B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 20.01.2016 (2C_570/2015)
Abteilung II B-563/2013
Urteil vom 20. Mai 2015 Besetzung
Richter Hans Urech (Vorsitz), Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiberin Andrea Giorgia Röllin.
Parteien
X., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Pius Koller, Studer Anwälte und Notare, '', Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, Obere Vorstadt 40, 5000 Aarau, Vorinstanz,
Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft, Telli-Hochhaus, 5004 Aarau, Erstinstanz.
Gegenstand
Direktzahlungen 2005.
B-563/2013 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a X._______ bewirtschaftet in A._______ einen landwirtschaftlichen Be- trieb. Dieser wurde im Herbst 2003 um einen Stall für ca. 2'000 Legehen- nen erweitert. A.b Im Nachgang zur Betriebsbeurteilung 2004 der B._______ AG (nach- folgend: Zertifizierungsstelle) teilte diese X._______ mit Schreiben vom 26. Oktober 2004 mit, dass die Anforderungen zur biologischen Bewirtschaf- tung des Betriebes grundsätzlich eingehalten würden. Bemängelt wurde jedoch unter anderem, dass die geforderten Bodenanalysen nicht vorge- nommen worden seien. Deren Ergebnis sei anlässlich der Kontrolle des Jahres 2005 vorzuweisen. Im Schreiben wurde zudem darauf aufmerksam gemacht, dass Mängel zu Direktzahlungskürzungen führen könnten, wel- che von der kantonalen Direktzahlungsbehörde verfügt würden. Die nächste Bio-Kontrolle auf dem Betrieb von X._______ fand am 16. März 2005 statt. A.c In ihrem Entscheid vom 6. Januar 2006 hielt die Zertifizierungsstelle fest, dass der Betrieb von X._______ zur Zeit die Anforderungen zur biolo- gischen Bewirtschaftung nicht erfülle. Entsprechend könne sein Betrieb im Jahre 2005 weder als Bio Suisse-Betrieb noch als Biobetrieb gemäss Bio- Verordnung anerkannt werden. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess die Rekursstelle mit Entscheid vom 7. April 2006 teilweise gut. Obwohl die Phosphor-Bilanz des Betriebes seit der Neuaufnahme der Legehennenhaltung Ende 2003 einen massiven Überschuss aufweise, werde die Aberkennung als Bio-Betrieb aufgehoben, da der durch die Aberkennung verbundene Schaden beim Verkauf der Pro- dukte zuzüglich zu den Kürzungen der Direktzahlungen gemessen am "ökologischen" Schaden nicht verhältnismässig sei. Als Auflage wurde eine Betriebsberatung bezüglich der Phosphor-Situation auf dem Betrieb ange- ordnet. Es sei überdies zwingend erforderlich, dass X._______ Hofdünger von seinem Betrieb wegführe. A.d Am 18. April 2006 ersuchte X._______ die Fachstelle Landwirtschaft, C._______, um Erteilung einer Bewilligung zur Aufdüngung unterversorg- ter Böden mit Hofdünger für das Jahr 2005. Die Fachstelle trat mit Schrei- ben vom 10. Mai 2006 auf dieses Gesuch nicht ein. In der Begründung
B-563/2013 Seite 3 wurde ausgeführt, dass ein entsprechendes Gesuch jeweils vor der getä- tigten Aufdüngung eingereicht und bewilligt werden müsse. Zusätzlich müssten für die fachliche Beurteilung des Gesuches aktuelle Bodenproben (nicht älter als 5 Jahre) vorhanden sein. A.e Am 15. Mai 2006 stellte die Zertifizierungsstelle X._______ das Bio- Zertifikat 2005 zu. Gleichzeitig wurde der Betrieb mit 100 Punkten sanktio- niert (110 Punkte und mehr führen zur Nicht-Anerkennung des Betriebes). Im Begleitschreiben wurde festgehalten, dass X._______ trotz mehrmali- ger Aufforderung keine korrekte Suisse-Bilanz zur Zertifizierung 2005 ein- gereicht habe. Eine solche sei für die Kontrolle 2006 bereit zu halten. Vor- gängig sei diese vom Kanton zu akzeptieren. A.f Gegen diesen Zertifizierungsentscheid erhob X._______ am 28. Mai 2006 Rekurs und wehrte sich vor allem gegen den Vorwurf, keine korrekte Suisse-Bilanz eingereicht zu haben. Überdies stimme die Zertifizierung auch nicht mit dem Entscheid der Rekurskommission überein. Mit Schreiben vom 11. Juli 2006 teilte die Rekursinstanz X._______ mit, dass im Verfahren Unklarheiten entstanden seien. Deshalb werde die An- gelegenheit an die Zertifizierungsstelle zur Neuzertifizierung zurückgewie- sen. Der Rekursentscheid vom 7. April 2006 werde somit hinfällig. A.g Mit Entscheid vom 18. August 2006 korrigierte die Zertifizierungsstelle ihren Zertifizierungsentscheid und anerkannte den Betrieb von X._______ sowohl gemäss Bio-Verordnung als auch gemäss Bio Suisse. Die Stelle hielt fest, die zwischenzeitlich für das Erntejahr 2004 eingereichte Suisse- Bilanz gebe in Bezug auf die Nährstoffbilanz sowohl hinsichtlich des ver- fügbaren Stickstoffs (NVerf; Versorgung: 65 %) als auch betreffend den Phosphor (P2O5; Versorgung: 106,7 %) zu keinen Beanstandungen Anlass. A.h Mit Schreiben vom 4. September 2006 teilte die Fachstelle Landwirt- schaft, C., X. mit, sie habe von der Zertifizierungsstelle den Auftrag erhalten, für seinen Betrieb die Suisse-Bilanz für die Jahre 2004 und 2005 zu berechnen. X._______ wies mit Schreiben an die Fach- stelle vom 15. September 2006 darauf hin, dass mittlerweile ein "rechts- kräftiger Entscheid" der Zertifizierungsstelle vorliege, welcher unter ande- rem gestützt auf eine durch die D._______ AG erstellte Suisse-Bilanz er- gangen sei. Deshalb könne er auf eine weitere Zusammenarbeit mit Herrn E._______ von der Fachstelle verzichten.
B-563/2013 Seite 4 A.i Die Zertifizierungsstelle machte X._______ mit Schreiben vom 21. Sep- tember 2006 darauf aufmerksam, dass sie jederzeit befugt sei, von ihm die für die Überprüfung der Zertifizierung notwendigen Daten und Unterlagen einzufordern. Aufgrund der Weigerung von X., der Fachstelle für Landwirtschaft die Daten zur Berechnung der Suisse-Bilanz herauszuge- ben, beabsichtige sie, ihren Zertifizierungsentscheid vom 18. August 2006 zu überprüfen. A.j Am 4. Dezember 2006 zertifizierte die Zertifizierungsstelle den Betrieb von X. für das Jahr 2006 (gültig bis zur Ausstellung eines neuen Zertifikates, längstens bis 31. Dezember 2007). A.k Jedoch nahm die Zertifizierungsstelle am 6. Dezember 2006 eine Kor- rektur der Begründung ihres Entscheids vom 18. August 2006 vor, welcher die Zertifizierung für das Jahr 2005 zum Inhalt hatte. Sie erachtete die Kor- rektur als notwendig, da die Berechnung des Tierbestandes der Suisse- Bilanz nicht auf einer zugelassenen Kontrollperiode beruht habe. An der Zertifizierung an sich und am Total von 0 Punkten änderte sich nichts. A.l Im Anschluss an eine Nachkontrolle hielt F._______ von der Zertifizie- rungsstelle in seinem Zusatzbericht vom 29. November 2006 als Fazit fest, dass die Suisse-Bilanzen 2004 bzw. 2005, welche eine Phosphorüberver- sorung von 118,1 % bzw. 111,3 % aufweisen würden, die Anforderungen von Bio Suisse und der Direktzahlungsverordnung nicht erfüllten. Würden aber die Nährstoffgehalte des Bodens gemäss Art. 12 der Bio-Verordnung mitberücksichtigt, so erfüllten die so ergänzten Nährstoffbilanzen des Be- triebes X._______ die Bedingungen der Bio-Verordnung und damit den ökologischen Leistungsnachweis nach Art. 11 der Direktzahlungsverord- nung. A.m Am 29. Januar 2007 legte die C.er Landwirtschaftsfachstelle der kantonalen Amtsstelle eine neue Berechnung der Nährstoffbilanz 2004 vom Betrieb von X. vor. Dabei wurde im Bereich Phosphor eine Überversorgung von 37,8 % errechnet. A.n Mit Schreiben vom 25. April 2007 teilte das Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft (nachfolgend: Erstinstanz) X._______ die Schlussfolgerungen bezüglich der Erbringung des ökologi- schen Leistungsnachweises im Zusammenhang mit den Direktzahlungen für das Jahr 2005 mit. Diese sahen unter anderem eine Nettosanktion von 288 Punkten für Mängel in den Bereichen Aufzeichnungen und Düngung
B-563/2013 Seite 5 im Jahre 2005 sowie die Verweigerung von Direktzahlungen wegen Nichterbringens des ökologischen Leistungsnachweises für das Beitrags- jahr 2005 vor. A.o Mit Eingabe vom 29. Mai 2007 erhob X._______ diverse Einwände gegen die Schlussfolgerungen der Erstinstanz. A.p Mit Verfügung vom 15. Januar 2008 entschied die Erstinstanz Folgen- des: "1. Für die Mängel in den Bereichen Aufzeichnungen und Düngung im Jahre 2005 wird eine Nettosanktion von insgesamt 278 Punkten ausgesprochen. 2. Dem Gesuch um Auszahlung von Beiträgen gemäss Direktzahlungsverord- nung des Bundes pro 2005 kann daher nicht entsprochen werden. 3. Auf die Rückforderung des mit der Akontozahlung vom 7. Juli 2005 ausbe- zahlten Betrages von Fr. 28'803.- wird verzichtet." B. Diese Verfügung focht X._______ am 31. Januar 2008 bei der Landwirt- schaftlichen Rekurskommission des Kantons Aargau an. Diese führte am 9. Dezember 2008 eine Verhandlung durch und wies die Beschwerde glei- chentags kostenpflichtig ab (Urteil vom 9. Dezember 2008 im Verfahren Nr. 5-BE.2008.4; zugestellt am 18. Dezember 2008). Die Landwirtschaftliche Rekurskommission ging bezüglich der Nährstoffbi- lanz von einem durchschnittlichen Legehennenbestand von 1'720 aus. Die von X._______ vorgelegte Nährstoffbilanz sei von der Erstinstanz zu Recht als unbrauchbar beanstandet worden. Gegen den von der Fachstelle Land- wirtschaft errechneten Überschuss im gesamtbetrieblichen Phosphorhaus- halt habe X._______ schliesslich keine Einwände vorgebracht. Er könne mangels Vorliegens eines genügenden Düngungsplans auch keine Kom- pensation für nachgewiesenermassen unterversorgte Böden geltend ma- chen. Es hätten sich keine Anhaltspunkte ergeben, wonach die von der Erstinstanz ausgesprochenen Sanktionen unangemessen oder unverhält- nismässig hoch gewesen seien. C. Gegen diesen Entscheid erhob X._______ am 23. Januar 2009 vor dem Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Dieses wies sie mit Urteil vom 10. November 2010 vollumfänglich ab.
