B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Corte II B-5924/2012
S e n t e n z a d e l 1 3 a g o s t o 2 0 1 3 Composizione
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), Philippe Weissenberger, Maria Amgwerd, cancelliere Alexander Moses.
Parti
A._______ SA, patrocinata dall'avv. Andres Alessandro Martini, CSNLAW studio legale e notarile, Via Nassa 21, Casella postale 5376, 6901 Lugano, ricorrente,
contro
Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione SEFRI, Hallwylerstrasse 4, 3003 Berna, autorità inferiore.
Oggetto
Partecipazione al programma Erasmus.
B-5924/2012 Pagina 2 Fatti: A. Il 28 marzo 2012 A._______ SA ha chiesto all'Agenzia esecutiva per l'i- struzione, gli audiovisivi e la cultura della Commissione europea (EACEA) il rilascio di una "Erasmus University Charter", versione "standard". Con scritto del 28 agosto 2012 l'EACEA ha comunicato a A._______ SA la re- iezione di tale domanda, non essendo l'istituzione richiedente riconosciu- ta dalla competente autorità nazionale quale istituto di istruzione superio- re. Tale informazione sarebbe stata dedotta – stando alla corrispondenza successivamente intercorsa tra l'EACEA e A._______ SA – da una tabella excel trasmessa dalla Segreteria di Stato per l'educazione e la ricerca SER all'EACEA. B. Con scritto del 5 settembre 2012 A._______ SA, tramite l'amministratore unico B., ha chiesto alla SER di ottenere una copia della deci- sione trasmessa all'EACEA, come anche di modificare quest'ultima "nel senso di comunicare che la nostra università è riconosciuta in Svizzera e quindi eleggibile per la Erasmus Charter". La SER ha parzialmente dato seguito a tale richiesta con uno scritto datato 9 ottobre 2012, inviando un estratto della tabella excel notificata all'EACEA e precisando, per il resto, che "nella forma da Lei auspicata, una decisione nel senso formale del termine non viene emanata, in quanto essa è notificata dalla SER alle competenti autorità europee caricando nello sharepoint dell'UE un elenco Excel delle istituzioni richiedenti". Con e-mail del 12 ottobre 2012 la SER ha informato B. di avere "sent you a second letter on 9 october 2012 containing your requested in- formation regarding the eligibility of the A._______ for Erasmus activities". Il 15 ottobre 2012 B._______ ha replicato di non avere ancora ottenuto tale scritto, chiedendo di inviargliene una copia tramite posta elettronica. Il medesimo giorno la SER ha fatto fronte a tale richiesta. C. Il 14 novembre 2012 A._______ SA ha presentato un ricorso al Tribunale amministrativo federale, indicando quale decisione impugnata la nota ta- bella excel, della quale essa sarebbe venuta a conoscenza unicamente il 15 ottobre 2012. Nel merito, essa chiede di essere dichiarata eleggibile al programma Erasmus e che sia fatto ordine alla SER di comunicare tale eleggibilità all'EACEA e, in via subordinata, di annullare la decisione im- pugnata e di rinviare l'incarto all'autorità inferiore, affinché, previa istrutto-
B-5924/2012 Pagina 3 ria, decida nel merito della domanda di eleggibilità al programma Era- smus. La ricorrente sostiene, in primo luogo, di essere un istituto di istru- zione superiore secondo la legislazione o la prassi nazionale poiché in possesso di un'autorizzazione cantonale rilasciata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino con risoluzione del 14 febbraio 2006. La conferenza dei rettori delle università svizzere (CRUS) avrebbe inoltre dichiarato, con scritto del 4 marzo 2012, che la ricorrente "è un'università privata che svolge l'attività dell'istruzione universitaria e conferisce titoli accademici in virtù della libertà economica garantita dall'art. 27 della Costituzione fede- rale svizzera. Come tale fa parte dello spazio formativo universitario sviz- zero". A dire della ricorrente, il concetto di "istituto di istruzione superiore" sarebbe regolato, sul piano del diritto interno, dall'art. I della Convenzione sul riconoscimento delle qualifiche relative all'insegnamento superiore nella regione europea dell'11 aprile 1997 ("Convenzione di Lisbona", RS 0.414.8), secondo il quale sono definiti tali gli "istituti che forniscono un insegnamento superiore e riconosciuto dall'autorità competente di una parte come appartenenti al proprio sistema di insegnamento superiore". Essa reputa inoltre di rilasciare "laure riconosciute". I suoi titoli sarebbero infatti "riconosciuti a livello europeo, in Spagna, Germania e Italia". Essi sarebbero infine "validi e riconoscibili in Svizzera". Incomberebbe pertan- to all'autorità inferiore di "motivare in dettaglio i motivi per cui essa ritiene che i titoli rilasciati o l'insegnamento siano inferiori rispetto ai titoli o all'in- segnamento degli istituti accreditati". Anche in questo ambito la ricorrente si appella alla citata autorizzazione del Consiglio di Stato come anche a una sentenza del Tribunale d'appello del Cantone Ticino, secondo la qua- le sarebbe falso affermare che un'università privata in possesso di un'au- torizzazione cantonale a norma della legge sull'Università della Svizzera italiana non è riconosciuta nel sistema universitario svizzero e che rilascia titoli che non hanno valore in Svizzera. D. Con risposta del 9 gennaio 2013 (timbro postale: 10 gennaio 2013), la Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione SBFI, nel frattempo subentrata alla SER, ha proposto di respingere il ricorso. Essa indica di avere "scelto da anni di far riferimento alla lista delle università pubblicata dalla CRUS" per determinare l'eleggibilità delle istituzioni che domandano il rilascio di una carta universitaria Erasmus. Non comparen- do la ricorrente in tale lista, la comunicazione di non eleggibilità sarebbe corretta. Infine, soggiunge l'autorità inferiore, la risoluzione del Consiglio di Stato alla quale la ricorrente fa riferimento non sarebbe altro che una semplice autorizzazione a denominarsi "A._______".
