Abt ei l un g II B-58 9 4 /2 00 7 {T 0/ 2 } U r t e i l v o m 2 6 . F e b r u a r 2 0 0 8 Richterin Eva Schneeberger (Kammerpräsidentin), Richter Frank Seethaler, Richter Hans-Jacob Heitz; Gerichtsschreiber Daniel Peyer. Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), Beschwerdeführer, gegen X._______, vertreten durch Advokat Daniel Brügger, Beschwerdegegner, Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Solothurn, Erstinstanz, Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, , Vorinstanz, Direktzahlungen 2003-2005 (Verjährung). B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Be s e tzu n g Pa r te ie n Ge ge n s ta nd
B- 58 94 /2 0 0 7 Sachverhalt: A. A.aY., meldete anlässlich der Agrardatenerhebung 2001 zu- handen des dem solothurnischen Volkswirtschaftsdepartement unter- geordneten Amtes für Landwirtschaft, Abteilung Einzelbetriebliche Massnahmen, sein bisher selbst geführter landwirtschaftlicher Betrieb sei aufgelöst worden. Alles Land (2.70 ha) sei an X., verpach- tet worden. Dieser wiederum meldete seinerseits die Landübernahme von Y._______ und deklarierte fortan eine selber bewirtschaftete Ge- samtfläche von 5.63 ha. Ebenso meldete er einen neuen Tierbestand (0.87 Grossvieheinheiten [GVE]). Infolgedessen erreichte der Betrieb von X._______ mit 0.376 Standardarbeitskräften (SAK) die für Direkt- zahlungen erforderliche Mindestlimite von 0.3 bzw. 0.25 SAK (in der bis zum 31. Dezember 2003 bzw. ab dem 1. Januar 2004 gültigen Fas- sung von Art. 18 Abs. 1 der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezem- ber 1998 [DZV, SR 910.13]). X._______ wurden für das Jahr 2001 und für die folgenden Jahre jeweils entsprechende Beiträge (Direktzahlun- gen) ausgerichtet. A.bAm 10. November 2005 reichte Y._______ zuhanden der Amts- schreiberei B._______ ein Gesuch zwecks Erwerb von landwirtschaftli- chen Grundstücken ein. Im Gesuch gab er an, Grundstücke in der Landwirtschaftszone selbst zu bewirtschaften. Daraufhin erfragte das kantonale Amt für Landwirtschaft, Abteilung Strukturverbesserungen, mit Schreiben vom 22. November 2005 wei- tere Angaben von Y.. Gemäss dem Amt vorliegenden Unterla- gen habe dieser die im Gesuch als selbstbewirtschaftet bezeichneten Grundstücke bei der Auflösung seines Betriebes im Jahre 2001 ver- pachtet und betreibe kein landwirtschaftliches Gewerbe mehr. Y. gab im Antwortschreiben (Eingang: 9. Dezember 2005) an, er bewirtschafte die Grundstücke seit 1999 ununterbrochen selbst. Am 4. Januar 2006 fand zwecks Klärung des Sachverhaltes im Beisein eines (inzwischen verstorbenen) Mitarbeiters des Amtes für Landwirt- schaft sowie der Herren Y._______ und X._______ ein Augenschein vor Ort statt. Se ite 2
B- 58 94 /2 0 0 7 Mit an X._______ gerichtetem Schreiben vom 11. Januar 2006 ersuch- te das Amt, Abteilung Einzelbetriebliche Massnahmen, um Auskünfte. Einerseits bestätige Y., seine Flächen seit 1999 selbst zu be- wirtschaften, anderseits lägen schriftliche Angaben vor, wonach diese Flächen seit 2001 an X. verpachtet seien. Anlässlich des Au- genscheins vom 4. Januar 2006 sei der Sachverhalt der weitergeführ- ten Selbstbewirtschaftung durch Y._______ zwar glaubhaft dargelegt worden. Zur Ausräumung von Widersprüchen sei die Beantwortung weiterer Fragen notwendig. Vom 23. Januar 2006 datiert eine von X._______ unterzeichnete Be- sprechungsnotiz, wonach zwischen den Herren Y._______ und X._______ ein mündlicher Pachtvertrag bestanden habe. Der Pacht- zins sei in Höhe der hälftigen Direktzahlungen beglichen worden. Die in den Agrardatenerhebungen gemeldeten Tiere seien in den Ställen von Y._______ gestanden und grösstenteils von ihm betreut worden, sie seien hingegen auf X._______ gemeldet gewesen. Ackerbauarbei- ten seien gemeinsam erledigt worden. Jeder betreue wie vor der Ver- pachtung seine eigenen Obstbäume und Grünlandflächen mit den ei- genen Gerätschaften. Es liege eine gemeinsame Bewirtschaftung vor. Die ÖLN-Kontrolleure (ÖLN: Ökologischer Leistungsnachweis) und der Ackerbauverantwortliche der Gemeinde A._______ hätten davon Kenntnis. Die an X._______ ausgerichteten Direktzahlungen wurden gemäss di- versen Bankbelegen der Jahre 2004 und 2005 sowie laut Angaben zu seiner Steuererklärung des Jahres 2003 jeweils zur Hälfte an Y._______ weitergeleitet. A.cMit Schreiben an X._______ vom 24. November 2006 stellte das kantonale Amt für Landwirtschaft fest, der Adressat habe von Y._______ nie Land gepachtet. Vielmehr seien die jeweiligen Weiden und Bäume einzeln bewirtschaftet und betreut worden. Auf Absprache hin seien gewisse übrige Flächen gemeinsam bewirtschaftet worden. Die von X._______ deklarierten Tiere seien immer im Betrieb von Y._______ betreut worden. Seit 2001 seien die jeweiligen Angaben ge- meinsam, auf einem Formular erfolgt, weshalb das Amt davon habe ausgehen müssen, es handle sich um einen einzigen Betrieb. Nur des- halb seien Direktzahlungen an X._______ ausgerichtet worden. Die beiden Einzelbetriebe seien bis 2005 unter der erforderlichen SAK- Mindestlimite gewesen, die Anspruch auf Direktzahlungen vermittle. Se ite 3
B- 58 94 /2 0 0 7 X._______ habe daher in den Jahren 2001 bis 2005 zu Unrecht Di- rektzahlungen bezogen. Auf den Erhebungsformularen 2001 bis 2005 seien vorsätzlich oder mindestens grobfahrlässig falsche Angaben ge- macht worden. Die Direktzahlungen für die Jahre 2003 bis 2005 müss- ten im Umfang von Fr. 58'248.80 zurückgefordert werden. Es werde eine entsprechende Rechnung mit der Dezemberverarbeitung von GE- LAN (Gesamtlösung EDV Landwirtschaft) zugestellt werden. Sollten sich bei der Schilderung des Sachverhaltes Fehler eingeschlichen ha- ben, werde Rückmeldung bis zum 15. Dezember 2006 erbeten. Ein an- fechtbarer Entscheid könne bis Ende Dezember 2006 schriftlich ver- langt werden. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2006 nahm X._______ dazu Stel- lung: Y._______ und er seien der Ansicht, weder vorsätzlich noch grobfahrlässig gehandelt zu haben. Der Ackerbaustellenleiter der Ge- meinde habe ihnen empfohlen, die Betriebe zusammenzulegen. Auch den ÖLN-Kontrolleuren habe man Glauben geschenkt. Die Rückforde- rung sei keine faire Lösung. Er wünsche eine Neubeurteilung. A.dVom 15. Januar 2007 datiert sodann die Verfügung des kantona- len Amtes für Landwirtschaft, dergemäss X._______ gegenüber die in den Jahren 2003 bis 2005 ausgerichteten Direktzahlungen von gerun- det Fr. 58'200.