B-563/2013 Seite 6 Eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 2C-44/2011 vom 26. Juli 2011 im Sinne der Erwägungen gut und wies die Sache zur weiteren Abklärung und Neubeurteilung an die Land- wirtschaftliche Rekurskommission des Kantons Aargau zurück. D. Nach diversen Instruktionsmassnahmen wies die aargauische Landwirt- schaftliche Rekurskommission (nachfolgend: Vorinstanz) die Beschwerde mit Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 (Versanddatum: 18. De- zember 2012) ab. Mit Verweis auf den Rückweisungsentscheid 2C-44/2011 des Bundesgerichts vom 26. Juli 2011 hielt die Vorinstanz fest, dass auch im vorliegenden Fall eine ausgeglichene Düngerbilanz für den ökologi- schen Leistungsnachweis erforderlich sei. Die von X._______ vorgelegten Bodenproben betreffend das Jahr 2004 seien bei der Frage, ob eine aus- geglichene Nährstoffbilanz vorliege, zu berücksichtigen. Hinsichtlich der Berechnung der Nährstoffbilanz unter Berücksichtigung der Bodenproben stützte sich X._______ ausschliesslich auf die EDTA- Methode. Die Erst- wie auch die Vorinstanz hingegen nahmen eine diffe- renzierte Methodenwahl vor, indem sie bei Futterbauparzellen die CO 2 -Me- thode (direkt pflanzenverfügbare Nährstoffe) und bei Ackerbauparzellen die EDTA-Methode angewendet hatten. Zudem berechneten die Vorinstan- zen die Korrekturfaktoren der Bodenproben nicht je parzellenweise, wie von X._______ geltend gemacht, sondern berücksichtigten diese flächen- gewichtet. In Bezug auf den Nährstoffanfall aus der Tierhaltung stützte sich die Vor- instanz auf einen Legehennenbestand von 1'720, zumal dieser weder vom Bundesverwaltungsgericht noch vom Bundesgericht beanstandet worden sei. Unter Berücksichtigung eines flächengewichteten Korrekturfaktors errech- nete die Vorinstanz eine Überschreitung betreffend P 2 O 5 von rund 17 %. Dies ergebe im gesamtbetrieblichen Phosphorhaushalt eine Sanktion von 170 Punkten. Würden 100 bzw. 110 Punkte überschritten, führe dies un- weigerlich zum Ausschluss des Betriebes von den Direktzahlungen. E. Mit Eingabe vom 31. Januar 2013 (Posteingang: 5. Februar 2013) hat X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) gegen das vorinstanzliche Ur- teil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 vor dem Bundesverwaltungsge- richt Beschwerde eingereicht, wobei er folgende Rechtsbegehren gestellt hat:
B-563/2013 Seite 7 "1. In Gutheissung der Beschwerde sei das Urteil der Vorinstanz vom 29. No- vember 2012 (5-BE.2011.1) aufzuheben und es seien dem Beschwerdeführer in Feststellung seiner Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2005 die Direktzahlungen ungekürzt auszurichten bzw. die Erst- instanz sei anzuweisen, den Umfang der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2005 zu ermitteln und auszurichten; zuzüglich Zins von 5% seit 1. Januar 2006. 2. Eventuell sei in Gutheissung der Beschwerde das Urteil der Vorinstanz vom 29. November 2012 (5-BE.2011.1) aufzuheben und das Verfahren sei im Sinne der Erwägungen der Beschwerdeinstanz an die Vorinstanz zur Neube- urteilung zurückzuweisen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer im vor- liegenden Beschwerdeverfahren und im vorinstanzlichen Verfahren zu Las- ten des Kantons Aargau." In der Begründung bemängelt der Beschwerdeführer in erster Linie die Be- rechnung des massgebenden Legehennenbestandes. Der von den Vor- instanzen für den relevanten Zeitpunkt errechnete Bestand von 1'720 Le- gehennen sei entgegen der Auffassung der Vorinstanz vom Bundesgericht im Urteil 2C-44/2011 vom 26. Juli 2011 nicht bestätigt worden. Gemäss Bundesgericht würden für die Ermittlung des durchschnittlichen Legehen- nenbestandes gemäss Art. 67 Abs. 1 Direktzahlungsverordnung (in der Fassung vom 26. November 2003) zwei Möglichkeiten zur Verfügung ste- hen. Beide Berechnungsarten ergäben einen Durchschnittstierbestand von weniger als 860 Legehennen. Dies habe zur Folge, dass die Nährstoffbi- lanz 2004 ausgeglichen gewesen sei, selbst wenn keine Raufutterwegfuhr und keine Korrektur anhand der Bodenproben zugestanden würden. Da bei der Kalenderjahrbetrachtung für die Nährstoffbilanz 2004 nicht das Ka- lenderjahr 2004, sondern das Kalenderjahr 2003 massgebend sei, sei die Vorinstanz zu Unrecht auf die entsprechenden Begründungen nicht einge- treten. Entsprechend liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Bezüglich Nährstoffbilanz sei die Vorinstanz richtigerweise zum Schluss gekommen, dass die vorhandenen Bodenproben zu berücksichtigen seien. Hingegen habe sie ihren Entscheid zu Unrecht nicht auf die in der Nähr- stoffbilanz vom 29. November 2006 veranschlagten P-Korrekturfaktoren nach der sogenannten EDTA-Methode abgestützt, sondern habe zwischen Ackerbau (EDTA-Methode) und Futterbau (CO 2 -Methode) unterschieden. Der Vorinstanz stehe kein Ermessen zu, die Methode für die Bestimmung der P-Korrekturfaktoren selber zu bestimmen. Gestützt auf Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung seien für sämtliche Parzellen die
B-563/2013 Seite 8 P-Korrekturfaktoren gemäss EDTA-Methode anzuwenden, wie dies der Beschwerdeführer in der Nährstoffbilanz vom 29. November 2006 gemacht habe. Auch die Bodenbeschaffenheit der einzelnen Parzellen des Betriebs des Beschwerdeführers rechtfertige die Anwendung der EDTA-Methode für sämtliche Parzellen. Zudem könne der Auffassung der Vorinstanz nicht gefolgt werden, wonach die P-Bedarfsabdeckung aufgrund von Bodenanalysen flächengewichtet vorzunehmen seien, weshalb auch auf flächengewichtete Korrekturfakto- ren abzustellen sei. Der Anhang der Direktzahlungsverordnung sehe keine flächengewichteten Korrekturfaktoren vor. Auf ein solches Vorgehen statu- ierende kantonale Richtlinien und Merkblätter könne nicht abgestellt wer- den, da es nicht den Kantonen obliege, diesbezügliche Ausführungsbe- stimmungen zu erlassen. Es sei gerade Sinn und Zweck der Erhebung von Bodenproben, dass die Düngerverteilung auf die einzelnen Parzellen opti- miert werden könne. Schliesslich sei auch die Meinung der Vorinstanz nicht zutreffend, dass der Toleranzwert von 10 % bei einer Korrekturberechnung aufgrund von Bodenproben entfalle. Aus diesen Gründen sei die von der Vorinstanz ermittelte P-Bedarfsde- ckung von 115 % falsch und es sei auf den vom Beschwerdeführer ermit- telten P-Bedarf der Kulturen von 1'760 kg abzustellen. Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren, dass die Vorinstanz die Wegfuhr von 170 dt TS Grundfutter nicht zugelassen habe, was zur Ermittlung eines deutlich geringeren P 2 O 5 -Bedarfs geführt habe. Die Vorinstanzen seien zu- dem bei der Berücksichtigung der Kulturen ohne Begründung und ohne Berücksichtigung der Ausführungen und angebotenen Beweismittel des Beschwerdeführers von der eingereichten Nährstoffbilanz abgewichen. Dies stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Die Anforderungen an einen ausgeglichenen Nährstoffhaushalt würden selbst dann erfüllt, wenn der Legehennenbestand von 1'630 Stück des Ka- lenderjahres 2004 veranschlagt und die Wegfuhr von 170 dt TS Rauhfutter ausser Acht gelassen werde. Entsprechend seien die Direktzahlungen für das Jahr 2005 ungekürzt auszurichten. F. Mit Schreiben vom 4. März 2013 hat das Verwaltungsgericht des Kantons
