ergeben würden, wie etwa vorlie- gend die aus dem Handelsregister ersichtlichen Geldsummen, welche im Rahmen der Umstrukturierung des Unternehmens X_______ geflossen seien (vgl. Schweizerisches Handelsamtsblatt [SHAB] Nr. 190 vom 2. Ok- tober 2014; Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 40). Die Beschwerde- führerinnen hätten nicht begründet, weshalb die Offenlegung der in der Sanktionsverfügung enthaltenen Informationen betreffend die Umstruktu- rierung Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens X_______ haben könnte, zumal diese und damit die Übertragung des ope- rativen Geschäfts nunmehr rund fünf Jahre zurückliege (Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 41). 6.6.1.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 ausgeführt, die Beschwerdeführerin 1 habe keinen An- spruch darauf, dass der Text so anonymisiert werde, dass Rückschlüsse auf die Identität der Beschwerdeführerin 1 ausgeschlossen werden können
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 51 (Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.7.5 in fine; vgl. mutatis mutandis das Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.1, nicht publi- ziert in BGE 142 II 268). Indessen erweise sich die Rüge, die erst im Jahre 2014 gegründete Beschwerdeführerin 1 habe Anspruch auf Anonymisie- rung, prima facie als nicht offensichtlich unbegründet. Ihrem Begehren sei betreffend die Internetversion einstweilen insoweit teilweise zu entspre- chen, als sie mit „X._______AG“ zu anonymisieren sei, was sich etwa auf die Publikation der Sanktionsverfügung in Bezug auf Rz. 10 ff. auswirke. Damit werde auch dem Umstand, dass die zu beurteilende Konstellation ausserhalb des durch BGE 142 II 268 Nikon Gesicherten liege, Rechnung getragen. Ebenso seien das genaue Datum der Gründung der Xz_______AG, dasjenige des Übertragungsvertrags wie auch der Kauf- preis nicht offenzulegen (vgl. die Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.7.5). Soweit die Beschwerdeführerinnen behaupteten, die Umstruktu- rierung im Rahmen der Gründung der Beschwerdeführerin 1 stelle mehr oder weniger integral ein Geschäftsgeheimnis dar, könne ihr demgegen- über nicht gefolgt werden. Die im Handelsregister beschriebenen Vor- gänge seien hingegen einstweilen insofern nicht vollständig wiederzuge- ben, als die Geldsummen benannt würden, welche in diesem Zusammen- hang geflossen seien. Ebenfalls nicht genau zu benennen seien die Daten betreffend die Gründung der Beschwerdeführerin 1, den Übertragungsver- trag und die präzise Aufnahme der Geschäftstätigkeit (vgl. Sanktionsverfü- gung Rz. 11 ff.). Offenzulegen seien demgegenüber unter Abdeckung der Namen von natürlichen Personen und der Höhe des Kaufpreises die Be- teiligungsverhältnisse und die Darstellung der Vorinstanz betreffend die personellen Überschneidungen in Bezug auf die Organe (vgl. etwa Sankti- onsverfügung Rz. 1132, 1174 und 1176; vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.7.5 und E. 5.8.7). 6.6.1.3 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, darf gemäss der Rechtspre- chung des Bundesgerichts die Identität der Untersuchungs- und Verfü- gungsadressatinnen bei der Publikation einer Sanktionsverfügung offenge- legt werden; es handelt sich mithin nicht um ein Geschäftsgeheimnis. Die WEKO gab mit Publikation im Schweizerischen Handelsamtsblatt vom 23. April 2013 (SHAB Nr. 77 vom 23. April 2013) und im Bundesblatt vom 30. April 2013 (BBl 2013 2999) bekannt, ihr Sekretariat habe am 15. April 2013 eine Untersuchung gemäss Artikel 27 KG gegen die [betroffenen Bauunternehmen] eröffnet. Am 21. Oktober 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung auf die Beschwerdeführerin 2 (Xy_______AG) und [ein weiteres Bauunternehmen] aus, was es im Bundesblatt vom 5. November
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 52 2013 bekanntgab (BBl 2013 8427). Die 2013 neu gegründete und im Han- delsregister eingetragene Beschwerdeführerin 1 (Xz_______AG) wurde in diesen Bekanntmachungen nicht namentlich genannt, was im Übrigen da- rauf hinweist, dass die Vorinstanz entgegen der Darstellung der Beschwer- deführerinnen sehr wohl unterscheidet zwischen der Beschwerdeführe- rin 2, welcher Verstösse gegen das Kartellgesetz vorgeworfen werden, und der Beschwerdeführerin 1, die – obwohl als kartellrechtswidrig handelndes Unternehmen schon zeitlich nicht in Betracht kommend – als solidarisch mithaftend ins Recht gefasst wird. Mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 (E. 5.7.5) ist dazu festgehalten worden, die im Sanktionsverfahren zu beurteilende Frage werde sein, ob die Beschwerdeführerin 1 trotz fehlen- der „Tätereigenschaft“ im Sinne solidarischer Auferlegung der Sanktion ins Recht gefasst werden könne (vgl. zum Ganzen auch die Zwischenverfü- gung B-6998/2016 vom 16. Juli 2018 E. 4.6 sowie E. 4.2.8 hiervor). Aus der Nikon-Rechtsprechung ergibt sich nun einerseits, dass die Beschwer- deführerin 2 keinen Anspruch darauf hat, dass ihr Name nicht genannt wird (Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 8.4.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268). Andererseits muss die WEKO gegenüber Unternehmen, denen nicht „Tätereigenschaft“ vorgeworfen wird, auch keine Voruntersuchung er- öffnen. Das bedeutet aber nicht, dass Unternehmen, welche nicht Gegen- stand einer Voruntersuchung waren, in der Sanktionsverfügung allein schon deshalb nicht namentlich genannt werden dürfen (vgl. mutatis mutandis Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268, sowie das Urteil des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 5.5.1). 6.6.1.4 Jedenfalls stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin 1 nicht einen Anspruch auf Anonymisierung hat, weil ihr selbst keine Verstösse gegen das Kartellgesetz vorgeworfen werden können. Die Vorinstanz macht dazu – etwas vereinfachend zusammengefasst – geltend, dass die Beschwerdeführerseite im Rechtsmittelverfahren gegen die Publikations- verfügungen ebenso wenig rechtlich prüfen lassen könne, ob der Be- schwerdeführerin 1 die Sanktion zu Recht unter solidarischer Haftung mit- auferlegt worden ist, wie sie unmittelbare Aussagen zur Frage erzwingen kann, ob die Sanktionierung der Beschwerdeführerin 2 zu Recht erfolgt ist. Die Beschwerdeführerin 1 stellt sich auf den gegenteiligen Standpunkt, in- dem sie geltend macht, sie hätte mangels „Zulässigkeit als Verfügungsad- ressatin“ gar nie in das Sanktionsverfahren einbezogen werden dürfen. 6.6.1.5 Zur Restrukturierung 2013/2014 wird in der angefochtenen Verfü- gung ausgeführt, am 20. März 2013 habe die Beschwerdeführerin 2 die
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 53 Beschwerdeführerin 1 als Tochtergesellschaft gegründet; diese sei gemäss Handelsregister in den Bereichen Hoch-, Tief- und Strassenbau tätig. Dem- gegenüber sei der Zweck der Beschwerdeführerin 2 im Jahre 2014 dahin- gehend geändert worden, dass diese seitdem laut Handelsregister den Er- werb, die Verwaltung und den Verkauf von Beteiligungen an Unternehmen bezwecke (Sanktionsverfügung, Rz. 11). Damit ist klar, dass die Beschwer- deführerin 1 schon aus zeitlichen Gründen gar nicht als „Täterin“ dargestellt werden kann. Aber die Frage, ob es zulässig ist, ihr in solidarischer Haftung eine Sanktion aufzuerlegen, ist, wie die Vorinstanz ausführt, „bisher kaum geklärt“ (Sanktionsverfügung, Rz. 1133), was zwar das Publikationsinte- resse begründet, aber noch nichts über die Anonymisierung sagt (vgl. zum Ganzen E. 4.2.8 hiervor sowie die Zwischenverfügung im vorliegenden Verfahren vom 12. März 2018 E. 5.7.5). Das Gericht ist mit Zwischenver- fügung vom 16. Juli 2018 im Verfahren B-6998/2016 davon ausgegangen, dass die Beschwerdeführerin 1 aufgrund ihres Näheverhältnisses zur Be- schwerdeführerin 2 eine gewisse Reputationseinbusse hinzunehmen habe (vgl. dort E. 5.4). Eher gegen die Anonymisierung spricht der Umstand, dass der Beschwerdeführerin 1 neben der Sanktion auch Verhaltenspflich- ten auferlegt worden sind, weil sie von der Beschwerdeführerin 2 das ope- rative Baugeschäft übernommen hat. Für die Beschwerdeführerinnen un- günstig erweist sich in diesem Zusammenhang auch der Umstand, dass es nicht unwesentliche personelle Verflechtungen gibt in Bezug auf die Or- ganschaft der beiden Beschwerde führenden Gesellschaften. [Der Vertre- ter der X_______-Gesellschaften] bezeichnet sich in der Medienmitteilung der Beschwerdeführerinnen vom 30. Mai 2018 in diesem Sinne selbst als Inhaber sowohl der Beschwerdeführerin 1 als auch der Beschwerdeführe- rin 2. Es gibt zudem ein nicht zu vernachlässigendes öffentliches Interesse an der Nachvollziehbarkeit der Verflechtungen der Unternehmen der bei- den Beschwerdeführerinnen mutatis mutandis entsprechend der Digitec- Konstellation im Urteil „Nikon“ des Bundesgerichts in Bezug auf die Nach- vollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs (vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 Nikon E. 5.3.5.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268). Ob angesichts dieser Umstände ein Anspruch auf Anonymisierung besteht, kann indessen aufgrund der nachfolgenden Ausführungen letztlich offen bleiben. 6.6.1.6 Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass die Beschwerdeführerin 1 im Rahmen der Medienmitteilung vom 30. Mai 2018 selbst bekannt gegeben hat, neben der Beschwerdeführe- rin 2 ebenfalls Adressatin der Sanktionsverfügung zu sein, womit sie ihre Anonymität selbst aufgehoben hat. Weniger deutlich wird das entgegen