- zurückgefordert wurden. Nach Abzug der AHV-Beiträge und Steuern betrug die Rückforderung insgesamt Fr. 53'400.-. Zudem wurde X._______ eine Entscheidgebühr von Fr. 500.- auferlegt. A.eMit Eingabe vom 25. Januar 2007 - die Begründung wurde am 5. April 2007 nachgereicht - liess X._______ durch seinen Rechtsver- treter gegen die vorgenannte Verfügung Beschwerde beim Verwal- tungsgericht des Kantons Solothurn erheben. Er verlangte im Haupt- punkt die vollumfängliche Aufhebung der angefochtenen Verfügung, eventualiter erhob er - zusammen mit der Begründungsschrift vom 5. April 2007 - ein Begehren auf ermessensweise Herabsetzung der Rückerstattungsforderung sowie der Entscheidgebühr. A.fMit Vernehmlassung vom 15. Mai 2007 beantragte das kantonale Amt für Landwirtschaft die Abweisung der Beschwerde. B. Mit Urteil vom 3. Juli 2007 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn (Vorinstanz) die Beschwerde von X._______ gut und hob die angefochtene Verfügung vom 15. Januar 2007 auf. Se ite 4
B- 58 94 /2 0 0 7 Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Rück- erstattungsanspruch des Staates sei verjährt. Das Volkswirtschaftsde- partement bzw. das Amt für Landwirtschaft (Erstinstanz) habe anläss- lich des Augenscheins vom 4. Januar 2006 Kenntnis von der Tatsache erhalten, dass die beiden Landwirte keine Betriebsgemeinschaft gebil- det hätten. Dies genüge, um die demnach zu Unrecht bezogenen Di- rektzahlungen zurückfordern zu können. Die Verjährungsfrist von ei- nem Jahr habe am 5. Januar 2006 zu laufen begonnen. Das Schreiben der Erstinstanz an X._______ vom 24. November 2006 habe keine ver- jährungsunterbrechende Wirkung, da es keine Zahlungsaufforderung enthalte, sondern eine solche bloss in Aussicht stelle. Die eigentliche Zahlungsaufforderung sei erst mit der angefochtenen Verfügung vom 15. Januar 2007 erfolgt. Zu diesem Zeitpunkt sei die Verjährungsfrist bereits abgelaufen gewesen. Der Rückerstattungsanspruch sei des- halb verjährt. C. Mit Beschwerde vom 5. September 2007 gelangt das Bundesamt für Landwirtschaft (das Beschwerde führende Bundesamt bzw. der Be- schwerdeführer) an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung des Urteils der Vorinstanz vom 3. Juli 2007 sowie die Fest- stellung, dass die Rückforderung der Direktzahlungen der Jahre 2003 bis 2005 nicht verjährt sei. Zur Begründung wird zur Hauptsache ausgeführt, entgegen der An- sicht der Vorinstanz habe die Verjährungsfrist vorliegend erst am 23. Januar 2006, d.h. anlässlich der Besprechung des Vertreters der Erstinstanz mit X._______ (Beschwerdegegner), zu laufen begonnen. Erst in diesem Zeitpunkt habe für die Erstinstanz Gewissheit bestan- den, dass Direktzahlungen zu Unrecht bezogen worden seien und zu- rückgefordert werden müssten. Somit sei die Verfügung vom 15. Janu- ar 2007 innert Jahresfrist erfolgt, die Rückforderung sei nicht verjährt. Zudem sei die Verjährungsfrist in jedem Falle durch das Schreiben der Erstinstanz an den Beschwerdegegner vom 24. November 2006 unter- brochen worden. Auch wenn die darin enthaltene Rückforderung nicht explizit in Verfügungsform erhoben worden sei, stelle das Schreiben unzweifelhaft eine Zahlungsaufforderung dar und sei damit geeignet, die Verjährung zu unterbrechen. Se ite 5
B- 58 94 /2 0 0 7 D. Mit Verfügung vom 7. September 2007 bestätigte das Bundesverwal- tungsgericht den Eingang der Beschwerde vom 5. September 2007 und teilte den Parteien die Zusammensetzung des Spruchkörpers mit. E. Unter Hinweis auf die Akten beantragt die Vorinstanz mit Vernehmlas- sung vom 10. September 2007, die Beschwerde sei abzuweisen. F. Die Erstinstanz beantragt mit Eingabe vom 26. September 2007, die Beschwerde vom 5. September 2007 sei gutzuheissen. G. Mit - innert erstreckter Frist eingereichter - Beschwerdeantwort vom 5. November 2007 beantragt der Beschwerdegegner die Abweisung der Beschwerde. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, subeventualiter sei die Verfügung der Erstinstanz vom 15. Januar 2007 vollumfänglich aufzuheben sowie subsubeventualiter seien die Rückforderung der Direktzahlungen so- wie die Entscheidgebühr nach richterlichem Ermessen zu reduzieren. Auf die Begründung dieser Begehren wird - soweit erforderlich - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist, hat das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition zu prüfen (vgl. BGVE 2007/6 E. 1 S. 45). 1.1Der angefochtene Beschwerdeentscheid vom 3. Juli 2007 stützt sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Er stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezem- ber 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwaltungsgericht be- urteilt u.a. Beschwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instan- zen, soweit ein Bundesgesetz dies entsprechend vorsieht (vgl. Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgeset- zes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] kann gegen Verfügungen letz- Se ite 6
B- 58 94 /2 0 0 7 ter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des LwG und seiner Aus- führungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsge- richt Beschwerde erhoben werden. Ausgenommen sind einzig kanto- nale Verfügungen über Strukturverbesserungen, die mit Beiträgen un- terstützt werden. Entgegen der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Urteil, aus welcher aber keiner Partei ein Nachteil erwächst (vgl. Art. 38 VwVG), ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der umstrittenen Rückforderung von Direktzahlungsbeiträgen zuständig. 1.2Das Beschwerde führende Bundesamt ist aufgrund von Art. 166 Abs. 3 LwG spezialgesetzlich legitimiert, gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen in Anwendung des LwG und seiner Ausführungs- erlasse - wie hier - die Rechtsmittel des kantonalen oder eidgenössi- schen Rechts zu ergreifen (vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 2 VwVG). 1.3Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG), auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor. 1.4Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Nach Art. 49 VwVG kann mit der Beschwerde ans Bundesverwaltungs- gericht die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a) und unrichtige oder unvoll- ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) ge- rügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzuläs- sig, wenn - wie hier - eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Bst. c). 3. Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden - gestützt auf Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge- nossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) - die Art. 70 ff. des LwG sowie die aufgrund dessen vom Bundesrat erlassene DZV. Zwecks Förderung der Landwirtschaft richtet danach der Bund bei Er- füllung bestimmter Voraussetzungen, insbesondere unter der Voraus- setzung des ökologischen Leistungsnachweises, Bewirtschaftern und Se ite 7
