B-5968/2023

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Abteilung II B-5968/2023

Urteil vom 30. Juli 2024 Besetzung

Richter Daniel Willisegger (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel.

Parteien

Stiftung X._______, vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. iur. Isabelle Häner und/oder Dr. iur. Florian Brunner, Beschwerdeführerin,

gegen

Schweizerischer Akkreditierungsrat, vertreten durch Dr. iur. Jörg Sprecher, Rechtsanwalt, Vorinstanz.

Gegenstand

Institutionelle Akkreditierung.

B-5968/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Die A._______ Holding AG errichtete [Datumsangabe] die Stiftung X., die der X. AG als Betriebsgesellschaft einen Leis- tungsauftrag zum Betrieb des Instituts X._______ erteilte. Das Institut X._______ gehört zur A._______ Bildungsgruppe Schweiz und bietet ein rechtswissenschaftliches Studium an. Der Vorlesungsbetrieb begann am [Datumsangabe]. Das Angebot umfasst einen zweijährigen Masterstudien- gang sowie zwei dreijährige Passerellenstudiengänge (vom Bachelor in Wirtschaftsrecht der A._______ Fachhochschule und der Y._______ Hoch- schule zum Master of Law). Der Abschluss des Masterstudiengangs soll die Zulassung zur Anwaltsprüfung ermöglichen, wofür eine institutionelle Akkreditierung als universitäre Hochschulinstitution notwendig ist. A.a Mit Eingabe vom 13. Januar 2021 stellte die Stiftung X._______ (nach- folgend: Beschwerdeführerin) beim Schweizerischen Akkreditierungsrat (nachfolgend: Vorinstanz) ein Gesuch um institutionelle Akkreditierung des Instituts X._______ (nachfolgend: Institut) als "universitäres Institut". A.b Mit Bericht vom 8. Februar 2021 empfahl die Schweizerische Agentur für Akkreditierung und Qualitätssicherung (AAQ) der Vorinstanz nach einer Durchsicht des Gesuchs, das Institut zum Akkreditierungsverfahren zuzu- lassen. Am 26. März 2021 trat die Vorinstanz auf das Gesuch ein und liess das Institut zum Akkreditierungsverfahren zu. Am 11. Mai 2021 fand eine Informationssitzung zwischen der AAQ und der damaligen Institutsleitung statt. Am 22. Februar 2022 eröffnete die AAQ das Verfahren anlässlich ei- ner Sitzung mit Vertretern der Beschwerdeführerin sowie des Instituts, er- läuterte das Verfahren und legte den Zeitplan fest. Am 21. September 2022 informierte die AAQ die Beschwerdeführerin über die Zusammensetzung der eingesetzten Gutachtergruppe. Die Gutachtergruppe prüfte die Akkre- ditierungsvoraussetzungen gestützt auf die Gesuchsunterlagen, den von der Beschwerdeführerin erstellten Selbstbeurteilungsbericht vom 25. No- vember 2022, eine Vorvisite am 27. Januar 2023, anschliessend eingefor- derte Dokumente, Unterlagen und Auskünfte sowie eine Vor-Ort-Visite am 23. und 24. März 2023 und verfasste einen Bericht. Die Gutachtergruppe stellte zahlreiche Mängel in verschiedenen Bereichen fest und war der An- sicht, dass die Mängel konzeptionell auf der Strategie des Instituts fussten, Dozierende nur in Minimalpensen zu beschäftigen, keinen relevanten Mit- telbau einzurichten und keine Nachwuchsförderung anzubieten. Sie kam zusammengefasst zum Schluss, das Institut habe nicht nachweisen

B-5968/2023 Seite 3 können, über ein Qualitätssicherungssystem zu verfügen, das alle Berei- che und Prozesse der Hochschule abdecke. Das Erfordernis eines Quali- tätssicherungssystems, das Gewähr biete für Lehre, Forschung und Dienstleistung und entsprechend qualifiziertes Personal sei weitestgehend nicht erfüllt. Eine Mehrheit der Gutachtergruppe formulierte zwar Auflagen, mit denen die Mängel allenfalls hätten behoben werden können, stufte die Mängel aber als zu erheblich und zu zahlreich ein und war angesichts des konzeptionellen Charakters der Defizite der Auffassung, diese würden sich nicht innerhalb einer angemessenen Frist (24 bis 36 Monate) beseitigen lassen. Dies betraf insbesondere eine Veränderung der Struktur des aka- demischen Personals und den Aufbau der Forschung. Die Mehrheit der Gutachtergruppe empfahl deshalb die Nichtakkreditierung des Instituts. Ein Gutachter war der Ansicht, dass dem Institut die Chance gewährt werden sollte, die gesetzlichen Voraussetzungen zu erfüllen, sofern es bereit wäre, grundsätzlich vom Personalkonzept abzuweichen und "entsprechende Ressourcierung für institutseigene Forschung und Nachwuchsförderung zu sichern". Er schlug die Akkreditierung unter fünf Auflagen vor. A.c Am 26. Mai 2023 holte die AAQ von der Beschwerdeführerin eine Stel- lungnahme zum Entwurf des Akkreditierungsantrags an die Vorinstanz so- wie zum Bericht der Gutachtergruppe ein. Mit Stellungnahme vom 29. Juni 2023 äusserte sich die Beschwerdeführerin und beantragte zuhanden der AAQ, das Gesuch um institutionelle Akkreditierung mit dem Bezeichnungs- recht "universitäres Institut" sei der Vorinstanz – falls und soweit erforder- lich unter den im Bericht genannten Auflagen – zur Annahme zu empfeh- len. Zudem sei die Stellungnahme unverändert in die Dokumentation zu- handen der Vorinstanz aufzunehmen. Zuhanden der Vorinstanz beantragte die Beschwerdeführerin, das Gesuch sei – falls und soweit erforderlich un- ter den im Bericht genannten Auflagen – gutzuheissen. Eventualiter seien der Antrag der AAQ und der Bericht der Gutachtergruppe zur Überarbei- tung an die AAQ und an eine neue Gutachtergruppe, subeventualiter an die AAQ und die bestehende Gutachtergruppe, zurückzuweisen. A.d Am 17. Juli 2023 beantragte die AAQ der Vorinstanz, das Institut sei nicht zu akkreditieren. Der Schluss der Gutachtergruppe, wonach das Per- sonalkonzept ursächlicher Ausgangspunkt für zentrale Mängel der Qualität sei, sei schlüssig. Eine Änderung des Personalkonzepts genüge jedoch nicht. Parallel dazu sei eine Forschungsstrategie zu entwickeln und es seien eigene Forschungsleistungen aufzubauen. Eine Akkreditierung unter Auflagen sei nicht möglich. Mit Stellungnahme vom 24. August 2023 äus- serte sich die Beschwerdeführerin erneut.

B-5968/2023 Seite 4 B. Mit Verfügung vom 22. September 2023 entschied die Vorinstanz, das Institut X._______ nicht institutionell zu akkreditieren. C. Mit Eingabe vom 30. Oktober 2023 erhob die Beschwerdeführerin dagegen Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt Folgendes: "1. Es sei die Verfügung des Schweizerischen Akkreditierungsrates vom 22. September 2023 aufzuheben und es sei die Beschwerdeführerin mit den folgenden, innert 36 Monaten ab Akkreditierung zu erfüllenden Auflagen ge- mäss dem Antrag der Schweizerischen Agentur für Akkreditierung und Quali- tätssicherung («AAQ») und des Gutachterberichts vom 26. Mai 2023 instituti- onell zu akkreditieren: Auflage 1: Die X._______ expIiziert die Qualitätssicherungsstrategie und Pro- zesse für die Bereiche Forschung und Dienstleistung und sorgt dafür, dass die Qualitätssicherungsstrategie und das Qualitätsmanagementsystem bekannt gemacht und gelebt werden. Auflage 2: Die X._______ vervollständigt die Umsetzung ihres Qualitätssiche- rungssystems und weist nach, wie dieses die Entwicklung der X._______ wirk- sam unterstützt. Auflage 3: Die X._______ gewährleistet die Unabhängigkeit der QM-Kommis- sion von der Institutsleitung. Auflage 4: Die X._______ definiert für die Leistungsbereiche Forschung und Dienstleistungen die relevanten qualitativen und quantitativen Kennzahlen und belegt, wie sie diese Informationen systematisch für die strategische Ent- scheidfindung nutzt. Auflage 5: Die X._______ hinterlegt ihre Personal- und Ressourcenplanung mit strategischen Zielen zur Verbesserung der Chancengleichheit. Auflage 6: Die X._______ etabliert die Gleichstellungs- und Ombudskommis- sion, konzipiert gemäss eigenem Vorhaben einen Aktionsplan für die Förde- rung der Gleichstellung und Chancengleichheit und setzt diesen um. Auflage 7: Die X._______ baut ihre Aktivitäten in Forschung und Dienstleis- tungen aus, sodass diese dem Typ eines universitären Instituts entsprechen. Auflage 8: Die X._______ expliziert ihr Evaluationskonzept hinsichtlich For- schung und Dienstleistungen und setzt die Evaluationen bei Aufnahme der Tätigkeiten in diesen Leistungsbereichen um. Auflage 9: Die X._______ verstärkt die Ressourcierung des akademischen Personals, um die Tätigkeiten und Aufgaben in den Bereichen Forschung und Nachwuchsförderung entsprechend dem Anspruch eines universitären Insti- tuts leisten zu können. Ziel ist es, den Anteil an Lehr- und Forschungspersonal, das fest und haupt- amtlich mit einem Pensum von mindestens 50 % angestellt ist, auf 30 % zu erhöhen. Auflage 10: Die X._______ hinterlegt die Personalplanung mit einer strategi- schen Planung und konkreten Zielen und Massnahmen.

B-5968/2023 Seite 5 Auflage 11: Die X._______ definiert in ihrem QM-System die Kriterien für die Qualifikation und Evaluation des Mittelbaus. Auflage 12: Die X._______ als universitäres Institut übernimmt institutionelle Verantwortung für die Nachwuchsförderung. Sie baut einen Mittelbau auf und unterstützt und fördert diesen mit angemessenen zeitlichen und finanziellen Ressourcen. Auflage 13: Die X._______ setzt ihr Doktoratsprogramm nach einer konkreten strategischen Planung um. Auflage 14: Die X._______ macht ihre Qualitätssicherungsstrategie öffentlich und die weiteren konzeptuellen Qualitätssicherungsinstrumente zumindest in- tern bekannt. Auflage 15: Die X._______ informiert durchgängig transparent über allfällige Folgen der Nichtakkreditierung und deren Folgen für die berufliche Laufbahn der Studierenden. Dies sollte sich auch in der Benennung des Studiengangs auf der Website der X._______ widerspiegeln, welche prominent immer als «Master of Law» bezeichnet wird, obwohl die X._______ nicht garantieren kann, diesen Titel zu verleihen. Die Überprüfung der Auflagenerfüllung soll im Rahmen einer verkürzte Vor- Ort-Visite mit drei Gutachtenden erfolgen. 2. Subeventualiter sei die Verfügung des Schweizerischen Akkreditierungsra- tes vom 22. September 2023 aufzuheben und es sei das Verfahren an die Vorinstanz zur Gutheissung der Akkreditierung der Beschwerdeführerin unter den in Rechtsbegehren Ziff. 1 genannten Auflagen zurückzuweisen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuerzu- schlag, zu Lasten der Vorinstanz." In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt sie den Beizug der vorinstanz- lichen Akten sowie deren Zustellung. D. Mit Vernehmlassung vom 28. Dezember 2023 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. E. Mit weiteren daran anschliessenden Stellungnahmen halten die Beschwer- deführerin und die Vorinstanz an ihren Rechtsbegehren fest.