B-5924/2012 Pagina 4 E. Replicando l'11 febbraio 2013, la ricorrente ha modificato il petitum formu- lato in via principale, chiedendo ora di essere dichiarata "eleggibile al Programma Erasmus in relazione con la domanda 263175-IC-1-2013-1- CH-ERASMUS-EUC-1 presentata dalla ricorrente in data 28 marzo 2012" e che sia fatto ordine "alla Segreteria di Stato per l'educazione e la ricer- ca (SER) di comunicare all'EACEA l'eleggibilità al Programma Erasmus", mantenendo invariata la richiesta di giudizio formulata in via subordinata. Congiuntamente alla replica, la ricorrente ha anche domandato l'emana- zione di provvedimenti cautelari, chiedendo, in tale contesto, di essere "dichiarata nelle more delle procedura provvisoriamente eleggibile al Pro- gramma Standard Erasmus University Charter" e che sia fatto ordine alla SER di "comunicare alla Commissione europea la provvisoria eleggibilità al Programma Standard Erasmus University Charter, in relazione con la domanda 263175-IC-1-2013-1-CH-ERASMUS-EUC-1 presentata dalla ri- corrente all'EACEA in data 28 marzo 2012". Nel suo allegato di replica, la ricorrente obbietta che sulla lista pubblicata dalla CRUS figurerebbero so- lo delle università accreditate. Tale prassi violerebbe quindi il principio di legalità in quanto essa, a suo dire, renderebbe coattiva la procedura dell'accreditamento, la quale dovrebbe invece essere facoltativa. Infine, l'autorizzazione cantonale sarebbe "un atto pubblico di riconoscimento dello status di università, appartenente al sistema universitario svizzero, nonché un documento ufficiale che riconosce il valore dei titoli conferiti". F. Con decisione incidentale del 25 febbraio 2013, il Tribunale amministrati- vo federale ha respinto l'istanza di provvedimenti cautelari formulata dalla ricorrente l'11 febbraio 2013. G. Con duplica del 28 febbraio 2013, l'autorità inferiore ha nuovamente po- stulato la reiezione del ricorso. H. Con scritto del 4 aprile 2013 la ricorrente ha prodotto svariati documenti, ha chiesto l'edizione "dalla SEFRI dell'estratto del file excel inviato dalla SEFRI all'EACEA ove risulta la dichiarazione della SEFRI di eleggibilità allo Standard Erasmus University Charter, termine di scadenza 29 marzo 2012" come anche di assumere delle informazioni scritte dalla Conferen- za svizzera delle scuole specializzate superiori, dalla SEFRI e dalla Con- ferenza universitaria svizzera. Tale scritto è stato trasmesso all'autorità in- feriore per conoscenza con ordinanza del 5 aprile 2013.
B-5924/2012 Pagina 5 I. In data 8 maggio 2013 la ricorrente ha presentato una nuova "istanza di provvedimenti supercautelari e cautelari", indicando di avere presentato, il 23 aprile 2013, una richiesta all'EACEA volta al rilascio di una Carta eu- ropea dell'istruzione superiore, valida per il periodo 2014-2020. In tale i- stanza essa postula che sia fatto ordine all'autorità inferiore "in via super- cautelare" come anche "in via subordinata e cautelare" di "non notificare all'EACEA, rispettivamente alla Commissione europea alcuna decisione o comunicazione relativamente all'eleggibilità di A._______ SA al program- ma Standard University Charter 2014-2020, in relazione con la domanda 265037-LA-1-2014-1-CH-E4AKA1-ECHE-1 presentata dalla ricorrente all'EACEA in data 23 aprile 2013". L'istanza in questione è stata dichiara inammissibile con decisione incidentale del 15 maggio 2013. Diritto: 1. A norma dell'art. 31 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammini- strativo federale (LTAF, RS 173.32), il Tribunale amministrativo federale giudica ricorsi contro decisioni a norma dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), e- manate dalle autorità inferiori elencate all'art. 33 LTAF. 1.1 Costituisce una decisione a norma dell'art. 5 PA ogni provvedimento dell'autorità nel singolo caso, fondato sul diritto pubblico federale e con- cernente la costituzione, la modificazione o l’annullamento di diritti o di obblighi, l’accertamento dell’esistenza, dell’inesistenza o dell’estensione di diritti o di obblighi o il rigetto o la dichiarazione d’inammissibilità d’istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all’annullamento o all’accertamento di diritti o di obblighi. Nel caso in esame, la ricorrente ri- tiene che la tabella excel trasmessa dall'autorità inferiore all'EACEA costi- tuisca una decisione impugnabile. 1.1.1 Il programma Erasmus è un sottoprogramma del programma di ap- prendimento permanente dell'Unione europea, istituito con la decisione 1720/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 novembre 2006 che istituisce un programma d'azione nel campo dell'apprendimento permanente (GU L 327 del 24.11.2006, pag. 45, in seguito: decisione 1720/2006/CE). La Svizzera partecipa a tale programma in virtù dell'Ac- cordo tra la Confederazione Svizzera e l'Unione europea, che stabilisce le modalità e le condizioni di partecipazione della Confederazione Svizzera al programma "Gioventù in azione" e al programma d'azione nel campo
B-5924/2012 Pagina 6 dell'apprendimento permanente (2007-2013) del 15 febbraio 2010 (RS 0.402.268.1). Il programma Erasmus può, in particolare, sostenere la mobilità di perso- ne (studenti, personale docente e altro personale degli istituti di istruzione superiore) come anche altri progetti definiti nella decisione 1720/2006/CE. Nell'ambito del programma Erasmus è altresì possibile fornire sostegno agli istituti di istruzione superiore o alle imprese di pro- venienza e di accoglienza affinché la qualità dell'azione sia garantita in ogni fase del regime di mobilità. Gli studenti partecipanti al programma trascorrono un periodo di studio in un altro Stato membro e tali periodi di studio sono interamente riconosciuti in forza di accordi interistituzionali tra l'istituto di provenienza e quello di accoglienza, senza che gli istituti di ac- coglienza impongano tasse d'iscrizione a tali studenti (art. 22 della deci- sione 1720/2006/CE). In sostanza, il programma Erasmus permette agli studenti degli istituti di istruzione superiore partecipanti al programma di vedersi riconosciuti dei periodi di studio effettuati in altri Stati membri e a tutte le parti coinvolte di ottenere contributi finanziari nel contesto degli importi stanziati per il programma Erasmus (cfr. anche art. 23 della deci- sione 1720/2006/CE). 1.1.2 L'art. 6 cpv. 2 lett. f della decisione 1720/2006/CE prevede che gli Stati membri "designano su richiesta della Commissione le istituzioni od organizzazioni che forniscono opportunità di sapere o le tipologie di tali i- stituzioni od organizzazioni che possono essere ammesse a partecipare al programma di apprendimento permanente nel rispettivo territorio". Inoltre, secondo la Commissione europea, "the recognition of an applicant as a Higher Education Institution by the competent national authorities is a fundamental condition for the award of the Erasmus University Charter and so for participation in the Erasmus programme. The Commission may not substitute its own decisions for those of the competent national au- thorities on this point" (decisione del 15 gennaio 2013 [doc. X], pag. 2). Trasmettendo all'EACEA una lista degli istituti ritenuti eleggibili al pro- gramma Erasmus l'autorità inferiore ha quindi provveduto alla designa- zione di competenza degli Stati membri. Una comunicazione negativa della competente autorità nazionale pare precludere la richiedente dalla partecipazione al programma Erasmus in modo definitivo, dal momento che l'EACEA esige, tra l'altro, che un istituto richiedente sia qualificato come eleggibile dalla competente autorità nazionale. Essa ha pertanto un effetto diretto su un'eventuale partecipazione della ricorrente al program- ma Erasmus e con ciò sulla situazione fattuale o giuridica della ricorrente. Essa va pertanto qualificata quale decisione a norma dell'art. 5 PA. Irrile-