B-563/2013 Seite 9 Aargau mitgeteilt, dass die aargauische Landwirtschaftliche Rekurskom- mission per 1. Januar 2013 in das Verwaltungsgericht integriert worden sei. Gleichzeitig verzichtete es auf die Einreichung einer Vernehmlassung. Die Erstinstanz hat mit Eingabe vom 15. März 2013 Stellung genommen. Es macht geltend, dass bereits mehrere gerichtliche Instanzen den bei der Berechnung zugrunde gelegten Legehennenbestand von 1'720 Stück nicht bemängelt hätten. Weiter führt sie aus, dass es üblich sei, unterschiedliche Referenzperioden für unterschiedliche Sachverhalte bzw. Berechnungen festzulegen. Entsprechend würde sich die heranzuziehende Referenzperi- ode für die Direktzahlungen von der zu verwendenden Periode für die Nährstoffbilanz unterscheiden. Auf eine weitergehende Stellungnahme ist verzichtet worden. G. Mit Schreiben vom 20. März 2013 ersuchte der Beschwerdeführer um Zu- stellung der Verfahrensakten zur Einsichtnahme. In seiner Replik vom 7. Mai 2013 hält der Beschwerdeführer an der Be- schwerde vom 31. Januar 2013 fest und rügt insbesondere, dass sich die Erstinstanz in ihrer Vernehmlassung nicht weitergehend mit der ausführli- chen Beschwerdebegründung auseinandergesetzt habe. Im Weiteren weist er auf die laufende Vernehmlassung zu den Ausfüh- rungsbestimmungen der Agrarpolitik 2014-2017 hin. Die in Ziff. 2.1 des An- hangs zur DZV vorgesehene Berechnung der Nährstoffbilanz sehe neu vor, dass hierfür die Daten des Kalenderjahres, welches dem Beitragsjahr vo- rausgehe, massgebend seien. Dies stehe sowohl im Widerspruch zum Ur- teil des Bundesgerichts in diesem Direktzahlungsverfahren als auch zur Wegleitung zur Suisse-Bilanz. Dies zeige auf, dass in der Vergangenheit im Vollzug unklar gewesen sei, welche Daten für die Berechnung der Nähr- stoffbilanz massgebend sein sollten. Auch sei eine neue Regelung betref- fend Nährstofftransfer auf die Nährstoffbilanz des Folgejahres bzw. der Folgejahre vorgesehen. In den massgebenden Erläuterungen werde da- rauf hingewiesen, dass diese Regelung bisher implizit gegolten habe. Ob- wohl die neu vorgesehene Bestimmung auf das vorliegende Verfahren nicht anwendbar sei, werde dadurch doch aufgezeigt, dass der Nähr- stofftransfer von einem Jahr auf das andere, entgegen den Meinungen der Vorinstanzen, zulässig gewesen sei.
B-563/2013 Seite 10 Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau verzichtete mit Schreiben vom 16. Mai 2013 auf die Abgabe einer Duplik. Die Erstinstanz verweist ihrerseits im Schreiben vom 31. Mai 2013 auf ihre Stellungnahmen vom 1. Juni 2012 und 6. September 2012 und macht zudem geltend, dass die vom Beschwerdeführer mit Bezug auf die Agrarpolitik 2014-2017 zitierten Best- immungen auf das vorliegende Verfahren keinen Einfluss hätten. H. Mit Eingabe vom 7. Juni 2013 hat der Beschwerdeführer eine Kostennote eingereicht. I. Mit Schreiben vom 18. Juni 2013 ist das Bundesamt für Landwirtschaft ein- geladen worden, als Fachbehörde Stellung zu nehmen. Dieses führt mit Stellungnahme vom 15. August 2013 aus, dass der Lege- hennenbestand nach dem Urteil 2C-44/2011 des Bundesgerichts vom 26. Juli 2011 nicht mehr Gegenstand dieses Verfahrens sei. Entsprechend sei auf den damals ermittelten Bestand von 1720 Legehennen abzustellen. Im Weiteren unterstützt das Bundesamt die Vorgehensweise der Erstin- stanz bei der Berechnung der ausgeglichenen Nährstoffbilanz. Es sei zwar richtig, dass das methodische Vorgehen für diese Berechnung im Bioland- bau nicht konkret vorgegeben sei. Die gewählte Methode der Erstinstanz, die sich auf eine Gegenüberstellung des Nährstoffanfalls und des Nähr- stoffbedarfs abstütze, erweise sich im Hinblick auf die damaligen gesetzli- chen Vorgaben als richtig. Die Stellungnahme des Bundesamtes für Landwirtschaft ist den Verfah- rensbeteiligten mit Schreiben vom 21. August 2013 zur Kenntnis gebracht worden. J. Da das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz mit Zwischenverfügung vom 11. Dezember 2014 hierzu aufgefordert hat, hat diese in einer Stel- lungnahme vom 18. Dezember 2014 nachgewiesen, wie das errechnete Total von 1'298 kg/Jahr P 2 O 5 zustande gekommen ist, und einen entspre- chenden Beleg eingereicht. Mit Eingabe vom 12. Januar 2015 hat der Beschwerdeführer Stellung zu diesem vorinstanzlichen Nachweis genommen und mitgeteilt, weiterhin
B-563/2013 Seite 11 vollumfänglich an den in seiner Beschwerde und seiner Replik gemachten Äusserungen festzuhalten. K. Eine erweiterte Darstellung und Erörterung der von den Verfahrensbetei- ligten vorgetragenen Argumente erfolgt, sofern diese entscheiderheblich sind, in den nachfolgenden Erwägungen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das angefochtene Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 der Landwirtschaftlichen Rekurskommission des Kantons Aargau ist in Anwen- dung von Bundesverwaltungsrecht ergangen und stellt somit eine Verfü- gung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwal- tungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) dar. Das genannte Urteil stammt von einer letzten kantonalen Instanz gemäss Art. 33 Bst. i des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG; SR 173.32) und § 41 Abs. 1 Bst. e und Abs. 3 des kantonalen Land- wirtschaftsgesetzes vom 11. November 1980 (Systematische Sammlung des Aargauischen Rechts [SAR] 910.100). Zudem handelt es sich bei die- sem Urteil um einen Entscheid über die Ausrichtung von Direktzahlungen gemäss Art. 70 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1). Gemäss Art. 166 Abs. 2 LwG kann damit gegen das Urteil beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden, und zwar im Rahmen der allgemeinen Best- immungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 31 ff. und 37 ff. VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der vor- liegenden Streitsache zuständig (Art. 31 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men, ist vom angefochtenen Urteil besonders berührt und hat als direkter Urteilsadressat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.3 Die Eingabe erfolgte rechtzeitig (Art. 50 VwVG) und der Kostenvor- schuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Die Anforderun- gen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1
B-563/2013 Seite 12 VwVG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 44 ff. VwVG). 1.4 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Strittig sind agrarrechtliche Direktzahlungen für das Jahr 2005. Im vorlie- genden Fall ist namentlich umstritten, ob die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gekommen ist, der ausschlaggebende Legehennenbestand be- trage 1'720 Stück, ob bei der Berechnung der Nährstoffbilanz 2004 die EDTA-Methode oder die CO 2 -Methode anzuwenden ist, ob die Korrek- turfaktoren der Bodenproben je parzellenweise oder flächengewichtet zu berücksichtigen sind, ob die Vorinstanz die Wegfuhr von 170 dt TS Grund- futter richtigerweise nicht zugelassen hat, ob der P 2 O 5 -Grenzwert über- schritten wurde und ob der Betrieb zu Recht von den Direktzahlungen 2005 vollumfänglich ausgeschlossen wurde. 3. Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestan- des Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine davon abwei- chende Übergangsregelung getroffen. Die hier zu beurteilenden Sachver- halte beziehen sich auf Direktzahlungen für das Jahr 2005, weshalb die damals geltenden Rechtssätze anzuwenden sind (Urteil des Bundesge- richts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011, E. 4.1; vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A_227/2003 vom 22. Oktober 2003, E. 2.3, sowie Urteile des Bundesver- waltungsgerichts B-3608/2009 vom 14. Juli 2010, E. 4, B-1055/2009 vom 30. April 2010, E. 3.2, und B-8363/2007 vom 18. Dezember 2008, E. 3.2). Da zwischenzeitlich relevante Bestimmungen der der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft, Direkt- zahlungsverordnung (DZV; SR 910.13) geändert worden sind, wird nach- folgend – soweit nötig – die entsprechende Fundstelle in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts (AS) zitiert, ansonsten die unveränderte Fas- sung der Systematischen Sammlung des Bundesrechts (SR). Bei der Be- rechnung der Kürzungen ist auf die im Jahre 2005 gültig gewesenen Fas- sungen der Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz (Direktzah- lungs-Kürzungsrichtlinie; nachfolgend: DZKR) vom 1. März 2002 und 27. Januar 2005 zur Kürzung von Direktzahlungen abzustellen.