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 54 den Ausführungen der Vorinstanz demgegenüber aus der Medienmittei- lung der Beschwerdeführerin aufgrund der dortigen Ausführungen betref- fend die „X_______AG“ [Es wird also nicht klar, ob die Xy_______AG oder die Xz_______AG oder beide gemeint sind]. „Die X_______AG“ unterstrei- che, „dass sie im Bezirk See-Gaster nicht tätig“ gewesen sei. In den Bezir- ken Höfe und March sei sie ausserdem „nie an unzulässigen Wettbewerbs- abreden beteiligt“ gewesen. In aller Klarheit wird demgegenüber gemäss Medienmitteilung vom 30. Mai 2018 festgehalten, die Beschwerdeführerin- nen „kämpfen dagegen an“, dass „unsere Tochtergesellschaft, die Xz_______AG mit Gründungsjahr 2013, für allfällige Vergehen aus den Jahren 2006 bis 2009 und damit für einen Zeitraum vor der Firmengrün- dung, verantwortlich gemacht werden kann“. Aus diesem Grunde habe man auch die vorliegend zu beurteilende Publikationsverfügung angefoch- ten. 6.6.1.7 In ihren Eingaben vom 16. August 2018 (Rz. 2) und vom 17. Sep- tember 2018 (Rz. 29-32) führt die Beschwerdeführerin 1 aus, sie habe die Medienmitteilungen vom 23. und 30. Mai 2018 aufgrund der Äusserungen der Vorinstanz in der Lokalpresse respektive aufgrund der einseitigen Presseberichterstattung „in Notwehr“ veröffentlicht (vgl. auch Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 2). Bereits am 13. Sep- tember 2017 seien im „Höfner Volksblatt“ Details zur auferlegten Sankti- onssumme und den Verfahrenskosten veröffentlicht worden. Ebenfalls sei am 15. Februar 2018 ein weiterer Artikel im „Höfner Volksblatt“ erschienen, der sich zu der Höhe von Auftragsvolumen geäussert habe, welche sich die acht Betriebe [erschlichen] hätten (Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018 Rz. 14 ff., Beilagen 2-3). Nach der Publikation der „Internetversion BGer“ (am 17. Mai 2018) haben die Beschwerdefüh- rerinnen einen „Shitstorm“ über sich ergehen lassen müssen. Die Publika- tion der Sanktionsverfügung hätte für den Journalisten des Höfner Volks- blattes kein Hindernis dargestellt, um über Nacht eine einseitige, reisseri- sche und rufschädigende Story über die Beschwerdeführerinnen zu ver- fassen. So sei auch nicht zwischen den Unternehmen der beiden Be- schwerdeführerinnen differenziert worden (Eingabe der Beschwerdeführe- rin 1 vom 16. August 2018 Rz. 20 ff.; Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 14 ff.). Mit Eingabe vom 17. September 2018 prä- zisiert dann die Beschwerdeführerin 1, dass die ersten Medienberichtser- stattungen innert 24 Stunden nach erfolgter Publikation der „Internetver- sion BGer“ am 17. Mai 2018 in den regionalen an die Bezirke March und Höfe angrenzenden Zeitungen erschienen seien. Während sich diese Be-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 55 richterstattung neutral und informativ gestaltet hätte, sei dies bei den Arti- keln im Höfner Volksblatt – die Beschwerdeführerin 1 bezieht sich hierbei auf Artikel des „Höfner Volksblatts“ vom 22. bis 24. Mai 2018 – nicht der Fall gewesen. So sei es den Journalisten innert kürzester Frist – trotz der 400-seitigen Sanktionsverfügung – gelungen, eine einseitige und für die Beschwerdeführerin 1 und deren Familie rufschädigende Story zu veröf- fentlichen, welche in den Folgetagen durch weitere Berichte, welche die Beschwerdeführerin 1 an den Pranger stellten, angeheizt wurde. Die Be- schwerdeführerin 1 gehe davon aus, dass Journalisten entsprechende In- formationen von Personen mit Insider-Kenntnissen erhalten haben (Ein- gabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018 Rz. 14-18, 23, Beilagen 4-6). Mit ihrer eigenen Medienmitteilung vom 23. Mai 2018 hätten die Beschwerdeführerinnen versucht, den entstandenen Schaden zu min- dern (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August Rz. 19, 23 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018 Rz. 18 f.; Ein- gabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 17 f.). Aufgrund der weiterhin anhaltenden einseitigen und undifferenzierten Berichterstat- tung hätte die Beschwerdeführerin 2 am 30. Mai 2018 eine erneute Medi- enmitteilung publizieren müssen, welche u.a. die Inexistenz der Beschwer- deführerin 1 zur Zeit des Kartellverstosses aufgegriffen hatte (Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018 Rz. 20 f.). Die Beschwer- deführerinnen hätten jedoch gegenüber der Öffentlichkeit – entgegen der Behauptungen der Vorinstanz – nie kommuniziert, dass sie eine Sanktion zu zahlen hätten, und die Medienmitteilungen seien lediglich von einem lokal begrenzten Adressatenkreis wahrgenommen worden. Nach wie vor habe die Beschwerdeführerin 1 ein Interesse an der Geheimhaltung ihrer Identität und weiterer Geschäftsgeheimnisse (vgl. Eingabe der Beschwer- deführerin 1 vom 16. August Rz. 39 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018 Rz. 18, 21-28; vgl. auch Eingabe der Beschwer- deführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 32 f.). 6.6.1.8 Zusammenfassend begründen die Beschwerdeführerinnen ihre Kommunikation mit der reisserischen lokalen Presseberichterstattung, wo- bei sie der Vorinstanz vorwerfen, die Presse in unstatthafter Weise mit In- formationen bedient zu haben. Soweit die Beschwerdeführerin 2 in Frage steht, ist ein Bedürfnis nach eigener Medienkommunikation nachvollzieh- bar. Das ist indessen hier nicht der entscheidende Punkt. Nur wenn spezi- fisch in Bezug auf die Beschwerdeführerin 1 ein Kommunikationsbedarf bestanden hat, kann dieser im Sinne der Ausführungen der Beschwerde- führerinnen als „Notwehr“ dahingehend verstanden werden, dass sich
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 56 durch die selbst gewählte Aufhebung der Anonymität nichts am schützens- werten Interesse der Beschwerdeführerin 1 an der Anonymisierung ändert. Diesbezüglich machen die Beschwerdeführerinnen zunächst geltend, es sei in der Berichterstattung nicht sauber zwischen der Beschwerdeführe- rin 1 und der Beschwerdeführerin 2 unterschieden worden. Diesbezüglich verhalten sie sich indessen offensichtlich widersprüchlich, da ihre Medien- mitteilung vom 23. Mai 2018 ebenfalls unpräzise von der „X_______AG“ spricht, obwohl die Beschwerdeführerin 2 gemeint sein muss. Ausserdem wird für weitere Auskünfte ausdrücklich auf [den Vertreter der X_______- Gesellschaften] bzw. die Beschwerdeführerin 1 (und nicht etwa auf die Be- schwerdeführerin 2) verwiesen. Das zweite möglicherweise relevante Thema in diesem Zusammenhang ist der Umstand, dass die Beschwerde- führerin 1 zum Zeitpunkt der Kartellrechtsverstösse unbestrittenermassen noch gar nicht existiert hat, weshalb ihr kein Kartellrechtsverstoss vorge- worfen werden kann (vgl. dazu bereits die Zwischenverfügung im vorlie- genden Verfahren vom 12. März 2018 E. 5.7.5 sowie E. 6.6.1.3 ff. hiervor). Dazu ist zunächst festzuhalten, dass in der Presseberichterstattung durch- wegs von der „X_______AG“ die Rede ist, nicht aber spezifisch von der Beschwerdeführerin 1. Zweitens wird in der Presse nicht spezifisch auf die Situation der Beschwerdeführerin 1 eingegangen. Eine „Notwehrsituation“, wie sie die Beschwerdeführerinnen geltend machen, könnte also nur so- weit entstehen, als die Vor-instanz der Beschwerdeführerin 1 Kartellrechts- verstösse vorwirft, was aber nicht der Fall ist. Vielmehr geht die Vorinstanz davon aus, dass sie die Beschwerdeführerin 1 sanktionieren muss oder zumindest darf, weil Letztere nach der Darstellung der WEKO von der Be- schwerdeführerin 2 Aktiven und Passiven übernommen und seitdem für den Betrieb des Strassen- und Tiefbauunternehmens zuständig ist (ange- fochtene Verfügung Rz. 1132; vgl. auch Rz. 1146, 1175 und 1344). Nur durch den Umstand, dass ihr die Sanktion unter solidarischer Haftung mit- auferlegt wird, wird die Beschwerdeführerin 1 zur Verfügungsadressatin. Die Beschwerdeführerinnen sind demgegenüber der Meinung, dass die Beschwerdeführerin 1 nie ins Verfahren hätte einbezogen werden dürfen, was im Verfahren B-6998/2016 zu prüfen sein wird (vgl. dazu die Zwischen- verfügung des BVGer vom 16. Juli 2018 im Verfahren B-6998/2016 E. 4.7 f.). Da die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 1 nicht als kartell- rechtswidrig handelndes Unternehmen gebrandmarkt hat, gab es auch kei- nen Anlass, spezifisch darauf hinzuweisen, dass diese „für allfällige Verge- hen aus den Jahren 2006 bis im Jahr 2009“ nicht „verantwortlich gemacht werden kann“. Sie wird gerade nicht verantwortlich gemacht, sondern es wird ihr die Sanktion mitauferlegt. Damit handelt es sich in der gemeinsa- men Kommunikation der Beschwerdeführerinnen nicht um das Ergebnis
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 57 einer „Zwangslage“, welche als „Notwehr“ zur Folge hätte, dass dadurch das schützenswerte Interesse an der Anonymisierung aufrechterhalten wird. Demnach hilft es der Beschwerdeführerin auch nicht, dass die Kennt- nisnahme ihrer Medienmitteilungen auf den lokalen Kontext beschränkt ge- blieben ist. Damit kann offen bleiben, welche Bedeutung diesbezüglich na- mentlich den Zeitungsartikeln zukommt, auf welche die Beschwerdeführe- rinnen mit ihren Medienmitteilungen reagiert haben (vgl. die Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 17. September 2018, Beilagen 2-6 und zusätz- lich etwa „Bote der Urschweiz“ vom 31. August 2018, „Die Veröffentlichung des Weko-Berichts war rechtens“; „Einsiedler Anzeiger“ vom 31. August 2018, „Publikation ist rechtens“). Die Vorbringen der Beschwerdeführerin- nen, wonach für die Publikation in der „RPW/DPC“ kein anderer Massstab angesetzt werden dürfe als für die Online-Publikation der „Internetversion BVGer II“ (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 29. August 2018; Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 31. August 2018, jeweils Antrag 1), sind ebenfalls unbegründet. Die Abdeckungen gemäss der Zwischenverfü- gungen vom 12. März und der Verfügung vom 18. April 2018 (Internetver- sionen BVGer I und II) basieren auf einer vorsorglichen Prüfung, während im vorliegenden Zusammenhang nunmehr eine vollständige Beurteilung vorzunehmen ist (vgl. E. 2.3 hiervor). 6.6.1.9 Da nach dem Gesagten kein schützenswertes Interesse der Be- schwerdeführerin 1 mehr an einer Geheimhaltung ihrer Identität besteht, ist diese offenzulegen (vgl. das Urteil des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 4.2.1und 5.5.1). Ebenso sind die in diesem Zusammen- hang in der Sanktionsverfügung genannten öffentlich zugänglichen Quel- len (Handelsregistereintrag und Homepage der Beschwerdeführerin 1, vgl. Sanktionsverfügung Fn. 12, Fn. 14-17) offenzulegen. 6.6.1.10 Dasselbe gilt als logische Folge der Nichtanonymisierung der Be- schwerdeführerin 1 selbst auch für die aus dem Handelsregister ersichtli- chen Daten der Gründung sowie des Übertragungsvertrags, welche auch insofern zum rechtserheblichen Sachverhalt gehören, als nur dadurch die rechtlich zu würdigende Umstrukturierung nachvollziehbar gemacht wer- den kann. Ausserdem ist nicht nur der Handelsregistereintrag, sondern auch der Internetauftritt der Beschwerdeführerinnen allgemein zugänglich (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.2.1). Demgegenüber können die in Frage stehenden Geldbeträge, worunter der Kaufpreis, und der Ort der Zweignie- derlassung verschleiert werden (Sanktionsverfügung Rz. 11 und 12), da diese Daten nicht den rechtlich relevanten Sachverhalt betreffen. In diesem