B-5968/2023 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde zu- ständig (Art. 65 Abs. 1 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgeset- zes vom 30. September 2011 [HFKG, SR 414.20] i.V.m. Art. 2 der Verein- barung zwischen dem Bund und den Kantonen über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich vom 26. Februar 2015 [ZSAV-HS, SR 414.205] und Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. h des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Die Beschwerdeführerin ist eine Stiftung nach Art. 80 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und anwaltlich vertreten. Sie ist als Trägerin des be- troffenen Instituts zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). Sie hat das Vertretungsverhältnis durch schriftliche Voll- macht nachgewiesen (Art. 11 VwVG), den Kostenvorschuss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die Beschwerde frist- und formgerecht einge- reicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist ein- zutreten. 2. 2.1 Das am 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz stützt sich auf die Art. 63a, 64 Abs. 2, 66 Abs. 1 sowie 95 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und bezweckt die Koordination, die Qua- lität und die Wettbewerbsfähigkeit des gesamtschweizerischen Hochschul- bereichs (Art. 1 Abs. 1 HFKG). Zu diesem Zweck schafft das Gesetz be- treffend die Hochschulen und die anderen Institutionen des Hochschulbe- reichs unter anderem Grundlagen für die Qualitätssicherung und Akkredi- tierung (Art. 1 Abs. 2 Bst. b i.V.m. Art. 2 Abs. 1 HFKG). Mit dem Hochschul- förderungs- und -koordinationsgesetz wurde das System der obligatori- schen institutionellen Akkreditierung für Institutionen eingeführt, welche die Bezeichnungen "Universität", "Fachhochschule", "Pädagogische Hoch- schule" oder zusammengesetzte oder abgeleitete Formen wie "universitä- res Institut" oder "Fachhochschulinstitut" führen wollen (Art. 28 Abs. 2 Bst. a, Art. 29, Art. 62 und 63 HFKG). 2.2 Für die Akkreditierung privater Universitäten, Fachhochschulen, päda- gogischer Hochschulen und anderer privater Institutionen des Hochschul- bereichs gelten die Bestimmungen des 5. Kapitels des Hochschulförde- rungs- und -koordinationsgesetzes betreffend Qualitätssicherung und

B-5968/2023 Seite 7 Akkreditierung sowie des 9. Kapitels zum Bezeichnungs- und Titelschutz, zu Sanktionen und Rechtsschutz (Art. 2 Abs. 4 HFKG). Akkreditiert werden nach Art. 28 Abs. 1 HFKG Hochschulen und andere Institutionen des Hochschulbereichs (institutionelle Akkreditierung) sowie Studienprogram- me von Hochschulen und anderen Institutionen des Hochschulbereichs (Programmakkreditierung). Die institutionelle Akkreditierung ist Vorausset- zung für das Bezeichnungsrecht, die Gewährung von Bundesbeiträgen und die Programmakkreditierung (Art. 28 Abs. 2 HFKG). Mit der institutio- nellen Akkreditierung erhält die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs das Recht, in ihrem Namen die Bezeichnung "Univer- sität", "Fachhochschule" oder "Pädagogische Hochschule" oder eine da- von abgeleitete Bezeichnung zu führen, wie insbesondere "universitäres Institut" oder "Fachhochschulinstitut" (Art. 29 Abs. 1 HFKG). Die Bezeich- nungen "Universität", "Fachhochschule", "Pädagogische Hochschule" so- wie davon abgeleitete Bezeichnungen (wie "universitäres Institut" oder "Fachhochschulinstitut"), sei es in einer Landessprache oder in einer an- deren Sprache, dürfen nur Institutionen in ihrem Namen führen, die nach dem Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz akkreditiert sind (Art. 62 Abs. 1 HFKG). Führt eine Institution ohne Akkreditierung nach die- sem Gesetz eine solche Bezeichnung, greift die Strafbestimmungen von Art. 63 HFKG. 2.3 Der Schweizerische Akkreditierungsrat entscheidet gestützt auf die Zu- sammenarbeitsvereinbarung über Akkreditierungen nach dem Hochschul- förderungs- und -koordinationsgesetz (Art. 21 Abs. 3 HFKG). Die Schwei- zerische Akkreditierungsagentur, die dem Akkreditierungsrat unterstellt ist (Art. 22 Abs. 2 HFKG), und die anderen vom Akkreditierungsrat anerkann- ten Akkreditierungsagenturen führen gestützt auf die Zusammenarbeits- vereinbarung das Akkreditierungsverfahren nach dem Hochschulförde- rungs- und -koordinationsgesetz durch. Das Verfahren muss internationa- len Standards entsprechen (Art. 32 HFKG). Der Schweizerische Akkredi- tierungsrat entscheidet aufgrund des Antrags der Schweizerischen Akkre- ditierungsagentur oder anderer von ihm anerkannter in- oder ausländischer Agenturen über die institutionelle Akkreditierung und die Programmakkre- ditierung (Art. 33 HFKG). 2.4 Die Voraussetzungen für die Zulassung zum Akkreditierungsverfahren für eine institutionelle Akkreditierung sind in Art. 4 der Verordnung des Hochschulrates über die Akkreditierung im Hochschulbereich vom 28. Mai 2015 (Akkreditierungsverordnung HFKG, SR 414.205.3) festgelegt. Das Verfahren der erstmaligen Akkreditierung ist in den Art. 8a ff. der Akkre-

B-5968/2023 Seite 8 ditierungsverordnung HFKG geregelt. Der Schweizerische Akkreditie- rungsrat entscheidet gemäss Art. 10 Abs. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG, ob die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbe- reichs zum Verfahren der institutionellen Akkreditierung zugelassen wird (Entscheid auf Eintreten oder Nichteintreten). Die Hochschule oder die an- dere Institution des Hochschulbereichs führt eine Selbstbeurteilung durch und fasst die Ergebnisse in einem schriftlichen Bericht (Selbstbeurteilungs- bericht) zusammen, wobei sie den Bericht der Akkreditierungsagentur ein- reicht (Art. 11 Akkreditierungsverordnung HFKG). Eine Gutachtergruppe prüft auf der Grundlage des Selbstbeurteilungsberichts und einer Vor-Ort- Visite, ob die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbe- reichs oder der Studiengang die Qualitätsstandards erfüllt und verfasst ei- nen Bericht einschliesslich Akkreditierungsvorschlag zu Handen der Akkre- ditierungsagentur (Art. 12 Akkreditierungsverordnung HFKG). Die Akkredi- tierungsagentur formuliert gestützt auf die verfahrensrelevanten Unterla- gen, insbesondere den Selbstbeurteilungsbericht und den Bericht der Gut- achtergruppe, einen Antrag auf Akkreditierung an den Akkreditierungsrat, wobei die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs Stellung dazu nimmt (Art. 14 Abs. 1 und 2 Akkreditierungsverordnung HFKG). Die Akkreditierungsagentur unterbreitet ihren Akkreditierungsan- trag zusammen mit dem Selbstbeurteilungsbericht, dem Bericht der Gut- achtergruppe und der Stellungnahme der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs dem Akkreditierungsrat zur Entschei- dung (Art. 14 Abs. 3 Akkreditierungsverordnung HFKG). Der Akkreditie- rungsrat entscheidet aufgrund des Antrags der Akkreditierungsagentur, des Selbstbeurteilungsberichts, des Berichts der Gutachtergruppe und der Stellungnahme der Hochschule oder der anderen Institution des Hoch- schulbereichs über die institutionelle Akkreditierung oder die Programmak- kreditierung (Art. 15 Abs. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG). Der Akkre- ditierungsrat hat die Möglichkeit: a. die Akkreditierung ohne Auflagen aus- zusprechen; b. die Akkreditierung mit Auflagen auszusprechen; c. die Ak- kreditierung abzulehnen (Art. 15 Abs. 2 Akkreditierungsverordnung HFKG). 2.5 Das Akkreditierungsversverfahren verläuft demnach wie folgt: Ge- suchseinreichung, Zulassung zum Verfahren (Eintretensentscheid des Ak- kreditierungsrates), Planung und Eröffnung des Verfahrens, Durchführung der Selbstbeurteilung durch die Gesuchstellerin beziehungsweise das Institut (Bericht), Prüfung durch die Gutachtergruppe (Vor-Ort-Visite), Be- richt und Akkreditierungsvorschlag der Gutachtergruppe an die Akkreditie- rungsagentur, Formulierung des Akkreditierungsantrags durch die Akkredi- tierungsagentur, Stellungnahme der Gesuchstellerin, Akkreditierungs-

B-5968/2023 Seite 9 antrag der Akkreditierungsagentur an den Akkreditierungsrat, Entscheid des Akkreditierungsrates. 3. 3.1 Die Vorinstanz verweigert dem Institut die Akkreditierung mit der Be- gründung, dass dieses die gesetzlichen Voraussetzungen (noch) nicht er- fülle, insbesondere stehe Art. 30 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 HFKG einer Akkredi- tierung entgegen, und hält die entsprechenden Beurteilungen der Gutach- tergruppe überwiegend (mit wenigen Präzisierungen) für schlüssig. Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass die Mängel zu schwer seien, als dass eine Akkreditierung unter Auflagen möglich wäre. Entscheidend sei nicht, innert welcher Frist die Mängel behoben werden könnten. Ausschlagge- bend sei vielmehr, dass das Institut heute keine nennenswerte und rele- vante Forschungstätigkeit entfalte und keine Dienstleistungen erbringe. Diese seien höchstens als vage Konzepte erkennbar. Ein universitäres Institut zeichne sich aber dadurch aus, dass es Lehre, Forschung und Dienstleistung anbiete. Ein Qualitätssicherungssystem alleine genüge nicht für eine institutionelle Akkreditierung. Zwei Qualitätsstandards für die institutionelle Akkreditierung, welche die Vorgaben von Art. 30 HFKG kon- kretisierten, seien gar nicht erfüllt (Standard 2.5 und 4.3), zehn seien nur teilweise erfüllt (1.1, 1.2, 1.3, 2.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2, 5.1, 5.2), fünf seien grösstenteils (1.4, 2.1, 2.3, 3.3, 3.4) und ein Standard (2.4) vollständig er- füllt. Die Vorinstanz anerkennt in der angefochtenen Verfügung, dass das Institut die im Bericht der Gutachtergruppe ursprünglich formulierten Aufla- gen (die nicht zum Tragen kamen) aus den Bereichen 1, 2, 5 bereits erfüllt habe oder auf gutem Weg sei, diese zu erfüllen. Die Vorinstanz präzisiert, dass der eigentliche Kernstandard 3.1 im Bereich Forschung aber nicht er- füllt sei, weil am Institut zurzeit nicht geforscht werde. Die vom Institut ge- nannten Massnahmen in diesem Bereich seien zudem nicht geeignet, eine universitäre Forschung zu begründen. Die Standards 4.1 und 4.2 seien nur teilweise erfüllt, da nicht alle für den Betrieb in der Aufbauphase nötigen personellen, finanziellen und infrastrukturellen Ressourcen vorhanden seien, um eine universitäre Forschung und Nachwuchsförderung zu er- möglichen. Standard 4.3 sei nicht erfüllt, weil die geplanten Stellen nicht ausreichten, um eine universitäre Forschung in der Rechtswissenschaft zu ermöglichen. Auch für Institute, die sich im Aufbau befänden, gälten die Voraussetzungen von Art. 30 HFKG. 3.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Hochschulförde- rungs- und -koordinationsgesetzes sowie der zugehörigen Verordnung, in-

B-5968/2023 Seite 10 dem die Vorinstanz nicht auf das Qualitätssicherungssystem, sondern ein- zig auf den Stand von Forschung und Dienstleistungen abstelle und ge- stützt darauf eine Akkreditierung unter Auflagen trotz Vorliegens eines als schlüssig und vollständig erkannten Qualitätssicherungssystems aus- schliesse. Beurteilungsgegenstand der Akkreditierung sei das Qualitätssi- cherungssystem und nicht der Entwicklungsstand aller Bereiche (Lehre, Forschung, Dienstleistung). Die Akkreditierung sei Voraussetzung und nicht Konsequenz des Aufbaus einer privaten Hochschulinstitution. Das Institut erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen. Die Nichtakkreditierung habe für das Institut und den Hochschulraum Schweiz schwerwiegende Konsequenzen. Der Betrieb müsste eingestellt werden und die getätigten Investitionen wären verloren. Die Beschwerdeführerin macht eine Verlet- zung der Wirtschaftsfreiheit und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes geltend. Die Nichtakkreditierung entbehre einer gesetzlichen Grundlage und sei die ultima ratio. Die Vorinstanz habe sich mit einer Akkreditierung unter Auflagen, dem milderen Mittel, gar nicht auseinandergesetzt. Die Be- schwerdeführerin macht zudem eine Verletzung des Rechtsgleichheitsge- bots geltend, weil in zwei vergleichbaren Fällen Akkreditierungen unter Auf- lagen erfolgt seien. Es liege diesbezüglich eine unzulässige, gegen Treu und Glauben verstossende Praxisänderung vor. Ausserdem habe die Vorinstanz den Sachverhalt mit Bezug auf die Forschungsaktivitäten des Instituts unrichtig festgestellt. In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdefüh- rerin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, von Treu und Glauben im Verfahren und des Fairnessgebots. 4. 4.1 Mit der Beschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht einschliess- lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden (Art. 49 VwVG). 4.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Akkreditierung bestehe im Schutz von Titeln wie "Universität", "Fachhochschule" oder "universitäres Institut". Dieser Titelschutz diene dem Schutz der öffentlichen Güter der Qualität und der Reputation des Hochschulraums Schweiz sowie dem Kon- sumentenschutz. Er schütze auch das Polizeigut von Treu und Glauben. Auf die Erteilung einer Erlaubnis der für die wissenschaftliche und wirt- schaftliche Tätigkeit des Instituts entscheidenden Titelverwendung bestehe ein Rechtsanspruch, wenn die rechtlichen Voraussetzungen für ihre Ertei- lung erfüllt seien, wie dies für Bewilligungen regelmässig der Fall sei. Der