B-563/2013 Seite 13 4. 4.1 Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – gestützt auf Art. 104 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) – die Art. 70 ff. des LwG sowie die vom Bundesrat erlassene DZV. Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG (in der früheren Fassung vom 20. Juni 2003, AS 2003 4223) richtet der Bund Bewirtschaf- tern von bodenbewirtschafteten bäuerlichen Betrieben unter der Voraus- setzung des ökologischen Leistungsnachweises allgemeine Direktzahlun- gen, Ökobeiträge und Ethobeiträge aus. Der Vollzug dieser Direktzahlungen obliegt weitgehend den Kantonen (Art. 178 LwG). Insbesondere überträgt ihnen der Bund gewisse Kontrollmass- nahmen (Art. 181 Abs. 3 LwG). Die Kantone erheben die notwendigen Da- ten auf sämtlichen Landwirtschaftsbetrieben, berechnen die Direktzahlun- gen für jeden Betrieb und zahlen die Beiträge aus. Darüber hinaus obliegt ihnen die Kontrolle der Richtigkeit der Angaben sowie die Einhaltung der Bedingungen und Auflagen (Art. 181 Abs. 3 LwG und Art. 66 Abs. 3 DZV). 4.2 Die Direktzahlungen umfassen allgemeine Direktzahlungen, Ökobei- träge und Ethobeiträge (Art. 1 Abs. 1 DZV). Die Direktzahlungen für den biologischen Landbau werden als Ökobeiträge ausgerichtet (Art. 1 Abs. 3 Bst. c DZV). Sie werden für Spezialkulturen, übrige offene Ackerflächen und für die übrige landwirtschaftliche Nutzfläche je Hektar und Jahr ge- währt, wenn die Bewirtschafter nach den einschlägigen Bestimmungen der Verordnung vom 22. September 1997 über die biologische Landwirtschaft und die Kennzeichnung biologisch produzierter Erzeugnisse und Lebens- mittel (Bio-Verordnung; SR 910.18) wirtschaften (Art. 57 DZV in Verbin- dung mit Art. 58 DZV in der früheren Fassung vom 10. Januar 2001 [AS 2001 235]). Sie wurden im vorliegend relevanten Zeitraum für Spezialkul- turen (Fr. 1'200.–), übrige offene Ackerflächen (Fr. 800.–) und für die übrige landwirtschaftliche Nutzfläche (Fr. 200.–) je Hektar und Jahr gewährt, wenn die Bewirtschafter nach Art. 3, 6-16 und 38-39 der Bio-Verordnung wirt- schaften (aArt. 57-58 DZV, AS 2001 232). 4.3 Bewirtschafter, die Direktzahlungen beantragen, müssen der kantona- len Behörde den Nachweis erbringen, dass sie den gesamten Betrieb nach den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises oder nach vom Bundesamt anerkannten Regeln bewirtschaften (Art. 16 Abs. 1 DZV in der früheren Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS 1999 233]). Die Bestätigung einer vom Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung nach EN 45004
B-563/2013 Seite 14 bzw. ISO/IEC 17020 akkreditierten Inspektionsstelle mit dem entsprechen- den akkreditierten Geltungsbereich gilt als Nachweis (Art. 16 Abs. 2 DZV in der früheren Fassung vom 26. November 2003 [AS 2003 5322]). Die Kantone können Organisationen, die für eine sachgemässe und unabhän- gige Kontrolle Gewähr bieten, zum Vollzug beiziehen (Art. 66 Abs. 1 DZV). 4.4 Gemäss Art. 66 Abs. 2 DZV müssen Bewirtschafter, die Beiträge für den biologischen Landbau nach Art. 57-58 DZV beanspruchen, von einer akkreditierten Zertifizierungsstelle nach Art. 28 oder 29 der Bio-Verordnung kontrolliert werden. Eine solche Kontrolle muss mindestens einmal jährlich vorgenommen werden (Art. 30 Abs. 1 der Bio-Verordnung in der hier an- wendbaren Fassung vom 22. September 1997 [AS 1997 2508]). Die Kantone überwachen die Kontrolle. Die Zertifizierungsstellen unterbrei- ten den Kantonen die für den Beitragsentscheid notwendigen Unterlagen. Die Kantone oder die von ihnen für den Vollzug beigezogenen Organisati- onen überprüfen die von den Bewirtschaftern eingereichten Angaben, die Einhaltung der Bedingungen und Auflagen und die Beitragsberechtigung (Art. 66 Abs. 3 DZV). Die Kantone bzw. die beigezogenen Organisationen stellen die jeweilige Beitragsberechtigung fest, berechnen die Direktzah- lungen für jeden Betrieb und zahlen die Beiträge aus (Art. 67 Abs. 1 in der früheren Fassung vom 26. November 2003 [AS 2003 5327] und Art. 68 DZV). Die allenfalls bei der Kontrolle festgestellten Mängel oder falschen Angaben sind dem Bewirtschafter durch den Kanton oder die Organisation unverzüglich mitzuteilen (Art. 66 Abs. 5 DZV). 5. 5.1 Der Beschwerdeführer hat vor der Neuaufnahme der Legehennenhal- tung Ende 2003 (Sachverhalt Bst. A.a und A.c) unbestrittenermassen bio- logischen Landbau betrieben. Biobetriebe mussten im vorliegend relevan- ten Zeitraum mindestens einmal jährlich von einer akkreditierten Zertifizie- rungsstelle kontrolliert werden (aArt. 30 Abs. 1 Bio-Verordnung [AS 1997 2498] i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Bio-Verordnung). 5.2 Nach verschiedenen, teilweise anderslautenden Entscheiden (vgl. Sachverhalt Bst. A.c-f), anerkannte die B._______ AG den Betrieb des Be- schwerdeführers mit Entscheid vom 18. August 2006 für das Jahr 2005 als Biobetrieb (Sachverhalt Bst. A.g). Diesen Entscheid korrigierte die B._______ AG am 6. Dezember 2006 zwar nicht im Ergebnis, wohl aber in der Begründung.