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 58 Sinne kann die in Rz. 12 der Sanktionsverfügung umschriebene Gegen- leistung, welche die Beschwerdeführerin 1 (Xz_______AG) an die Be- schwerdeführerin 2 (Xy_______AG) bei dieser Umstrukturierung auszu- richten hatte, mit „[Differenz zwischen Aktiven und Passiven]“ umschrieben werden, da auf diese Weise die Umstrukturierung nachvollziehbar bleibt. Die offenzulegenden Angaben haben auch keinen Einfluss auf das Ge- schäftsergebnis resp. die Konkurrenzfähigkeit, weshalb die Beschwerde- führerin 1 kein objektives Geheimhaltungsinteresse im Sinne eines Ge- schäftsgeheimnisses daran hat (vgl. die Urteile des BGer 2C_499/2017 marché du livre en français E. 5.4 und des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 4.3.3). Sodann begründet die Beschwerdeführerin 1 nicht hinreichend, weshalb ihr Interesse an einer Geheimhaltung das öf- fentliche Interesse an der Publikation resp. die dadurch zu erreichenden Zwecke (vgl. vorne E. 4.2.2) überwiegen sollte und deshalb aufgrund des Datenschutzgesetzes Abdeckungen vorzunehmen wären. Dasselbe gilt auch für die Angaben der Vorinstanz zur Frage, wo die Beschwerdeführerin 1 tätig ist. Die Rz. 11-13 der Sanktionsverfügung mit dazugehörigen Fuss- noten sind daher grundsätzlich offenzulegen. Zwar ist das genaue Datum der Aufnahme der Geschäftstätigkeit der Be- schwerdeführerin 1 (Sanktionsverfügung Rz. 12) keine öffentlich zugängli- che Tatsache; jedoch ist nicht erkennbar, dass die Offenlegung dieses weit zurückliegenden Zeitpunkts Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis ha- ben könnte, weshalb es am objektiven Geheimhaltungsinteresse mangelt. Das Datum der Aufnahme der Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin 1 gehört zur Beschreibung der Umstrukturierung und damit zum wesentli- chen Sachverhalt (vgl. Urteil des BGer 2C_499/2017 marché du livre en français E. 5.4 in fine). Zudem ergibt auch die Abwägung nach Daten- schutzgesetz, dass das Datum der Erreichung des Publikationszwecks dient, wobei keine überwiegenden Geheimhaltungsinteressen entgegen- stehen. Da die Auszüge aus der Selbstdarstellung der Beschwerdeführe- rinnen gemäss ihrem Internetauftritt (Sanktionsverfügung Rz. 12 mit Fn. 16 f.) Aufschlüsse über die Frage geben, wie die Aktivitäten der Be- schwerdeführerinnen nach deren eigenen Darstellung abzugrenzen sind, was in Bezug auf die Trägerschaft für das „Hoch-, Tief- und Strassenbau- geschäft“ keine Geschäftsgeheimnisqualität aufweist, überwiegt die Nach- vollziehbarkeit der Darstellung in einer datenschutzrechtlichen Abwägung die Interessen der Beschwerdeführerin 1. Daraus ergibt sich zudem, dass nebst der Identität der Beschwerdeführerin 1 auch die Bezeichnungen für beide Beschwerdeführerinnen zusammen („z.B. X_______-Gesellschaf- ten“) gemäss dem Originaltext der Sanktionsverfügung offenzulegen sind.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 59 6.6.2 In der Sanktionsverfügung finden sich Angaben, die Rückschlüsse auf einzelne Bauprojekte zulassen, konkrete Datumsangaben (z.B. be- treffend einzelne Sitzungen der Unternehmen und das Ende der als kar- tellrechtswidrig beurteilten Zusammenarbeit) sowie genaue Bezeichnun- gen von Listen (Submissionsprogramme und -listen, Marktabklärungslis- ten [MA-Listen], Eigenoffertlisten [EO-Listen], Hagedorn-Listen [HA-Lis- ten]) und Datensätzen (z. B. Datensatz Offertöffnungsprotokolle [DOP]). 6.6.2.1 In der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 erkannte das Bun- desverwaltungsgericht, dass mit Blick auf die von den Beschwerdeführe- rinnen befürchteten Schadenersatzbegehren hinsichtlich der von der Vor- instanz behaupteten Gesamtabrede sicherzustellen sei, dass einstweilen keine einzelnen Projekte bestimmter Gemeinden identifizierbar seien, na- mentlich wenn sie möglicherweise von Submissionsabsprachen betroffe- nen gewesen seien (vgl. dazu etwa Sanktionsverfügung Rz. 227 Abbil- dung 10, Rz. 230 f. Abbildungen 11 f., Rz. 491 f., 548, 556 f., Rz. 561 mit Fn. 682, Rz. 875, Rz. 877 mit Fn. 1038, Rz. 1121, 1124). Unkenntlich ge- macht wurden ausserdem die Marktabklärungslisten, welche im Original- text der Sanktionsverfügung mit Jahrzahlen und Nummern versehen sind (fiktives Beispiel: MA 2013_17, in der Internetversion: „[MA-Liste...]“; vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 343). Dasselbe sei in Bezug auf die Um- schreibung der nummerierten Eigenoffertlisten (EO-Liste) wie auch die Umschreibung der nummerierten HA-Listen (HAL: [...]) und DOP (Daten- satz Offertöffnungsprotokolle) zu sagen (vgl. etwa Sanktionsverfügung Ta- bellen 1, 4-9, 26 [mit dazugehörigen Fn. 1058-1066]; siehe Zwischenver- fügung vom 12. März 2018 E. 5.7.3 S. 31 f.). Des Weiteren wurden gemäss der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 (E. 5.7.5 und 5.7.6) genaue Datumsangaben und Uhrzeiten zur Zeit der vorgeworfenen Kartellrechts- verstösse teilweise abgedeckt bzw. verschleiert (vgl. dazu etwa Sanktions- verfügung Rz. 382, 405). Nicht abgedeckt wurden demgegenüber Daten, welche sich auf Ereignisse im Zusammenhang mit dem Untersuchungsver- fahren beziehen (vgl. beispielsweise Sanktionsverfügung Rz. 67 f., 75; vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.7.6. S. 35 f.). 6.6.2.2 Die Vorinstanz macht geltend, die in der „Publikationsversion WEKO“ offen gelegten Datumsangaben und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen würden weder Geschäftsgeheimnisse darstellen noch schützenswerte Persönlichkeitsrechte betreffen. Derartiges werde von den Beschwerdeführerinnen auch nicht spezifisch begründet (vgl. Vernehmlas- sung vom 9. April 2018 Rz. 20). Es sei nicht ersichtlich, auf welcher Rechts-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 60 grundlage die in der WEKO-Publikationsverfügung enthaltenen Datumsan- gaben, Kennziffern und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen abzu- decken sein sollten. Die Wettbewerbsbehörden dürften gemäss der Recht- sprechung zur Publikation kartellrechtlicher Verfügungen auch über die Be- weisgrundlagen und die Qualität der Beweiswürdigung informieren, um der Öffentlichkeit aufzeigen zu können, weshalb die WEKO zur konkreten Ent- scheidung gekommen sei. Die Vorinstanz beruft sich diesbezüglich auf BGE 142 II 268 Nikon E. 4.2.5.2 und E. 5.2.2.3. Die Veröffentlichung der Daten, Kennziffern und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen diene genau diesem Zweck; sie mache die WEKO-Publikationsversion der Sank- tionsverfügung nachvollziehbarer und erlaube es der Öffentlichkeit, die Mo- tive der WEKO noch besser zu verstehen (vgl. Vernehmlassung vom 9. Ap- ril 2018 Rz. 23; Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 Rz. 21-24). Nicht streitig sei, dass entsprechend der vorinstanzlichen Pub- likationspraxis bei Submissionsabredefällen diejenigen Textpassagen für die Publikation abgedeckt würden, welche eine Identifikation von konkret betroffenen Strassen- und/oder Tiefbauprojekten aus dem Gebiet der Be- zirke See-Gaster, March und Höfe ermöglichen würden. Es sei indes zu beachten, dass sich diese Abdeckungspraxis einzig mit dem öffentlichen Interesse am Schutz des Instituts der Selbstanzeige rechtfertige. Sie er- folge nur, um Selbstanzeiger gegenüber nicht kooperierenden Verfahrens- parteien zu privilegieren. Denn Selbstanzeiger würden im Rahmen ihrer Kooperationspflicht primär Projekte melden, an deren Zuteilung sie selbst beteiligt gewesen seien. Würden einzig diese betroffenen Projekte offen- gelegt, so wären primär Selbstanzeiger der kartellzivilrechtlichen Haftung ausgesetzt, obwohl es auch Projekte gegeben haben müsse, welche von nicht kooperierenden Verfahrensparteien zugeteilt worden seien. Die in der BVGer-Internetversion enthaltenen Abdeckungen und Verschleierungen von Datumsangaben und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen wür- den nicht zur vorgenannten Zwecksetzung beitragen (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 21). So hätten beide Selbstanzeigerinnen der Unter- suchung „22-0438: Bauleistungen See-Gaster“ (lmplenia Schweiz AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen), um deren Schutz es bei der Abdeckung von Informationen zu betroffenen Einzelprojekten einzig gehe, die Offenle- gung der in der BVGer-lnternetversion zusätzlich abgedeckten Datumsan- gaben und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen akzeptiert. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerinnen kein Beispiel aufzeigten, wie aus der Kombination der in der WEKO-Publikationsversion enthaltenen Da- tumsangaben und Bezeichnungen von Listen und Datensätzen ein konkre- tes, von kartellrechtswidrigem Verhalten betroffenes Projekt identifiziert werden könnte. Eine derartige direkte ldentifikationsmöglichkeit sei auch
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 61 für die Vorinstanz nicht ersichtlich, weshalb sie Nummern der MA- und der EO-Listen, Kennziffern der acht Unternehmen in den Listen und „Marktab- klärungsprogrammen“, Termine der MA-Sitzungen sowie Zuständigkeiten der acht Unternehmen betreffend die Abklärungsorte und weitere Ortsan- gaben in der WEKO-Publikationsversion nicht abgedeckt bzw. verschleiert habe (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 22). Darüber hinaus be- stehe ein öffentliches, schutzwürdiges Interesse daran, andere staatliche Stellen möglichst genau über die Funktionsweise von Kartellen zu infor- mieren. Durch die Offenlegung gemäss WEKO-Publikationsversion werde dieses Interesse besser gefördert (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 23). 6.6.2.3 Die Beschwerdeführerinnen wenden diesbezüglich ein, mit der Of- fenlegung von Datumsangaben, Kennziffern und Bezeichnung von Listen und Datensätzen seien Rückschlüsse auf sie möglich, weshalb an diesen Daten sehr wohl ein Geheimhaltungsinteresse bestehe. Des Weiteren seien solche Informationen nicht notwendig, um der Öffentlichkeit aufzu- zeigen, weshalb die Vorinstanz zur konkreten Entscheidung gelangt sei (vgl. Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 34 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August Rz. 41 f.). 6.6.2.4 Soweit – allenfalls unter Zuhilfenahme weiterer Quellen – aus der Sanktionsverfügung konkrete Strassen- und/oder Tiefbauprojekte identifi- ziert werden können, sind diese im Vergleich zur „Publikationsversion WEKO“ weitergehend abzudecken bzw. zu verschleiern oder in anonymi- sierender Weise zu umschreiben (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 86, 97 Zif- fer 5 und 355, 407, 426, 441, 448, 451, 458, 485, 491, 492, 517, Rz. 962 und 1236). Die Abbildungen 17-22 sind soweit abzudecken, als dass die einzelnen Projekte sowie die mit diesen Projekten verbundenen Summen nicht erkenntlich bleiben. Jedoch sollen die Abdeckungen nicht so weit ge- hen, dass die Gesamtstruktur dieser Abbildungen nicht mehr erkennbar bleibt. Denn die Abbildungen helfen, dass das auf seine Kartellrechtswid- rigkeit zu prüfende Handeln nachvollziehbarer wird. Die Vorgehensweise im Rahmen eines Kartells ist als solche nicht geheimhaltungswürdig (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.4 mit Hinweisen; vgl., Rz. 262 Abbildungen 17 und 18, Rz. 267 f. Abbildungen 19-21 und Rz. 275 Abbildung 22 [Abdeckungen je betr. konkrete Bausummen von einzelnen Projekten], Rz. 682 Abbil- dung 39 und 40 [Abdeckungen betr. konkrete Projekte], Rz. 872 Abbildung 52 [betr. Offertnummern]). Im selben Sinne sind bei Rz. 287 Abbildung 24 die Zahlen bzw. Summen abzudecken.