B-5968/2023 Seite 11 Entscheid darüber, ob die Erlaubnis bei Erfüllung der gesetzlichen Voraus- setzungen erteilt werde oder nicht, liege damit nicht im Ermessen der Vorinstanz und unterliege der Überprüfung mit voller Kognition durch die Rechtsmittelinstanz. Strittig vor Bundesverwaltungsgericht sei die reine Rechtsfrage, ob ein im Aufbau befindliches Institut akkreditiert werden könne oder nicht. Es stehe damit keine Fachfrage zur Debatte. 4.3 Die Vorinstanz macht geltend, im Rahmen des sogenannten "techni- schen Ermessens" dürfe der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Ermessens- und Beurteilungs- spielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt habe. Die Rechtsmittelinstanz weiche in solchen Fällen nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und setze im Zweifel ihre eigene Einschätzung nicht an die Stelle der für die kohärente Konkretisierung und Anwendung des Gesetzes primär verantwortlichen Vorinstanz. Die institutionelle Akkreditierung von Hochschulen und ande- ren Institutionen des Hochschulbereichs sei eine ausgeprägte Fachfrage. Es sei Aufgabe der Vorinstanz, diese im Einzelfall zu prüfen und zu beur- teilen. Ein Entscheid des angerufenen Gerichts in der Sache mit der An- ordnung konkreter Auflagen würde allzu sehr in den vorinstanzlichen Er- messens- und Beurteilungsspielraum eingreifen. Ob die Voraussetzungen für eine institutionelle Akkreditierung vorlägen, beurteile die Vorinstanz im Rahmen des ihr zustehenden technischen Ermessens. Die Kognition der Rechtsmittelbehörde sei in diesem Sinn eingeschränkt. Es ginge nicht an, dass das angerufene Gericht die Akkreditierungsvoraussetzungen gestützt auf echte Noven bejahe, ohne dass das gesetzlich vorgesehene Verfahren durchgeführt werde. 4.4 Das Bundesverwaltungsgericht verfügt über eine umfassende Kogni- tion (BGE 136 II 165 E. 4.1). Es auferlegt sich aber eine gewisse Zurück- haltung bei der Überprüfung – ohne dass die Überprüfung der Angemes- senheit spezialgesetzlich ausgeschlossen wäre, wie beispielswiese in Art. 32 Abs. 3 des Filmgesetzes vom 14. Dezember 2001 (FiG, SR 443.1) – wenn der unteren Instanz ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht, be- reits die Vorinstanz Zurückhaltung üben musste, die Vorinstanz infolge ih- rer Kenntnisse der tatsächlichen Verhältnisse beziehungsweise als Fach- behörde zur Beurteilung besser geeignet ist (sog. technisches Ermessen, BGE 142 II 451 E. 4.5.1; Urteil des BVGer B-994/2022 vom 28. Juni 2023 E. 3.4) oder die Natur der Streitsache einer unbeschränkten Überprüfung entgegensteht (vgl. ASTRID HIRZEL, in: Bernhard Waldmann/Patrick L.

B-5968/2023 Seite 12 Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl., Zürich/Genf 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 61 N 11). Die Beschwerdeinstanz ist verpflichtet, ihre Kognition auszuschöpfen, das heisst, sie muss sich mit allen zulässigerweise erhobenen und hinreichend begründeten Rügen auseinandersetzen. Widrigenfalls verletzt sie den An- spruch der Parteien auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 131 II 271 E. 11.7.1; Urteil des BGer 2D_24/2021 vom 5. November 2021 E. 3.2 in fine). 4.5 Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass die Vorinstanz beim Entscheid über das Akkreditierungsgesuch nicht über Ermessen verfüge, da es sich dabei um eine Polizeierlaubnis handle, auf die bei Erfüllung der Vorausset- zungen ein Rechtsanspruch bestehe. Die Vorinstanz dagegen ist der An- sicht, dass sie über sogenanntes fachtechnisches Ermessen verfüge. Die Akkreditierung kann als Polizeierlaubnis aufgefasst werden. Wenn die rechtlichen Voraussetzungen dafür erfüllt sind, besteht ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Die Voraussetzungen für eine Akkreditierung sind durch zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe umschrieben (wie Qualität, Qualitätssicherungssystem, Gewähr, hohe Qualität, qualifiziertes Personal, leistungsfähige Hochschulorganisation, angemessene Mitwirkungsrechte usw.). Ein unbestimmter Rechtsbegriff ist zwar eine Rechtsfrage, die keiner Kognitionsbeschränkung unterliegt. Ein Rechtsbegriff in einem Tatbestand bestimmt aber eine Rechtsbedingung für Voraussetzungen in tatsächlicher Hinsicht, denn der Tatbestand muss tatsächlich erfüllt sein. Die gesetzliche Konzeption macht diese Voraussetzungen für die Akkreditierung von einer fachlichen Bewertung und Würdigung abhängig. Sie stellt auf die Fach- kompetenz ab. Im Rahmen der Fachkompetenz besteht ein fachliches Er- messen. Entsprechend unterliegt auch die Überprüfung der Ermes- sensausübung einer Kognitionsbeschränkung, da sonst Sinn und Zweck der Gesetzeskonzeption verfehlt würde. Im Anerkennungsverfahren ist nach Massgabe der Akkreditierungsverordnung HFKG eine Gutachter- gruppe einzusetzen (Art. 12 Akkreditierungsverordnung HFKG), die ge- mäss Art. 13 Abs. 2 Akkreditierungsverordnung HFKG über die für die Be- urteilung des Akkreditierungsgesuchs notwendigen nationalen und interna- tionalen Erfahrungen und Fachkenntnisse verfügt, wobei der Typ, das Pro- fil, die Grösse und weitere spezifische Merkmale der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs zu berücksichtigen sind. Die eingesetzte Gutachtergruppe verfügt insgesamt über aktuelle und interna- tionale Erfahrung in der Leitung oder Steuerung einer Hochschule oder ei- ner anderen Institution des Hochschulbereichs, in der hochschulinternen Qualitätssicherung, in der Lehre und Forschung sowie je nach Hochschule

B-5968/2023 Seite 13 oder anderer Institution des Hochschulbereichs in der Berufspraxis oder in einer ausserakademischen Perspektive (Art. 13 Abs. 4 Bst. a Akkreditie- rungsverordnung HFKG). Auch die Vorinstanz verfügt über einschlägige Fachkenntnis. Sie ist ein Fachgremium, in dem Personen aus Hochschu- len, der Arbeitswelt sowie Studierende, Mittelbau und Lehrkörper vertreten sind (Art. 21 Abs. 1 HFKG), was denn auch die Beschwerdeführerin ein- räumt. Es trifft daher zu, dass die Vorinstanz über einen Ermessensspiel- raum verfügt. Praxisgemäss auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht in solchen Konstellationen einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprü- fung des vorinstanzlichen Ermessens. Die Zurückhaltung rechtfertigt sich allerdings nur, soweit sich die Rügen auf die fachliche Beurteilung der An- erkennungsvoraussetzungen durch die Vorinstanz beziehen. Hinsichtlich der Rügen im Zusammenhang mit dem Akkreditierungsverfahren, der Ver- letzung von Wirtschaftsfreiheit, Verhältnismässigkeitsgrundsatz und Rechtsgleichheitsgebot sowie der gerügten unrichtigen Sachverhaltsfest- stellung mit Bezug auf die Forschungsaktivitäten ist die Kognition des Bun- desverwaltungsgerichts nicht eingeschränkt. 5. 5.1 Der durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete und in den Art. 29 ff. VwVG für das Verwaltungsverfahren des Bundes konkretisierte Grundsatz des rechtlichen Gehörs dient einerseits der Sachaufklärung und stellt anderer- seits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 140 I 99 E. 3.4). Als Mitwirkungsrecht umfasst der Anspruch alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen und auf den Prozess der Ent- scheidfindung Einfluss nehmen kann (BGE 135 II 286 E. 5.1). Dazu gehört unter anderem das Recht auf Berücksichtigung rechtserheblicher Vorbrin- gen (Art. 32 VwVG), das Recht auf Beibringung erheblicher Beweise (Art. 33 VwVG) und das Recht auf Begründung (Art. 35 VwVG) mit jeweils korrelierenden Plichten aufseiten der Behörden. 5.2 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz weigere sich, zentrale Vor- bringen und Beweise zu würdigen. Sie qualifiziere die mit Stellungnahme vom 29. Juni 2023 geäusserten Vorbringen zu Unrecht als verspätet und habe diese in einer unzulässigen antizipierten Beweiswürdigung nicht ge- würdigt, womit sie das rechtliche Gehör, den Grundsatz von Treu und Glau- ben sowie das Fairnessgebot verletzt habe. Es sei treuwidrig und mit dem Anspruch auf gerechte Behandlung nicht vereinbar, der Beschwerde-

B-5968/2023 Seite 14 führerin eine Frist zu Stellungnahme anzusetzen und ihr dann, wenn sie davon Gebrauch mache, eine Verletzung der Mitwirkungspflicht vorzuwer- fen, die sie dann zulasten der Beschwerdeführerin berücksichtige. Die Vor- bringen seien fristgerecht erfolgt. Die Vorinstanz verkenne, dass im Ver- waltungsverfahren ohne anderslautende spezialgesetzliche Regelung keine Präklusionsschranke gelte. Der massgebende Zeitpunkt der Würdi- gung des Sachverhalts sei der Zeitpunkt des Entscheids und nicht ein vor- gelagerter, wie die Vor-Ort-Visite. Die Behörde sei verpflichtet, den Sach- verhalt von Amtes wegen abzuklären, und müsse alle Vorbringen bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung berücksichtigen. Es sei unerlässlich, dass Fortschritte, die ein Institut während des Betriebsaufbaus erziele, im Akkreditierungsverfahren berücksichtigt würden. Schliesslich sei vorgese- hen, dass die Vorinstanz unter anderem gestützt auf die Stellungnahme des Instituts zum Bericht der Gutachtergruppe und zum Antrag der Agentur, die lange nach der Vor-Ort-Visite erfolge, entscheide. Die Vorinstanz habe Stellungnahme und Unterlagen nur pro forma geprüft. Insbesondere habe sie sich nicht vertieft mit denjenigen Unterlagen auseinandergesetzt, die den aktuellen und künftigen Ausbau von Forschungsaktivitäten, Nach- wuchsförderung und Chancengleichheit sowie Dienstleistungen darlegten (Beilagen 1, 9, 10, 11, 2, 3, 19, 7, 11, 4, 8, 24, 25). Diese Unterlagen be- legten aber, dass und wie die Leistungen in der Forschung weiter vertieft worden seien, die Forschung gestartet sei, Dienstleistungen mit der Akkre- ditierung beginnen könnten und die von der Gutachtergruppe ursprünglich vorgeschlagenen Auflagen innerhalb von 36 Monaten erfüllt werden könn- ten. Nachdem die Beschwerdeführerin aufgrund des Berichts der Gutach- tergruppe und des Antrags der AAQ erfahren habe, dass sie ihr Lehr- und Forschungspersonal aufstocken und den Mittelbau ausbauen müsse, habe sie dies getan und die entsprechenden Unterlagen eingereicht. 5.3 Die Vorinstanz führt aus, sie habe begründet, weshalb sie die nachträg- lich beigebrachten Unterlagen nicht weiter habe beachten müssen. Sie seien verspätet, weil sie von der Gutachtergruppe nicht mehr hätten beur- teilt werden können und sie seien nicht ausschlaggebend. Die Beschwer- deführerin habe ihre Mitwirkungspflicht nur ungenügend wahrgenommen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör müsse unter Berücksichtigung des Ak- kreditierungsverfahrens beurteilt werden. Sämtliche für das Akkreditie- rungsverfahren relevanten Informationen müssten im Zeitpunkt der Vor- Ort-Visite der Gutachtergruppe präsentiert werden. Ein wegen nachge- reichter Dokumente erneuter Einbezug der Gutachtergruppe sei nicht vor- gesehen und führte zu Verzögerungen. Die Vorinstanz habe sich aber auch mit den nachträglich vorgebrachten Argumenten und Unterlagen einläss-