B-5924/2012 Pagina 7 vante che essa rivesta la forma di una tabella excel, che non sia stata no- tificata d'ufficio alla ricorrente e che non contenga un'indicazione dei ri- medi giuridici. 1.2 A norma dell'art. 48 cpv. 1 PA è legittimato a ricorrere chi ha parteci- pato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. In tale contesto è necessario, oltre a un interesse personale, anche un interesse attuale e pratico. Tale condizione è data allorquando al pregiudizio sostenuto dalla parte ricorrente potrebbe ancora essere ov- viato con un accoglimento del gravame. L'interesse della parte ricorrente è pertanto degno di protezione nella misura in cui la procedura dinanzi all'autorità di ricorso è ancora suscettibile di influenzare la situazione di fatto o di diritto nella quale la parte ricorrente versa. Il requisito dell'inte- resse pratico e attuale non è per contro ottemperato allorquando un ac- coglimento ipotetico del gravame non è capace di rimediare allo svantag- gio che la parte ricorrente pretende di subire (ISABELLE HÄNER, in: Auer / Müller / Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltun- gsverfahren, Zurigo 2008, n. 21 ad art. 48). 1.3 In via principale, la ricorrente chiede di essere "dichiarata eleggibile al Programma Erasmus in relazione con la domanda 263175-IC-1-2013-1- CH-ERASMUS-EUC-1 presentata dalla ricorrente all'EACEA in data 28 marzo 2012", come anche di fare ordine "alla Segreteria di Stato per l'educazione e la ricerca (SER) di comunicare all'EACEA l'eleggibilità al Programma Erasmus". Occorre pertanto preliminarmente esaminare se, in riferimento a tale petitum, la ricorrente dispone di un interesse attuale e pratico. 1.3.1 Per essere ammessi al programma Erasmus, gli istituti di istruzione superiore devono essere in possesso di una Carta universitaria Erasmus, rilasciata dalla Commissione europea in seguito a un invito a presentare proposte (cfr. Programma d'azione per l'apprendimento permanente, Guida per il candidato 2013, Parte IIa – Sottoprogrammi e azioni, http://ec.europa.eu/education/llp/doc/call13/part2_it.pdf, consultato il 10 aprile 2013). Con l'invito specifico a presentare proposte – E- AC/S02/12 (GU C 41 del 14.2.2012, pag. 12) la Commissione europea ha fissato il termine per presentare delle candidature per la Carta universita- ria Erasmus al 29 marzo 2012. La richiesta di rilascio di detta Carta pre- sentata dalla ricorrente in data 28 marzo 2012 si riferisce all'invito specifi- co a presentare proposte appena menzionato ed è stata respinta il 28
B-5924/2012 Pagina 8 agosto 2012 (doc. D). Una domanda di sospensione dell'esecuzione di ta- le decisione è stata respinta dalla Commissione europea il 15 gennaio 2012 (doc. X). Aggiungasi che il termine per impugnare la decisione co- municata a A._______ SA il 28 agosto 2012 dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea a norma dell'art. 263 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (versione consolidata, GU C 327 del 26 ottobre 2012, pag. 47 e segg.) è già scaduto, come peraltro osservato dalla Commissione europea nella motivazione della sua decisione del 15 gen- naio 2013. Ne consegue che la decisione del 28 agosto 2012 è definitiva e che, nell'ambito dell'invito specifico a presentare proposte EAC/S02/12 del 14 febbraio 2012, un accoglimento della domanda di rilascio di una Carta universitaria Erasmus non appare più essere possibile. Un ipotetico accoglimento del ricorso non sarebbe quindi d'ausilio alla ricorrente "in re- lazione con la domanda 263175-IC-1-2013-1-CH-ERASMUS-EUC-1", non essendo comunque sia più possibile, in tale contesto, il rilascio di una Carta universitaria Erasmus. Sotto questo profilo, il ricorso difetta quindi di un interesse attuale e pratico. 1.3.2 Per costante giurisprudenza è tuttavia possibile rinunciare al requi- sito dell'interesse attuale e pratico se la questione sollevata potrebbe ri- petersi in qualsiasi momento nelle stesse o in simili circostanze, quando sussiste un interesse pubblico sufficiente a rispondere a tale questione, e se un tempestivo esame della medesima appare pressoché impossibile (sentenza del Tribunale amministrativo federale C-1089/2008 del 26 no- vembre 2008, consid. 6 con ulteriori rimandi; sentenza del Tribunale fede- rale 1C_51/2007 del 22 maggio 2008, consid. 2.1; DTF 136 II 101 consid. 1.1; DTF 135 I 79 consid. 1.1 p. 81). Come si è visto, la Carta universitaria Erasmus veniva rilasciata – nell'ambito della decisione 1720/2006/CE – dalla Commissione europea in esito a degli inviti a presentare proposte. La decisione 1720/2006/CE è attuata – a norma del suo articolo 6, paragrafo 1 – nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 e il 31 dicembre 2013. Il programma di apprendi- mento permanente ivi istituito – e con ciò il sottoprogramma Erasmus – giunge quindi a scadenza il 31 dicembre 2013. Il rilascio di una Carta uni- versitaria Erasmus secondo tale ordinamento non è quindi più possibile, essendo la procedura indetta con l'invito specifico a presentare proposte EAC/S02/12 già conclusa. Ciononostante la Commissione europea ha pubblicato un nuovo invito specifico a presentare proposte (EAC/S06/12, GU C 85 del 23.3.2013, pag. 9), fissando il termine per la presentazione delle candidature alla Carta europea dell'istruzione superiore – previsto dal programma UE 2014-2020 per l'istruzione, la formazione, la gioventù
B-5924/2012 Pagina 9 e lo sport, proposto dalla Commissione europea ma non ancora adottato dai legislativi europei – al 15 maggio 2013. Ne consegue che la questione giuridica sollevata è suscettibile di riproporsi in circostanze quantomeno simili qualora la ricorrente dovesse formulare una nuova richiesta volta al rilascio – ora – di una Carta europea dell'istruzione superiore e che per- tanto occorre, nell'evenienza, rinunciare eccezionalmente al requisito dell'interesse attuale e pratico ai fini dell'ammissibilità del gravame e pro- nunciare, se del caso, una sentenza di accertamento in merito all'eleggi- bilità della ricorrente al programma Erasmus nel contesto della richiesta da costei presentata all'EACEA in data 28 marzo 2012. 1.4 Quanto alla tempestività, la ricorrente sostiene di essere venuta a co- noscenza della contestata decisione solamente il 15 ottobre 2012. Tale affermazione è sorretta dallo scambio di e-mail prodotto dalla ricorrente (cfr. supra, consid. B) e non è stata contestata dall'autorità inferiore, a cui l'onere della prova circa la notificazione degli atti procedurali incombereb- be (cfr. STEFAN VOGEL, in: Auer / Müller / Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2008, n. 8 ad art. 50). Il ricorso, presentato il 14 novembre 2012, è pertanto tempestivo (art. 50 cpv. 1 PA). Esso è inoltre stato presentato nella forma prevista dall'art. 52 cpv. 1 PA ed è quindi ammissibile. 