B- 58 94 /2 0 0 7 Bewirtschafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrie- ben Direktzahlungen in Form von Beiträgen aus (vgl. Art. 70 Abs. 1 LwG). Direktzahlungen werden nur ausgerichtet, wenn auf dem Be- trieb ein Arbeitsbedarf für mindestens 0.25 bzw. bis Ende 2003 0.3 SAK - berechnet nach Art. 3 Abs. 2 der Landwirtschaftlichen Begriffs- verordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) - besteht (vgl. dazu Art. 18 Abs. 1 DZV in der jeweils anwendbaren Fassung). Sind die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehal- ten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind unabhängig von der Anwendung der Strafbestimmungen zurück- zuerstatten oder zu verrechnen (Art. 171 Abs. 2 LwG). 4. Umstritten ist die durch die Erstinstanz gegenüber dem Beschwerde- gegner verfügte Rückforderung von Direktzahlungsbeiträgen bzw. die vom Beschwerdegegner geltend gemachte Verjährung derselben. Vor- erst ist über die Frage der Verjährung der verfügten Rückforderung zu befinden. Über ihre materielle Begründetheit braucht nur entschieden zu werden, wenn sie nicht ohnehin bereits verjährt wäre. 5. Für die Rückerstattung von zu Unrecht bezogenen Beiträgen kennen das zur Anwendung gelangende LwG bzw. die entsprechenden Aus- führungserlasse keine besonderen Verjährungsfristen. Anwendbar sind daher die Art. 32 ff. des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1; vgl. dazu auch dessen Art. 2 Abs. 2). Nach Art. 32 Abs. 2 SuG verjährt der Anspruch auf Rückerstattung ein Jahr, nachdem die verfügende oder den Vertrag abschliessende Be- hörde vom Rechtsgrund des Anspruchs Kenntnis erhalten hat, in je- dem Falle aber zehn Jahre nach Entstehung des Anspruchs. Art. 33 SuG hält ferner fest, dass die Verjährung durch jede schriftliche Zahlungsaufforderung unterbrochen wird (Satz 1). Sie ruht, solange der Schuldner in der Schweiz nicht betrieben werden kann (Satz 2). 5.1Die Vorinstanz führt in ihrem Urteil vom 3. Juli 2007 aus, aufgrund des Antwortschreibens von Y._______ vom 9. Dezember 2005 sei der Erstinstanz klar geworden, dass dessen frühere Behauptung, alles Se ite 8
B- 58 94 /2 0 0 7 Land verpachtet und den Betrieb aufgegeben zu haben, nicht zutreffe. Genügend im Bild über die Tatbestandselemente, die es ermöglicht hätten, den Rückerstattungsanspruch gegenüber dem Beschwerde- gegner erfolgreich durchzusetzen, sei die Erstinstanz aber erst nach Durchführung des Augenscheins vom 4. Januar 2006 gewesen. Es sei davon auszugehen, dass sie danach davon überzeugt gewesen sei, dass Y._______ die Selbstbewirtschaftung nie aufgegeben und daher nie eine Betriebsgemeinschaft mit dem Beschwerdegegner bestanden habe. Entscheidend für die Rückforderung sei die Tatsache, dass die beiden Landwirte keine Betriebsgemeinschaft geführt hätten, dies ge- nüge, um die Direktzahlungen zurückfordern zu können. Die Verjäh- rungsfrist habe somit am 5. Januar 2006 zu laufen angefangen. Ferner habe das Schreiben der Erstinstanz an den Beschwerdegegner vom 24. November 2006 keine verjährungsunterbrechende Wirkung. Darin sei keine Zahlungsaufforderung an den Beschwerdegegner ent- halten, vielmehr werde bloss eine Zahlungsaufforderung in Aussicht gestellt. Das Schreiben enthalte weder eine Zahlungsfrist noch eine Rechtsmittelbelehrung. Auch sei die Sachverhaltsermittlung in diesem Moment nicht vollständig abgeschlossen gewesen. Der Beschwerde- gegner habe noch die Möglichkeit eingeräumt erhalten, Einwendungen zu erheben, die dann, so müsse angenommen werden, in der Zah- lungsaufforderung hätten berücksichtigt werden können. Die eigentli- che Zahlungsaufforderung sei erst mit der Verfügung vom 15. Januar 2007 erfolgt. Zu diesem Zeitpunkt sei die Verjährungsfrist indes bereits abgelaufen gewesen. 5.2Das Beschwerde führende Bundesamt führt aus, der Augenschein vom 4. Januar 2006 sei anlässlich eines durch Y._______ getätigten Landkaufs durchgeführt worden. Dabei seien Ungereimtheiten bezüg- lich schriftlich vorliegender Angaben von Y._______ betreffend Flä- chen, Bewirtschaftungsform, Haltung der Tiere usw. seit dem Jahre 2001 festgestellt worden. Zu diesem Zeitpunkt habe Y._______ angeb- lich sein Land an den Beschwerdegegner verpachtet und den eigenen Betrieb aufgelöst. In der Folge habe die Erstinstanz mit Schreiben vom 11. Januar 2006 gezielte Fragen an den Beschwerdegegner gerichtet, um sich ein genaues Bild von der Situation zu machen. Am 23. Januar 2006 habe eine Besprechung mit dem Beschwerdegegner stattgefun- den, darüber bestehe eine handschriftliche, von diesem unterzeichne- te Aktennotiz. Erst nachdem diese detaillierten Abklärungen abge- schlossen worden seien, habe genügende Gewissheit darüber bestan- Se ite 9
B- 58 94 /2 0 0 7 den, dass dem Beschwerdegegner zu Unrecht Direktzahlungen ausge- richtet worden seien und deshalb zurückgefordert werden müssten. Die Verjährungsfrist habe daher am 23. Januar 2006 zu laufen begon- nen, weshalb die Verfügung vom 15. Januar 2007 rechtzeitig erlassen worden sei. Zudem sei die Verjährung durch das Schreiben der Erstinstanz an den Beschwerdegegner vom 24. November 2006 unterbrochen worden. Das erwähnte Schreiben – betitelt mit "Rückforderung von Direktzah- lungen" – enthalte neben der detaillierten Auflistung der Ereignisse seit der Erhebung im Jahre 2001 den Schluss der Erstinstanz, dass die Beiträge der Jahre 2001 bis 2005 dem Beschwerdegegner zu Un- recht ausbezahlt worden seien. Deshalb müssten gemäss Kürzungs- richtlinie der Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren vom 25. [recte: 27.] Januar 2005 (Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie) die Beiträge der letzten drei Jahre im Umfang vom Fr. 58'248.80 zurückge- fordert werden. Die Rückforderung sei nicht in die explizite Form der Verfügung gekleidet gewesen, wie es im Kanton Solothurn üblich sei. Dem Beschwerdegegner sei Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer allfällig fehlerhaften Sachverhaltsdarstellung geboten worden. Er habe zudem die Möglichkeit eingeräumt erhalten, eine anfechtbare Verfü- gung zu verlangen, was er mit Schreiben vom 12. Dezember 2006 sinngemäss getan habe. Das Schreiben vom 24. November 2006 stelle unzweifelhaft eine Zahlungsaufforderung im Sinne von Art. 33 SuG dar und sei geeignet, die Verjährung zu unterbrechen. 