B-563/2013 Seite 15 Es ist unstrittig, dass es sich bei der B._______ AG um eine akkreditierte Kontroll- und Zertifizierungsstelle handelt. Als solche nimmt sie nach den Ausführungen des Bundesamtes für Landwirtschaft (nachfolgend: BLW) in seiner anlässlich des Gerichtsverfahrens B-503/2009 abgegebenen Stel- lungnahme vom 25. Januar 2010 nicht nur Kontrollen der Betriebe vor, die Beiträge für den biologischen Landbau beanspruchen, sondern führt auch Kontrollen im Rahmen des ökologischen Leistungsnachweises durch. Die Zertifizierungsstelle, bei der es sich regelmässig wie hier um eine aus- serhalb der Verwaltung stehende, beigezogene Organisation handelt, ent- scheidet allerdings nicht direkt über die Direktzahlungen (Urteil 2C_44/2011 des Bundesgerichts vom 26. Juli 2011 E. 6.3). Mit der Aner- kennung als Biobetrieb wird nur zum Ausdruck gebracht, dass die Produk- tion nach den Anforderungen der Bio-Verordnung erfolgt (Art. 5 Abs. 1 Bio- Verordnung). Ein Kriterium ist dabei eine ausgeglichene Nährstoffbilanz (Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung). 6. 6.1 Nach Art. 11 Bst. a und b DZV in der hier anwendbaren früheren Fas- sung vom 7. Dezember 1998 (AS 1999 232) ist der ökologische Leistungs- nachweis im biologischen Landbau erbracht, wenn die Vorschriften der Art. 3, 6-16 und 38-39 der Bio-Verordnung eingehalten sind und die Anforde- rungen an den ökologischen Ausgleich nach Art. 7 DZV (AS 1999 231) und Ziff. 3 des Anhangs zur Direktzahlungsverordnung über die technischen Regeln des ökologischen Leistungsnachweises (AS 1999 254-259) erfüllt werden. Inzwischen nennt die DZV ausdrücklich als zusätzliche Vorausset- zung, dass die Anforderungen an die ausgeglichene Düngerbilanz nach Ziff. 2 des Anhangs erfüllt werden (Art. 11 Bst. c DZV in der späteren, hier noch nicht anwendbaren Fassung vom 14. November 2007 [AS 2007 6119] und Art. 13 Abs. 1 und 3 DZV in der noch späteren, hier ebenfalls nicht anwendbaren Fassung vom 23. Oktober 2013 [AS 2013 4145]). 6.2 Art. 11 DZV führt in der hier anwendbaren früheren Fassung vom 7. De- zember 1998 (AS 1999 232) für die Erbringung des ökologischen Leis- tungsnachweises nur die Bst. a und b auf und verlangt – wie bereits in E. 6.1 vorstehend erwähnt – noch nicht ausdrücklich eine ausgeglichene Düngerbilanz nach Ziff. 2 des Anhangs zur DZV. Dieses Erfordernis ist erst mit dem Erlass von Art. 11 Bst. c DZV im Rahmen der Verordnungsnovelle vom 14. November 2007 (vgl. AS 2007 6119) explizit eingeführt worden (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 7.2). Nach Art.
B-563/2013 Seite 16 11 Bst. a DZV setzt der ökologische Leistungsnachweis allerdings unter anderem die Einhaltung von Art. 6-16 der Bio-Verordnung voraus. 6.3 Art. 12 der Bio-Verordnung (in der bereits 2005 geltenden Fassung) enthält Anforderungen an die zulässigen Düngungsmethoden. Nach Abs. 3 dieses Verordnungsartikels ist insbesondere der Düngerbedarf aufgrund einer ausgeglichenen Nährstoffbilanz unter Einbezug des standörtlichen Pflanzenbedarfs (Ertragspotential) und unter Berücksichtigung der Nähr- stoffvorräte im Boden nachzuweisen, wobei die Resultate anerkannter Bo- den- oder Pflanzenanalysen zu berücksichtigen sind. Daraus ergibt sich, dass das Erfordernis einer ausgeglichenen Düngerbilanz für den ökologi- schen Leistungsnachweis durch Verweis auf die Bio-Verordnung schon galt, bevor es durch Erlass von Art. 11 Bst. c DZV als ausdrückliche Vo- raussetzung für die Direktzahlungen genannt wurde (Urteil des Bundesge- richts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 7.3). Dass die für die Direktzahlun- gen zuständige kantonale Behörde vom Beschwerdeführer als Vorausset- zung der strittigen Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2005 eine ausge- glichene Düngerbilanz für seinen Betrieb verlangte, entspricht damit dem Bundesrecht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 7.4 und 10.1). 6.4 Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung hält fest, dass die ausgebrachte Menge Nährstoffe pro Hektare (Dünger) höchstens 2,5 Düngergrossvieheinheiten (DGVE) betragen darf. Eine DGVE umfasst 15 Kilogramm Phosphor bzw. 34.4 kg P 2 O 5 . 6.5 Der Beschwerdeführer verfügte gemäss seinen Angaben über eine düngbare landwirtschaftliche Nutzfläche von 20.9 ha und hätte somit rund 1'797 kg P 2 O 5 ausbringen dürfen. Diesen Wert hat er nach Auffassung der Vorinstanz und auch der Erstinstanz nicht überschritten (vgl. vorinstanzli- ches Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 E. 4.2). 7. 7.1 Strittig und zu prüfen ist jedoch, ob der Beschwerdeführer im Hinblick auf die Erlangung des ökologischen Leistungsnachweises verpflichtet war, eine Suisse-Bilanz oder eine Nährstoffbilanz nach gleichwertiger Methode vorzulegen. 7.2 Der Beschwerdeführer legt dar, es sei aufgrund der DZKR vom 27. Ja- nuar 2005, S. 5 und 9, i.V.m. Art. 11 DZV erstellt, dass ein Biobetrieb im Jahre 2005 zur Erfüllung des ökologischen Leistungsnachweises keine
B-563/2013 Seite 17 Suisse-Bilanz oder eine Nährstoffbilanz nach gleichwertiger Methode habe vorlegen müssen. Eine solche Pflicht ergebe sich aus Art. 12 Abs. 3 Bio- Verordnung nicht, sondern es werde in Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung be- züglich der einzelbetrieblichen Nährstoffintensität auf den DGVE-Besatz pro ha verwiesen (DGVE-Methode). Zum gleichen Ergebnis gelange man, wenn man das Sanktionsschema der Erstinstanz vom 1. März 2002 (S. 8) konsultiere (Beschwerdeschrift, S. 23). Die Methode Suisse-Bilanz sei ihm von der Erstinstanz aufgezwungen worden (Beschwerdeschrift, S. 18). 7.3 7.3.1 Gemäss der DZV in der Fassung von 2004 werden Betriebe in der Ackerbauzone und in den Übergangszonen, welche keine phosphor- oder stickstoffhaltigen Dünger zuführen, in der Regel von der Berechnung des gesamtbetrieblichen Nährstoffhaushalts befreit, wenn ihr Viehbesatz pro Hektare düngbare Fläche den Wert von 1,7 DGVE nicht überschreitet. Of- fenbar geht der Verordnungsgeber davon aus, dass die Nährstoffkreisläufe bei Einhaltung dieser Werte geschlossen sind (vgl. auch Art. 6 DZV) und sich die Berechnung einer Nährstoffbilanz erübrigt. Daraus folgt im Um- kehrschluss, dass bei einer höheren Anzahl DGVE geschlossene Nähr- stoffkreisläufe nicht zu vermuten sind bzw. eine ausgeglichene Nährstoff- bilanz vorzuweisen ist. Die Vorinstanz hat dies in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 (E. 4.3.4.4) zutreffenderweise fest- gehalten. 7.3.2 Entsprechend wird im Anhang zur DZV vorgesehen, dass der Phos- phor- und Stickstoffhaushalt anhand einer Nährstoffbilanz zu beurteilen sind. Anhand dieser Bilanz ist zu zeigen, dass kein überschüssiger Stick- stoff oder Phosphor verwendet wird. Dabei gilt für die Bilanzierung die Me- thode "Suisse-Bilanz" oder eine gleichwertige Berechnungsmethode (aZiff. 2.1 des Anhangs zur DZV [AS 2003 5321]). 7.3.3 Der Anhang der DZV wurde bereits am 21. September 2001 in Ziff. 2.1 geändert und zwar dahingehend, dass die Nährstoffbilanz entwe- der gemäss der Methode Suisse-Bilanz der Beratungszentralen Lindau und Lausanne oder gemäss einer gleichwertigen Berechnungsmethode zu erfolgen habe (AS 2001 3540). Es trifft somit zu, dass die Suisse-Bilanz zum Nachweis einer ausgeglichenen Stickstoff- bzw. Phosphorbilanz dient, wie sie in der DZV zur Erfüllung des ökologischen Leistungsnachweises verlangt wird (Ziff. 1 der Wegleitung Suisse-Bilanz, Auflage 1.5).