2. 2.1 A mente della ricorrente la scelta dell'autorità inferiore di notificare all'EACEA quali ammissibili al programma Erasmus unicamente delle isti- tuzioni figuranti sulla lista edita dalla CRUS non poggerebbe su una base legale sufficiente. Essa censura la violazione di diversi diritti costituzionali, quali il principio della legalità e quello dell'uguaglianza giuridica come an- che la libertà della scienza e quella economica e chiede che la sua am- missibilità al programma Erasmus sia di conseguenza notificata all'EA- CEA. S'impone pertanto una disamina in merito alle censure sollevate dalla ricorrente. A norma dell'art. 20 lett. b della decisione 1720/2006/CE il programma Erasmus si rivolge, tra l'altro, "agli istituti di istruzione superiore indicati dagli Stati membri". È un "istituto di istruzione superiore", secondo l'art. 2 cifra 10 della decisione 1720/2006/CE, "qualsiasi tipo di istituto di istru- zione superiore, secondo la legislazione o la prassi nazionale, che rilasci lauree riconosciute o altre qualificazioni riconosciute di livello terziario, a prescindere dalla rispettiva denominazione negli Stati membri" (lett. a), oppure "qualsiasi istituto, secondo la legislazione o la prassi nazionale,
B-5924/2012 Pagina 10 che offra istruzione o formazione professionale di livello terziario" (lett. b). Gli Stati membri "designano su richiesta della Commissione le istituzioni od organizzazioni che possono essere ammesse a partecipare al pro- gramma di apprendimento permanente nel rispettivo territorio" (art. 6 ci- fra 2 lett. f della decisione 1720/2006/CE). Dalle disposizioni appena menzionate si può dedurre che la partecipazio- ne al programma Erasmus presuppone – per quanto attiene agli istituti di istruzione superiore di cui all'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE – un sistema di riconoscimento nazionale, la cui organiz- zazione e regolamentazione è demandata agli Stati membri. La lettera b della norma appena citata si riferisce, per contro, alla formazione profes- sionale di livello terziario. La ricorrente ritiene di essere un "istituto d'inse- gnamento superiore" di tipo universitario, che rilascia "lauree riconosciu- te". In tale contesto, essa si riferisce esplicitamente all'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE (cfr. ricorso del 14 novembre 2012, pag. 9: "la ricorrente deve in sostanza dimostrare di essere un'istituzione superio- re d'insegnamento secondo la legislazione o la prassi nazionale e rila- sciare lauree riconosciute, conformemente all'art. 2 cifra 10 lettera a della decisione N. 1720/2006/CE"), senza pretendere di offrire "istruzione o formazione professionale di livello terziario" a norma della lettera b di tale articolo. In Svizzera esistono – a livello nazionale – fondamentalmente due forme di riconoscimento per istituti universitari. Trattasi, d'un lato, del riconosci- mento di un istituto universitario come avente diritto ai sussidi a norma della Legge federale dell'8 ottobre 1999 sull'aiuto alle università e la coo- perazione nel settore universitario (Legge sull'aiuto alle università, LAU, RS 414.20), dall'altro dell'accreditamento secondo l'art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 tra la Confederazione e i Cantoni u- niversitari sulla cooperazione nel settore universitario (RS 414.205). Sia il riconoscimento secondo la LAU sia l'accreditamento vengono conferiti u- nicamente in esito a un esame della qualità (art. 11 cpv. 3 lett. a LAU; art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 tra la Confedera- zione e i Cantoni universitari sull'aiuto alle università e la cooperazione nel settore universitario). Il riconoscimento secondo la LAU è finalizzato all'erogazione di sussidi federali ed è di competenza del Consiglio federa- le (art. 12 cpv. 1 LAU), l'accreditamento, per contro, è conferito dalla Con- ferenza universitaria svizzera (art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 di- cembre 2000 tra la Confederazione e i Cantoni universitari sulla coopera- zione nel settore universitario) e costituisce un marchio di qualità, il quale
B-5924/2012 Pagina 11 non conferisce al suo titolare il diritto a un aiuto finanziario federale (cfr. FF 1999 243, 355). L'offerta formativa professionale di livello terziario contempla – all'infuori degli esami federali di professione o degli esami professionali federali su- periori – le scuole specializzate superiori e le scuole universitarie profes- sionali. Le prime sono istituite sulla base dell'art. 29 della legge sulla for- mazione professionale del 13 dicembre 2002 (LFPr, RS 412.10) e il rico- noscimento dei loro cicli di formazione e studi postdiploma è regolato dall'ordinanza del DEFR concernente le esigenze minime per il ricono- scimento dei cicli di formazione e degli studi postdiploma delle scuole specializzate superiori dell’11 marzo 2005 (OERic-SSS, RS 412.101.61). L'istituzione e l'esercizio di una scuola universitaria professionale soggia- ce, per contro, all'autorizzazione del Consiglio federale (art. 14 cpv. 1 del- la legge federale del 6 ottobre 1995 sulle scuole universitarie professiona- li [LSUP, RS 414.71]). Da quanto esposto in precedenza, emerge che un'istituzione universitaria privata può ottenere l'accreditamento e con ciò un riconoscimento della qualità dell'offerta formativa proposta. Il semplice esercizio di un istituto universitario non è – contrariamente a quello di una scuola universitaria professionale – soggetto ad autorizzazione, ma si fonda sulla libertà della scienza e sulla libertà economica, come peraltro indicato nel preambolo dell'autorizzazione del Consiglio di Stato del 14 febbraio 2006 (cfr. anche sentenza del Tribunale federale 2P.88/2006 del 30 marzo 2007, consid. 3.1). Alla stessa stregua, detti istituti sono liberi di conferire titoli, senza che ciò presupponga un preventivo accreditamento delle rispettive forma- zioni. In questo senso, delle università private non titolari di una specifica autorizzazione o riconoscimento devono essere considerate, in termini generali, riconosciute dall'ordinamento giuridico nazionale e di principio ammesse, senza ulteriore formalità, all'esercizio della loro attività. Nel caso concreto la CRUS, nello scritto del 4 marzo 2012 (doc. P), ha indicato che A._______ "è un'università privata che svolge l'attività dell'i- struzione universitaria e conferisce titoli accademici in virtù del diritto alla libertà economica garantita dall'art. 27 della Costituzione federale svizze- ra. Come tale fa parte dello spazio formativo universitario svizzero". La ri- corrente ne deduce di essere "certamente un istituto di istruzione superio- re secondo la legislazione o la prassi nazionale". Tale conclusione è con- forme a quanto indicato in precedenza, senza tuttavia essere d'ausilio alla ricorrente, non trattandosi di un riconoscimento specifico delle formazioni