B-5968/2023 Seite 15 lich auseinandergesetzt. Sie habe die Unterlagen, mit denen die Be- schwerdeführerin die Forschungstätigkeit habe belegen wollen, detailliert geprüft und gewürdigt. Die Verfügung genüge den Begründungsanforde- rungen. Die Beschwerdeführerin habe sich mehrmals äussern können. Sie habe sich aber nicht auf eine Stellungnahme beschränkt, sondern neue Tatsachen und Unterlagen beurteilt haben wollen. Dies sei im Akkreditie- rungsverfahren, das auf der Beurteilung durch eine Gutachtergruppe be- ruhe, jedoch nicht möglich. Richtigerweise hätte die Beschwerdeführerin ihr Gesuch zurückziehen und zu gegebener Zeit neu einreichen müssen, damit das Verfahren unter Berücksichtigung der Neuerungen hätte durch- geführt werden können. Es sei Aufgabe der Vorinstanz, die Akkreditie- rungsvoraussetzungen zu prüfen; sie sei keine Beratungsstelle für Hoch- schulinstitutionen. 5.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teilgehalt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens (BGE 140 I 99 E. 3.4, BGE 134 I 140 E. 5.2), wozu auch die Beachtung des Grundsatzes von Treu und Glauben gehört (vgl. etwa BGE 135 I 257 E. 1.6). Die Beschwerdeführerin ruft auch Art. 29 Abs. 1 BV (Fairnessgebot) und den Grundsatz von Treu und Glau- ben an, macht aber eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Die Vorbringen sind (mit Ausnahme desjenigen in E. 5.9) unter dem Gesichts- punkt einer möglichen Gehörsverletzung zu prüfen. 5.5 Gemäss Art. 32 VwVG würdigt die Behörde, bevor sie verfügt, alle er- heblichen und rechtzeitigen Vorbringen der Parteien (Abs. 1). Verspätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend erscheinen, kann sie trotz der Ver- spätung berücksichtigen (Abs. 2). Die aus dem Gehörsanspruch fliessende Berücksichtigungspflicht betrifft erhebliche Vorbringen zum Verfahren und zur Sache. Der Begriff "Vorbringen" erfasst entsprechend Sachbehauptun- gen, eingereichte Beweismittel und rechtliche Parteivorbringen wie Rechts- begehren, Einwendungen und Einreden (BVGE 2018 IV/5 E. 10; BERN- HARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 32 N 6). Die Pflicht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört (Konnex zum Äusserungsrecht), sorgfältig und ernsthaft prüft (Konnex zum Amtsgrund- satz) und in die Entscheidfindung einfliessen lässt (Konnex zur Begrün- dungspflicht), soweit sie erheblich sind (vgl. BGE 145 IV 99 E. 3.1, BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2013/46 E. 6.2.3; WALDMANN/BICKEL, in: Pra- xiskommentar VwVG, Art. 32 N 18). Im Akkreditierungsverfahren ist zudem (spezialgesetzlich) vorgesehen, dass sich die Gesuchstellerin zum Bericht der Gutachtergruppe und zum Akkreditierungsantrag der Akkreditierungs-

B-5968/2023 Seite 16 agentur äussern kann (Art. 14 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 1 Akkreditierungs- verordnung HFKG). 5.6 Die Pflicht zur Berücksichtigung von Beweisanträgen richtet sich nach Art. 33 VwVG. Die Behörde nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Die Beweisabnahmepflicht korreliert mit dem Recht des Betroffe- nen, Beweisanträge zu stellen und beantragte Beweise abnehmen zu las- sen. Die Pflicht zur Beweisabnahme besteht unter der Voraussetzung, dass der Beweis form- und fristgerecht beantragt wird, der Beweisantrag erheblich und das anerbotene Beweismittel zulässig ist. Der Beweis muss sich auf einen rechtserheblichen Umstand beziehen und tauglich sein, die- sen Umstand zu beweisen (BVGE 2018 IV/5 E. 11.1). Auch wenn alle for- mellen und materiellen Voraussetzungen der Beweisabnahmepflicht erfüllt sind, kann die Behörde von der Beweisabnahme absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist (sog. antizi- pierte Beweiswürdigung; BGE 141 I 60 E. 3.3). 5.7 Die Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) überformt die Berücksichti- gungspflicht. Die Begründung einer Verfügung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiter- ziehen kann (BGE 141 III 28 E. 3.2.4). Die Begründungspflicht ergänzt die Berücksichtigungspflicht dort, wo anhand der angefochtenen Verfügung nicht überprüft werden kann, ob die entscheidende Behörde die Vorbringen auch tatsächlich hört, ernsthaft und sorgfältig prüft und in der Entscheidfin- dung berücksichtigt. In solchen Konstellationen tritt sie sozusagen als "Sur- rogat" an die Stelle der Berücksichtigungspflicht. Ob im konkreten Fall das Vorgehen der Behörde den Anforderungen der Berücksichtigungspflicht genügt, lässt sich regelmässig nur anhand der Verfügungsbegründung be- urteilen (BVGE 2018 IV/5 E. 11.3). 5.8 In der Begründung der angefochtenen Verfügung nimmt die Vorinstanz die fragliche Stellungnahme der Beschwerdeführerin zum Bericht der Gut- achtergruppe und zum Entwurf des Akkreditierungsantrags der AAQ auf. Sie führt zwar aus, die Beschwerdeführerin habe ihre Mitwirkungspflicht im Verfahren nicht erfüllt und erklärt, die mit Stellungnahme vom 29. Juni 2023 vorgebrachten neuen Tatsachen seien verspätet. Anschliessend prüft sie, ob diese Tatsachen ausschlaggebend seien und kommt zum Schluss, dass sie nicht ausschlaggebend seien: Es ergäbe sich daraus nicht, dass die Vorinstanz die Frage der Akkreditierung abweichend von der Gutachter-

B-5968/2023 Seite 17 gruppe und der AAQ beurteilen könne. Anschliessend prüft die Vorinstanz kurz die Vorbringen der Beschwerdeführerin bezüglich der beanstandeten Verletzung von Treu und Glauben, der Vereinbarkeit mit der Wirtschafts- und der Wissenschaftsfreiheit sowie des geltend gemachten Verstosses gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Im Ergebnis hat sie sich mit dem Inhalt der Stellungnahme auseinandergesetzt und die Vorbringen ge- prüft. Dabei kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichts- punkte beschränken (BGE 136 I 229 E. 5.2). Die mit der Stellungnahme vom 29. Juni 2023 offerierten Beweismittel (26 Beilagen) wurden offen- sichtlich zu den Akten genommen und zumindest Beilagen 7, 10, 16, 17, 19, 20, 21 und 23 ausdrücklich gewürdigt (angefochtene Verfügung, S. 7 bis 9). Die Behörde kommt ihrer Beweisabnahmepflicht nach, indem sie die von den Parteien beigebrachten Beweismittel entgegennimmt, zu den Ak- ten erkennt und gegebenenfalls beantragte Beweisvorkehren veranlasst (WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 33 N 40 f.). Im Er- gebnis ist die Vorinstanz diesen Anforderungen nachgekommen. 5.9 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Fairnessgebots (Art. 29 Abs. 1 BV). Zum fairen Verfahren gehört die Beachtung des Grund- satzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Der Vertrauens- schutz gilt auch in prozessualer Hinsicht (BGE 140 I 99 E. 3.6). 5.9.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe im Akkreditierungs- verfahren nicht gewusst, was von ihr verlangt werde. Es sei ihr beispiels- weise nie mitgeteilt worden, dass der im Gesuch angegebene Personaletat als zu gering erachtet werde. Die Vorinstanz habe die Beschwerdeführerin nie wissen lassen, woran die Akkreditierung scheitern würde. Die fehlende Kommunikation der Erwartungen sei von einem Gutachter denn auch aus- drücklich kritisiert worden. Die Vorinstanz zeige in der angefochtenen Ver- fügung wiederum nicht auf, welche Vorgaben zu erfüllen seien, stattdessen halte sie nur fest, dass die Standards nicht erfüllt seien. Das Institut sei der Vorinstanz schlicht nicht genehm und es werde der Beschwerdeführerin keine Chance gegeben, zu beweisen, dass die Vorgaben erfüllt werden könnten. Die Vorinstanz erklärt, es sei nicht ersichtlich, wie sich eine an- gebliche Verletzung des Fairnessgebots auf das Beschwerdeverfahren auswirken könnte. Die Rüge sei zu wenig substantiiert. 5.9.2 Das Vorbringen beschlägt die prozessuale Aufklärungspflicht und das Recht auf Orientierung. Dieses bezieht sich zur Hauptsache auf jene Infor- mationspflichten der Behörden, die den Beteiligten die Wahrnehmung ihrer Äusserungs- und Mitwirkungsrechte erst ermöglichen (vgl. BGE 144 I 11

B-5968/2023 Seite 18 E. 5.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsver- fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Ba- sel/Genf 2013, N 491). Das Akkreditierungsverfahren ist in der Akkreditie- rungsverordnung HFKG geregelt (oben E. 2.4). Der Beschwerdeführerin war der Verfahrensablauf bekannt, zumal ihr an der Eröffnungssitzung vom 22. Februar 2022 das Verfahren, die einzelnen Verfahrensschritte sowie deren Ziele eingehend erläutert worden waren. Im Rahmen einer Vorvisite, die am 27. Januar 2023 in den Räumlichkeiten des Instituts stattfand, be- antwortete die Beschwerdeführerin nebst der Präsentation ihres Instituts und des Qualitätssicherungssystems auch Fragen der Gutachtergruppe, insbesondere zum Personal (Protokoll Vorvisite, S. 1). Aus dem Protokoll geht ferner hervor, dass die Beschwerdeführerin unter anderem zum Be- reich Personal Dokumente hat nachreichen können. Es trifft zwar zu, dass ein Gutachter gefordert hatte, man müsse der Beschwerdeführerin sagen können, dass ein neues Personalkonzept gefordert werde, weil nie darauf hingewiesen worden sei, dass hierin ein grosser, ja sogar entscheidender Nachteil gesehen werde, und dass sie sich von der aus verständlichen Gründen fehlgeleiteten Annahme verabschieden müsse, der Praxisbezug von Dozierenden mache fehlende Forschung und Wissenschaftlichkeit wett. Allerdings bezog sich die Aussage darauf, eine entsprechende Auf- lage in der Akkreditierungsverfügung machen zu können. Denn gemäss dem Gutachter seien Auflagen "insofern Kommunikationsmittel, mit denen mitgeteilt wird, was gewünscht wird" (Bericht Gutachtergruppe vom 26. Mai 2023, S. 45). Bei der Frage des Personaletats handelt es sich bereits um einen Umstand, der im Zusammenhang mit der inhaltlichen Prüfung der Akkreditierungswürdigkeit des Instituts steht. Das prozessuale Fairnessge- bot vermittelt keinen Anspruch einer Gesuchstellerin über die gegebenen- falls ungenügende Erfüllung eines Aspekts einer Akkreditierungsvoraus- setzung bereits vor Erlass der Verfügung in Kenntnis gesetzt zu werden, ausser dies sei in den anwendbaren Rechtsgrundlagen vorgesehen, was vorliegend nicht der Fall ist. Darüber hinaus besteht im Verwaltungsverfah- ren eine Mitwirkungspflicht (Art. 13 VwVG). Der Beschwerdeführerin wäre es unbenommen gewesen, allfällige Fragen jederzeit zu stellen. Im Übri- gen vermittelt das rechtliche Gehör einen Anspruch, der dem Betroffenen in Bezug auf die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und das Beweisergebnis zusteht, hingegen keinen Anspruch auf vorgängige Anhö- rung zur Rechtsanwendung (vgl. BGE 132 II 485 E. 3.4, BGE 129 II 497 E. 2.2). 5.9.3 Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Begründungs- pflicht geltend machen sollte, indem sie ausführt, die Vorinstanz zeige nicht