B-563/2013 Seite 18 7.4 Sofern Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung tatsächlich die Methode zur Er- stellung der Nährstoffbilanz im biologischen Landbau präzisieren würde, hätte dieser Absatz mit dem erwähnten Erlass von Art. 11 Bst. c DZV ge- strichen werden müssen. Da Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung nach wie vor in ungeänderter Formulierung in Kraft steht, ist – wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat (in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 E. 4.3.2) – davon auszugehen, dass einerseits Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung eine ausgeglichene Nährstoffbilanz verlangt und andererseits gemäss Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung aus gewässerschützerischen Motiven die DGVE-Werte nicht überschritten werden dürfen (vgl. auch Art. 14 Abs. 1 und Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 [Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20]). 7.5 Angesichts dessen bleibt bei der Berechnung der maximal zulässigen Menge ausgebrachter Nährstoffe gemäss der DGVE-Methode kein Raum, die Nährstoffvorräte zu berücksichtigen bzw. die Ergebnisse von Boden- und Pflanzenanalysen einzubeziehen. Der Umstand, dass betreffend die Nährstoffvorräte keine Kongruenz zwischen Art. 12 Abs. 3 und Abs. 4 Bio- Verordnung feststellbar ist, steht der Annahme entgegen, Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung bilde eine Präzisierung von Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung. Mit Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung wird ausschliesslich der Grenzwert be- treffend die Gewässerverträglichkeit normiert, wie die Vorinstanz richtiger- weise erwogen hat (in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 4.3.3 und 4.4). 7.6 Gemäss Bio-Verordnung sind mithin in Bezug auf die standortgerechte Nährstoffversorgung im Wesentlichen zwei Aspekte zu berücksichtigen: Die Begrenzung der Bewirtschaftungsintensität anhand von DGVE (vgl. Art. 12 Abs. 4 Bio-Verordnung) und die Ausgeglichenheit zwischen Nähr- stoffbedarf und Nährstoffangebot (vgl. Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung) (Ur- teil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 der Vorinstanz, E. 4.4). Bei der Nährstoffbilanz wird entsprechend vorausgesetzt, dass die Nährstoffkreis- läufe möglichst geschlossen sind (vgl. Art. 6 Abs. 1 DZV; Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012 E. 5.1). 7.7 7.7.1 Der Beschwerdeführer bringt jedoch vor, dass die vorgesehene neue Ausführungsbestimmung der Agrarpolitik 2014-2017 aufzeige, dass in der Vergangenheit im Vollzug unklar gewesen sei, welche Daten für die Be-
B-563/2013 Seite 19 rechnung der Nährstoffbilanz massgebend sein sollten, wie dies das vor- liegende Verfahren exemplarisch aufzeige. Diese ergänzenden Ausführun- gen zeigten auf, dass in Bezug auf die massgebenden Daten für die Nähr- stoffbilanzierung völlig unklare Verhältnisse herrschten. Es könne und dürfe nicht sein, dass diese unklaren Verhältnisse dazu führten, dass die Direktzahlungen aberkannt würden (Replik, S. 3). 7.7.2 Der Beschwerdeführer räumt indessen ein, dass es sich bei der Suisse-Bilanz um eine Nährstoffbilanz gemäss Art. 12 Abs. 3 Bio-Verord- nung handle (Beschwerdeschrift, S. 18). Diesem Zugeständnis entspricht die Ansicht des BLW, das als Fachbehörde in seiner Stellungnahme vom 15. August 2013 schrieb, dass das methodische Vorgehen für die Berech- nung der ausgeglichenen Nährstoffbilanz im Biolandbau nicht konkret vor- gegeben sei. Die gewählte Methode, die sich auf eine Gegenüberstellung des Nährstoffanfalls und des Nährstoffbedarfs abstütze, erweise sich im Hinblick auf die damaligen [2005] gesetzlichen Vorgaben als richtig. 7.8 Dies ändert jedoch nichts daran, dass hinsichtlich Art. 12 Abs. 3 Bio- Verordnung keine genauen methodischen Normierungen vorhanden sind. Entscheidend ist letztlich – wie in E. 7.6 vorstehend erwähnt –, dass insge- samt möglichst geschlossene Nährstoffkreisläufe vorliegen. 7.9 7.9.1 Der Beschwerdeführer legt sodann dar, da es sich bei der Suisse- Bilanz, die ihm von der Erstinstanz aufgezwungen worden sei, um eine Nährstoffbilanz gemäss Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung handle, sei die Weg- leitung zur Suisse-Bilanz nicht massgebend (Beschwerdeschrift, S. 18). 7.9.2 Wird die Suisse-Bilanz gewählt, ist jedoch – wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat (in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 6.3.2) – auch die Wegleitung zu ihr anzuwenden, da diese den Aufbau und die Funktion der Bilanz konkretisiert. 8. 8.1 Laut der Erstinstanz unterscheidet sich die heranzuziehende Referenz- periode für die Direktzahlungen von der zu verwendenden Periode für die Nährstoffbilanz (Stellungnahme vom 15. März 2013, S. 1). 8.2 Der Beschwerdeführer ist dagegen der Ansicht, es treffe nicht zu, dass sich die massgebende Referenzperiode für die Direktzahlungen von der für
B-563/2013 Seite 20 die Nährstoffbilanzierung anzuwendenden Periode unterscheide. Die Be- triebsdaten würden einmal pro Jahr erhoben und seien massgebend für die Direktzahlungen und die Nährstoffbilanz. Dies ergebe sich aus Art. 67 Abs. 1 DZV. Könne die massgebliche Referenzperiode für die Nährstoffbilanz im Bereich der Direktzahlungen durch die vollziehende Behörde im Einzelfall anders festgelegt werden, wäre einem willkürlichen Vollzug der Direktzah- lungsgesetzgebung Tür und Tor geöffnet (Replik, S. 2). 8.3 Laut Ziff. 2.1.2 des Anhangs I zur derzeit geltenden DZV vom 23. Oktober 2013 (SR 910.13) sind für die Berechnung der Nährstoffbilanz die Daten des Kalenderjahres massgeblich. Dies wurde vom Gesetzgeber jedoch erst im Rahmen der Agrarpolitik 2014-2017 ins Verordnungsrecht aufgenommen (vgl. Dokument "Anhörung. Ausführungsbestimmungen zur Agrarpolitik 2014-2017" vom 8. April 2013 des Eidgenössischen Departe- ments für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF, S. 44 und 109). Damit wurde die Referenz- und Kontrollperiode für die Berechnung der Nährstoff- bilanz in der ganzen Schweiz vereinheitlicht. Zuvor enthielt die DZV keine ausdrückliche Regelung der für die Berechnung der Nährstoffbilanz rele- vanten Referenz- und Kontrollperiode. Somit konnte sich damals der für die Direktzahlungen massgebende Zeitraum von demjenigen, der bei der Nährstoffbilanzierung angewendet wurde, unterscheiden. Letzterer konnte sich namentlich nach der in der Wegleitung zur "Suisse-Bilanz" anerkann- ten Periode richten. Art. 67 Abs. 1 DZV regelt die Referenzperiode, die für die Direktzahlungen relevant ist, nicht. 8.4 Gemäss der Wegleitung Suisse-Bilanz (Ziff. 2.1 der Auflagen 1.3 vom Juli 2004) werden bei der Berechnung der Nährstoffbilanz nach der Suiss- Bilanz zwei Varianten als Kontrollperiode anerkannt, nämlich: das Kalen- derjahr vom 1. Januar bis 31. Dezember oder das vom Kanton festgelegte Anbaujahr. Dabei ist bei der Variante Kalenderjahr die letztjährige abge- schlossene und vom Betriebsleiter unterzeichnete Nährstoffbilanz und bei der Variante Anbaujahr die dem betreffenden Anbaujahr zugehörige Nähr- stoffbilanz zu kontrollieren. 8.5 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wurde dadurch, dass im Kanton Aargau alternativ auf die kantonale Festlegung des Anbaujahres statt auf das Kalenderjahr als Referenzperiode der Nährstoffbilanz abge- stellt wurde, der rechtsgleiche Vollzug der Direktzahlungsgesetzgebung nicht beeinträchtigt. Diese Vorgehensweise ermöglichte keine ermessens- überschreitende individuelle, je nach konkretem Einzelfall andere Festle-
B-563/2013 Seite 21 gung der Referenzperiode. Die Vorinstanz hat ihr Ermessen weder über- schritten noch missbraucht, als sie bei der Beurteilung des Gesuchs um Ausrichtung von Direktzahlungen für das Kalenderjahr 2005 auf das vom Kanton Aargau festgelegte Anbaujahr als für die Nährstoffbilanz geltende Referenzperiode abstellte. Die Willkürrüge des Beschwerdeführers zielt damit ins Leere. 9. 9.1 9.1.1 Für den der Berechnung zugrunde zu legenden Tierbestand ist ge- mäss Suisse-Bilanz entweder der Tierbestand der Betriebsdatenerhebung des Stichtags oder der Durchschnittsbestand massgebend (Ziff. 2.4 Weg- leitung Suisse-Bilanz [Auflage 1.3 vom Juli 2004]). Bei den nicht Raufutter verzehrenden Nutztieren, zu welchen insbesondere Legehennen gehören, ist die Anzahl Tiere massgebend, die auf dem Betrieb während der letzten zwölf Monate vor dem Stichtag im Durchschnitt gehalten wurden (Art. 67 Abs. 1 letzter Satz DZV in der hier anwendbaren Fassung vom 26. Novem- ber 2003 [AS 2003 5327]). 9.1.2 Der vom Bundesverwaltungsgericht für die Zeit vom 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2004 konkret ermittelte Bestand von 1'720 Legehennen- plätzen ist vom Bundesgericht als ins pflichtgemässe fachtechnische Er- messen des Bundesverwaltungsgerichts fallend geschützt worden (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 9.3). Dieser Lege- hennenbestand von 1'720 ist laut Bundesgericht nicht bundesrechtswidrig (E. 10.1). Der Beschwerdeführer ist demgegenüber der Ansicht, dass der massgebende Legehennenbestand i.S.v. aArt. 67 Abs. 1 DZV erneut zu überprüfen sei (Beschwerdeschrift, S. 7-12).