B-5924/2012 Pagina 12 proposte, necessario per la partecipazione al programma Erasmus per i motivi che saranno indicati qui appresso. 2.2 Riferendosi alla lista edita dalla CRUS, l'autorità inferiore esige impli- citamente – ai fini dell'ammissione al programma Erasmus – che le istitu- zioni richiedenti siano al beneficio di un accreditamento oppure di un ri- conoscimento secondo la LAU, rilasciato in esito a un esame della quali- tà. Nell'ambito dell'odierna vertenza si pone quindi la questione di sapere se l'autorità inferiore può esigere che le istituzioni richiedenti dispongano di un riconoscimento specifico nel senso appena descritto oppure se qualsiasi istituzione universitaria ammessa all'esercizio dell'attività deve essere considerata eleggibile al programma Erasmus. Come si è detto in precedenza, il programma Erasmus permette agli stu- denti degli istituti di istruzione superiore partecipanti al programma di ve- dersi riconosciuti dei periodi di studio effettuati in altri Stati membri e a tut- te le parti coinvolte di ottenere contributi finanziari nel contesto degli im- porti stanziati per il programma Erasmus (cfr. supra, consid. 1.1.1). In considerazione di ciò, l'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE prevede che unicamente degli istituti di formazione superiore che rila- sciano "lauree riconosciute" possono essere ammessi al programma Era- smus. La designazione di tali istituti compete, come si è detto, agli Stati membri (art. 6 cifra 2 lett. f della decisione 1720/2006/CE). Tali norme co- stituiscono una limitazione all'accesso al programma Erasmus, la quale contribuisce a garantire che i fondi stanziati nell'ambito del programma medesimo vengano attribuiti in modo oculato e, per quanto attiene al ri- conoscimento reciproco dei periodi di studio, che un livello qualitativo comune possa essere mantenuto. In questo senso, l'interpretazione data dall'autorità inferiore all'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE e la conseguente prassi di indicare quali eleggibili al programma Erasmus unicamente gli istituti di istruzione superiore che abbiano sostenuto con esito positivo una procedura di riconoscimento di carattere qualitativo del- le formazioni proposte sul piano nazionale appare corretto. Del resto, non si ravvisano motivi per i quali la prassi dell'autorità inferiore poc'anzi indicata possa violare la sovranità dei cantoni in materia di for- mazione superiore, poggiando essa su accordo internazionale, di compe- tenza della Confederazione (art. 54 cpv. 1 della Costituzione federale del- la Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost., RS 101]). Nella misura in cui l'autorità inferiore poggia la sua decisione sulla lista editata dalla CRUS e pubblicata sul sito internet di quest'ultima, essa do-
B-5924/2012 Pagina 13 vrà tenere conto della circostanza che la CRUS non è competente né per l'accreditamento né per il riconoscimento secondo la LAU (cfr. supra, consid. 2.1). Tale lista potrà quindi costituire tuttalpiù uno strumento di la- voro, non esplicando essa effetti giuridici propri ed essendo al contempo ipotizzabile che degli istituti di istruzione superiore eleggibili al program- ma Erasmus non vi figurino. 2.3 A questo punto, occorre verificare se la ricorrente si può prevalere del riconoscimento cantonale di cui essa pretende di essere titolare ai fini di una sua eventuale ammissione al programma Eramsus. Una disamina della questione sotto il profilo dell'art. 2 cifra 10 lett. b della decisione 1720/2006/CE non è per contro necessaria, non poggiandosi la ricorrente – come si è visto – su tale disposto né asserendo essa di offrire "istruzio- ne o formazione professionale di livello terziario". Secondo la ricorrente, il valore dei titoli conferiti sarebbe stato riconosciu- to con l'autorizzazione rilasciata dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 14 febbraio 2006 (risoluzione n. ..., doc. O). Tale autorizzazione è stata concessa sulla base dell'art. 14 della Legge sull'Università della Svizzera italiana, sulla Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana e sugli Istituti di ricerca del 3 ottobre 1995 (L USI/TI, RL/TI 5.3.1.1). La norma appena citata – intitolata "protezione del nome" – statuisce che nessun altro ente pubblico o privato può assumere nel Cantone Ticino le denominazioni "Università della Svizzera italiana" e "Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana" (cpv. 1) e che è necessaria l'autoriz- zazione del Consiglio di Stato per usare nel Cantone le denominazioni "università", "istituto universitario" e simili da parte di enti pubblici e privati che svolgono l'attività di insegnamento e attribuiscono titoli accademici (cpv. 2). Nell'autorizzazione in oggetto il Consiglio di Stato ha, tra l'altro, indicato quanto segue: "2. La denominazione "A." non è tale da generare confusione con le università svizzere accreditate e quindi ottempera ai criteri dell'art. 14 cpv. 2 e cpv. 3 della Legge sull'Università della Svizzera italiana, della Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana e degli istituti di ricerca. 3. Al momento dell'immatricolazione, A. informa gli studenti sulla validità dei titoli che esso rilascia conformemente all'art. 14 cpv. 3 lett. b della citata legge. 4. L'attività di formazione con adulti non è soggetta ad autorizzazione can- tonale. La presente risoluzione non rappresenta un'autorizzazione all'at- tività di formazione universitaria e al rilascio di titoli accademici e non so-
B-5924/2012 Pagina 14 stituisce l'accreditamento nel sistema universitario svizzero, di compe- tenza della Conferenza Universitaria Svizzera [...]" Rilasciando tale autorizzazione, il Consiglio di Stato si è limitato ad accer- tare – conformemente allo scopo dell'art. 14 L USI/TI, che è la protezione del nome dell'Università della Svizzera italiana o della Scuola universita- ria professionale della Svizzera italiana – che la denominazione utilizzata dalla ricorrente non è suscettibile di generare confusione con le università svizzere accreditate. Per contro, esso non si è confrontato con i contenuti delle formazioni proposte dalla ricorrente né con il valore dei titoli da co- stei conferiti, precisando esplicitamente, al riguardo, che la sua risoluzio- ne non costituisce un'autorizzazione all'attività di formazione universitaria né sostituisce l'accreditamento. Aggiungasi che nel messaggio relativo all'art. 14 L USI/TI è indicato che "nel disposto delle decisioni del Consi- glio di Stato si dovrà esigere la citazione esatta della decisione per evita- re formulazioni estensive, che lasciano intendere un'autorizzazione all'e- sercizio e indirettamente un riconoscimento dell'attività" (Messaggio del Consiglio di Stato n. 5596 del 17 novembre 2004 relativo alla modifica della Legge sull'Università della Svizzera italiana e sulla Scuola universi- taria professionale della Svizzera italiana del 3 ottobre 1995). L'autorizza- zione del Consiglio di Stato a norma dell'art. 14 L USI/TI non comporta, quindi, un esame delle formazioni proposte o dei titoli rilasciati dalla ricor- rente e, con ciò, per quanto una competenza dell'esecutivo cantonale possa essere ammessa, un loro riconoscimento di tipo qualitativo. Questo risultato, contrariamente a quanto preteso dalla ricorrente, non è in con- trasto – per i motivi che saranno indicati qui appresso – con la giurispru- denza del Tribunale federale e del Tribunale d'appello del Cantone Ticino alla quale essa fa riferimento. Anzi, in merito all'art. 14 L USI/TI il Tribuna- le federale ha già avuto occasione di precisare che "il permesso rilasciato è di natura puramente formale e non può venire inteso come certificazio- ne della qualità dell'insegnamento impartito" (sentenza del Tribunale fe- derale 2P.88/2006 del 30 marzo 2007, consid. 3.5). Ciononostante occor- re soffermarsi sulla portata delle sentenze addotte dalla ricorrente a so- stegno del suo gravame. 2.3.1 In DTF 128 I 19 il Tribunale federale ha ritenuto, tra l'altro, che le precisazioni imponibili in base all'art. 14 cpv. 1 L USI/TI "possono perse- guire un interesse di polizia del commercio, in quanto intendano evitare che scuole private siano confuse con istituti che garantiscono un curricolo formativo riconosciuto, com'è il caso per l'USI. In simili circostanze, la di- sciplina instaurata dall'art. 14 LUni/TI costituisce, indirettamente, anche uno strumento per fronteggiare l'attività di istituti d'insegnamento poco se-