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 62 Betreffend die in der Sanktionsverfügung genannten Gemeinden, soweit sie (potenziell) von Absprachen betroffen waren oder sein könnten, gestal- tet sich die Lage jedoch komplexer. Dies gilt auch für die Gemeinden, in welchen die acht Unternehmen Abklärungen betreffend allfälliger Aus- schreibungen durchgeführt haben (vgl. Rz. 557 Lemma 1-6). Einerseits ist zu berücksichtigen, dass die Offenlegung eines Gemeindenamens unter Umständen Rückschlüsse auf ein Projekt zulassen könnte. Es ist nach der vorinstanzlichen Auffassung (Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 21) nicht bestritten, dass diejenigen Textpassagen für die Publikation abge- deckt werden sollen, welche eine Identifikation von betroffenen Strassen- und Tiefbauprojekten aus dem Gebiet der Bezirke See-Gaster, March und Höfe zulassen, wobei die Vorinstanz darlegt, dass ihre Abdeckungspraxis einzig zum Schutze der Selbstanzeiger erfolge (Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 21). Andererseits soll die Verfügung verständlich und nachvollziehbar bleiben. So wurde in der Sanktionsverfügung eine Abrede über die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG festgestellt (vgl. Sanktions- verfügung Rz. 1451 f.), weshalb eine vollständige Abdeckung der Gemein- denamen dazu führen würde, dass man die örtlichen Gegebenheiten be- treffend die Märkte und Geschäftspartner nicht mehr erkennen würde. Demnach würden im Falle einer vollständigen Abdeckung der Gemeinde- namen Strukturelemente der Sanktionsverfügung unkenntlich gemacht. Dies ist nicht im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, da diese fordert, dass Strukturelemente der Verfügung offenzulegen sind (vgl. Urteil des BGer 2C_499/2017 marché du livre en français E. 5.4 in fine). Die von der Vorinstanz beschriebene Abdeckungspraxis entspricht der Pra- xis, welche Letztere in Bezug auf die Aargauer Fälle betreffend Submissi- onsabsprachen angewendet hat. Indessen ist der vorliegenden Fall durch den Umstand geprägt, dass die örtlichen Gegebenheiten nicht nur in Bezug auf die Marktabgrenzung, sondern auch mit Blick auf das Gesamtverständ- nis der Sanktionsverfügung unabdingbar sind, da es sich nach der Darstel- lung der Vorinstanz um eine Abrede über die Aufteilung von Märkten nach Geschäftspartnern im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 1451 f.) handelt. Demnach muss jedenfalls der Bezirk, in welchem die in Frage stehenden Gemeinden lie- gen – dies sind vorwiegend die Bezirke See-Gaster, March und Höfe – of- fengelegt werden. So weiss die Leserin oder der Leser, wenn jeweils bei- spielsweise von der „Gemeinde C im Bezirk See-Gaster“ die Rede ist, und die „Gemeinde C im Bezirk See-Gaster“ einige Seiten später wieder ge- nannt wird, dass es sich um dieselbe Gemeinde handelt. Für jeden Bezirk
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 63 werden die Gemeinden mit A beginnend alphabetisch anonymisiert. Die auf die eben beschriebene Art der Verschleierungen der Gemeindenamen sind insbesondere in den Randziffern 548, 552, 556, 557, Rz. 561 f. mit Fn. 682, Rz. 875, Rz. 877 mit Fn. 1038, Rz. 1056, Rz. 1121, 1124 zu finden. Im Gegensatz dazu sind Zuständigkeiten der Unternehmen für ganze Regio- nen (vgl. etwa „Glarnerland“ in Sanktionsverfügung Rz. 556), Bezirke oder Kantone offenzulegen. Ebenfalls sind Sitzungsorte offenzulegen (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 310 Tabelle 1 [Spalte „Ort“]), da der Sitzungsort selbst keinen Bezug zu einem konkreten Projekt aufweist. Allerdings sind Gemeindenamen, welche in den in der Sanktionsverfügung abgebildeten Auszügen der Submissionsprogramme oder MA-Listen er- scheinen, vollständig (ohne Buchstaben und ohne Bezirkszuordnung) ab- zudecken (vgl. insbesondere Rz. 231 Abbildung 13, Rz. 556 Abbildung 34, Rz. 886 Abbildung 54, Rz. 911 Abbildungen 55 und 56 [betr. Gemeindena- men und Offertnummern]). Denn die oder der mit dem Gesamtkontext ver- traute Leserin bzw. Leser vermag aus einer – wenn auch nur teilweise – abgebildeten Submissions- oder MA-Liste eher Rückschlüsse auf ein all- fälliges Projekt abzuleiten, als dies bei einer Umschreibung eines Gemein- denamens im Verfügungstext (z.B. „Gemeinde A im Bezirk See-Gaster“) der Fall ist. Zudem wird die „[...]“ mit „[ein Energieversorgungsunterneh- men]“ ohne Verwendung des Gemeindenamens „[...]“ umschrieben (Rz. 557 Lemma 8). Beim Baubüro „Z_______“ (Rz. 557 Lemma 5) wird der Name „[...]“ abgedeckt. 6.6.2.5 Jahreszahlen, Zeiträume, genaue Datumsangaben und Uhrzeiten, etwa von gemeinsamen Sitzungen der sanktionierten Unternehmen, stel- len mangels eines objektiven Geheimhaltungsinteresses weder Geschäfts- geheimnisse dar noch bestehen aus Gründen des Daten- oder Persönlich- keitsschutzes Vorbehalte gegen deren Offenlegung. Diese Angaben ent- halten keine geschäftlich relevanten Informationen und dienen der Beweis- führung betreffend das vorgeworfene kartellrechtswidrige Verhalten (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.4 mit Hinweisen). Die Offenlegung dieser An- gaben dient – im Gegensatz zu den geschäftsgeheimen Umsatzzahlen ein- zelner Unternehmen – der Beschreibung des zu beurteilenden Vorgehens der Unternehmen nach der Beurteilung der Vorinstanz. Ohne Zuordnungs- möglichkeit zu Gemeinden oder Projekten ergibt sich auch kein schützens- wertes Interesse der Beschwerdeführerinnen an deren Abdeckung. Diese Angaben sind daher in der „Publikationsversion BVGer“ – im Unterschied zur „Internetversion BVGer“ gemäss Verfügung vom 12. März 2018 (dort. E. 5.7.6) – offenzulegen (vgl. auch E. 6.6.2.1 ff. hiervor).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 64 6.6.2.6 Die Vorinstanz wirft den von der Untersuchung betroffenen Unter- nehmen vor, sich an einem „Marktabklärungssystem“ und einem „Eigenof- fertsystem“ beteiligt zu haben. In diesem Zusammenhang seien Submissi- onsprogramme, Marktabklärungslisten (MA-Listen) und Eigenoffertlisten (EO-Listen) ausgetauscht worden (vgl. Sanktionsverfügung Kap. A. 5.4 [Rz. 280 f.], insb. A.5.4.1 [Rz. 282 ff.] und A.5.4.2 [Rz. 864 ff.]). Auf den Submissionsprogrammen und den tabellarisch aufgebauten und ständig aktualisierten MA-Listen seien hauptsächlich ausgeschriebene und zur Ausschreibung vorgesehene Strassen- und Tiefbauprojekte aus den Ge- bieten See-Gaster, March und Höfe aufgeführt gewesen (vgl. Sanktions- verfügung Rz. 856). In den EO-Listen seien aktuelle Eigenofferten der Un- ternehmen in den Bezirken See-Gaster, March und Höfe vermerkt worden (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 354, 880 ff.). Bei der ebenfalls von der Unter- suchung der WEKO betroffenen Hagedorn AG wurden Listen beschlag- nahmt, auf denen das Unternehmen monatlich Projekte aufführte, für wel- che es eine Offerte erstellt und eingereicht hat (HA-Listen; vgl. Sanktions- verfügung Rz. 229). Das Sekretariat der WEKO erstellte schliesslich aus den strassen- und/oder tiefbaubezogenen Offertöffnungsprotokollen und Vergabeentscheiden der Kantone St. Gallen und Schwyz sowie der Ge- meinden im Untersuchungsgebiet für die Jahre 2004 bis 2013 einen Da- tensatz in einer Excel-Tabelle (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 754 ff.). Die Gesamtheit der darin berücksichtigten Projekte wird als „Datensatz Offer- töffnungsprotokolle“ (DOP) bezeichnet. Dieser gibt einen Überblick über die öffentliche Nachfrage nach Strassen- und/oder Tiefbauleistungen im Untersuchungsgebiet und dient u.a. dazu, eine Verknüpfung zwischen den Projekten auf den MA-Listen und den Projekten auf dem DOP herzustellen (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 759 i.V.m. Rz. 763 ff., 775 ff.). Alleine aus der Bezeichnung der MA- und EO-Listen und der auf dem DOP gelisteten, mit Jahreszahlen und Nummern oder dem Urheber versehenen Projekten (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 310 Tabelle 1, Rz. 498, 502, Rz. 702 Tabel- len 4-9 [in den Tabellen 4-9 bleiben konkrete Projektnamen und -Summen auch in der RPW/DPC-Version abgedeckt], Rz. 873 ff., Rz. 897 Tabelle 27 mit Fn. 1074-1079, Rz. 900) und der Angabe von Projekt- oder Fallnum- mern (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 343 Fn. 418, Rz. 350 ff., 394, Rz. 629 Fn. 800, Rz. 631, 660 f., Rz. 836 Fn. 1006, Rz. 874, Rz. 889 Ta- belle 26 mit Fn. 1058-1066, Rz. 890) können keine konkreten Projekte (vgl. auch E. 6.6.2.4 hiervor) oder für das Geschäftsergebnis der Beschwerde- führerinnen relevante Informationen abgeleitet werden (vgl. dazu das Urteil des BVGer B-6547/2014 marché du livre en français E. 4.3.4.2); es fehlt mithin am objektiven Geheimhaltungsinteresse. Ebensowenig sind offen-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 65 sichtlich schutzwürdige Interessen für eine Geheimhaltung nach Daten- schutzrecht vorhanden. Diese Angaben sind daher im Rahmen der Publi- kationsversion offenzulegen. 6.6.2.7 Ebenfalls nicht geheimhaltungswürdig sind der Umstand des Ver- wendens von Kennziffern und Kürzeln durch die Unternehmen und deren konkrete Zuordnung (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 178 Abbildung 6, Rz. 285, Rz. 286, Rz. 287 Abbildung 24, 288, 379, 406, 423, 450, 457, 479, 515, 879, 886). Die diesbezüglichen Ausführungen der WEKO in der Sank- tionsverfügung dienen der Begründung und dem Verständnis der Zusam- menarbeit der Unternehmen resp. des aus Sicht der Vorinstanz kartell- rechtswidrigen Verhaltens der Untersuchungsadressatinnen (vgl. BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.4 mit Hinweisen). Zudem lassen Kennziffern und Kürzel keine Rückschlüsse auf konkrete Projekte zu. 6.6.3 Die Sanktionsverfügung enthält Beweiswürdigungen, Abbildun- gen von Beweismitteln und Beweisergebnisse, die teilweise Ge- schehnisse aus der Zeit vor der Einführung von direkten Sanktionen betreffen. Per 1. April 2004 wurde das Kartellgesetz unter anderem dahin- gehend geändert, dass die WEKO direkt Sanktionen gegen Unternehmen für die schädlichsten horizontalen und vertikalen wettbewerbsbeschrän- kenden Abreden sowie alle Formen des Marktmissbrauchs aussprechen darf. Bis zu diesem Zeitpunkt konnten die Wettbewerbsbehörden Unter- nehmen nur verpflichten, kartellrechtswidrige Verhaltensweisen zu unter- lassen; erst im Wiederholungsfall bzw. bei Verletzung einer Verfügung der WEKO waren gestützt auf Art. 50 KG (indirekte) Sanktionen zulässig (BGE 135 II 60 Maestro Interchange Fee E. 2.1; vgl. Botschaft zur Änderung des Kartellgesetzes vom 7. November 2001, BBl 2002 2022, insb. S. 2033 ff.). 6.6.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht hielt in seiner Zwischenverfügung vom 12. März 2018 fest, den Beschwerdeführerinnen sei betreffend ihren Einwand gegen die Darstellung von vor dem 1. April 2004 liegenden Ge- schehnissen jedenfalls dahingehend Recht zu geben, dass eine derartige Konstellation bundesgerichtlich noch nicht beurteilt worden sei, was eine gewisse Vorsicht nahe lege. Nicht zugestimmt werden könne den Be- schwerdeführerinnen aber, soweit sie geltend machten, es bestehe kein erkennbares öffentliches Interesse an einer Veröffentlichung. Im Unter- schied zu den Luftfracht-Fällen (vgl. etwa das Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 5.2 f., 5.3.1) bestehe vorliegend nicht das Ri- siko überschiessender Sachverhaltsfeststellungen in dem Sinne, dass das