9.1.3 9.1.3.1 Gemäss dem Grundsatz der materiellen Rechtskraft, welcher auch mit der Formel ne bis in idem bzw. der res iudicata-Wirkung ausgedrückt wird, darf die gleiche Sache nicht zwei Mal beurteilt werden. Nach diesem Grundsatz darf deshalb eine Verwaltungsbehörde bei einer bereits endgül- tig beurteilten Streitsache grundsätzlich nicht auf ein Gesuch um Neubeur- teilung eintreten. Anders verhält es sich nur, wenn eine Ausnahme vom Grundsatz der res iudicata-Wirkung vorliegt (gesetzliche oder durch die
B-563/2013 Seite 22 Praxis herausgebildete Wiedererwägungs- oder Revisionsgründe), die Formel ne bis in idem aufgrund nachfolgender Veränderung der Tatsachen- oder Rechtslage oder aufgrund eines inhaltlich neuen Antrages nicht mehr gilt oder wenn die frühere Verfügung als nichtig erscheint (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts E-6114/2011 vom 18. Januar 2012, E. 2.2.1, und D-3307/2012 vom 29. Juni 2012; Entscheid des Bundesrates vom 6. Dezember 1999, in: VPB 64.43 E. 2.2 mit Hinweisen). 9.1.3.2 Die Figur der materiellen Rechtskraft ist vorab im Zivil- und Straf- prozess bedeutsam und im Verwaltungsverfahren in erster Linie auf Er- kenntnisse einer Rechtsmittelbehörde zugeschnitten (vgl. RHINOW/KOL- LER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 956 [mit dem Hinweis, dass jede Verfügung, welche ein bestimm- tes Rechtsverhältnis neu regeln wolle, selbst dann wiederum mit Be- schwerde anfechtbar ist, wenn sie eine "res iudicata" betrifft]; TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 31 Rz. 9). Insoweit das Bundesgericht in seinem Urteil 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 das Urteil B-503/2009 des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. November 2010 bestätigt hat, kann dieses Urteil als Entscheid einer Rechtsmittelbehörde ohne Weiteres materielle Rechtskraft entfalten. Der Beschwerdeführer stösst deshalb ins Leere, soweit er diesem Urteil in Be- zug auf den vom Bundesverwaltungsgericht damals ermittelten Legehen- nenbestand von 1'720 Stück eine Rechtskraftwirkung abzusprechen sucht (Beschwerdeschrift, S. 7-12). 9.1.3.3 Grundsätzlich erwächst zwar nur das Dispositiv eines Entscheides in Rechtskraft, jedoch ergibt sich dessen Tragweite häufig erst aus den Er- wägungen (Urteil 2C_762/2010 des Bundesgerichts vom 2. Februar 2011 E. 3 mit Hinweisen). Eine abgeurteilte Sache (res iudicata) ist allerdings einzig dann gegeben, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten An- spruch identisch ist. Eine solche Anspruchsidentität liegt vor, wenn der im Streit liegende Anspruch der Verwaltungsbehörde oder dem Gericht aus dem gleichen Rechtsgrund und gestützt auf den nämlichen Sachverhalt erneut zur Beurteilung vorgelegt wird. Ein Sachurteil, das in diesem Sinne in anspruchsbezogene materielle Rechtskraft erwächst, ist nur gegeben, wenn und soweit die Behörde die Sachverhaltsvorbringen der Parteien ma- teriellrechtlich würdigt bzw. den geltend gemachten Anspruch inhaltlich be- urteilt. Die Rechtskraftwirkung geht nur soweit, als über den geltend ge- machten Anspruch entschieden worden ist. Objektiv begrenzt wird die
B-563/2013 Seite 23 Rechtskraft der Entscheidung durch den Streitgegenstand. Der Begriff der Anspruchsidentität ist nicht grammatikalisch, sondern inhaltlich zu verste- hen. Ob Anspruchsidentität vorliegt, richtet sich nach den Rechtsbehaup- tungen, welche von den im abgeschlossenen Verfahren gestellten und be- urteilten Anträgen erfasst werden. Deshalb ist ein neuer Anspruch trotz ab- weichender Umschreibung mit dem beurteilten identisch, wenn er in die- sem bereits enthalten gewesen ist oder wenn die im ersten Prozess beur- teilte Hauptfrage für Vorfragen des zweiten Verfahrens von präjudizieller Bedeutung ist. Hingegen sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wort- lauts dann als verschieden zu betrachten, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund (bzw. auf denselben Tatsachen und rechtlichen Um- ständen) beruhen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 4C.138/2002 vom 22. Ja- nuar 2003 E. 2.1; BGE 123 III 16 E. 2 und 121 III 474 E. 4a). 9.1.4 Das Bundesgericht hatte im Verfahren 2C_44/2011 insbesondere zu beurteilen, ob der bundesverwaltungsgerichtliche Entscheid, dass für die Zeit vom 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2004 von einem Legehennen- bestand von 1'720 Stück auszugehen ist, zu bestätigen oder aufzuheben ist (vgl. Urteil 2C_44/2011 des Bundesgerichts vom 26. Juli 2011 E. 9). Ge- mäss der Prozessgeschichte vertrat der Beschwerdeführer in seiner dama- ligen Beschwerde die Ansicht, dass die Methode bundesrechtswidrig sei, mit welcher das Bundesverwaltungsgericht den massgeblichen Legehen- nenbestand ermittelt hatte (E. 9.1 des Urteils). Gemäss Bundesgericht nahm das Bundesverwaltungsgericht die Ermitt- lung des Legehennenbestands jedoch pflichtgemäss und bundesrechts- konform wahr (E. 9.3 und 10.1 des vorstehend genannten Urteils). Mit Dis- positiv-Ziff. 1 seines Urteils hiess das Bundesgericht indessen die Be- schwerde im Sinne der Erwägungen uneingeschränkt gut. Damit ist den- noch fraglich, ob die bundesverwaltungsgerichtliche Ermittlung des Lege- hennenbestands als in Rechtskraft getreten zu betrachten ist. In der Begründung seines Entscheides 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 stellte das Bundesgericht zunächst das Verordnungsrecht eingehend dar, welches zur Beantwortung der Frage der massgeblichen Anzahl Legehen- nen heranzuziehen ist (vgl. E. 9.2 des Urteils). Im Anschluss daran erwog es insbesondere, dass sich einzig die Frage stellen könne, ob auf das dem Stichtag vorangegangene Kalenderjahr oder auf die unmittelbar mit dem Stichtag endenden zwölf Monate abzustellen sei (E. 9.2 des Urteils). Die Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil B-503/2009
B-563/2013 Seite 24 vom 10. November 2010, wonach es aus technischen Gründen, nament- lich zur Gewährleistung eines tauglichen Planungs- und Kontrollinstrumen- tes, nachvollziehbar sei, dass die massgebliche Kontrollperiode bei den Biobetrieben in der Regel das jeweils vorausgegangene abgeschlossene Kalenderjahr sei, was auch für die Erfassung des massgeblichen Tierbe- standes zu gelten habe, beanstandete das Bundesgericht ausdrücklich nicht (E. 9.2 des bundesgerichtlichen Urteils). Zwar anerkannte das Bun- desgericht, dass eine andere Auslegung der anwendbaren Bestimmungen theoretisch nicht ausgeschlossen erscheine (E. 9.2 des Urteils). Gleich- wohl hielt das Bundesgericht fest, dass diese Einschätzung des Bundes- verwaltungsgerichts auf triftigen Gründen beruhe (E. 9.2 des Bundesge- richtsurteils). Das Bundesgericht war deshalb der Ansicht, dass das Bun- desverwaltungsgericht mit seiner Ermittlung des Legehennenbestandes das ihm zustehende fachtechnische Ermessen pflichtgemäss wahrgenom- men habe, womit das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts insoweit nicht gegen Bundesrecht verstosse (E. 9.3 des bundesgerichtlichen Urteils). Aus Dispositiv-Ziff. 1 des genannten Urteils in Verbindung mit den hiervor wiedergegebenen Erwägungen des Bundesgerichts ist demnach abzulei- ten, dass eine unrichtige Ermittlung des Legehennenbestandes durch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil B-503/2009 vom 10. November 2010 rechtskräftig verneint worden ist. Damit ist diese Berechnung des Lege- hennenbestandes – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers (Be- schwerdeschrift, S. 7-12) – weder erneut vorzunehmen noch erneut zu überprüfen. Das Nichteintreten der Vorinstanz in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. No- vember 2012 auf die entsprechenden Ausführungen des Beschwerdefüh- rers, die er in seinen Eingaben vom 7. Mai 2012 und 29. November 2012 im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens gemacht hatte, stellt mithin keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Sofern man die Frage der res iudicata anders beurteilen wollte, wäre das Vorbringen des Beschwerdeführers aus den gleichen Gründen, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. November 2010 dar- gelegt hat, abzuweisen. Auf die erwähnten Ausführungen kann hier voll- ständig verwiesen werden. 10. 10.1
B-563/2013 Seite 25 10.1.1 Eine Pflicht, alle fünf Jahre Bodenproben zu stechen, ist weder der Bio-Verordnung noch der DZV zu entnehmen (vgl. auch Ziff. 2.2 Abs. 1 Anhang DZV). Die Bodenproben müssen jedoch in der Regel vor dem Ab- gabedatum der Nährstoffbilanz gestochen und analysiert werden. Im Nach- hinein gestochene Proben lassen grundsätzlich keine genügend aussage- kräftigen Rückschlüsse auf die Bodenbelastung im massgebenden Zeit- raum zu, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat (in ihrem Urteil 5- BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 5.6.2). Mithin sind vorliegend die Bodenproben ausschlaggebend, welche vom Beschwerdeführer vor dem Abgabedatum der Nährstoffbilanz 2004 gestochen und analysiert worden sind. 10.1.2 Wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffenderweise dargelegt hat, ist aufgrund von Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung einzig entscheidend, ob Re- sultate "anerkannter Boden- und Pflanzenanalysen" vorliegen oder nicht (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012 E. 5.4.2). Die in Ziff. 2.2 Abs. 3 und 4 Anhang DZV enthaltene Auflage betreffend das Labor gelangt vorliegend nicht zur Anwendung (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 7). Das vom Beschwerdeführer beauf- tragte Labor wurde im Jahre 2005 vom Bundesamt für Landwirtschaft ge- mäss Ziff. 2.2 Anhang DZV formell anerkannt. 10.2 10.2.1 Nach Ziff. 2.1 Abs. 3 des Anhangs zur DZV (in der früheren Fassung vom 26. November 2003 [AS 2003 5331-5332]) können Betriebe, die mit Bodenanalysen nach einer anerkannten Methode eines anerkannten La- bors den Nachweis erbringen, dass die Böden gemessen an den ordentli- chen Anforderungen für die notwendige Phosphorbilanz unterversorgt sind, mit Einbezug eines vollständigen Düngungsplanes einen höheren Bedarf geltend machen. Ziff. 2.1 des Anhangs zur DZV ist allerdings für das vor- liegend massgebliche Beitragsjahr 2005 auf den Betrieb des Beschwerde- führers noch nicht anwendbar, da erst im später erlassenen Art. 11 Bst. c DZV (in der Fassung vom 14. November 2007 [AS 2007 6119]) auf Art. 2 des technischen Anhangs zur DZV verwiesen wird. Die für den ökologi- schen Leistungsnachweis im biologischen Landbau anwendbare Bio-Ver- ordnung, auf die Art. 11 Bst. a DZV (in der Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS 1999 232]) verweist, verlangt keinen entsprechenden Düngungsplan (vgl. insbesondere Art. 12 der Bio-Verordnung vom 22. September 1997 [AS 1997 2501-2502]) (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 8.2).