B-5968/2023 Seite 19 auf, welche Vorgaben für eine Akkreditierung zu erfüllen seien, erweist sich die Rüge als unbegründet. Aus der Begründung der Vorinstanz geht hervor, dass sie das Gesuch im Wesentlichen deshalb abgewiesen hat, weil das Institut im Zeitpunkt der Beurteilung des Gesuchs keine eigene For- schungstätigkeiten und keine Dienstleistungen erbringe. Die Beschwerde- führerin beanstandet zudem, die Vorinstanz begründe in der angefochte- nen Verfügung nicht, was sie unter Forschungsaktivitäten verstehe, welche Forschungsleistungen, welche Art von Forschung, wie viele geförderte Pro- jekte, welches Volumen der Forschungsfinanzierung, wie viele Fördergel- der und Drittmittel, wie viele und welcher Art von Publikationen ihrer Ansicht nach für eine Akkreditierung notwendig seien. Die Begründung eines Ent- scheids muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Trag- weite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2). Diesen Anforderungen ist die Vorinstanz nachgekommen. 5.10 Das Bundesverwaltungsgericht hat innerhalb des Streitgegenstands das Recht von Amtes wegen anzuwenden und grundsätzlich den Sachver- halt zugrundezulegen, wie er sich im Zeitpunkt des Entscheids verwirklicht hat und bewiesen ist (BGE 136 II 165 E. 5.2). Allerdings sind im Beschwer- deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht Noven – neue Tatsachen, neue Beweismittel oder eine neue rechtliche Begründung – im Rahmen des Streitgegenstands zulässig (Urteil des BVGer B-1583/2011 vom 8. Juni 2011 E. 3.1). Tatsachen, die für einen Sachverständigengutachter relevant sind, kann das Bundesverwaltungsgericht allerdings nicht erstmals prüfen, da deren Feststellung durch den Sachverständigen (Art. 12 Bst. e VwVG) – hier die Gutachtergruppe – erfolgt (unten E. 7.5). 6. 6.1 Für die institutionelle Akkreditierung gelten gemäss Art. 30 Abs. 1 HFKG die folgenden Voraussetzungen: a. Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs verfügt über ein Qualitätssicherungssys- tem, das Gewähr dafür bietet, dass: 1. Lehre, Forschung und Dienstleis- tung von hoher Qualität sind und das Personal entsprechend qualifiziert ist; 2. die Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 23, 24 oder 25 erfüllt sowie gegebenenfalls die Grundsätze über die Studiengestaltung an Fachhoch- schulen nach Art. 26 eingehalten sind; 3. eine leistungsfähige Hochschul- organisation und -leitung vorhanden sind; 4. den Hochschulangehörigen

B-5968/2023 Seite 20 angemessene Mitwirkungsrechte zustehen; 5. die Aufgaben so erfüllt wer- den, dass die Chancengleichheit und die tatsächliche Gleichstellung von Mann und Frau gefördert werden; 6. die Aufgaben im Einklang mit einer wirtschaftlich, sozial und ökologisch nachhaltigen Entwicklung erfüllt wer- den; 7. überprüft werden kann, ob die Institution ihren Auftrag erfüllt. b. Die universitäre Hochschule und die Fachhochschule bieten Lehre, Forschung und Dienstleistungen in mehreren Disziplinen oder Fachbereichen an. c. Die Hochschule und die andere Institution des Hochschulbereichs sowie ihr Träger bieten Gewähr dafür, dass die Institution auf Dauer betrieben werden kann. Der Hochschulrat konkretisiert die Voraussetzungen in einer Verordnung (Art. 30 Abs. 2 HFKG; Art. 2 Abs. 2 Bst. 2 Ziff. 1 ZSAV-HS), was in der Akkreditierungsverordnung HFKG erfolgt ist. Die Verordnung konkretisiert unter anderem die Voraussetzungen für die institutionelle Ak- kreditierung nach Art. 30 HFKG (Art. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG). 6.2 Gegenstand des Akkreditierungsverfahrens ist das Qualitätssiche- rungssystem der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschul- bereichs (Art. 9 Abs. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG). Eine Hoch- schule oder eine andere Institution des Hochschulbereichs wird akkredi- tiert, wenn sie die Qualitätsstandards nach Art. 22 erfüllt (Art. 6 Akkreditie- rungsverordnung HFKG). Die Qualitätsstandards für die institutionelle Ak- kreditierung umfassen gemäss Art. 22 Abs. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG die Standards nach Anhang 1, gruppiert in fünf Bereiche (1. Quali- tätssicherungsstrategie, 2. Governance, 3. Lehre, Forschung und Dienst- leistungen, 4. Ressourcen, 5. Interne und externe Kommunikation). Die Standards konkretisieren die Vorgaben nach Art. 30 HFKG (vgl. auch Art. 30 Abs. 2 HFKG). 6.3 Das Qualitätssicherungssystem wird somit mittels der verordnungs- weise festgelegten Qualitätsstandards evaluiert. Nach Angaben der AAQ überprüfen die Gutachter die Konzepte und Mechanismen der Qualitätssi- cherung und Qualitätsentwicklung und beurteilen, ob die verschiedenen Elemente ein vollständiges und kohärentes Ganzes bilden, das die Hoch- schule in die Lage versetzt, die Qualität und eine kontinuierliche Verbesse- rung ihrer Aktivitäten entsprechend ihrem Typ und ihren spezifischen Merk- malen zu gewährleisten. Einbezogen werde dabei auch die Verhältnismäs- sigkeit zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen. 6.4 Die Beschwerdeführerin rügt, die Prüfung des Ausbaustands der For- schung statt des Qualitätssicherungssystems verletze Art. 30 HFKG sowie Art. 9 Akkreditierungsverordnung HFKG und widerspreche dem Sinn und

B-5968/2023 Seite 21 Zweck des Gesetzes. Die Vorinstanz verlange, dass Lehre, Forschung und Dienstleistungen etabliert sein müssten und erhebe den Grad deren Imple- mentierung zum ausschlaggebenden Kriterium, statt wie vom Gesetz ge- fordert einzig auf das Vorhandensein eines Qualitätssicherungssystems abzustellen, das den Standards von Anhang 1 der Verordnung entspreche und Gewähr für den dauerhaften Betrieb biete. Die Vorinstanz setze bereits die Umsetzung des Qualitätssicherungssystems voraus und verletze damit das Legalitätsprinzip, indem eine neue Akkreditierungsvoraussetzung ge- schaffen werde, sowie die Absicht des Gesetzgebers zur Öffnung des schweizerischen Hochschulraums für neue Institutionen, insbesondere für private Anbieter. Dies sei entgegen der bisherigen Praxis, wonach auch sich im Aufbau befindliche Institutionen akkreditiert werden könnten. Auch überschreite sie das ihr vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen. Das Institut verfüge über ein Qualitätssicherungssystem, das für die gesetzlich vorgesehenen Aspekte Gewähr biete. Die Ausführungen der Vorinstanz zeugten von einem fehlenden Verständnis der betriebswirtschaftlichen Rahmenbedingungen von privaten Bildungsinstitutionen. Es sei ökono- misch unmöglich, ohne Akkreditierung ein rechtswissenschaftliches Institut zu führen, das nur ein Masterstudium anbieten könne, welches nicht zur Zulassung zur Anwaltsprüfung berechtige und keinen für potentielle Arbeit- geber relevanten Studienabschluss vermittle. Das Institut sei weit mög- lichst entwickelt, ohne bereits akkreditiert zu sein. Jeder weitere Ausbau bedingte die Akkreditierung und damit das Bezeichnungsrecht mit seinen Folgen für die Bildungsgänge, den Zugang zu weiteren Finanzierungsquel- len und Drittmitteln, das Eingehen von Forschungskooperationen sowie die Schaffung von Forschungsstellen mit habilitierten Spitzenkräften und Dok- toranden. Einem im Aufbau befindlichen Institut könne nicht vorgeworfen werden, dass die tatsächlich erbrachten Forschungsleistungen nicht gleich ausgebaut seien wie diejenigen von bestehenden Universitäten. Das Insti- tut erbringe bereits heute Forschungsleistungen und setze seine For- schungsstrategie um, was aus den von der Vorinstanz nicht berücksichtig- ten und weiteren, im Beschwerdeverfahren eingereichten Unterlagen her- vorgehe. Die Beschwerdeführerin führt detailliert ihre diesbezüglichen Ak- tivitäten in den Jahren 2022, 2023, 2024 sowie künftige Aktivitäten auf. 6.5 Die Vorinstanz erklärt, es entspreche weder dem Gesetz noch der Pra- xis, dass ein universitäres Institut einzig gestützt auf ein Qualitätssiche- rungssystem ohne tatsächliche Lehr-, Forschungs- und Dienstleistungstä- tigkeit akkreditiert werden könne. Lehre, Forschung und Dienstleistung zählten zu den Merkmalen eines universitären Instituts und müssten ange- boten werden, wobei es genüge, wenn dies in einer einzigen Disziplin oder

B-5968/2023 Seite 22 einem einzelnen Fachbereich erfolge. Reine Konzeptakkreditierungen seien nicht möglich. Das Personal eines universitären Instituts müsse nicht nur, wie am Institut der Beschwerdeführerin, in der Lehre tätig sein, son- dern auch in Forschung und Dienstleistung, wobei Letzteres im Akkreditie- rungsverfahren weniger stark gewichtet werde, weil Dienstleistungen nach- gefragt würden. Forschung müsse innerhalb des Instituts durch eigenes Personal geleistet werden. Nur so könne bewirkt werden, dass Forschung kontinuierlich und im Rahmen der übergeordneten Strategie der Institution erbracht werde (mit Schwerpunkten, Instrumenten zur Unterstützung der Forschung, mit Forschungsmitteln und einer Übersicht über die Umsetzung der Strategie). Bei einem universitären Institut müsse nicht nur die Lehre, sondern auch die Forschung gesteuert werden. Berufungen müssten auf Forschungsschwerpunkte ausgerichtet werden. Bereits im Akkreditie- rungszeitpunkt müsse effektiv geforscht werden. Die Forschungstätigkeit müsse zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Visite durch die Gutachtergruppe bereits aufgenommen worden sein. Nicht anerkannt würden Forschungstätigkei- ten, die vom Lehrpersonal im Rahmen anderer Anstellungen geleistet wür- den. Die Beschwerdeführerin erkläre selber, dass das Institut die Bereiche Lehre, Forschung und Dienstleistung auf universitärem Niveau voll abde- cken werde. Mithin sei dies heute noch nicht der Fall. Im Bereich der Lehre leiste das Institut bereits dasselbe wie etablierte Rechtsfakultäten. Solange es aber keine eigene Forschungstätigkeit ausweisen könne, sei eine Ak- kreditierung verfrüht. Auch der Vertreter der Minderheitsmeinung der Gut- achtergruppe habe keine Forschungsaktivitäten benannt. Bis zum Zeit- punkt der Vor-Ort-Visite sei einzig ein Symposium durchgeführt worden (ohne Tagungsband) und der Rektor habe ein Referat gehalten. Ein For- schungsreglement habe gefehlt. Auch mit den nachgereichten Unterlagen liessen sich keine Forschungstätigkeiten belegen. Sie belegten einzig ge- wisse Absichten, solche Tätigkeiten aufzunehmen. Dem inzwischen publi- zierten Forschungsreglement sei nicht klar zu entnehmen, wer die For- schung denn tatsächlich leisten solle. Auch das Vergabereglement helfe nicht weiter, darin seien nur Stipendien geregelt. Selbst in der Beschwer- deschrift deute nichts auf eine aktuelle Forschungstätigkeit hin. Aus den Publikations- und Vortragslisten der Dozierenden gehe nicht hervor, wel- che Publikationen im Rahmen des Instituts verfasst worden seien und wel- che ihm Rahmen ihrer übrigen (Haupt-)Tätigkeiten. Durch die beantragte Auflage 8 bringe die Beschwerdeführerin zum Ausdruck, dass das Institut momentan keine Forschung betreibe. Die Akkreditierung bewerte das Qua- litätssicherungssystem anhand der vorhandenen Forschung. Deshalb könne auch die Qualität von Forschungsleistungen weder gesichert noch überprüft werden. Die Gutachter seien sich einig gewesen, dass die bis-