5.3Der Beschwerdegegner wiederum ist der Ansicht, die Verjährungs- frist habe vorliegend schon am 10. November 2005, d.h. mit der Einrei- chung des Gesuchs des Y._______ um Erwerb landwirtschaftlicher Grundstücke, zu laufen begonnen. Damit, allerspätestens aber nach Ausfertigung des Schreibens der Erstinstanz an Y._______ vom 22. November 2005, sei zweifelsfrei klar gewesen, dass keine Be- triebsaufgabe des Letzteren stattgefunden habe, weshalb auch der Beschwerdegegner infolge fehlender Mindestlimite für Direktzahlungen keinen Anspruch auf dieselben gehabt habe und demzufolge ein Rück- forderungsanspruch ihm gegenüber bestehe. Alle nachfolgenden Ab- klärungen der Erstinstanz seien obsolet gewesen und hätten lediglich diese bereits vorbestehende Kenntnis bestätigt. Ausserdem genüge einfache Kenntnis des Gläubigers bezüglich der Rückforderung für den Beginn des Fristenlaufes der Verjährung, denn anderes schreibe das Gesetz nicht vor. Damit sei die Rückforderung in jedem Falle verjährt. Se it e 10
B- 58 94 /2 0 0 7 Das Schreiben der Erstinstanz an den Beschwerdegegner vom 24. No- vember 2006 habe zudem keinesfalls verjährungsunterbrechende Wir- kung. Es fehle vor allem an der genügenden Bestimmtheit der Forde- rung, ausserdem liege gar keine Zahlungsaufforderung wie eine Rech- nung oder Mahnung vor. Vielmehr werde lediglich eine Zahlungsauffor- derung in Aussicht gestellt. Diese sei dann mit Verfügung vom 15. Ja- nuar 2007 - und damit klarerweise verspätet - erfolgt. 5.4Die Verjährung öffentlich-rechtlicher Forderungen ist von Amtes wegen zu prüfen, wenn wie hier das Gemeinwesen eine Forderung ge- gen einen Privaten erhebt (vgl. dazu BGE 101 Ib 348). Nach der Rechtsprechung ist für den Beginn der einjährigen Verjäh- rungsfrist - wie in der privatrechtlichen Bestimmung von Art. 67 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220), der Art. 32 Abs. 2 SuG nachgebildet ist (vgl. BBl 1987 I 415 f.) - vorausgesetzt, dass der Gläubiger seinen Anspruch dem Grundsatz und Umfang nach sicher kennt, so dass er ihn mit Erfolg geltend machen kann. Es genügt nicht, dass der Gläubiger - hier somit die Erstinstanz - von sei- nem Anspruch bei Anwendung der nach den Umständen gebotenen Aufmerksamkeit hätte Kenntnis haben können (vgl. BGE 111 II 55 E. 3a; ATTILIO GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1/1995 S. 53). Angesichts der Kürze der Verjährungsfrist darf nicht leichthin angenommen werden, der Gläubiger sei über die mass- gebenden Tatbestandselemente genügend im Bilde gewesen, um den Anspruch durchsetzen zu können. Jedoch schiebt auch nicht jede im Einzelnen noch bestehende Unsicherheit über Anspruchselemente den Beginn des Fristenlaufs hinaus (vgl. zum Ganzen das Urteil des Bundesgerichts 2A.553/2002 vom 22. August 2003 E. 4.3 und das Ur- teil des Bundesgerichts 2A.29/2000 vom 12. Mai 2000 E. 3a sowie BGE 111 II 57 E. 3a; je mit weiteren Hinweisen). Der Begriff der verjährungsunterbrechenden schriftlichen Zahlungsauf- forderung gemäss Art. 33 SuG wird normativ nicht näher umschrieben. Laut Materialien soll die Verjährung durch "jede schriftliche Einforde- rung" unterbrochen werden (BBl 1987 I 416). Gemäss Rechtsprechung und Lehre gilt im öffentlichen Recht jede Handlung als verjährungsun- terbrechend, mit der ein Verfahren in der erforderlichen Form vorange- trieben oder mit der eine Forderung auf geeignete Weise beim Schuld- ner geltend gemacht wird. Nach den Erläuterungen in der Botschaft wollte der Gesetzgeber mit Erlass des SuG keine strengere als die da- Se it e 11
B- 58 94 /2 0 0 7 mals bereits gängige Regelung einführen. So sollte Art. 33 SuG die bisherige, in Art. 105 aLwG enthaltene Norm weiterführen, laut der die Verjährung "durch jede Einforderungshandlung" unterbrochen wurde (dazu ebenfalls BBl 1987 I 416). Der Begriff der schriftlichen Zahlungs- aufforderung begrenzt nach der Rechtsprechung den Kreis der Hand- lungen mit verjährungsunterbrechender Wirkung. Er ist in einem wei- ten, sich an den allgemeinen Regeln orientierenden Sinne auszulegen, was angesichts der kurzen Verjährungsfrist von einem Jahr als ge- rechtfertigt erscheint (vgl. zum Ganzen das Urteil des Bundesgerichts 2A.553/2003 vom 22. August 2003 E. 4.7 mit weiteren Hinweisen). Da- her wirken im Verwaltungsrecht z.B. bereits eine blosse Mitteilung ei- ner Forderung oder die Zusendung einer formellen Mahnung verjäh- rungsunterbrechend (vgl. dazu GADOLA, a.a.O., S. 54). 5.5Zu prüfen ist nun, ab welchem Zeitpunkt die einjährige Verjäh- rungsfrist zur Geltendmachung der Rückforderung zu laufen begann. Alsdann ist über eine allfällige Unterbrechung der Frist zu befinden. 5.5.1Von einer sicheren Kenntnis der Erstinstanz hinsichtlich Bestand und Umfang der Rückforderung vor dem 4. Januar 2006 kann entge- gen der Ansicht des Beschwerdegegners keine Rede sein: Weder das Gesuch des Y._______ vom 10. November 2005 noch das im An- schluss daran von der Erstinstanz an diesen versandte Schreiben vom 22. November 2005 lassen einen derartigen Schluss zu. Fest stand da- mals lediglich, dass zwischen den Angaben im Gesuch von Y._______ und den 2001 erhobenen Agrardatenerhebungen Widersprüche be- standen. Mit der Stellungnahme von Y._______ vom 9. Dezember 2005 (Eingang) erlangte die Erstinstanz erstmals Kenntnis davon, dass die- ser behauptete, auch nach dem Jahre 2001 noch eigenes Land und dazugepachtete Parzellen selbst bewirtschaftet zu haben. Vom Augenschein vom 4. Januar 2006, welcher im Beisein des erst- mals anwesenden Beschwerdegegners, des Y._______ und eines in- zwischen verstorbenen Mitarbeiters der Erstinstanz durchgeführt wor- den ist, besteht kein Protokoll. Einzig aus dem Schreiben der Erstin- stanz an den Beschwerdegegner vom 11. Januar 2006 ergeben sich gewisse Anhaltspunkte über die anlässlich des Augenscheins bezüg- lich der hier interessierenden Streitfrage getätigten Aussagen, welche das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der Überprüfung der vorin- stanzlichen Sachverhaltsfeststellung grundsätzlich frei würdigt (Grund- satz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Se it e 12