B-5924/2012 Pagina 15 ri, intesi al rilascio di titoli accademici senza che la formazione accordata sia di tipo accademico" (consid. 2b). L'autorizzazione cantonale sarebbe quindi – secondo la ricorrente – "un atto pubblico di riconoscimento dello status di «università», appartenente al sistema universitario svizzero, nonché un documento ufficiale che riconosce il valore dei titoli conferiti" (replica dell'11 febbraio 2013, pag. 11). La conclusione della ricorrente non manca di disinvoltura. La circostanza che la procedura di autorizza- zione secondo l'art. 14 L USI/TI costituisce, indirettamente, anche uno strumento per fronteggiare istituti di formazione poco seri non implica, in- fatti, un riconoscimento di tipo qualitativo delle formazioni proposte o dei titoli conferiti, mancando al riguardo, come si è visto, un qualsivoglia e- same da parte del Consiglio di Stato e trattandosi, del resto, di un mero effetto secondario della procedura di autorizzazione, concernente l'utilizzo della denominazione "università". 2.3.2 Con sentenza del 7 maggio 2008 (inc. 11.2006.118) il Tribunale d'appello del Cantone Ticino ha confermato un decreto cautelare emana- to dal Pretore mediante il quale era stato ordinato di rimuovere da dei siti internet l'affermazione secondo la quale un'università privata – al benefi- cio di un'autorizzazione del Consiglio di Stato a norma dell'art. 14 L USI/TI – "non è riconosciuta nel sistema universitario svizzero, i titoli non hanno valore legale nemmeno in Svizzera e non sono equipollenti a quelli delle università in Italia". In tale sentenza, il Tribunale d'appello ha ritenuto, in particolare, che l'istituzione in questione è stata riconosciuta dal Consiglio di Stato come "università privata", e che pertanto il decreto impugnato, in proposito, resisteva alla critica. Quanto all'affermazione se- condo la quale i titoli rilasciati non avrebbero "valore legale", il Tribunale d'appello ha ritenuto che l'essenza del messaggio consista nell'afferma- zione secondo cui l'istituzione universitaria in questione non sia una vera università e che i suoi diplomi non siano veri diplomi, ciò che – soggiunge la corte cantonale – non sarebbe vero. Ingannevole è stata considerata, infine, anche l'affermazione secondo cui i titoli rilasciati non sarebbero equipollenti a quelli delle università italiane. Un comune destinatario sa- rebbe infatti indotto a credere che i titoli rilasciati non abbiano alcuna possibilità di essere riconosciuti in Italia, mentre agli atti figurava un di- ploma riconosciuto in tale Paese. Il giudizio del Tribunale d'appello è stato confermato dal Tribunale federale con sentenza del 20 gennaio 2009 (inc. 5A_376/2008). La ricorrente, con riferimento alle citate sentenze del Tribunale d'appello del Cantone Ticino e del Tribunale federale assevera che sarebbe falso affermare "che un'università privata in possesso di un'autorizzazione can-
B-5924/2012 Pagina 16 tonale giusta gli articoli 14 cpv. 2 e 3 della legge sull'Università della Sviz- zera italiana, non è riconosciuta nel sistema universitario e che è altresì falso affermare che i titoli rilasciati da un'università privata non hanno va- lore legale in Svizzera" (replica dell'11 febbraio 2013, pag. 11). Essa pare tuttavia dimenticare che le sentenze alle quali si appella si riferiscono a un'affermazione concreta, la quale indica – in modo definito "ambiguo" dal Tribunale federale (cfr. sentenza inc. 5A_376/2008 del 20 gennaio 2009, consid. 4.3) – che l'università in questione non sarebbe riconosciu- ta nel sistema universitario svizzero. Che – in un contesto generico come quello appena descritto e in considerazione della circostanza che il solo esercizio di un'università non presuppone un'autorizzazione (cfr. supra, consid. 2.1) – un'università al beneficio della nota autorizzazione cantona- le non possa essere definita quale non riconosciuta è fuor di dubbio; con- cludere tuttavia che tale forma di riconoscimento si estenda anche – in assenza, come si è visto, di qualsivoglia esame al riguardo – al valore della formazione proposta e dei titoli rilasciati è al limite della temerarietà. Alla stessa stregua non si possono considerare riconosciuti i titoli rilasciati dalla ricorrente semplicemente perché essi non possono dirsi sprovvisti di "valore legale". 2.3.3 In sintesi, si può quindi ritenere che l'autorizzazione cantonale di cui la ricorrente è titolare non costituisce un riconoscimento sufficiente ai fini della partecipazione al programma Erasmus. Sotto questo profilo, la deci- sione impugnata resiste pertanto alla critica. Ciò posto, occorre chinarsi sulle ulteriori censure sollevate dalla ricorrente. 3. 3.1 La ricorrente ritiene che la nozione di "istituto di istruzione superiore" debba essere intesa in conformità all'art. I della citata Convenzione sul ri- conoscimento delle qualifiche relative all'insegnamento superiore nella regione europea ("Convenzione di Lisbona"). Al riguardo, giova tuttavia rammentare che tale articolo contiene un elenco di definizioni applicabili "ai fini della presente Convenzione" e che la Convenzione di Lisbona è stata elaborata congiuntamente dal Consiglio d'Europa e dall'UNESCO (cfr. TOBIAS JAAG, Europarecht, Zurigo 2010, pag. 41). Per quale ragione le definizioni ivi contenute debbano trovare applicazione anche nell'ambi- to della decisione 1720/2006/CE, emanata dal Parlamento europeo e dal Consiglio (dell'Unione Europea) – anch'essa contenente un proprio elen- co di definizioni – non è dato di sapere, né la ricorrente lo spiega in modo sufficientemente preciso. In particolare, non si può ritenere che – come pare pretendere la ricorrente – tale definizione faccia parte, in modo ge-