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 66 Interesse anderer Kartellbehörden geweckt werde (vgl. Zwischenverfü- gung vom 12. März 2018 E. 5.7.6. S. 34 f.). Aufgrund der Nichtsanktionier- barkeit von Verhalten bis zum Inkrafttreten des geltenden Kartellrechts seien zu Gunsten der Beschwerdeführerinnen in der Internetversion vor- sorgliche Abdeckungen vorzunehmen, welche besonders „süffige“ Unter- nehmeraussagen oder Teilbeweiswürdigungen betreffen würden, die nicht erforderlich seien, um das von der Vorinstanz behauptete Konzept zu ver- stehen, damit eine allenfalls unnötige Prangerwirkung vermieden werde (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 120, 175, 208, 210 ff., 247 f., 250. 252, 262, 272, 380, 461 ff., 633 f., Rz. 645 Lemma 6, 974, 986). Für den Zeit- raum vor 2002 werde einstweilen nicht die genaue Jahreszahl angegeben. Die verschiedenen in Bezug auf die gewählten Methoden relevanten Zeit- räume (Zeitraum bis 2002, 2002 bis April 2004 und Mai 2004 bis 2009) würden nicht verschleiert, wohl aber einige detaillierte Angaben innerhalb dieser Zeiträume. Ebenfalls nicht verschleiert werde, dass den Unterneh- men Kartellrechtsverstösse bis „Mitte“ 2009 vorgeworfen würden (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 239, 360, 319, 353 in fine, 384, 390 f., 404 f., 412, 421, 430, 995, 1029, 1031; Zwischenverfügung vom 12. März 2018, E. 5.7.6. S. 35 f.). Allerdings wurde mit Verfügung vom 18. April 2018 (Seite 6) den nachträglich gestellten Begehren der Beschwerdeführerin 2 vom 11. April 2018 (S. 5 f. Rz. 9c) und der Beschwerdeführerin 1 vom 12. April 2018 (S. 6 Rz. 9d) insoweit entsprochen, als dass die die Monats- angabe „Juni“ im Kontext mit dem Jahr 2009 (vgl. insbesondere Sanktions- verfügung Rz. 326, 401, 410, 419 f., 431, 439, 474, 522, 529, 531, 845, 890, 900, 962) einstweilen in der „Internetversion BVGer II“ abgedeckt wurde (vgl. Sachverhalt Bst. J.b-J.d). Zudem gab es auch Stellen, in wel- chen der Monat „Juni“ des Jahres 2009 bereits mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 abgedeckt wurde (vgl. Sanktionsverfügung z.B. Rz. 354, 360, 362). Auch wurden gemäss Zwischenverfügung vom 12. März 2018 die genaueren Zeitangaben einstweilen abgedeckt (vgl. etwa Sanktions- verfügung Rz. 300, 369, 413; vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018, E. 5.7.6. S. 35 f.). 6.6.3.2 Die Vorinstanz macht dazu in ihrer Vernehmlassung vom 9. April 2019 (Rz. 29 ff.) geltend, Informationen betreffend Geschehnisse vor dem
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 67 Rz. 150 ff. der „Publikationsversion WEKO“ der Sanktionsverfügung (Zeit- raum von 1977 bis Anfang 2002) genannten Beweismitteln, Beweiswürdi- gungen und Beweisergebnissen beruhen (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 150, 282, 633, 854, 974). Die Offenlegung dieser Informationen mache die Sanktionsverfügung mithin nachvollziehbarer und erlaube es der Öf- fentlichkeit, die Motive der WEKO noch besser zu verstehen. Dies gelte gerade auch für die Unternehmensaussagen in den Rz. 150 ff., da unter anderem aus ihnen die Richtigkeit der vorinstanzlichen Beweiswürdigung folge (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 29 f.). Für die von den Beschwerdeführerinnen verlangten Abdeckungen von Verfügungspassa- gen betreffend die Zeit vor dem 1. April 2004 bestehe keine gesetzliche Grundlage (vgl. Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 Rz. 28 f.). 6.6.3.3 Die Beschwerdeführerinnen bringen dagegen vor, es sei nicht er- sichtlich, weshalb die Publikation von Sachverhaltsschilderungen betref- fend die Zeit vor dem 1. April 2004 zur Klärung des Sachverhaltes und zur Nachvollziehbarkeit der Sanktionsverfügung beitrage. Im Sinne des öffent- lichen Interesses und der Verhältnismässigkeit seien nur wesentliche Ent- scheidgründe zu publizieren, wozu die Sachverhaltsschilderungen vor dem
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 68 BVGer II“ vorsorglich abgedeckten „süffigen“ Unternehmeraussagen und Teilbeweiswürdigungen betrifft, ist Folgendes festzuhalten: Wohl waren die für den Zeitraum vor dem 1. April 2004 beschriebenen Tätigkeiten der un- tersuchten Unternehmen nicht sanktionierbar; sie sind jedoch für das Ver- ständnis der Sanktionsverfügung im vorliegenden Fall hilfreich, um die Be- weiswürdigung der WEKO in Gänze nachvollziehen zu können. Die Be- gründung des nach Ansicht der Vorinstanz sanktionierbaren Verhaltens durch die betroffenen Unternehmen stützt sich nämlich im Wesentlichen auf die Weiterführung der vorbestehenden Zusammenarbeit nach Inkraft- treten des revidierten Kartellgesetzes. Die WEKO ermöglicht mit ihren Aus- führungen namentlich die Darstellung der Anpassungen, welche die be- troffenen Unternehmen mit Blick auf die Einführung des sanktionsbewehr- ten Kartellrechts vorgenommen haben. Nach der Darstellung der Vor- instanz haben die sanktionierten Unternehmen – etwas vereinfacht formu- liert – die im Rahmen früherer Kooperation definierten Ziele nach 2002 mit anderen Mitteln erreicht. Dabei spielen auch vor dem Jahre 2002 etablierte Formen des Kontakts zwischen den Unternehmen eine Rolle (Zwischen- verfügung B-6291/2017 vom 12. März 2018 E. 5.7.6). Es besteht kein An- spruch auf Schwärzung von Stellen, die eine Verfahrenspartei lediglich so weit in ein negatives Licht stellen, als sie der Begründung eines solchen Verhaltens dienen (vgl. analog das Urteil des BVGer B-3588/2012 Nikon E. 5.2 in fine; vgl. Sanktionsverfügung Rz. 120, Rz. 172 Abbildung 4, Rz. 173, 175, 178, 180, 193, 208, 212, 232, 236, 247 f., 252, 282, 283, 367, 380, 461 ff., 468, 534 f., 588, 633 f., 637, Rz. 645 Lemma 6, Rz. 854, 974, 983, 986). Hinsichtlich der Beschwerdeführerin 1 entsteht der Eindruck ei- ner rechtswidrigen Tätigkeit von vornherein nicht, da sie erst nach Beendi- gung des relevanten Untersuchungszeitraums gegründet wurde (vgl. E. 6.6.1.3 ff. hiervor). Eine unverhältnismässige Belastung der Beschwer- deführerin 2 durch die Beweiswürdigungen resp. durch eine Darstellung, die über den vorausgesetzten, explikativen oder begründenden Zweck im Sinne der Nikon-Rechtsprechung hinausgeht (vgl. das Urteil des BVGer B-3588/2012 Nikon E. 5.2 in fine), ist nicht ersichtlich; insbesondere ist die Sachverhaltsdarstellung und -würdigung zwar sehr ausführlich, aber weder tendenziös noch unsachlich. Auch die in der Sanktionsverfügung enthalte- nen, in der Internetversion vorsorglich abgedeckten Direktzitate (vgl. insb. Sanktionsverfügung Rz. 166, 173 mit Abbildung 4, Rz. 187, 210 f., 250, 272, 461, 634, 883, 974, 986, 1001) sind nunmehr mutatis mutandis im Ergebnis gestützt auf die Nikon-Rechtsprechung, wonach auch Originalzi- tate aus Korrespondenz im öffentlichen Informationsinteresse zu publizie- ren sind, wenn sie begründungsrelevant sowie im Verhältnis zum ausge-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 69 führten Vorwurf angemessen sind und keine besonders geschützten Ge- heimnisse verraten (Urteil des BVGer B-3588/2012 Nikon E. 7 und 8.1) – offenzulegen, zumal es sich dabei allesamt nicht um Zitate der Beschwer- deführerinnen selbst handelt, die zitierten Passagen keine besonders ge- schützten Geheimnisse verraten und nicht persönlichkeitsverletzend wir- ken. Mit Blick auf die ungewöhnlich detaillierte Darstellung des Sachver- halts vor 2004 stellt sich zwar die Frage, ob diese Ausführlichkeit zur Be- gründung des späteren, vorgeworfenen kartellrechtswidrigen Verhaltens notwendig war. Dies alleine rechtfertigt jedoch keine gerichtliche Kürzung jener Passagen der Sanktionsverfügung. Wie bereits mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.7.6 S. 34 f. (vgl. E. 6.6.3.1 hiervor) ausgeführt besteht im Unterschied zu den Luft- fracht-Fällen (vgl. etwa das Urteil des BVGer B-5858/2014 Luftfracht I E. 5.2 f., 5.3.1) vorliegend auch nicht das Risiko überschiessender Sach- verhaltsfeststellungen in dem Sinne, dass das Interesse anderer Kartellbe- hörden geweckt werden könnte. Dasselbe gilt hinsichtlich der im Zusammenhang mit der Beweiswürdigung in die Sanktionsverfügung aufgenommenen Abbildungen von Beweismit- teln und Ausführungen zu Projekten, soweit daraus keine konkreten Pro- jekte oder von Absprachen betroffene Gemeindenamen erkennbar sind (vgl. dazu vorne E. 6.6.2.4; vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 172 Abbil- dung 4, Rz. 227 Abbildung 10, Rz. 230 Abbildungen 11 und 12, Rz. 545 Abbildung 33) und betreffend die in der „Internetversion BVGer II“ – im Rahmen der „blauen Markierungen“ – vorsorglich abgedeckten indirekten Zitate der Untersuchungsadressatinnen (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 166). Die gemachten Ausführungen können auch auf Abbildung 23 (Sanktions- verfügung Rz. 275), welche die wertmässige prozentuale Aufteilung der er- haltenen Projekte unter den Unternehmen darstellt, übertragen werden. So sind in Abbildung 23 die prozentualen Angaben, welche sich auf die Ge- samtverteilung der Projekte und die Art und Weise, wie die Projekte verge- ben wurden, offenzulegen, da sie der Beweiswürdigung dienen und die Ge- samtstruktur des kartellrechtlich beanstandeten Verhaltens ersichtlich blei- ben soll. Allerdings sind in Abbildung 23 die prozentualen Angaben, welche konkret zu einzelnen Unternehmen Bezug nehmen, weiterhin abzudecken. Hinsichtlich der Beweiswürdigung von Abbildungen von Beweismitteln und Ausführungen zu Projekten im sanktionsbewehrten Zeitraum nach 2004 ist