B- 58 94 /2 0 0 7 Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess vom 4. Dezember 1947 [BZP, SR 273]). Im Schreiben vom 11. Januar 2006 führte die Erstinstanz aus, Y._______ habe während des Augenscheins eine Selbstbewirtschaf- tung des in Frage stehenden Landes glaubhaft darlegen können. Gleichzeitig stellte sie dem Beschwerdegegner aber verschiedene De- tailfragen, so nach dem Vorliegen von Pachtverträgen, danach, wo die von ihm in den Agrardatenerhebungen der Vergangenheit angegebe- nen Tiere gehalten und vom wem diese betreut worden seien, ob und, falls ja, wo Y._______ andere Tiere gehalten habe und wer auf den vom Beschwerdegegner deklarierten Flächen welche Arbeiten mit wessen Geräten verrichtet habe. Die Fragen nach einem Pachtvertrag oder nach der Verrichtung der Arbeiten stehen in einem offensichtli- chen Widerspruch zu der Annahme, die Erstinstanz habe in diesem Zeitpunkt bereits mit Gewissheit angenommen, Y._______, und nicht der Beschwerdegegner, habe das fragliche Land bewirtschaftet. Die- ses Schreiben drängt daher vielmehr den Eindruck auf, die Erstinstanz habe damit dem Beschwerdegegner das erforderliche rechtliche Gehör gewähren wollen, ohne das keine Behörde annehmen darf, sie habe den relevanten Sachverhalt rechtsgenüglich festgestellt (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG sowie ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge- meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 1680). Von einer sicheren Kenntnis der Erstinstanz im umschriebenen Sinne kann somit erst ab dem 23. Januar 2006, d.h. nach dem stattgefunde- nen Gespräch ihres inzwischen verstorbenen Vertreters mit dem Be- schwerdegegner, ausgegangen werden. 5.5.2Letztlich kann aber offen bleiben, ob die Erstinstanz am 4. oder am 23. Januar 2006 sichere Kenntnis von einer Rückerstattungsforde- rung erlangte. So oder anders wurde die einjährige Verjährungsfrist durch das erstinstanzliche Schreiben an den Beschwerdegegner vom 24. November 2006 unterbrochen. Entgegen der Ansicht der Vorin- stanz genügt für die Annahme einer schriftlichen Zahlungsaufforde- rung im Sinne von Art. 33 SuG, dass - wie durch besagtes Schreiben - der Beschwerdegegner unter Angabe einer detaillierten Begründung inklusive Berechnungsweise darüber orientiert wird, dass er Direktzah- lungsbeiträge der letzten drei Jahre (2003 bis 2005) im Umfang von Fr. 58'248.80 zurückzuzahlen habe. Se it e 13
B- 58 94 /2 0 0 7 Zum Ersten ist schon das Schreiben vom 24. November 2006 unmiss- verständlich mit "Rückforderung von Direktzahlungen" betitelt. Zum Zweiten werden im Einzelnen jene sachverhaltlichen Umstände aufge- führt (kein Pachtverhältnis, jeweilige Weiterführung der Selbstbewirt- schaftung, Nichterreichen der für den Empfang von Direktzahlungen erforderlichen SAK-Mindestlimite), welche zur Schlussfolgerung füh- ren, wonach dem Beschwerdegegner für die Jahre 2001 bis 2005 zu Unrecht Direktzahlungen ausbezahlt worden seien. Ebenso wird auf die Gegenargumente des Beschwerdegegners (mündliches Pachtver- hältnis, Vorliegen einer Betriebsgemeinschaft, Wissen der Erhebungs- stelle der Gemeinde und der ÖLN-Kontrolleure um die Umstände) ein- gegangen, es werden dieselben bewertet und schliesslich verworfen. Zum Dritten wird explizit festgehalten, da auch keine Betriebsgemein- schaft vorliege, um deren notwendige Bewilligung nie nachgesucht worden sei und die wegen fehlender Anspruchsvoraussetzungen nicht hätte erteilt werden können, müssten gemäss Direktzahlungs- Kürzungsrichtlinie die Beiträge der letzten drei Jahre vor 2006, d.h. für die Jahre 2003 bis 2005, im Gesamtbetrag von Fr. 58'248.80 zurück- gefordert werden. Eine entsprechende Rechnung werde dem Be- schwerdegegner mit der Dezemberverarbeitung von GELAN zuge- stellt. Dass dem Beschwerdegegner im vorerwähnten Schreiben die Mög- lichkeit eingeräumt wurde, sich bis zum 15. Dezember 2006 zur Schil- derung des Sachverhaltes vernehmen zu lassen bzw. bis Ende 2006 einen anfechtbaren, kostenfälligen Entscheid zu verlangen (welche letztere Möglichkeit er wahrnahm), entspricht dem anwendbaren kan- tonalen Verfahrensrecht (vgl. § 49 Abs. 2 i.V.m. § 53 der Allgemeinen Landwirtschaftsverordnung vom 23. Januar 1996 [ALV; BGS 921.12]) und ändert an der verjährungsunterbrechenden Wirkung des Schrei- bens vom 24. November 2006 nichts, denn die Erstinstanz brachte dem Beschwerdegegner gegenüber eindeutig zum Ausdruck, dass er den genannten Betrag zurückzuzahlen habe. Damit lässt sich das besagte Schreiben der Erstinstanz vernünftiger- weise und im Lichte der allgemeinen, hier weit zu fassenden Ausle- gungsregeln (siehe oben E. 5.4. i.f.) nur als schriftliche Einforderungs- handlung und demnach als Zahlungsaufforderung im Sinne von Art. 33 SuG verstehen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 2A.553/2003 vom 22. August 2003 E. 4.8 mit weiteren Hinweisen). Dieser Einschät- zung entspricht auch, dass der Beschwerdegegner in seiner Stellung- Se it e 14
B- 58 94 /2 0 0 7 nahme zum vorerwähnten Schreiben vom 12. Dezember 2006 ausführ- te, er sehe in der Rückforderung keine faire Lösung und wünsche eine Neubeurteilung. Daraus geht hervor, dass ihm nach Erhalt des Schrei- bens der Erstinstanz vom 24. November 2006 bewusst und klar war, dass die aufgeführten Beiträge von ihm zurückgefordert würden. Nichts zu seinen Gunsten ableiten kann der Beschwerdegegner ferner aus dem Umstand, dass die Erstinstanz mittels Verfügung vom 15. Ja- nuar 2007 einen geringeren Betrag (Fr. 53'400.- statt Fr. 58'248.80 nach Abzug der mutmasslichen Sozialversicherungsbeiträge und Steu- ern) zurückgefordert hat als noch im Schreiben vom 24. November 2006 aufgeführt. Der Erstinstanz war es unbenommen, den verfü- gungsweise eingeforderten Betrag zu reduzieren. Lediglich bei einer verfügungsweisen Erhöhung des Betrages hätte der Erstinstanz eine Berufung auf eine vorangehende Verjährungsunterbrechung durch das genannte Schreiben vom 24. November 2006 verwehrt werden müs- sen - so denn eine derartige Berufung überhaupt erfolgt wäre. 5.6Nach dem Ausgeführten ist die Rückforderung nicht verjährt. 6. Eventualiter beantragt der Beschwerdegegner, die Sache sei zur Neu- beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 6.1Er bringt vor, das vom Bundesamt angefochtene Urteil der Vorin- stanz vom 3. Juli 2007 sei ein rein formeller Entscheid. Darin sei nicht über die Rückforderung an sich befunden worden, es habe keine ma- terielle Prüfung bezüglich Rechtmässigkeit stattgefunden. Wenn das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gelange, die verfügte Rückfor- derung der Direktzahlungen sei nicht verjährt, sei die Sache zur Neu- beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 6.2Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Als reformatorisches Rechts- mittel gestattet die Beschwerde der Rechtsmittelinstanz, über die Kas- sation hinaus, in der Sache selbst abschliessend zu entscheiden, also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird prozessökono- misch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht nochmals die Vorin- stanz und allenfalls erneut die Rechtsmittelinstanz mit der Sache be- fassen muss (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 232 mit Verweis auf BGE 102 V 184). Se it e 15