B-5924/2012 Pagina 17 nerale, del "diritto interno" svizzero, essendo la sua portata limitata – co- me si è visto – al contesto della Convenzione medesima. Del resto, oltre a emanare da entità differenti e ad avere delle parti contrattanti divergenti, la Convenzione di Lisbona e la decisione 1720/2006/CE non regolano gli stessi aspetti. La prima si limita infatti a regolare il riconoscimento delle qualifiche relative all'insegnamento superiore, la seconda, per contro, isti- tuisce un programma destinato alla mobilità di persone, regolando anche degli aspetti a essa connessi come anche l'uso dei fondi stanziati a tale fine. Non essendovi connessioni tra la Convenzione di Lisbona e la deci- sione 1720/2006/CE, la nozione di "istituto di istruzione superiore" va de- finita in modo autonomo e nel contesto di ognuno dei singoli atti normativi appena indicati. Ciò posto, la questione di sapere se la ricorrente rientra nella definizione degli "istituti che forniscono un insegnamento superiore e riconosciuto dall'autorità competente di un Paese come appartenenti al proprio sistema di insegnamento superiore" ai sensi della predetta Con- venzione non è pertinente nell'ambito dell'odierna vertenza. 3.2 La ricorrente sostiene inoltre che i suoi titoli siano "riconosciuti a livel- lo europeo, in Spagna, Germania e Italia". A suo dire, il competente mini- stero spagnolo avrebbe riconosciuto la laurea triennale in scienze azien- dali con indirizzo consulenza del lavoro da essa rilasciata come qualifica professionale abilitante all'esercizio della professione di consulente del lavoro, dopo superamento della prova attitudinale in diritto positivo spa- gnolo del lavoro e della sicurezza sociale. In Italia, diverse università a- vrebbero "riconosciuto la spendibilità accademica con il riconoscimento totale e/o parziale degli esami sostenuti nell'università ricorrente". Anche il Ministero italiano della difesa avrebbe riconosciuto i titoli rilasciati dalla ricorrente. La designazione delle istituzioni od organizzazioni che possono essere ammesse al programma di apprendimento permanente nel rispettivo terri- torio compete ai singoli Stati membri (art. 2 lett. f della decisione 1720/2006/CE). Un eventuale riconoscimento all'estero dei titoli rilasciati dalla ricorrente in alcuni, singoli, casi non è quindi di rilievo per quanto at- tiene alla questione di sapere se essi sono riconosciuti ai fini dell'accesso al programma di apprendimento permanente istituito con la decisione 1720/2006/CE. 3.3 Esigere – a mente della ricorrente – che un candidato al programma Erasmus sia incluso nella lista della CRUS e con ciò al beneficio dell'ac- creditamento "implica [...] che il candidato debba preventivamente ottene- re l'accreditamento, rendendo in tal modo coattiva tale procedura". Tale
B-5924/2012 Pagina 18 prassi violerebbe il principio della legalità, "perché impone l'obbligo di ac- creditamento, che non è previsto né dalla LAU, né dalle Direttive della Conferenza universitaria svizzera per l'accreditamento nel settore univer- sitario in Svizzera". Essendo violato il principio della legalità, la prassi dell'autorità inferiore costituirebbe "un'inammissibile restrizione della liber- tà della scienza e della libertà di commercio della convenuta". Del resto, non si ravviserebbe alcuna lacuna nella legge che giustifichi l'applicazio- ne del diritto consuetudinario e con ciò l'applicazione della citata prassi. L'art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 tra la Confedera- zione e i Cantoni universitari sulla cooperazione nel settore universitario (RS 414.205) prevede che la Conferenza universitaria svizzera accredita istituti universitari pubblici e private o singoli loro cicli di studio su doman- da degli istituti interessati e in base a un esame della qualità dell'inse- gnamento e della ricerca. L'accreditamento è quindi – come indica la ri- corrente – una procedura facoltativa. Altrettanto facoltativa è tuttavia an- che la partecipazione al programma Erasmus. Ciò premesso, la conclu- sione della ricorrente secondo l'autorità inferiore avrebbe reso coattiva la procedura di accreditamento non può essere seguita. Quanto all'asserita violazione del principio di legalità, della libertà della scienza e della libertà economica, si osserva, nuovamente, che quanto comunicato all'EACEA nella nota tabella excel – unico oggetto d'impu- gnazione nell'odierna vertenza – poggia su una base legale sufficiente (l'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE, direttamente appli- cabile in virtù dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera e l'Unione eu- ropea del 15 febbraio 2010, cfr. supra, consid. 1.1.1), correttamente ap- plicata nell'evenienza. Un'eventuale restrizione dei diritti fondamentali deve inoltre essere giusti- ficata da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali al- trui ed essere proporzionata allo scopo (art. 36 della Costituzione federa- le della Confederazione svizzera [Cost., RS 101]). In concreto, sussiste un interesse pubblico predominante acché unicamente delle istituzioni la cui qualità è stata esaminata e riconosciuta siano dichiarate eleggibili al programma Erasmus. È infatti di primordiale importanza che i fondi stan- ziati nell'ambito del programma Erasmus vengano attribuiti in modo ocu- lato e, per quanto attiene al riconoscimento reciproco dei periodi di studio, che un livello qualitativo comune possa essere garantito. La contestata comunicazione appare inoltre essere conforme allo scopo e in questo senso anche proporzionata, se solo si considera che la ricorrente è libera di domandare in ogni momento un riconoscimento conforme all'art. 2 cifra
B-5924/2012 Pagina 19 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE e quindi di essere dichiarata e- leggibile, nella misura in cui tale procedura abbia esito positivo, al pro- gramma Erasmus. La censura della violazione del principio di legalità, della libertà della scienza e della libertà economica cade pertanto nel vuoto. 3.4 L'autorità inferiore avrebbe dovuto – a mente della ricorrente – "moti- vare in dettaglio i motivi per cui essa ritiene che i titoli rilasciati o l'inse- gnamento siano inferiori rispetto ai titoli o all'insegnamento degli istituti accreditati". L'istruttoria della ricorrente dovrebbe quindi "portare sulla qualità dei titoli rilasciati dall'istante, tale da garantire l'ammissibilità al Programma Erasmus" (ricorso del 14 novembre 2012, pag. 11). In tale contesto, la ricorrente rinvia all'European Area of Recognition Manual, secondo il quale – a suo dire – "una istituzione che si conforma per intero alle disposizioni di legge nel proprio paese ed è autorizzata ufficialmente a conferire titoli universitari secondo la propria legislazione, deve essere considerata riconosciuta, sebbene possa essere usato un termine diver- so". Di conseguenza – soggiunge la ricorrente – "il riconoscimento dei ti- toli conferiti può essere conferito seguendo le procedure e le avvertenze specificate nel manuale". Per quanto riguarda gli istituti "non riconosciuti ma legittimi", la ricorrente rileva la presenza di alcuni esempi di istituzioni "che offrono comunque qualifiche di formazioni legittime anche se non sono formalmente ed ufficialmente riconosciuti dalle autorità competenti del proprio paese, qualifiche la cui comparabilità delle istituzioni ricono- sciute o accreditate ufficialmente deve comunque essere investigata e per i quali rimane possibile una qualche forma di riconoscimento" (scritto del 4 aprile 2013, pag. 2 e 3). Il ragionamento della ricorrente non può essere condiviso. La partecipa- zione al programma di apprendimento permanente è infatti limitata – co- me poc'anzi indicato – a istituzioni di istruzione superiore che rilasciano "lauree riconosciute o altre qualificazioni riconosciute di livello terziario". Il preventivo riconoscimento qualitativo dei titoli rilasciati costituisce quindi un presupposto per la partecipazione al programma di apprendimento permanente di cui alla decisione 1720/2006/CE, sicché l'esame dell'auto- rità inferiore non può che limitarsi alla questione di sapere se tale presup- posto è adempiuto. Del resto, una procedura di riconoscimento – quale può essere l'accreditamento secondo l'art. 7 cpv. 1 della Convenzione del 14 dicembre 2000 tra la Confederazione e i Cantoni universitari sulla co- operazione nel settore universitario – presuppone un esame approfondito della qualità dell'offerta dell'istituzione richiedente, che non rientra nella competenza dell'autorità inferiore. In altri termini, l'autorità inferiore non