B-5968/2023 Seite 23 herige Forschung nicht genüge, um Aussagen über die Wirkung des Qua- litätssicherungssystems machen zu können. Die Vorinstanz sei nicht be- reit, Institutionen basierend auf dem Prinzip Hoffnung zu akkreditieren, da ein späterer Entzug der Akkreditierung unbedingt vermieden werden müsse. Die Voraussetzungen für eine Akkreditierung seien vorliegend nicht erfüllt. 6.6 Es ist unbestritten, dass eine Akkreditierung einer sich im Aufbau be- findlichen Institution grundsätzlich möglich ist, zumal der Abschluss einer ersten Studierendenkohorte seit dem 1. Januar 2021 für die Zulassung zum Akkreditierungsverfahren nicht mehr vorausgesetzt ist (AS 2020 5929; Erläuterungen der Schweizerischen Hochschulkonferenz zur Änderung der Verordnung des Hochschulrates für die Akkreditierung im Hochschulbe- reich vom 20. Mai 2020, S. 1). Ebenfalls ist unbestritten, dass sich die For- schung am Institut der Beschwerdeführerin (noch) im Aufbau befindet, wo- bei die Beschwerdeführerin dafürhält, dass bereits heute einschlägige For- schungsleistungen erbracht würden, die Vorinstanz jedoch keine relevan- ten Forschungsaktivitäten feststellt. Unbestritten ist weiter, dass im Zeit- punkt der angefochtenen Verfügung lediglich ein Symposium durchgeführt wurde (Vorträge verschiedener Referenten, kein Tagungsband, lediglich ein Kurzbericht einer studentischen Mitarbeiterin einer Universität, darüber hinaus keine greifbaren Ergebnisse), ein weiteres geplant war, der Rektor einen Gastvortrag gehalten hatte und der Entwurf eines Herausgeberver- trags für eine Schriftenreihe vorlag. Es ist ferner unbestritten, dass ver- schiedene Grundlagen für Forschungstätigkeiten, wie entsprechendes Personal oder finanzielle Ressourcen, teilweise noch fehlen. Streitig ist, ob für eine Akkreditierung bereits Forschung im zu akkreditierenden Institut betrieben werden muss und, wenn ja, ob dies das Institut der Beschwerde- führerin bereits in hinreichendem Mass macht. Gegen die vorinstanzliche Beurteilung der übrigen Akkreditierungsvoraussetzungen wendet sich die Beschwerdeführerin, soweit ersichtlich, nicht. 6.7 Das Akkreditierungsverfahren ist ein Qualitätssicherungsverfahren (BERNHARD EHRENZELLER, Hochschulrecht auf Bundes- und interkantona- ler Ebene, in: Ders. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IX, Bildungs-, Kultur- und Sprachenrecht, Basel 2018, N 85). Gefor- dert ist ein Qualitätssicherungssystem, das für eine Reihe gesetzlich fest- gelegter Aspekte "Gewähr" bietet (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a HFKG). Das System soll die Qualität – ein unbestimmter Rechtsbegriff (vgl. EHRENZEL- LER, a.a.O., N 83) – dieser für eine erfolgreiche Hochschule zentralen Be- reiche, wie Forschung von hoher Qualität (Ziff. 1 von Art. 30 Abs. 1 Bst. a

B-5968/2023 Seite 24 HFKG), sichern. Sichern kann man aber nur etwas, das zumindest teil- weise schon besteht. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass man nicht et- was sichern beziehungsweise sicherstellen kann, dass noch nicht oder noch nicht in hinreichendem Masse besteht. Die Beschwerdeführerin ver- kennt, dass die Vorinstanz ihre Prüfung und Beurteilung im Rahmen des Akkreditierungsverfahrens lediglich aufgrund des Ist-Zustands vornehmen kann. Insofern ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz unter ande- rem darauf abstellt, ob (qualitativ hochstehende) Forschung an der zu ak- kreditierenden Institution bereits betrieben wird und gegebenenfalls in wel- chem Umfang, oder nicht. 6.8 Gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. b HFKG bieten die universitäre Hochschule und die Fachhochschule Lehre, Forschung und Dienstleistungen in meh- reren Disziplinen oder Fachbereichen an. Nach Ansicht der Vorinstanz ist diese Bestimmung wie folgt zu verstehen: Die universitäre Hochschule und die Fachhochschule bieten Lehre, Forschung und Dienstleistungen in meh- reren Disziplinen oder Fachbereichen an; andere Institutionen des Hoch- schulbereichs, wie das Institut der Beschwerdeführerin, bieten Lehre, For- schung und Dienstleistungen in mindestens einer Disziplin oder in einem Fachbereich an. Gegenstand des Akkreditierungsverfahrens bildet zwar das Qualitätssicherungssystem (Art. 9 Abs. 1 Akkreditierungsverordnung HFKG), wie die Beschwerdeführerin zutreffend vorbringt. Art. 30 HFKG mit der Marginalie "Akkreditierungsvoraussetzungen" regelt allerdings nebst dem Qualitätssicherungssystem (Bst. a) zwei weitere Voraussetzungen in Bst. b und c. Weshalb diese durch die Vorinstanz nicht zu prüfen wären, erschliesst sich angesichts des Gesetzestextes nicht. Bst. b legt indessen (nur) weitere Anforderungen in Bezug auf das Bezeichnungsrecht fest: Bil- dungseinrichtungen, die sich als Universität oder Fachhochschule akkredi- tieren lassen wollen, müssen mindestens zwei Disziplinen oder Fachberei- che führen (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die För- derung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hoch- schulbereich [HFKG] vom 29. Mai 2009, BBl 2009 4561 ff. [nachfolgend: Botschaft HFKG], 4648). Ob darüber hinaus daraus abgeleitet werden kann, dass Forschung im Zeitpunkt der Akkreditierung bereits betrieben werden muss, kann angesichts der obigen Ausführungen allerdings offen- bleiben. 6.9 Die Beschwerdeführerin bringt vor, für andere als im Gesetz und der Verordnung genannte Akkreditierungsvoraussetzungen bestehe keine Grundlage. Es sei einzig das Vorhandensein eines Qualitätssicherungs- systems verlangt. Die Ansicht der Vorinstanz, wonach das Institut dasselbe

B-5968/2023 Seite 25 leisten müsse, wie eine etablierte Rechtsfakultät, sei eine Verschärfung der Voraussetzungen während laufendem Akkreditierungsverfahren und ver- stosse gegen das Legalitätsprinzip. Die Forderung verstosse auch gegen das Ziel des Gesetzes, einen Hochschulraum mit gleichwertigen, aber an- dersartigen Hochschultypen zu schaffen (Art. 3 Bst. b HFKG). Indem die Vorinstanz das Qualitätssicherungssystem des Instituts unter dem Aspekt der verordnungsweise definierten Qualitätsstandards prüft und gestützt auf Art 30 Abs. 1 Bst. a HFKG unter anderem verlangt, dass Forschung im zu akkreditierenden Institut in einem gewissen Umfang bereits betrieben und vom Institut in geeigneter Weise sichergestellt und dargelegt wird, dass und gegebenenfalls wie dieser Bereich ausgebaut und gefördert werden kann, kreiert sie, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, keine neue Voraussetzung für die Akkreditierung. Auch verlangt die Vorinstanz vom Institut ausdrücklich nicht, dass die Forschung sich bereits in einem Zustand wie an einer etablierten Rechtsfakultät befindet, sie muss lediglich bereits in einem Masse betrieben werden und erfolgen, das es erlaubt, zu beurteilen, inwiefern die vorhandene hohe Qualität weiterhin gewährleistet werden kann (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a HFKG). 6.10 Die vorinstanzliche Beurteilung, dass die zum Zeitpunkt der angefoch- tenen Verfügung (und die anschliessend im Rahmen des Beschwerdever- fahrens dargelegten) Aktivitäten nicht genügten, um von bereits bestehen- der, institutseigener, qualitativ hochstehender Forschung auszugehen, die es erlaubte, deren Qualität zu beurteilen und weiterhin zu sichern bezie- hungsweise für die Zukunft sicherzustellen, und deshalb die Voraussetzun- gen für eine Akkreditierung (ohne Auflagen) nicht erfüllt sind, ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin vermochte zwar aufzuzeigen, dass sie diesen Bereich intensiv angeht (unten E. 7.5), jedoch nicht, dass eigene Forschungsaktivitäten in hinreichendem Masse bereits bestehen, um das Institut ohne Auflagen zu akkreditieren. 7. 7.1 Der Akkreditierungsrat hat die Möglichkeit: a. die Akkreditierung ohne Auflagen auszusprechen; b. die Akkreditierung mit Auflagen auszuspre- chen; c. die Akkreditierung abzulehnen (Art. 15 Abs. 2 Akkreditierungsver- ordnung HFKG). Er bestimmt im Rahmen des Akkreditierungsentscheids Frist und Modalität der Überprüfung der Erfüllung der Auflagen (Art. 15 Abs. 3 Akkreditierungsverordnung HFKG). Die Hochschule oder die an- dere Institution des Hochschulbereichs reicht nach Art. 15a Akkreditie- rungsverordnung HFKG innerhalb der im Akkreditierungsentscheid fest-

B-5968/2023 Seite 26 gelegten Frist beim Akkreditierungsrat einen Bericht zur Auflagenerfüllung ein. Der Akkreditierungsrat leitet den Bericht an die Agentur weiter. Die Agentur überprüft gemäss den im Akkreditierungsentscheid festgelegten Modalitäten die Erfüllung der Auflagen und dokumentiert ihre Schlussfol- gerungen in einem Bericht zuhanden des Akkreditierungsrates. Die Hoch- schule oder die andere Institution des Hochschulbereichs nimmt zum Be- richt der Agentur Stellung. Die Agentur legt ihren Bericht zusammen mit der Dokumentation und der Stellungnahme der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs dem Akkreditierungsrat zur Entschei- dung vor. Der Akkreditierungsrat stellt fest, ob die Auflagen erfüllt sind, und entscheidet. Stellt der Akkreditierungsrat fest, dass die Auflagen nicht oder nur teilweise erfüllt sind, so trifft er Massnahmen nach Art. 64 Abs. 1 und 2 HFKG (Art. 15a Abs. 1 bis 6 Akkreditierungsverordnung HFKG). 7.2 Die Beschwerdeführerin beantragt die Akkreditierung unter 15 Aufla- gen. Sie bringt vor, für ein unter privatwirtschaftlichen Bedingungen operie- rendes Institut sei die Umsetzung des in den aktualisierten Unterlagen auf- gezeigten Aufbaus der Forschungsaktivitäten erst nach der Akkreditierung möglich. Die Vorinstanz verunmögliche dem Institut den vollständigen Aus- bau der Forschung. Deren Finanzierung und die entsprechende Personal- rekrutierung könnten erst nach erfolgter Akkreditierung gewährleistet wer- den, weil erst dann Zugang zu Bundesbeiträgen und Drittmitteln bestehe. Eine Akkreditierung unter Auflagen sei üblich. Diese dienten der Durchset- zung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Die ursprünglich von der Gutach- tergruppe formulierten und in die Rechtsbegehren übernommenen Aufla- gen sicherten den Ausbau aller Leistungen nach erfolgter Akkreditierung in einer juristisch durchsetzbaren Art und Weise. Die Auflagen seien innert 36 Monaten erfüllbar. Es sei überspitzt formalistisch, treuwidrig und rechts- ungleich, zu argumentieren, die Anzahl der geforderten Auflagen zeige, dass das Institut noch nicht reif sei für eine Akkreditierung. Eine Akkreditie- rung unter Auflagen könne im Übrigen nicht verweigert werden, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Auflagen nicht erfüllt würden. 7.3 Die Vorinstanz erklärt, sie anerkenne, dass das Institut einen Teil der von der Gutachtergruppe ursprünglich formulierten Auflagen innert 36 Mo- naten erfüllen könnte. Für die Akkreditierung sei aber entscheidend, ob das Institut im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung eine eigene For- schungstätigkeit entfaltet habe. Diese müsse nach konstanter Praxis inner- halb der eigenen Institution erbracht werden. Die Verfügung beschränke sich daher auf die Prüfung dieses Aspekts. Auch aus den verspätet einge- reichten Unterlagen habe keine ausreichende Forschungstätigkeit fest-