B- 58 94 /2 0 0 7 Ein reformatorischer Entscheid ist jedoch unzulässig, wenn Fragen erstmals zu entscheiden sind, bezüglich derer die Kognition der Vorin- stanzen grösser ist als diejenige des Bundesverwaltungsgerichts. Dies kann dann der Fall sein, wenn es um Fragen geht, bezüglich derer der Beurteilungs- oder Ermessensspielraum einer Vorinstanz zu respektie- ren ist. 6.3Im vorliegenden Fall trifft es zu, dass die Vorinstanz im angefoch- tenen Urteil die Frage der Begründetheit der seitens der Erstinstanz verfügten Rückforderung materiell nicht prüfte, weil sie zum Schluss kam, die Forderung sei ohnehin verjährt. Indessen ist die Kognition der Vorinstanz nur insofern grösser als diejenige des Bundesverwaltungs- gerichts, als sie das Ermessen der Erstinstanz auch auf Angemessen- heit überprüfen könnte, was dem Bundesverwaltungsgericht im Ver- hältnis zur Vorinstanz verwehrt ist (vgl. Art. 49 Bst. c VwVG). Darüber hinaus steht ein allenfalls zu respektierender Beurteilungs- oder Ermessenspielraum im vorliegenden Verfahren lediglich der Erst- instanz zu. Diese aber hat in materieller Hinsicht Stellung genommen. Sofern sich im vorliegenden Fall keine Fragen stellen, die auf eine ei- gentliche Angemessenheitsprüfung hinauslaufen, steht daher nichts dagegen, dass das Bundesverwaltungsgericht in der Sache selber ent- scheidet. 7. 7.1Direktzahlungen sind ganz oder teilweise zurückzufordern, wenn die Voraussetzungen, unter denen sie gewährt wurden, nicht erfüllt sind (vgl. Art. 171 Abs. 1 LwG; siehe auch oben E. 3). Gemäss Art. 70 LwG richtet der Bund Bewirtschaftern und Bewirt- schafterinnen von bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betrieben un- ter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises allge- meine Direktzahlungen aus. Nach Art. 2 LBV gilt als Bewirtschafter eine natürliche oder juristische Person oder Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt. Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das rechtlich, wirtschaftlich, or- ganisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von ande- ren Betrieben ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. c LBV). Diese Anforderung ist ins- besondere nicht erfüllt, wenn der Bewirtschafter die Entscheide zur Se it e 16
B- 58 94 /2 0 0 7 Führung des Betriebes nicht unabhängig von Bewirtschaftern anderer Betriebe treffen kann oder die auf dem Betrieb anfallenden Arbeiten ohne anerkannte Gemeinschaftsform mehrheitlich von anderen Betrie- ben ausgeführt werden (Art. 6 Abs. 4 Bst. a und c LBV). 7.2Im Rahmen der sachverhaltlichen Abklärungen der Erstinstanz stellte sich heraus, dass die vom Beschwerdegegner anlässlich der Agrardatenerhebung 2001 (und danach) gemachten Angaben nicht zu- treffend waren. In diesen Erhebungen hatte der Beschwerdegegner angegeben, 2.70 ha Land von Y._______ gepachtet zu haben und da- mit insgesamt 5.63 ha Land selbst zu bewirtschaften. Unbestritten ist jedoch, dass Y._______ das angeblich verpachtete Land weiterhin selbst bewirtschaftete – wiederum entgegen dessen eigenen Angaben im Formular der Agrardatenerhebung 2001. Ebenso hatte der Be- schwerdegegner im Jahr 2001 (und auch danach) Vieh deklariert, wel- ches aber tatsächlich nicht von ihm, sondern von Y._______ gehalten wurde. Aufgrund der nicht den Tatsachen entsprechenden Angaben bezüglich Nutzfläche und Viehbestand und des aus diesen Angaben resultierenden Bedarfs an Standardarbeitskräften von 0.376 SAK er- hielt der Beschwerdegegner in der Folge Direktzahlungen ausgerich- tet, deren Hälfte er jährlich jeweils an Y._______ überwies. 7.3Der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass diese Angaben falsch waren und er selbst effektiv nur eine Nutzfläche bewirtschaftete, die weniger als 0.25 SAK entsprach, und in seinen eigenen Gebäuden keine Tiere hielt. Er macht jedoch geltend, er habe mit Y._______ eine Betriebsgemeinschaft gebildet, die er allein "gegen aussen vertreten" habe. Eine Betriebsgemeinschaft zwar nicht im "formaljuristischen" Sinn, sondern "rein faktisch", wie dies in der Praxis üblich sei. 7.4Die Anerkennung durch die zuständige Behörde stellt ein konstitu- tives Erfordernis für das Bestehen einer Betriebsgemeinschaft dar. Es ist unbestritten, dass Y._______ und der Beschwerdegegner nie ein Gesuch um Anerkennung ihrer angeblichen Betriebsgemeinschaft ge- stellt haben (vgl. dazu die Art. 29a ff. LBV). Wie die Erstinstanz zurecht ausführt, wäre ein derartiges Gesuch ohnehin aussichtslos gewesen, da die beiden Betriebe bei dem vom Beschwerdegegner behaupteten Zusammenschluss den von jedem Mitglied einer Betriebsgemeinschaft einzeln zu erfüllenden Mindestbedarf an SAK (Art. 10 Abs. 1 Bst. c LBV) nicht erfüllten. Se it e 17