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 70 auf die Ausführungen in der nachstehenden Erwägung 6.6.3.5 zu verwei- sen. 6.6.3.5 Zudem finden sich in der Sanktionsverfügung Beweiswürdigun- gen, Abbildungen von Beweismitteln und Beweisergebnisse betref- fend die Zeit zwischen dem 1. April 2004 und Mitte 2009. Die gemachten Ausführungen zur Beweiswürdigung betreffend die Ausfüh- rungen, Abbildungen von Beweismitteln und Beweisergebnisse in der Zeit vor 2004 (vgl. E. 6.6.3.4 hiervor) können auch auf die Beweiswürdigung im sanktionsbewehrten Zeitraum (1. April 2004 bis Mitte 2009) übertragen werden. Demnach sind Abbildungen von Beweismitteln und Ausführungen zu Projekten, soweit daraus keine konkreten Projekte oder von Absprachen betroffene Gemeindenamen erkennbar sind, offenzulegen bzw. unter Ab- deckung der zu Projekten führenden Informationen offenzulegen (vgl. dazu vorne E. 6.6.2.4; vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 485, Rz. 542 ff. Abbil- dungen 30-32, Rz. 585 Abbildung 35, Rz. 681 Abbildung 38, Rz. 682 Ab- bildungen 39 f., Rz. 872 Abbildung 52 [betreffend Offertnummern], Rz. 911 Abbildungen 55 und 56 [betreffend Gemeindenamen und Offertnummern]). Dasselbe gilt betreffend die in der „Internetversion BVGer II“ – im Rahmen der „blauen Markierungen“ – vorsorglich abgedeckten Textstellen (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 504) und Auszüge von Abbildungen (Sanktions- verfügung Abbildungen 25 f. und 38). 6.6.3.6 Wie bereits in E. 6.6.2.5 festgehalten, sind Datumsangaben in der Regel weder Geschäftsgeheimnisse noch nach dem Datenschutzgesetz abzudecken; sie dienen der Beweisführung betreffend das vorgeworfene kartellrechtswidrige Verhalten. Dies gilt insbesondere auch für die in der Sanktionsverfügung erwähnten Daten vor 2002 resp. vor dem 1. April 2004 sowie für das Datum, per welchem die Zusammenarbeit beendet wurde (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 330. 362, 385, 403). Soweit die entspre- chenden Daten für die Verjährung relevant sein könnten, spricht das jeden- falls nicht gegen, sondern für deren Offenlegung. 6.6.4 Die Beschwerdeführerinnen beantragen eine Abdeckung der von der Vorinstanz gewählten Bandbreiten bezüglich des Umsatzanteils, welchen sie mit Eigenofferten erzielt haben und bezüglich des auf sie entfallenden Sanktionsbetrags. 6.6.4.1 Gemäss der Nikon-Rechtsprechung besteht ein objektives Ge- heimhaltungsinteresse in Bezug auf die Angaben zur internen Organisation
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 71 eines Unternehmens, nicht aber in Bezug auf Angaben zur internen Orga- nisation eines unzulässigen Kartells (BGE 142 II 268 Nikon E. 5.2.4). Das Bundesverwaltungsgericht hielt mit Zwischenverfügung vom 12. März 2018 fest, dieselbe Logik gelte mit Blick auf die Umsatzzahlen. Die von Kartellabsprachen betroffenen Umsätze würden jedenfalls soweit grund- sätzlich keine Geschäftsgeheimnisqualität aufweisen, als nicht das Verhält- nis zum Gesamtumsatz des Unternehmens beschrieben werde. Im Rah- men der Internetversion vorsorglich und teilweise zu entsprechen sei den Begehren der Beschwerdeführerinnen insoweit, als sie sich gegen die Of- fenlegung der Umsätze und der daraus ableitbaren Höhe der auferlegten Sanktion zur Wehr setzten. Im Sinne einer bewussten Ungenauigkeit sei der Sanktionsbetrag abweichend von der vorinstanzlich vorgesehenen Bandbreite mit 0.6-0.9 Millionen anzugeben (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 1455, Tabelle 34 und Dispositivziffer 3.6). Ein vollständiger Verzicht auf die Nennung des Sanktionsbetrags würde demgegenüber dem öffentlichen Interesse an der Publikation nicht hinreichend Rechnung tragen (vgl. Zwi- schenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.8.6, S. 39 f.). 6.6.4.2 Die Vorinstanz führt aus, die von ihr gewählten Bandbreiten seien gemäss der Praxis der Wettbewerbsbehörden gebildet, wonach sich bei umsatzbezogenen Informationen die Abweichungen vom Ausgangsbetrag im Bereich von 10-30 % bewegen. Ein Grund, von dieser Praxis abzuwei- chen, sei nicht gegeben, da mit dieser Bandbreite die Geschäftsgeheim- nisse der Beschwerdeführerinnen ausreichend geschützt seien. Dies gelte insb. unter Berücksichtigung des Umstands, dass es sich um Informatio- nen betreffend Ereignisse handle (erzielte Umsätze der Jahre 2006 bis 2008), welche bereits rund 10 Jahre zurückliegen würden (vgl. Vernehm- lassung vom 9. April 2018 Rz. 33 - 35). Folglich seien sämtliche Informati- onen aus der Sanktionsverfügung offenzulegen, welche für die gegenüber den Beschwerdeführerinnen ausgesprochenen Verpflichtungen (Sanktion, Gebühren, Verhaltens- und Unterlassungspflichten) massgebend seien. Hierzu zählten auch Informationen über den relevanten Markt sowie das Ausmass und die Wirkungen des Kartells (z. B. gemeinsamer Marktanteil der Kartellmitglieder, Beschreibung der Umsetzung, «Erfolgsquote» bzw. «Einhaltungsquote», etc.), soweit sich daraus nicht der konkrete Umsatz eines einzelnen Unternehmens in einem bestimmten Markt ergebe. Die konkreten Umsatzzahlen der Beschwerdeführerinnen seien aus der WEKO-Publikationsversion nicht ersichtlich. Mithin seien auch die diesbe- züglichen Abdeckungsanträge (vgl. etwa betreffend Sanktionsverfügung Rz. 150 ff., 282 ff., 751 ff., 853, 864 ff., 893 ff., 1035 ff., 1045 ff., 1083-1457) abzulehnen (vgl. Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 Rz. 32).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 72 6.6.4.3 Eine Umschreibung geheimer Daten mittels Bandbreiten der Um- satz-, Gewinn- und Marktsituation ist keine Geschäftsgeheimnisverletzung, solange die verfremdende Umschreibung keine substanziellen Rück- schlüsse auf die fraglichen Ausgangszahlen erlaubt. Die Bandbreiten sind so zu wählen, dass der Umschreibung ein genügend sachdienlicher Infor- mationsgehalt entnommen werden kann (vgl. die Urteile des BVGer B-3588/2012 Nikon E. 6.4 in fine mit Hinweisen, B-5114/2016 Autohandel I E. 9.4.2). 6.6.4.4 Die Bandbreiten bezüglich des Umsatzanteils, den die Untersu- chungsadressatinnen mit der Ausführung der DOP-Projekte resp. mit EO-Projekten erzielt haben, setzte die Vorinstanz mit einer Genauigkeit von 10% an (so etwa „0-10%“, „10-20%“, vgl. Sanktionsverfügung Rz. 779 Tabelle 12, Rz. 908, Rz. 1042 Tabelle 29) an. Die Bandbreiten der Sankti- onen für alle sanktionierten Unternehmen wurden von der Vorinstanz un- abhängig von der Sanktionshöhe auf Fr. 200'000.– angesetzt (Beispiel: Sanktion Hagedorn Fr. 2.3-2.5 Mio.). Hinsichtlich der Beschwerdeführerin- nen handelt es sich um eine Abweichung vom Ausgangsbetrag im von der Vorinstanz genannten Rahmen von 10-30%. Diese Bandbreiten entspre- chen jedenfalls hinsichtlich der Beschwerdeführerinnen der Praxis der Wettbewerbsbehörden (vgl. BANGERTER, a.a.O., Art. 25 KG N 59 f.) und verschleiern die tatsächlichen Umsatzanteile und den Sanktionsbetrag hin- reichend. Dazu steht der Umstand, dass im Rahmen des vorsorglichen Publikationsverfahrens aus Vorsicht eine grössere Bandbreite gewählt worden ist (vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018 E. 5.8.6 in fine), nicht im Widerspruch. Hinsichtlich der im Bereich Strassenbau und im Tief- bau erzielten Umsätze wird in Rz. 786 der Sanktionsverfügung ausgeführt, in welchem Verhältnis die Umsatzzahlen dreier Verfügungsadressatinnen zueinander stehen. Dies stellt ebenfalls eine hinreichende Verschleierung der tatsächlichen Umsätze dar, weshalb die Namen der entsprechenden Unternehmen offengelegt werden können. Ebenso offenzulegen sind die Bandbreiten hinsichtlich des Umsatzes, den die Unternehmen mit Projek- ten verdienten, die nicht nach der Einreichung einer Eigenofferte vergeben wurden (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 908). Abzudecken sind demgegen- über der nicht mit einer Bandbreite versehene Umsatzanteil des Drittunter- nehmens Awestra AG, den diese mit der Ausführung von DOP-Projekten erzielt hat (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 779 Tabelle 12, Rz. 780) und die detailliert genannten Umsätze weiterer Drittunternehmen (vgl. Sanktions- verfügung Rz. 786).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 73 6.6.5 Die nicht unter die vorstehenden Kategorien zuordenbaren wei- teren Abdeckungsanträge sind einzeln auf das Vorhandensein von Ge- schäftsgeheimnissen und von vom Datenschutzgesetz erfassten Informa- tionen zu prüfen. 6.6.5.1 Weiterhin aus Kohärenzgründen nicht offenzulegen – da von der Vorinstanz jeweils abgedeckt – sind die in der Sanktionsverfügung enthal- tenen Aktennummern (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 8, 778). Aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes ebenfalls weiterhin abzudecken sind Personennamen und -kürzel inklusive Informationen, die Rückschlüsse auf einzelne Personen zulassen sowie Telefon- und Faxnummern (vgl. Sankti- onsverfügung Rz. 203, Rz. 257 und 259 Abbildungen 15 und 16, Rz. 463, Rz. 479 mit Fn. 574, Rz. 592, Rz. 886 Abbildung 54, Rz. 1176). Zu schützen sind schliesslich – analog wie die Gemeinden (vgl. vorne E. 6.6.2.4) – die Zuständigkeiten der Verfügungsadressatinnen für Abklärungen in verschie- denen Ingenieurbüros nach allfälligen Ausschreibungen (vgl. Sanktions- verfügung Rz. 557 Lemma 1, 2, 3, 5 und 6). So wird zwar in der beiliegen- den „Publikationsversion BVGer“ offen gelegt, dass Abklärungen in Inge- nieursbüros durchgeführt wurden. Jedoch wird soweit notwendig der Name der in Frage stehenden Ingenieurbüros wie auch derjenige der Gemeinde, in welcher sich ein solches Ingenieursbüro befindet, verschleiert (z.B. sieht der erste Teil von Rz. 557 Lemma 1 der Sanktionsverfügung in der RPW/DPC-Version so aus: „Die De Zanet [Ziffer 1] war zuständig für einige Ingenieurbüros in [Gemeinde A im Bezirk See-Gaster]...). Die übrigen in der Sanktionsverfügung erwähnten Drittunternehmen – dies sind weitere Unternehmen in der Bau-Branche, welche nicht zum Kreise der sogenann- ten „acht Unternehmen“ bzw. welche nicht zu den Verfügungsadressatin- nen gehören (vgl. etwa Rz. 1062) – sind hingegen analog der „Internetver- sion BVGer II“ nicht abzudecken. 6.6.5.2 In der Sanktionsverfügung angebrachte Querverweise beispiels- weise auf Randziffern (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 347 Fn. 424, Rz. 367, 983) und Hinweise auf mittels Fragebogen an die Unternehmen gestellte Fragen (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 551 Fn. 663, Rz. 908 Fn. 1090, Rz. 1061 Fn. 1228) sowie Seitenzahlen von anonymisierten Ak- ten (vgl. etwa Sanktionsverfügung Rz. 275 Fn. 314, Rz. 354 Fn. 445, Rz. 556 Fn. 671 f., Rz. 889 Fn. 1058, Rz. 1018 Fn. 1202), Hinweise auf den Normpositionenkatalog (NPK; vgl. Sanktionsverfügung Rz. 567) sowie auf Randziffern anonymisierter Projekte (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 578