B-5968/2023 Seite 27 gestellt werden können. Laut Beschwerdeführerin wären mindestens 15 Auflagen nötig, was zeige, dass das Institut noch nicht reif für eine Ak- kreditierung sei. Eine Akkreditierung unter Auflagen sei daher nicht mög- lich. Die Vorinstanz wolle vermeiden, dass sich Institutionen als universitär bezeichnen dürften, jedoch den universitären Anspruch nicht einlösen könnten. Das Institut der Beschwerdeführerin aufgrund von Forschungsab- sichten zu akkreditieren beziehungsweise Auflagen betreffend die noch aufzunehmende Forschung zu verfügen käme einer Konzeptakkreditierung gleich. Die fehlende Forschung könne nicht mit Auflagen kompensiert wer- den. Das Institut sei momentan ein reines Lehrinstitut. 7.4 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche Ver- pflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zü- rich/St. Gallen 2020, N 919). Die Rechtswirksamkeit der Verfügung hängt jedoch nicht davon ab, ob die Auflage erfüllt wird. Eine Akkreditierung kann vorliegend aber nicht über Auflagen erfolgen: 7.4.1 Eine oder gar mehrere Auflagen bieten keine Möglichkeit und eignen sich nicht dafür, im Zeitpunkt der Entscheidung über das Gesuch zu beur- teilen, ob die gesetzlich festgelegten sachlichen Voraussetzungen im Mo- ment erfüllt sind oder nicht. Wenn Auflagen nicht erfüllt werden, bleibt die Verfügung – und damit die Akkreditierung – gültig. Nicht erfüllte Auflagen bringen die Verfügung nicht zu Fall. Es besteht ein Unterschied zur Bedin- gung, mit welcher die Rechtswirksamkeit einer Verfügung von einem künf- tigen ungewissen Ereignis abhängig gemacht wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., N 913). Auflagen sind zwar selbständig erzwingbar, das heisst mit hoheitlichem Zwang durchsetzbar, und deren Nichterfüllung kann unter Umständen einen Grund für den Widerruf einer Verfügung dar- stellen (Urteil des BGer 1C_8/2019 vom 20. Mai 2019 E. 3.4 f.). Art. 64 HFKG sieht denn auch für den Fall, dass Auflagen nicht innert der gesetz- ten Frist erfüllt werden, verschiedene Verwaltungsmassnahmen vor: die Mahnung, die Auferlegung von (wohl weiteren) Auflagen oder den Entzug der Akkreditierung. Das bedeutet: Wenn die grundsätzliche Erfüllung sach- licher Voraussetzungen der Akkreditierung in Auflagen zur Akkreditierung eingefügt würde beziehungsweise nur via Auflagen erfolgte und Auflagen nicht innert Frist erfüllt würden, drohte letztlich der Entzug der Akkreditie- rung. Es trifft zwar zu, dass Bedingungen und Auflagen zu begünstigenden Verfügungen insbesondere dann zulässig sind, wenn die zugestandenen Rechte aufgrund des Gesetzes überhaupt verweigert werden können (Ur- teil des BGer 2C_875/2011 vom 29. März 2012 E. 2.2 für den Bereich der

B-5968/2023 Seite 28 Bewilligungen des gesteigerten Gemeingebrauchs und der reinen Poli- zeierlaubnis; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MARKUS KERN, Allge- meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Bern 2022, § 28 N 732). Die Verbindung einer Verfügung mit einer Nebenbestimmung dient dem Verhältnismässig- keitsprinzip, indem eine mildere Alternative zur Abweisung des Gesuchs getroffen wird. Die Grenze bildet jedoch das Gesetzmässigkeitsprinzip (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 907). 7.4.2 Im Rahmen der institutionellen Akkreditierung wird geprüft, ob das Qualitätssicherungssystem der Hochschule oder der Institution des Hoch- schulbereichs Gewähr für die Erfüllung hochschulpolitischer Minimalanfor- derungen bietet. Dazu gehören zum Beispiel eine hohe Qualität von Lehre, Forschung und Dienstleistung und die entsprechende Qualifikation des Personals (Botschaft HFKG, BBl 2009 4611). Wenn diese Gewähr einer hohen Qualität von Forschungstätigkeiten nicht an bisherigen Aktivitäten festgemacht werden kann, können auch keine davon ausgehende bezie- hungsweise daran anknüpfende Auflagen verfügt werden. Sämtliche Gut- achter waren sich einig, dass sich beim Institut der Beschwerdeführerin zurzeit um eine rein praxisorientierte Lehranstalt handle, die zurzeit über kein wissenschaftliches Personal verfüge, das Forschung am Institut be- treibe. Es bestünden keine eigenen Forschungsprojekte, keine nationale oder internationale Zusammenarbeit mit anderen Einrichtungen oder Pro- grammen, keine Forschungsschwerpunkte, keine Vorstellungen zur Aus- gestaltung eines Doktoratsprogramms, es fehle das Verständnis für eine institutionell getragene Forschung, Forschung werde primär als individuelle Passion der Dozierenden verstanden, die sie im Rahmen ihrer Haupttätig- keit in der Praxis oder in ihrer Freizeit betrieben, und es fehle eine klare Strategie für den Aufbau der Forschung. Die Ursache dafür liege im Perso- nalkonzept des Instituts. Dozierende würden nur in Kleinstpensen beschäf- tigt, was es ihnen gar nicht erlaube, Forschung am Institut zu betreiben. Es brauche zwingend eigenes Personal, einen akademischen Kern hauptbe- ruflicher Professoren und einen forschungsunterstützenden Mittelbau (Be- richt, S. 24, 44 und 45). Auch der Gutachter, der eine Akkreditierung unter Auflagen befürwortete, erklärte, es handle sich nicht um eine forschungs- orientierte Institution (Bericht, S. 44 und 45). Die Vorinstanz schliesst sich diesen Ausführungen an und ergänzt, sie anerkenne, dass die [Angaben zur Anzahl] Dozierenden des Instituts über ein angemessenes For- schungsprofil verfügten. Sie erbrächten die Forschung aber im Rahmen ihrer hauptberuflichen Anstellungen und nicht am Institut. Das festgestellte Defizit in einem für ein universitäres Institut wesentlichen Bereich ist dem- nach beträchtlich. Daher ist die von der Vorinstanz vorgenommene

B-5968/2023 Seite 29 Beurteilung, dass auch eine Akkreditierung unter Auflagen vorliegend nicht in Betracht kommt, unter Berücksichtigung der gebotenen Zurückhaltung (oben E. 4.5) nicht zu beanstanden. Entgegen der Ansicht der Beschwer- deführerin hat die Vorinstanz sich mit der Möglichkeit einer Akkreditierung unter Auflagen ausdrücklich auseinandergesetzt. 7.5 Die Beschwerdeführerin führt detailliert aus, was sie (inzwischen) dies- bezüglich alles unternommen habe beziehungsweise welche Forschungs- aktivitäten inzwischen erfolgt oder geplant seien: Gastreferate des Rektors in den Jahren 2022 und 2023, Forschungssymposien in den Jahren 2022 und 2023, ein Tagungsbericht zum 2. Forschungssymposium, ein Ta- gungsband (voraussichtliche Publikation im Sommer 2024) sowie ein hauseigenes Förderprojekt. Sie erklärt zudem, die Forschung werde weiter ausgebaut (Aufbauplanung und Stellenplanung 2023-2027, Aktionsplan Forschung und Nachwuchsförderung 2023-2026, bewilligtes Gesuch um Forschungsförderung). Eine Assistenzprofessur und auch weitere Stellen seien inzwischen besetzt und die Planung aktualisiert worden. Ferner ver- weist sie erneut auf die persönlichen Publikationslisten und Vortragstätig- keiten der Dozierenden. Das Bundesverwaltungsgericht kann neue entstandene Tatsachen, die in ein Sachverständigengutachten einfliessen müssen, nicht erstmals prüfen. Nach ständiger Rechtsprechung darf ein Gericht von einem Gutachten nicht ohne triftige Gründe abrücken. Ein Gutachten stellt namentlich dann keine rechtsgenügliche Grundlage dar, wenn gewichtige, zuverlässig be- gründete Tatsachen oder Indizien die Überzeugungskraft des Gutachtens ernstlich erschüttern. Das trifft etwa zu, wenn der Sachverständige die an ihn gestellten Fragen nicht beantwortet, seine Erkenntnisse und Schluss- folgerungen nicht begründet oder diese in sich widersprüchlich sind oder die Expertise sonst wie an Mängeln krankt, die derart offensichtlich sind, dass sie auch ohne spezielles Fachwissen erkennbar sind (BGE 141 IV 369 E. 6.1, BGE 132 II 257 E. 4.4.1). Solche Gründe liegen nicht vor. Die Gutachtergruppe hat einlässlich begründet, weshalb eine Akkreditierung auch unter Auflagen nicht in Frage kommt. Die Beschwerdeführerin wendet sich nicht gegen das Gutachten, sondern bringt neue, teilweise erst ge- plante Forschungsaktivitäten vor. Diese ändern nichts an der Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen, welche zahlreiche Defizite ausmachen. Die Vorbringen sind jedenfalls nicht derart offensichtlich, dass der zu- grunde liegende Sachverhalt auch ohne spezielle Fachkenntnisse anders zu würdigen wäre. Die Beweiswürdigung der Vorinstanz ist daher bundes-

B-5968/2023 Seite 30 rechtlich nicht zu beanstanden und auch die vor Bundesverwaltungsgericht erstmals bezeichneten Vorbringen ändern daran nichts. 7.6 Der allgemeine Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) ver- pflichtet die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfer- tige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 136 I 345 E. 5). 7.6.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz erachte dieselben Aspekte, die sie bei zwei anderen, als "universitäres Institut" akkreditierten Institutionen akzeptiert habe, vorliegend als zentrale Gründe gegen eine Akkreditierung, weshalb das Rechtsgleichheitsgebot verletzt sei. In einem Fall habe die Institution keine Forschungsstrategie ausgewiesen und die Forschung durch Personen an anderen Institutionen erbracht. In einem an- deren Fall habe sich die Vorinstanz nicht daran gestört, dass die Forschung vornehmlich durch Lehrbeauftragte erbracht worden sei; der Aufbau von eigenem Personal habe zur Zeit der Akkreditierung erst als Absicht bestan- den. Heute publizierten die betroffenen Personen nicht einmal unter An- gabe der akkreditierten Institution. Die Fälle seien vergleichbar, weil die betroffenen Institute erklärt hätten, die Forschung nach der Akkreditierung auf- und auszubauen. Soweit die Vorinstanz ausführe, es sei konstante Praxis, dass Forschung durch Dozierende mit Anstellung an anderen Insti- tutionen nicht genüge, nehme sie eine unzulässige Praxisänderung vor. Die Beschwerdeführerin betreibe, wie beide genannten Institutionen, ledig- lich keine vollständig ausgerollte Forschung, habe aber aufgezeigt, wie sie bis 2026 den wissenschaftlichen Personalbestand ausbaue. Gegenüber dem Institut werde ein strengerer Massstab angelegt und es werde im Ver- gleich zu anderen akkreditierten Institutionen ungleich behandelt. 7.6.2 Die Vorinstanz erklärt, die von der Beschwerdeführerin erwähnten Fälle seien nicht vergleichbar, da an beiden Institutionen bereits geforscht worden sei. In einem Fall sei die Gutachtergruppe zum Schluss gekom- men, dass die Erfüllung der Auflagen möglich sei, was bei der Beschwer- deführerin nicht der Fall gewesen sei, und im anderen Fall habe das Institut bereits über genügend akademisches Personal verfügt. Entscheide betref- fend institutionelle Akkreditierungen seien immer Einzelfälle. Die Voraus- setzungen seien für jedes Gesuch neu zu prüfen. Die Vorinstanz habe zum ersten Mal eine neu gegründete Institution beurteilen müssen, die eine Ak- kreditierung als universitäres Institut anstrebe, keine Forschungstätigkeit aufweisen könne und bei der die Forschung nur auf Konzeptstufe existiere. Daher liege auch keine Praxisänderung vor.