B- 58 94 /2 0 0 7 Eine "rein faktische", wenn auch nicht "formaljuristische" Betriebsge- meinschaft, bei der nur einer der Beteiligten "gegen aussen" auftritt, gibt es im Landwirtschaftsrecht nicht. Damit ein Bewirtschafter eines Betriebes Anspruch auf Direktzahlungen hat, muss er diesen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führen. Der Betrieb muss von ande- ren Betrieben unabhängig sein und er muss seine Produktionsmittel, insbesondere die deklarierte Nutzfläche, rechtlich allein nutzen können und auch faktisch allein nutzen. Macht ein Gesuchsteller auf dem Erhebungsformular geltend, er sei der Bewirtschafter eines bestimmten Betriebes, obwohl dieser Betrieb nicht unabhängig ist, oder gehören deklarierte Flächen oder Tiere in Wahrheit nicht oder nur teilweise zum Betrieb, so liegt damit eine Falschdeklaration in Bezug auf wesentliche Anspruchsvoraussetzun- gen für Direktzahlungen vor. 7.5Die Erstinstanz ist daher im vorliegenden Fall zu Recht davon aus- gegangen, dass der Beschwerdegegner in den Jahren 2003 bis 2005 in Wahrheit nicht wie von ihm deklariert der Bewirtschafter eines Be- triebes mit einem Mindestbedarf von mehr als 0.25 SAK gewesen war. Die Direktzahlungen wurden dem Beschwerdegegner daher aufgrund von unzutreffenden Angaben und objektiv zu Unrecht ausbezahlt, wes- halb ein Anspruch auf Rückerstattung besteht. 8. Subeventualiter beantragt der Beschwerdegegner, die Verfügung der Erstinstanz vom 15. Januar 2007 sei vollumfänglich aufzuheben. Zur Begründung seiner Rechtsansicht beruft er sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Er habe Anspruch darauf, in seinem berech- tigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen im Zusammenhang mit dem Erhalt der Direktzahlungen geschützt zu werden. 8.1Der Beschwerdegegner bringt vor, der zuständige Gemeindever- antwortliche, der Ackerbaustellenleiter Z., habe Y. und ihm das gewählte Vorgehen empfohlen. Auch seien jahrelang ÖLN-Kontrollen durchgeführt worden, anlässlich welcher nie etwas be- anstandet worden sei. Selbst die Erhebungsstelle sei über die Umstän- de informiert gewesen. Schliesslich seien die Direktzahlungen wäh- rend Jahren anstandslos bezahlt worden. Angesichts dieses Verhal- tens verschiedener staatlicher Organe habe er darauf vertrauen dür- fen, dass ihm die Direktzahlungen zu Recht ausgerichtet würden. Er Se it e 18
B- 58 94 /2 0 0 7 habe aufgrunddessen Dispositionen, insbesondere bedeutende Inves- titionen für Landzukauf, getätigt, welche rückgängig zu machen ohne Nachteil nicht möglich sei. Es bestehe zudem kein überwiegendes öf- fentliches Interesse an der Durchsetzung der Rückforderung. 8.2Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben ver- leiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 377 E. 3a, BGE 122 II 113 E. 3b/cc S. 123; zu den Voraussetzungen im Einzelnen vgl. BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254 mit Hinweisen). Es müssen aber ver- schiedene Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein, damit sich der Pri- vate mit Erfolg auf Treu und Glauben berufen kann: So ist eine unrich- tige Auskunft nur bindend, wenn die Verwaltungsbehörde in einer kon- kreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, wenn sie dabei für die Erteilung der Auskunft zuständig war, wenn der Private die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte und wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dis- positionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Selbst dann, wenn diese Voraussetzungen allesamt erfüllt sind, steht nicht fest, ob der Private mit seiner Berufung durch- dringt. Vielmehr sind das Interesse an der Durchsetzung des gelten- den Rechts und jenes am Vertrauensschutz gegeneinander abzuwä- gen. Überwiegt das Interesse an der Anwendung des geltenden Rechts, muss sich derjenige, der sich auf den Vertrauensschutz beruft, der richtigen Anwendung des geltenden Rechts unterziehen. 8.3Aus dem angefochtenen Urteil bzw. der darin enthaltenen Zusam- menfassung der an der Hauptverhandlung vor der Vorinstanz stattge- fundenen Zeugenbefragung geht hervor, dass der Ackerbaustellenver- antwortliche der Gemeinde auf dem Agrardatenerhebungsformular 2001 von Y._______ den handschriftlichen Vermerk "Betrieb aufgelöst, alles Land verpachtet an X." angebracht habe. Die beiden Hobby-Landwirte hätten nichts Ungesetzliches tun wollen. Der Acker- baustellenverantwortliche habe aber nichts davon gewusst, dass der Beschwerdegegner und Y. gar nie einen Pachtvertrag abge- schlossen hatten. Ob bzw. aus welchen Gründen die Vorinstanz auf- grund dieser Zeugenaussagen zum Schluss kam, der Ackerbaustellen- verantwortliche habe den beiden Landwirten tatsächlich empfohlen, der Erhebungsstelle gegenüber unzutreffende, den tatsächlichen Ver- hältnissen widersprechende Angaben zu machen, geht aus dem ange- Se it e 19
B- 58 94 /2 0 0 7 fochtenen Urteil nicht hervor. Diese Frage kann indessen ohnehin of- fen gelassen werden. 8.4Das Erhebungsformular stellt ein amtliches Datenerhebungsblatt dar und die darin enthaltenen Daten sind von weitreichender Tragwei- te. Nur wenn sich eine kantonale Behörde auf diese Angaben verlas- sen kann, ist ihr Vollzugsauftrag im Zusammenhang mit der Erfüllung von agrarpolitischen Massnahmen mit vertretbarem Aufwand zu be- wältigen. Dies setzt eine entsprechende Sorgfalts- und Wahrheits- pflicht des Bewirtschafters beim Ausfüllen des Formulars voraus. Da er die Verhältnisse auf dem eigenen Betrieb am besten kennt und es sich grundsätzlich um ein von ihm eingeleitetes Verfahren zwecks Geltend- machung von Ansprüchen handelt, trägt er die Verantwortung für die Richtigkeit der selbst gemachten Angaben. An die Kontrolltätigkeit der Behörde dürfen hingegen nicht allzu hohe Anforderungen gestellt wer- den. Sie soll sich grundsätzlich auf die Angaben des Bewirtschafters verlassen können (vgl. dazu VPB 68.108 E. 6.2.2). Das Erhebungsformular mit der dazugehörigen Wegleitung ist nicht derart kompliziert abgefasst, dass glaubhaft wäre, dass der Beschwer- degegner nicht selbst realisieren musste, dass seine Angaben wahr- heitswidrig waren. Selbst wenn der Ackerbaustellenverantwortliche da- her dem Beschwerdegegner tatsächlich dieses Vorgehen empfohlen hätte, hätte dem Beschwerdegegner selbst bewusst sein müssen, dass es gesetzeswidrig sein musste. 8.5Auch aus den stattgefundenen ÖLN-Kontrollen kann der Be- schwerdegegner nichts zu seinen Gunsten ableiten. Derartige Kontrol- len dienen einzig dem Nachweis, dass Bewirtschafter oder Bewirt- schafterinnen, welche Direktzahlungen beantragen bzw. beziehen, den Betrieb gemäss den Anforderungen des Ökologischen Leistungsnach- weises bewirtschaften (vgl. zum Nachweis: Art. 16 Abs. 1 DZV). Dar- aus, dass die ÖLN-Kontrolleure ihn nicht auf die mangelnde An- spruchsberechtigung hingewiesen bzw. die falschen Angaben gegen- über der Erhebungsstelle nicht erkannt haben, kann der Beschwerde- gegner daher nichts ableiten (vgl. BGE 132 II 21 E. 8.1 mit weiteren Hinweisen). Erst Recht keine Vertrauensgrundlage kann der Be- schwerdegegner aus der Tatsache folgern, dass die Erstinstanz an ihn aufgrund der von ihm selbst übermittelten, unzutreffenden Angaben Direktzahlungen ausgerichtet hatte. Se it e 20