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 74 Fn. 702, Rz. 1118 Fn. 1249-1252) und Angaben betreffend nicht identifi- zierbare Vertreter einzelner Unternehmen (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 497) sind nicht geheimhaltungswürdig und daher offenzulegen. 6.6.5.3 Ebenfalls offenzulegen sind die statistischen Beweisergebnisse hinsichtlich des Bieterverhaltens der Verfügungsadressatinnen und von Drittunternehmen in der MA-Listen-Periode im Vergleich zur post-MA-Lis- ten-Periode (vgl. insb. Sanktionsverfügung Rz. 848-852 mit Fn. 1021-1025 und 1028-1030) und weitere Beweisergebnisse (vgl. etwa Sanktionsverfü- gung Rz. 1048 in fine). Aus den Resultaten können keine Rückschlüsse auf Daten oder Informationen gezogen werden, die als Geschäftsgeheim- nisse zu qualifizieren wären; die Ergebnisse dienen der Beweisführung be- treffend das vorgeworfene kartellrechtswidrige Verhalten. Auch aus der An- zahl der Eigenofferten in verschiedenen EO-Listen und Jahren können keine Rückschlüsse auf einzelne Projekte oder erzielte Umsätze gezogen werden. Vor diesem Hintergrund sind die Fn. 1052 (Sanktionsverfügung Rz. 886), die Abbildungen 53 und 54 (Sanktionsverfügung Rz. 886; mit Ausnahme der betroffenen Gemeinden [vgl. E. 6.6.2.4 hiervor], der auf der Eigenofferte vermerkten Telefonnummer und der Offertnummern), die Ta- belle 26 (Sanktionsverfügung Rz. 889) und die Rz. 890, 900 und 993 of- fenzulegen, zumal die Anzahl der zwischen Januar und Juni 2009 von den einzelnen Unternehmen gemeldeten Projekte und der Durchschnitt der ge- meldeten Eigenofferten pro Unternehmen pro Jahr im Zeitraum 2002 bis 2009 bereits in der „Internetversion BVGer II“ teilweise offengelegt wurden (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 891, 902). Die Ausführungen der Vorinstanz zum angeblichen „Streit“ betreffend ein Grossprojekt zwischen den Unter- nehmen, der zur Beendigung der Zusammenarbeit geführt haben soll (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 467, [„blaue Markierung“]), sind unter dem Aspekt der Beweiswürdigung zu betrachten. Insofern sind die Namen der am an- geblichen Streit beteiligten Verfügungsadressatinnen und weitere Gege- benheiten zu diesem Streit offenzulegen, da dieser Streit gerade auch auf- zeigt, dass im Streitfall allenfalls echter Wettbewerb wieder aufleben kann. Jedoch ist der Name des dieses Streites zugrunde liegenden Grossprojek- tes abzudecken (vgl. Rz. 332, 441, 485). Ebenfalls sind Hintergründe zu diesem Streit, welche allenfalls Rückschlüsse auf das umstrittene Projekte zulassen könnten, abzudecken (vgl. Rz. 332, 338, 441, 485). Am Umstand, dass zwischen [zwei der betroffenen Bauunternehmungen] eine Lieferver- einbarung bestand (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 504, „blaue Markierung“), haben die Beschwerdeführerinnen weder ein objektives Geheimhaltungs- interesse noch ist diese Information aus Persönlichkeitsschutzgründen ab- zudecken.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 75 6.6.5.4 Schliesslich beantragt die Vorinstanz, die in der Internetversion aus Kohärenzgründen abgedeckte Sanktionsbandbreite der De Zanet AG in Tabelle 34 (Sanktionsverfügung Rz. 1433) sei in der Publikationsversion offenzulegen, da sie einzig die gemäss der Verordnung über die Sanktio- nen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen vom 12. März 2004 (KG-Sanktionsverordnung, SVKG, SR 251.5) gebildete Sanktion, nicht aber den der De Zanet AG tatsächlich auferlegten Sanktionsbetrag ent- halte (vgl. Vernehmlassung vom 9. April 2018 Rz. 43; Sanktionsverfügung Rz. 1434). Diesem Begehren ist zu entsprechen. In den von der Vorinstanz ganz oder teilweise abgedeckten Rz. 1420-1423, 1434, 1448, 1455 und Dispositiv Ziffer 3.1 der Sanktionsverfügung wird der der De Zanet aufer- legte Sanktionsbetrag genannt, welcher indes – aus Verhältnismässigkeits- gründen – nicht mit der Berechnung gemäss Tabelle 34 übereinstimmt, wo- mit sich eine Abdeckung des in Tabelle 34 berechneten Sanktionsbetrages der De Zanet für die Publikationsversion nicht rechtfertigt. Weiterhin abzu- decken ist der der De Zanet mit spezifischer Begründung tatsächlich auf- erlegte Sanktionsbetrag (Rz. 1420-1423, 1434, 1448, 1455 sowie Disposi- tiv Ziffer 3.1.) Der diesbezügliche Einwand der Beschwerdeführerinnen, aus einer entsprechenden Offenlegung liessen sich Rückschlüsse auf sie ziehen (Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 29 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2018 Rz. 36 f.), zielt jedenfalls ins Leere. 6.7 Die Vorinstanz greift in ihrer ergänzenden Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 auch verschiedene Abdeckungsanträge auf, welche die Be- schwerdeführerinnen mit ihren am 8. Dezember 2017 (Beschwerdeführe- rin 2) und 15. Dezember 2017 (Beschwerdeführerin 1) eingereichten abge- deckten Versionen der Sanktionsverfügung geltend machten. Die Vor- instanz ist der Ansicht, dass diese Abdeckungsanträge anderen Verfahren- sparteien – und nicht den Beschwerdeführerinnen selbst – zugutekommen würden (die Vorinstanz bezieht sich auf Rz. 54 f., 64 f., 68, 75, 77, 89, 97, 99, 103, 114, 117, 142, 147, 154, 447 ff., 450 ff., 1039 ff., 1132 Lemma 2, 1138, 1148, 1160 f., 1316 f., 1358, 1366, 1394 f., 1413 ff., 1446, 1453 und Tabelle 34 [Ergänzende Vernehmlassung vom 29. Juni 2018 Rz.15 ff].). Die beiden Beschwerdeführerinnen sind jedoch mit dieser Argumentation der Vorinstanz nicht einverstanden. Sie begründen ihre Abdeckungsan- träge damit, dass diese verhindern würden, Rückschlüsse auf sie zuzulas- sen (Eingabe der Beschwerdeführerin 2 vom 14. August 2018 Rz. 29 f.; Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom 16. August 2018 Rz. 36 f.).
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 76 Vorliegend erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit den von den Be- schwerdeführerinnen und den von der Vorinstanz aufgeworfenen Argu- menten, da die Identität der beiden Beschwerdeführerinnen – im Unter- schied zu den Anordnungen in der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 (E. 5.7.5) – ohnehin offenzulegen ist (vgl. E. 6.6.1.1 - 6.6.1.9 hiervor). Demnach braucht die Frage, inwiefern die in Diskussion stehenden Abde- ckungen allenfalls Rückschlüsse auf die Beschwerdeführerinnen zulassen würden, nicht weiter erörtert zu werden. Betreffend die Ausführungen zu Tabelle 34 kann auf die Erwägung E. 6.6.5.4 hiervor verwiesen werden. 7. 7.1 Zusammenfassend sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen. Aus- gehend von der „Internetversion BVGer II“ als Basis betrifft dies die nach- folgenden Textstellen (vgl. E. 7.1.1 - 7.1.8 nachstehend). Die Vorinstanz ist anzuweisen, diese Passagen in der publikationsfähigen Version der Sank- tionsverfügung vom 8. Juli 2016 im Vergleich zur „Publikationsversion WEKO“ zusätzlich abzudecken. Dem vorliegenden Urteil liegt die „Publi- kationsversion BVGer“ bei, welche die Grundlage der Version der Sank- tionsverfügung ist, wie sie die WEKO in der RPW/DPC wie auch auf dem Internet publizieren darf. Den Parteien geht mit diesem Urteil ein Begleit- schreiben zu, mit welchem in Bezug auf jede strittige Abdeckung die Gut- heissung oder Abweisung der Begehren der Parteien mitsamt den Unter- schieden zu den der Zwischenverfügung vom 12. März 2018 und der Ver- fügung vom 18. April 2018 beiliegenden Versionen der Sanktionsverfügung („Internetversion BVGer“ und “Internetversion BVGer II“) nachvollziehbar gemacht werden. 7.1.1 Mögliche Identifikation konkreter Projekte (vgl. E. 6.6.2.4 hiervor): Rz. 231 Abbildung 13 (betr. Gemeindenamen und Monatsangaben), Rz. 262 Abbildungen 17 und 18 (je betr. Volumen/Bausummen), Rz. 267 f. Abbildungen 19-21 (je betr. Volumen/Bausummen), Rz. 275 Abbildung 22 (betr. Volumen/Bausummen), Rz. 332 i.V.m. Rz. 338 (betr. konkretes Pro- jekt und eine damit verbundene Streitigkeit, vgl. E. 6.6.5.3 hiervor), Rz. 355 [betr. konkretes Projekt], Rz. 407 (betr. konkretes Projekt), Rz. 426 (betr. konkretes Projekt), Rz. 441 (betr. konkretes Projekt und eine damit verbun- dene Streitigkeit, vgl. E. 6.6.5.3 hiervor), Rz. 448 (betr. konkretes Projekt), Rz. 451 (betr. konkretes Projekt), Rz. 458 (betr. konkretes Projekt), Rz. 485 (betr. konkretes Projekt und eine damit verbundene Streitigkeit, vgl. E. 6.6.5.3 hiervor), Rz. 491 f. (betr. konkretes Projekt), Rz. 517 (betr. kon- kretes Projekt), Rz. 548 (betr. Projekt), Rz. 556 Abbildung 34 (betr. Ge- meindenamen), Rz. 682 Abbildungen 39 und 40 (betr. konkrete Projekte
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 77 und Datumsangabe), Rz. 872 Abbildung 52 (betr. Offertnummern), Rz. 962 (betr. konkretes Projekt), Rz. 1236 (betr. konkretes Projekt). 7.1.2 Gemeindenamen, soweit sie (potenziell) von Absprachen betroffen waren (vgl. E. 6.6.2.4 hiervor) werden mit einem Buchstaben des Alpha- bets und dem zugehörigen Bezirksnamen (z.B. [Gemeinde A im Bezirk See-Gaster]) umschrieben: Rz. 97 Ziff. 5, Rz. 548, 552, 556, 557 Lemma 1-8, Rz. 561 f. mit Fn. 682, Rz. 875, Rz. 877 mit Fn. 1038, Rz. 1056, Rz. 1121 und 1124. Allerdings erfolgt in Rz. 86 der Sanktionsver- fügung eine vollkommene Abdeckung des Gemeindenamens und des Fir- mennamens. Zudem werden in Abbildungen die Gemeindenamen vollkom- men abgedeckt: Rz. 556 Abbildung 34; Rz. 886 Abbildung 54 (betr. Ge- meindenamen und Offertnummern), Rz. 911 Abbildungen 55 und 56 (betr. Gemeindenamen und Offertnummern). 7.1.3 Umsätze/Umsatzanteile von Drittunternehmen (vgl. E. 6.6.4.4 hier- vor): Rz. 779 Tabelle 12, Rz. 780, 786. 7.1.4 Beweismittel und Beweisergebnisse, die teilweise Geschehnisse aus der Zeit vor der Einführung von direkten Sanktionen betreffen (vgl. E. 6.6.3.4 in fine hiervor): Die prozentualen Angaben in Abbildung 23 (Rz. 275), welche sich konkret auf einzelne Unternehmen beziehen, blei- ben weiterhin abgedeckt, wohingegen die anderen Angaben in Abbil- dung 23 offen gelegt werden. 7.1.5 Angaben, die nicht den rechtlich relevanten Sachverhalt betreffen (vgl. E. 6.6.1.10 hiervor): Rz. 11 (Lokalität der von der Beschwerdeführe- rin 2 gegründeten Zweigniederlassung), Rz. 12 (Geldbeträge betreffend die Umstrukturierung der X_______-Gesellschaften). Die Summe der Akti- ven und Passiven werden abgedeckt, wobei betreffend die Gegenleistung der zahlenmässige Betrag mit „[Differenz zwischen Aktiven und Passiven]“ umschrieben wird. 7.1.6 Aktennummern (vgl. E.6.6.5.1 hiervor): z.B. Rz. 8, 778. 