B-5924/2012 Pagina 20 può, nel contesto della sua comunicazione all'EACEA, sopperire a un ri- conoscimento non richiesto in precedenza o negato dalla competente au- torità. Infine, non è dato di capire di quale conforto possa essere alla ri- corrente l'European Area of Recognition Manual al quale essa, nel suo scritto del 4 aprile 2013, fa riferimento. Tale manuale, infatti, "contains standards and guidelines on all aspects of the recognition of foreign quali- fications" (European Area of Recognition Manual, pag. 8, http://www.eurorecognition.eu/ manual/EAR_manual_v_1.0.pdf, consultato il 6 maggio 2013). Esso riguarda quindi il riconoscimento di ti- toli esteri, allorquando, nel caso in esame, è richiesto un riconoscimento di diritto interno di tali titoli (cfr. supra, consid. 4.4). 3.5 La ricorrente si duole, infine, di una disparità di trattamento. Essa as- severa, al riguardo, che C._______ sarebbe stata dichiarata eleggibile al programma Erasmus, pur non figurando tale istituzione né sulla nota lista della CRUS né su quella – ritenuta analoga della ricorrente – pubblicata dalla Conferenza svizzera delle scuole specializzate superiori. Essa ritie- ne quindi di meritare lo stesso trattamento e di dover essere ammessa al programma Erasmus. L'autorità inferiore contesta di avere applicato una disparità di trattamento "nel dichiarare la scuola privata C._______ come istituto di formazione professionale eleggibile". A suo dire, si tratterrebbe in questo caso di una scuola specializzata superiore, per cui il criterio di ammissibilità al programma Erasmus sarebbe definito dall'art. 2 cifra 10 lett. b della decisione 1720/2006/CE (osservazioni del 9 gennaio 2013, pag, 3). In primo luogo occorre rammentare che la lista pubblicata dalla CRUS non contiene necessariamente tutti gli istituti di principio eleggibili al pro- gramma Erasmus (cfr. supra, consid. 2.2 in fine). Sulla base della docu- mentazione prodotta dalla ricorrente non è inoltre possibile accertare se C._______ è, come indicato dalla ricorrente, un istituto di istruzione supe- riore oppure se, conformemente a quanto preteso dall'autorità inferiore, si tratta di una scuola specializzata superiore. La circostanza che C._______ non è contemplata nella lista dei membri pubblicata dalla Conferenza svizzera delle scuole specializzate superiori è senza perti- nenza, non essendo l'adesione a tale associazione coattiva per tale cate- goria di scuole (cfr. art. 3 cpv. 2 dello statuto della Conferenza svizzera delle scuole specializzate superiori del 18 settembre 2007, http://www.c- sss.ch > Organizzazione > Statuto della Conferenza SSS, consultato il 12 luglio 2013). Quand'anche C._______ dovesse essere stata dichiara- ta, a torto, eleggibile quale istituto di istruzione superiore a norma dell'art. 2 cifra 10 lett. a della decisione 1720/2006/CE, la ricorrente non
B-5924/2012 Pagina 21 ne trarrebbe alcun vantaggio. Ciò non comporterebbe, infatti, l'eleggibilità della ricorrente al programma Erasmus, ma tuttalpiù una correzione per quanto attiene la posizione di C.. Una parità di trattamento nell'il- legalità sussisterebbe infatti unicamente qualora si possa accertare che tale scuola è un istituto di istruzione superiore sprovvisto di riconoscimen- to e nella misura in cui sia al contempo noto che l'autorità inferiore perse- veri nel considerarla eleggibile al programma Eramsus. Entrambe le con- dizioni non sono adempiute nell'evenienza. Certo, la ricorrente pretende che C. sia un istituto di istruzione superiore, conferendo essa ti- toli di bachelor, l'autorità inferiore indica tuttavia che essa sia una scuola superiore specializzata, senza indicare di averla mai considerata o di ave- re l'intenzione di considerarla in futuro (eventualmente a torto) quale isti- tuto di istruzione superiore. Ne consegue che – non pretendendo la ricor- rente di essere un istituto di formazione professionale secondo l'art. 2 ci- fra 10 lett. b della decisione 1720/2006/CE – non sussistono né delle si- tuazioni paragonabili né un'intenzione dell'autorità inferiore di scostarsi, in futuro, dall'ordinamento giuridico vigente. In altri termini, nella misura in cui la ricorrente non pretende di essere trattata allo stesso modo di C._______, ovverosia come un istituto secondo l'art. 2 cifra 10 lett. b della decisione 1720/2006/CE non si può ammettere che sussistano delle si- tuazioni paragonabili e con ciò una violazione del principio dell'uguaglian- za giuridica. In assenza di pertinenza della censura sollevata nell'ambito dell'odierna vertenza, non si giustifica di entrare nel merito delle numero- se domande istruttorie formulate dalla ricorrente in tale contesto. 4. Epilogando, la comunicazione dell'autorità inferiore all'EACEA in merito alla non eleggibilità della ricorrente al programma Erasmus si rivela cor- retta e non si ravvisa, in concreto, una violazione del principio di legalità, della libertà della scienza e di quella economica o una disparità di tratta- mento. Il ricorso è quindi destinato all'insuccesso. Ciononostante si rileva che la comunicazione dell'autorità inferiore all'EACEA in merito all'ammis- sibilità delle istituzione richiedenti al programma Erasmus costituisce una decisione a norma dell'art. 5 PA. Si raccomanda quindi all'autorità inferio- re di garantire alle parti, nei procedimenti futuri, il diritto di essere sentite (in modo particolare qualora una comunicazione negativa dovesse profi- larsi) e di notificare anche a loro la relativa decisione. 5. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 63 cpv. 1 PA) e van- no quindi poste a carico della ricorrente. Esse vengono fissate in fr. 4'000.– e compensate con l'anticipo, già versato, di pari importo. Alla
B-5924/2012 Pagina 22 ricorrente, integralmente soccombente, non compete un'indennità per ri- petibili.
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 1. Il ricorso è respinto. 2. Le spese processuali, di fr. 4'000.–, sono poste a carico della ricorrente e compensate con l'anticipo spese, già versato. 3. Non si assegnano ripetibili. 4. Comunicazione a: – ricorrente (atto giudiziario); – autorità inferiore (atto giudiziario); – Dipartimento federale dell'economia, della formazione e della ricerca (atto giudiziario).
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Francesco Brentani Alexander Moses
Rimedi giuridici: Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine
B-5924/2012 Pagina 23 di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 14 agosto 2013