B- 58 94 /2 0 0 7 8.6Der Beschwerdegegner vermag das Vorhandensein einer für den Vertrauensschutz tauglichen Grundlage nicht nachzuweisen. Damit er- übrigt sich eine Prüfung der weiteren Voraussetzungen. 9. Der Beschwerdegegner beantragt subsubeventualiter, die ihm gegen- über erhobene Rückforderung sei angemessen zu reduzieren. 9.1Er lässt ausführen, von Anfang an nie etwas verschwiegen, son- dern stets mit offenen Karten gespielt zu haben. Der Sachverhalt sei sofort und offen geschildert worden, es könne nicht von Böswilligkeit ausgegangen werden. Es sei seitens der Erstinstanz willkürlich, bei der Festlegung der Höhe der Rückforderung nicht zwischen Vorsatz und Fahrlässigkeit zu differenzieren und von ihm den maximal mögli- chen Betrag zurückzufordern. In Anbetracht der gesamten Umstände müsse das der Erstinstanz in der Rückforderungsnorm von Art. 171 LwG, die eine Kann-Vorschrift enthalte, eingeräumte Ermessen auch ausgeübt werden. Dies sei zu Unrecht unterlassen worden. 9.2Art. 171 Abs. 1 LwG legt bloss fest, dass Beiträge, sofern die Vor- aussetzungen für ihre Gewährung nicht mehr erfüllt werden, ganz oder teilweise zurückgefordert werden. Weder das LwG noch die DZV re- geln, in welcher Höhe Rückforderungen vorzunehmen sind. Auch das subsidiär anwendbare SuG - Direktzahlungen stellen Finanzhilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SuG dar (vgl. ANTON J. HUBER, Direktzahlungen sind Subventionen, Blätter für Agrarrecht BAR 2003 S. 25 ff., insbe- sondere S. 35) - enthält dazu keine eigenen Bestimmungen. Art. 40 Abs. 1 SuG schreibt lediglich vor, dass die zuständige Behörde vom Empfänger der Finanzhilfen u.a. bereits erbrachte Leistungen samt Zins seit der Auszahlung zurückfordern kann, wenn der Empfänger seine Auskunftspflicht verletzt hat. Die Direktzahlungs-Kürzungsrichtli- nie legt schliesslich fest, dass zuviel ausgerichtete Direktzahlungen von maximal drei Jahren zurückgefordert werden können (vgl. eben- dort S. 3). Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners lässt sich aus dieser verwaltungsinternen Festlegung nicht folgern, Rückforde- rungen für alle übrigen Zahlungen, insbesondere für solche, welche mehr als drei Jahre vor dem Erlass der Rückforderungsverfügung aus- gerichtet worden sind, seien verjährt. Dauer und Beginn der Verjäh- rungsfrist sind gesetzlich normiert (vgl. E. 5). Die Richtlinie stellt bloss, aber immerhin, eine einheitliche Verwaltungspraxis bezüglich des Höchstmasses der Rückforderung sicher. Se it e 21
B- 58 94 /2 0 0 7 Der Entscheid über die Höhe der Rückforderung ist in das pflichtge- mässe Ermessen der rechtsanwendenden Behörde gestellt. Die Be- hörde, hier die Erstinstanz, hat innerhalb ihres Ermessensspielraumes und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Ermessenswaltung zu urteilen (vgl. FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 154). Sie ist an die Verfassung gebunden und hat das Rechtsgleichheitsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip zu befolgen. Die öffentlichen Interes- sen sind zu wahren sowie Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 441). 9.3Die Erstinstanz hat in der Verfügung vom 15. Januar 2007 nur die Direktzahlungen für drei Jahre zurückgefordert, obwohl aufgrund der Verjährungsregelung von Art. 32 Abs. 2 SuG eine Rückforderung für fünf Jahre zulässig gewesen wäre. Damit hat sie sich an die Empfeh- lungen der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie gehalten. Die Erstinstanz hat jedoch für diese drei Jahre nicht den gesamten Be- trag zurückgefordert, sondern lediglich rund 91%. Dies, obwohl - wie die Erstinstanz zutreffend ausführte - davon ausgegangen werden muss, dass der Beschwerdegegner mindestens grobfahrlässig, wenn nicht gar vorsätzlich, unrichtige Angaben gemacht hatte. Gründe, die einen Teilerlass rechtfertigen würden, hat der Beschwerdegegner nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. 9.4Damit hat die Erstinstanz von dem ihr zustehenden Ermessens- spielraum in einem Ausmass Gebrauch gemacht, dass sich die Frage einer weiteren Angemessenheitsüberprüfung nachfolgender Instanzen zu Gunsten des Beschwerdegegners nicht mehr stellen kann. 10. Da das Bundesamt seinerseits den Entscheid der Erstinstanz nicht an- gefochten hatte, erscheint es nicht als gerechtfertigt, nur wegen der rein theoretischen Möglichkeit einer reformatio in peius durch die Vor- instanz das Verfahren durch eine Kassation im Hauptpunkt zu verlän- gern (vgl. dazu auch oben E. 6.3). Die Beschwerde ist daher gutzuheissen; der angefochtene Entscheid der Vorinstanz ist aufzuheben und die Verfügung der Erstinstanz ist zu bestätigen. Se it e 22
B- 58 94 /2 0 0 7 11. Bei diesem Verfahrensausgang hat der unterliegende Beschwerdegeg- ner die Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE, SR 173.320.3]). Sie werden auf Fr. 1'500.- festgesetzt (vgl. Art. 4 VGKE). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). Über die Verlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens hat das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn neu zu befinden. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsge- richts des Kantons Solothurn vom 3. Juli 2007 wird aufgehoben und die Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements des Kantons Solo- thurn vom 15. Januar 2007 wird bestätigt. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-werden dem Beschwerdegegner auferlegt. Dieser Betrag ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen- den Urteils, innert 30 Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheins, zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils werden die Ak- ten zur Vornahme der Kostenverlegung für das vorinstanzliche Verfah- ren an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn übermittelt. 5. Dieses Urteil geht an: -den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) -den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde) -die Erstinstanz (Gerichtsurkunde) Se it e 23
B- 58 94 /2 0 0 7 -die Vorinstanz (Ref-Nr. VWBES.2007.24; Gerichtsurkunde) -das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde) Die Kammerpräsidentin:Der Gerichtsschreiber: Eva SchneebergerDaniel Peyer Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundes- gericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen- heiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu ent- halten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 3. März 2008 Se it e 24