B-5968/2023 Seite 31 7.6.3 Die Voraussetzungen der Akkreditierung sind durch zahlreiche unbe- stimmte Rechtsbegriffe umschrieben (oben E. 4.5), was die Vergleichbar- keit der vorinstanzlichen Akkreditierungsentscheide erschwert. Im ersten von der Beschwerdeführerin zitierten Fall erachtete die Gutachtergruppe die Infrastruktur und die personellen Ressourcen als geeignet für den For- schungsbetrieb eines universitären Instituts. Sie attestierte dem Institut die für eine forschungsbasierte Lehre nötige Forschung, beanstandete aber, dass diese teilweise nicht am Institut, sondern im Ausland stattfinde. Kriti- siert wurde, dass eine Forschungsstrategie fehle, aus denen sich For- schungsschwerpunkte ableiten liessen (diesbezüglich wurde eine Auflage verfügt). Die Gutachtergruppe und die Vorinstanz erachteten aber – im Un- terschied zum Institut der Beschwerdeführerin – die zentralen Vorausset- zungen nach Art. 30 HFGK im Grundsatz als erfüllt, wenngleich die Akkre- ditierung unter zehn Auflagen verfügt wurde. Identische relevante Tatsa- chen lagen hinsichtlich der verlangten Forschung mithin nicht vor. Im zwei- ten von der Beschwerdeführerin angeführten Fall attestierte die Gutachter- gruppe der Institution eine Forschung auf universitärem Niveau mit einer eigenen Basis für die Forschung. Beanstandet wurde, dass die Forschung "vornehmlich" durch Lehrbeauftragte erbracht werde, mit Ausnahme einer Disziplin, für die "in house" eine Forschungsbasis geschaffen worden sei. Es wurde eine Auflage zum Ausbau der Forschung verfügt. Auch hier lie- gen bezüglich Forschung nicht identische relevante Tatsachen vor. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgrundsatzes ist nicht ersichtlich. Indem die Vorinstanz in diesen zwei Fällen eine Akkreditierung unter Auflagen ver- fügt hat und im Fall der Beschwerdeführerin nicht, liegt auch keine gegen Treu und Glauben verstossende Praxisänderung vor, denn die Vorinstanz hat gestützt auf die Verordnung die Möglichkeit, ohne Auflagen zu akkredi- tieren, unter Auflagen zu akkreditieren oder nicht zu akkreditieren (vgl. Art. 15 Abs. 2 Akkreditierungsverordnung HFKG). 7.7 Art. 27 BV gewährleistet den Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1), welche insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst (Abs. 2). Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer ge- setzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Ge- setz selbst vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1 bis 3 BV). Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Er- reichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erfor-

B-5968/2023 Seite 32 derlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 143 I 147 E. 3.1). 7.7.1 Die Beschwerdeführerin rügt einen unzulässigen Eingriff in die Wirt- schaftsfreiheit. Die Vorinstanz verwehre dem sich im Aufbau befindlichen Institut den Marktzutritt. Ohne Akkreditierung könne kein universitäres Masterprogramm angeboten werden, das zur Zulassung zur Anwaltsprü- fung befähige. Die Nichtakkreditierung könne sich nicht auf eine gesetzli- che Grundlage stützen, entbehre eines öffentlichen Interesses und wider- spreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Sie sei ungeeignet, nicht erfor- derlich, unzumutbar und hätte die Einstellung des Institutsbestriebs zur Folge. 7.7.2 Die Vorinstanz führt aus, die Qualitätssicherung beruhe auf einer ge- setzlichen Grundlage. Das Akkreditierungssystem solle das Vertrauen der Marktteilnehmer in die angebotenen Lehr-, Forschungs- und Dienstleistun- gen stärken und einen Beitrag zum Funktionieren des Markts im Hoch- schulbereich leisten. Die Nichtakkreditierung von Institutionen, denen die Voraussetzungen für eine institutionelle Akkreditierung fehlten, sei geeig- net, erforderlich und verhältnismässig, um die Qualitätssicherung im Hoch- schulbereich, den Reputationsschutz der schweizerischen Hochschulinsti- tutionen und den Schutz von Studierenden und Leistungsempfängern si- cherzustellen. Das Bezeichnungsrecht als Rechtsfolge der Akkreditierung sei für die Angebote der Institutionen des Hochschulbereichs von entschei- dender Bedeutung. Indessen bedeute die Beschränkung des Bezeich- nungsrechts kein grundsätzliches Verbot erwerbswirtschaftlicher Betäti- gung in diesem Bereich. Die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit sei zu- lässig, da sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe, durch ein öffentli- ches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sei. 7.7.3 Die Beschwerdeführerin kann sich als private Bildungseinrichtung in der Rechtsform einer Stiftung die Wirtschaftsfreiheit berufen (Urteil des BVGer B-2340/2022 vom 17. Oktober 2023 E. 7.4). Das Erfordernis einer institutionellen Akkreditierung und des aus ihr folgenden Bezeichnungs- rechts sowie die weiteren Folgen der Akkreditierung fallen in den Schutz- bereich der Wirtschaftsfreiheit. Art. 27 BV ist im Zusammenhang mit Art. 94 Abs. 1 BV zu sehen. Danach dürfen Bund und Kantone prinzipiell nur Vor- schriften erlassen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Ein- klang stehen. Als grundsatzkonform gelten Massnahmen, die dem Polizei- güterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschriften und andere Ein- griffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind

B-5968/2023 Seite 33 (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.2; Urteil des BGer 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E. 3.2, wonach "namentlich gewerbepolizeilich, sozialpolitisch, umweltpoli- tisch und gleichwertig begründete Einschränkungen" grundsatzkonform sind). Die Akkreditierungspflicht dient der Qualitätssicherung im Hoch- schulbereich (vgl. Art. 63a Abs. 3 BV; Begleitbericht und Kommentar zum Entwurf des Bundesgesetzes übe die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich [HFKG] vom 12. Sep- tember 2007 [nachfolgend: HFKG-Kommentar], S. 5 und 19; Botschaft HFKG, BBl 2009 4610). Die Gewährleistung der Qualitätssicherung erfolgt weitgehend mittels Akkreditierung. Einerseits soll das hohe Niveau des Hochschulstandortes Schweiz in Lehre, Forschung, Dienstleistungen so- wie der akademischen Weiterbildung gewährleistet und andererseits der Konsumentenschutz für Studierende und Dienstleistungsempfänger sowie mittelbar für Arbeitgeber und Gesellschaft sichergestellt werden. Dazu gilt es, die Qualität sowie das Vertrauen in die Qualität der schweizerischen Institutionen im Hochschulbereich zu schützen (ASTRID EPINEY/MARKUS KERN, Zur Stellung ausländischer und privater Institutionen des Hochschul- bereichs unter dem Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz, Rechtsgutachten im Auftrag des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innovation [SBFI], 2014, S. 9, 14, 16, 21, 25; HFKG-Kommentar, S. 19 f.). Die Akkreditierungspflicht erweist sich als grundsatzkonform. 7.7.4 Die institutionelle Akkreditierungspflicht hat ihre gesetzliche Grund- lage in Art. 28 HFGK in einem Gesetz im formellen Sinn. Auch die Nichtak- kreditierung stützt sich auf eine gesetzliche Grundlage, einen generell- abstrakten und genügend bestimmten Rechtsatz auf Verordnungsstufe. Das Akkreditierungsinstrument liegt im öffentlichen Interesse (verfassungs- rechtlich verankertes Ziel der Qualitätssicherung im Hochschulbereich, Re- putationsschutz der schweizerischen Hochschulinstitutionen, Schutz des Vertrauens von Studierenden, Arbeitgebern und Öffentlichkeit in das schweizerische Hochschulwesen) und erweist sich als verhältnismässig. Auch die vorliegend zu beurteilende Abweisung des Akkreditierungsge- suchs der Beschwerdeführerin erweist sich als verhältnismässig. Zwar ist eine Akkreditierung unter Auflagen grundsätzlich das mildere Mittel als die Nichtakkreditierung (oben E. 7.4.1), jedoch kann der gesetzliche Zweck im vorliegenden Fall mittels Auflagen nicht erreicht werden (oben E. 7.4.1 f.). Die Abweisung (vorläufige Verweigerung der Akkreditierung) ist das Mittel, das zum Zweck (Wahrung der Qualitätssicherung usw.) in einem angemes- senen Verhältnis steht, zumal ein neuerliches Gesuch gestellt werden kann (Art. 16 Akkreditierungsverordnung HFKG).

B-5968/2023 Seite 34 7.8 Die Beschwerdeführerin setzt die möglichen Folgen einer Nichtakkre- ditierung gleich mit denjenigen des Entzugs einer bestehenden Akkreditie- rung (Art. 64 Abs. 2 Bst. c HFKG), indem sie ausführt, dass sich nach Rechtskraft der Nichtakkreditierung keine neue Studierende mehr immatri- kulierten, die Studierenden ihr Studium abbrechen würden und das akade- mische Personal das Institut verliesse, weshalb der Betrieb nicht aufrecht- erhalten werden könnte, letztlich eingestellt werden müsste und die getä- tigten Investitionen verloren wären. Ausserdem werde ein verheerendes Signal an potentielle private Anbieter im Bildungsmarkt gesendet. Die Nichtakkreditierung sei daher ultima ratio und ein Akkreditierungsantrag faktisch nur einmal möglich. Diese Ansicht greift zu kurz und bedeutete in der Konsequenz, dass bei Einreichung eines Akkreditierungsgesuchs die Vorinstanz stets eine Akkre- ditierung (ggf. unter Auflagen) aussprechen müsste. Dies findet jedoch im anwendbaren Recht keine Stütze, vielmehr ist die Ablehnung der Akkredi- tierung in Art. 15 Abs. 2 Akkreditierungsverordnung HFKG neben einer Ak- kreditierung und einer Akkreditierung unter Auflagen ausdrücklich vorgese- hen. Die Nichtakkreditierung bewirkt unmittelbar, dass sich das Institut fortan nicht als "universitäres Institut" bezeichnen darf (Art. 28 Abs. 2 Bst. a, Art. 29 und Art. 62 f. HFKG), was Folgen für den von den vom Insti- tut angebotenen Studiengang hat, und dass diese Voraussetzung für die Gewährung von Bundesbeiträgen (Art. 28 Abs. 2 Bst. b HFKG) und für die Programmakkreditierung nicht erfüllt ist (Art. 28 Abs. 2 Bst. c HFKG). Auf den Lehrbetrieb als solchen hat die Abweisung des Akkreditierungsge- suchs keine Auswirkungen. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 16 Akkreditierungsverordnung HFKG ein Akkreditierungsgesuch jeder- zeit zurückgezogen werden kann, wobei frühestens nach 24 Monaten er- neut ein Gesuch eingereicht werden kann. 8. Die Abweisung des Akkreditierungsgesuchs der Beschwerdeführerin durch die Vorinstanz ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 9. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die unterliegende Beschwerde- führerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit-

B-5968/2023 Seite 35 sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Vorliegend handelt es sich um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse (Art. 4 VGKE), da mit der Be- schwerde letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt wird (zum Begriff vgl. BGE 142 III 145 E. 6.1, BGE 139 II 404 E. 12.1), wobei sich der Streitwert nicht konkret beziffern lässt. Im Lichte der Bemessungs- kriterien erscheinen Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– in jedem Fall als an- gemessen. Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE).

B-5968/2023 Seite 36 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen- det. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz sowie an das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Daniel Willisegger Astrid Hirzel

B-5968/2023 Seite 37 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 2. August 2024

B-5968/2023 Seite 38 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)