7.1.7 Personennamen und -kürzel, Telefon- und Faxnummern (vgl. E. 6.6.5.1 hiervor): Rz. 203, Rz. 257 und 259 Abbildungen 15 und 16, Rz. 463, Rz. 479 mit Fn. 574, Rz. 592, Rz. 886 Abbildung 54 (Telefonnum- mer und Unterschrift), Rz. 1176. 7.1.8 Zuständigkeiten der Verfügungsadressatinnen für Abklärungen in verschiedenen Ingenieurbüros nach allfälligen Ausschreibungen (vgl.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 78 vorne E. 6.6.5.1): Der Gemeindenamen, in welchem das betreffende Inge- nieursbüro liegt, wird verschleiert. Jedoch wird der Bezirk, in welchem das Ingenieurbüro liegt, offen gelegt (z.B. Rz. 557 Lemma 1 der Sanktionsver- fügung: „Die De Zanet [Ziffer 1] war zuständig für einige Ingenieurbüros in [Gemeinde A im Bezirk See-Gaster] ...“; siehe auch Sanktionsverfügung Rz. 557 Lemma 2, 3, 5 und 6). Allerdings sind konkrete Namen von Inge- nieurbüros oder von weiteren Unternehmungen vollständig abzudecken bzw. zu umschreiben (vgl. Sanktionsverfügung Rz. 557 Lemma 5, „Bau- büro [...]“ und Lemma 8 ein „[Energieversorgungsunternehmen]“). 7.2 Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen. 8. 8.1 Die Spruchgebühr bestimmt sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, VGKE, SR 173.320.2). Die Gesamtkosten der beiden vereinigten Verfahren sind in Anbetracht der besonders aufwändigen Instruktion auf Fr. 9'600.– festzusetzen, wobei auf den Endentscheid Fr. 4'500.–, die In- struktion betreffend vorsorgliche Anordnungen zur Internetpublikation Fr. 3'600.– und auf die vorsorglichen Massnahmen zur die vorinstanzliche Internetpublikation vom 17. Mai 2018 begleitende Medienkommunikation der Vorinstanz Fr. 1'500.– entfallen. Aufgrund des unterschiedlichen Auf- wands für die Beurteilung der Begehren bzw. des Umstands, dass insbe- sondere die Frage zu beantworten war, ob und wie der Aspekt zu berück- sichtigen ist, dass der Beschwerdeführerin 1 im Unterschied zur Beschwer- deführerin 2 keine Kartellrechtsverstösse vorgeworden werden, wird der Aufwand für Endentscheid und Zwischenverfahren betreffend Internetpub- likation so aufgeteilt, dass die Kosten im Verfahren betreffend die Be- schwerdeführerin 1, auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass nur sie Anträge zur Medienkommunikation gestellt hat, auf insgesamt Fr. 6'000.– und die Kosten für die Behandlung der Anträge der Beschwer- deführerin 2 auf Fr. 3'600.– festzusetzen sind. 8.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden den Vorinstanzen aufer- legt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegt die Beschwerdeführerseite teilweise, ist bei der Verlegung der Kosten grundsätzlich auf das Verhältnis von Ob-
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 79 siegen zu Unterliegen abzustellen (MARCEL MAILLARD, in: Waldmann/Weis- senberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 63 Rz. 14; MI- CHAEL BEUSCH, in Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., Art. 63 Rz. 11,13). 8.3 Die Beschwerdeführerin 1 unterliegt mit ihren formellen Rügen und ih- rem Hauptbegehren (dem Untersagen einer Publikation der Sanktionsver- fügung im Grundsatz) und obsiegt teilweise mit dem Eventualantrag betref- fend Vornahme zusätzlicher Abdeckungen in der „Publikationsversion WEKO“. Zudem unterlag sie im Laufe des Beschwerdeverfahrens mit ihren vorsorglichen Anträgen betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, vorsorgliche Aufhebung von Dispositivziffern der angefochtenen Verfügung, Sistierung des Beschwerdeverfahrens, Nichtvereinigung des Verfahrens mit dem Verfahren B-6714/2017 und Medienkommunikation der Vorinstanz (vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018 Dispositivzif- fern 1, 2 und 3.1; Zwischenverfügung vom 24. April 2018 Dispositivziffer 1). Hinsichtlich der superprovisorischen Anträge und des Begehrens, die Sanktionsverfügung nicht in der „Internetversion WEKO“ vorab zu veröf- fentlichen, obsiegte sie teilweise (vgl. Zwischenverfügung vom 8. Novem- ber 2017 Dispositivziffer 2; Zwischenverfügung vom 12. März 2018 Dispo- sitivziffer 3.3; Verfügung vom 18. April 2018 Dispositivziffer 2). Das teilweise Obsiegen bringt eine leichte Reduktion der der Beschwerde- führerin 1 aufzuerlegenden Verfahrenskosten mit sich. Auch mit Blick auf das teilweise Unterliegen im Rahmen der verschiedenen Anträge auf vor- sorgliche Anordnung (vgl. zur Berücksichtigung derselben im Rahmen der Kostenverlegung das Urteil des BVGer B-3526/2013 vom 20. März 2014 E. 10.2) wird vorliegend insgesamt von einem Obsiegen im Umfang von 1/8 ausgegangen. Im Umfang ihres Unterliegens (7/8) sind der Beschwer- deführerin 1 Verfahrenskosten aufzuerlegen, was Fr. 5'250.– ergibt. Die Beschwerdeführerin 2 unterliegt mit ihren formellen Rügen und ihrem Hauptbegehren (der Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neu- beurteilung) ebenfalls. Sie obsiegt im vorstehend geschilderten Sinne teil- weise mit dem Eventualantrag betreffend Vornahme zusätzlicher Abde- ckungen in der „Publikationsversion WEKO“. Zudem unterlag sie im Laufe des Beschwerdeverfahrens mit ihren Anträgen betreffend Wiederherstel- lung der aufschiebenden Wirkung, vorsorgliche Aufhebung von Dispositiv- ziffern der angefochtenen Verfügung, Sistierung des Beschwerdeverfah- rens und Nichtvereinigung des Verfahrens mit dem Verfahren B-6291/2017 (vgl. Zwischenverfügung vom 12. März 2018 Dispositivziffern 1, 2 und 3.1). Im Unterschied zur Beschwerdeführerin 1 hat sie aber keine vorsorglichen
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 80 Massnahmen zur die Internetpublikation begleitende Medienkommunika- tion der Vorinstanz beantragt. Hinsichtlich der superprovisorischen Anträge und des Begehrens, die Sanktionsverfügung nicht in der „Internetversion WEKO“ vorab zu veröffentlichen, obsiegte sie teilweise (vgl. Zwischenver- fügung vom 12. März 2018 Dispositivziffer 3.3; Verfügung vom 18. April 2018 Dispositivziffer 2). Insgesamt ist demnach betreffend die Beschwer- deführerin 2 von einem Obsiegen im Umfang von 1/6 auszugehen, was von ihr zu tragende Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 3'000.– ergibt. 8.4 Nach dem Gesagten sind der Beschwerdeführerin 1 Kosten in Höhe von Fr. 5'250.– aufzuerlegen. Im Umfang von Fr. 2'500.– wird dieser Betrag dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Die restlichen Fr. 2'750.– hat die Beschwerdeführerin 1 binnen 30 Tagen nach Rechtskraft des vor- liegenden Urteils zu bezahlen. Der Beschwerdeführerin 2 sind Kosten in Höhe von Fr.3'000.– aufzuerlegen. Unter Berücksichtigung des geleisteten Kostenvorschusses von ebenfalls Fr. 2'500.– hat die Beschwerdeführerin 2 binnen 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils Fr. 500.– zu bezahlen. 9. 9.1 Für die erwachsenen notwendigen Kosten ihrer Rechtsvertretung ist den obsiegenden Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung zuzu- sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). Im vorliegenden Fall obsiegen die Beschwerdeführerinnen teilweise (vgl. E. 8.3 hiervor), womit sie im Umfang ihres Obsiegens Anspruch auf Parteientschädigung haben (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 2 VGKE). Soweit eine Parteientschädi- gung nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 9.2 Da der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen keine Kostennoten eingereicht hat, ist die Entschädigung auf Grund der Akten zu bestimmen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Dabei ist einerseits zu berücksichtigen, dass detail- liert Abdeckungsvorschläge zu machen und zu prüfen waren. Andererseits ist festzustellen, dass der Aufwand der Beschwerdeführerinnen nicht durchwegs als notwendig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 bzw. Art. 10 Abs. 1 VGKE erscheint. Zusammenfassend erweist es sich als angemes- sen, der Beschwerdeführerin 1 zu Lasten der Vorinstanz im Umfang ihres Obsiegens zu 1/8 eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.– und der Be- schwerdeführerin 2, der zwar mangels Anträgen zur Medienkommunikation
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 81 und Eingaben namentlich zum geltend gemachten Anspruch der Be- schwerdeführerin 1 auf Anonymisierung weniger notwendiger Aufwand entstanden ist, die aber in höherem Umfang mit 1/6 obsiegt hat, ebenfalls eine solche von Fr. 3'500.– (je inkl. Auslagen und MwSt) zuzusprechen.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 82 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerden werden im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheis- sen. Die Vorinstanz wird angewiesen, die in der beiliegenden „Publikati- onsversion BVGer“ entsprechend gekennzeichneten Passagen in der publizierten Version der angefochtenen Verfügung abzudecken. Im Übri- gen werden die Beschwerden abgewiesen. 2. Der Beschwerdeführerin 1 werden Verfahrenskosten von Fr. 5'250.– aufer- legt. Im Umfang von Fr. 2'500.– wird dieser Betrag dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 2'750.– ist nach Ein- tritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu über- weisen. Die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum. Die Zu- stellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 3. Der Beschwerdeführerin 2 werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 3'000.– auferlegt. Dieser Betrag wird dem von ihr geleisteten Kosten- vorschuss von Fr. 2'500.– entnommen. Der Restbetrag von Fr. 500.- ist nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post. 4. Der Beschwerdeführerin 1 wird zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 3'500.– zugesprochen. 5. Der Beschwerdeführerin 2 wird zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 3'500.– zugesprochen.
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 83 6. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin 1 (Urteil per Gerichtsurkunde; Beilagen: „Publikationsversion BVGer“; Begleitschreiben mit Erläuterungen zu den Abdeckungen per Einschreiben) – die Beschwerdeführerin 2 (Urteil per Gerichtsurkunde; Beilagen: „Publikationsversion BVGer“; Begleitschreiben mit Erläuterungen zu den Abdeckungen per Einschreiben) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 22-0438; Urteil per Gerichtsurkunde; Beilagen: „Publikationsversion BVGer“; Begleitschreiben mit Erläuterungen zu den Abdeckungen per Einschreiben) – das eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Marc Steiner Fanny Paucker
B-6291/2017, B-6714/2017 Seite 84 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand per Post und in elektronischer Form: 5. Juli 2019