B-563/2013 Seite 26 10.2.2 Das vorliegend anwendbare Verordnungsrecht verlangt den Dün- gungsplan als Bestandteil des für den Bezug von Direktzahlungen erfor- derlichen ökologischen Leistungsnachweises nur für nichtbiologische Be- triebe. Für biologische Betriebe gelten die Anforderungen der Bio-Verord- nung, wo andere Methoden vorgesehen sind. Da die Anwendbarkeit der lediglich für nichtbiologische Betriebe geltenden Regelung nicht auf biolo- gische Betriebe ausgeweitet werden darf, kann folglich vom Beschwerde- führer für das Beitragsjahr 2005 nicht verlangt werden, dass er die einen Bestandteil des ökologischen Leistungsnachweises bildende Nährstoffbi- lanz mit einem vorgängig erstellten parzellenscharfen Düngungsplan be- legt (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 8.3). Das Verordnungsrecht schrieb für das massgebliche Beitragsjahr 2005 noch nicht die Einreichung eines vorgängigen (parzellenscharfen) Düngungspla- nes vor (Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 10.1). 10.2.3 Laut Bundesgericht haben die Vorinstanzen die vom Beschwerde- führer an Stelle eines vorgängigen (parzellenscharfen) Düngungsplanes anerbotenen Beweismittel abzunehmen. Dabei ist zu prüfen, ob dem Be- schwerdeführer der ökologische Leistungsnachweis gelingt, ohne dass von ihm die Einreichung eines vorgängig erstellten parzellenscharfen Dün- gungsplans verlangt werden darf. Gestützt darauf ist über die Gewährung der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2005 neu zu befinden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 E. 10.1). Diesbezüglich ist indes zu berücksichtigen, dass die Richtlinien für den ökologischen Leis- tungsnachweis (ÖLN), die vom BLW am 14. Juli 2004 gestützt auf die DZV anerkannt wurden und für das Beitragsjahr 2005 insbesondere für den Kanton Aargau gültig waren, in Bezug auf den Phosphorhaushalt in Ziff. 5.1 ausdrücklich Folgendes vorsahen: "Betriebe, die mit Bodenanalysen nach einer anerkannten Methode eines an- erkannten Labors den Nachweis erbringen, dass die Böden unterversorgt sind, können mit Einbezug eines vollständigen Düngungsplanes einen höhe- ren Bedarf geltend machen. Wenig intensiv genutzte Wiesen dürfen nicht auf- gedüngt werden." Da eine Auseinandersetzung des Bundesgerichts mit dieser Bestimmung im Urteil 2C_44/2011 vom 26. Juli 2011 nicht erfolgt ist, kann vorliegend von der Anwendbarkeit dieser Regelung ausgegangen werden. Entspre- chend konnte die Vorinstanz vom Beschwerdeführer vorgängig zwar nicht einen parzellenscharfen, wohl aber einen vollständigen Düngungsplan ver- langen. Ein solcher liegt nicht vor. Aufgrund des genannten bundesgericht- lichen Urteils wird nachfolgend dennoch geprüft, ob dem Beschwerdefüh- rer gleichwohl der ökologische Leistungsnachweis gelingt.
B-563/2013 Seite 27 10.3 10.3.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, da die ausgeglichene Nährstoffbi- lanz gemäss Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung ein Teil des ökologischen Leis- tungsnachweises sei, sei nicht einzusehen, weshalb vorliegend für den Futterbau auf die CO 2 -Methode abgestellt werden solle, wenn gemäss Be- schluss des BLW seit der Anbauperiode 2004/05 für den ökologischen Leistungsnachweis für die P[hosphor]- und K-Analysen aller Kulturen die EDTA-Methode vorgeschrieben sei (Beschwerdeschrift, S. 13). Wie der Medienmitteilung der Agroscope vom 11. August 2005 unter dem Titel "Bo- denanalysen zur Düngeberatung" entnommen werden könne, könne mit der für den ökologischen Leistungsnachweis vorgeschriebenen EDTA-Me- thode nur in speziellen Fällen – alkalische und tonige Böden – keine sichere Interpretation für die Düngeberatung gemacht werden. In diesen Fällen sei je nach Kultur eine alternative Methode zu wählen – CO 2 -Methode oder H 2 O 10 -Methode –, um eine fundierte Entscheidungshilfe für eine pflanzen- und umweltgerechte Düngung zur Verfügung zu haben. Ab der Anbauperi- ode 2004/2005 sei die EDTA-Methode als einzige Methode im ökologi- schen Leistungsnachweis anerkannt worden (Beschwerdeschrift, S. 14). Die Böden des Betriebs seien überwiegend sauer und schwach sauer. Eine Parzelle von 90 Aren sei schwach alkalisch und eine Parzelle von 20 Aren sei alkalisch. Alle Böden seien schwach humos und würden einen Lehm- gehalt von unter 30 % aufweisen. Folglich rechtfertige sich gemäss Tabelle 13 der GRUDAF 2001 (S. 24), für sämtliche Parzellen die EDTA-Methode anzuwenden, da keine kalkhaltigen Böden mit einem Tongehalt von > 30 % vorlägen. Die Vorinstanz habe daher zu Unrecht für den Futterbau auf die CO 2 -Methode abgestellt. Aus den GRUDAF 2001 (Tabelle 13 auf S. 24) und aus dem Beschluss des BLW, ab der Anbauperiode 2004/05 für die P[hosphor]- und K-Analysen aller Kulturen nur noch die EDTA-Methode anzuerkennen, sowie aus den GRUDAF 2009 (Tabelle 14 auf S. 29) ergä- ben sich keine Gründe, für den Futterbau die CO 2 -Methode anzuwenden. Aus Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung ergebe sich kein Ermessen der Vo- rinstanz, die Methode selber zu bestimmen, sondern es seien die Ergeb- nisse anerkannter Bodenanalysen zu berücksichtigen (Beschwerdeschrift, S. 15). 10.3.2 Die GRUDAF 2001 halten fest (S. 24), dass die EDTA-Methode im Futterbau mit einigen Unsicherheiten behaftet sei und daher für die parzel- lenspezifische Düngeberatung im Futterbau in der Regel die Anwendung der CO 2 -Methode empfohlen werde. Die Vorinstanz ging deshalb davon
B-563/2013 Seite 28 aus, dass die CO 2 -Methode hinsichtlich des Futterbaus genauere Ergeb- nisse liefert (Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 der Vorinstanz E. 5.8.2). Die GRUDAF 2001 präzisierte ihre Empfehlung allerdings damit, dass für Böden mit weniger als 10 % Humus, Böden mit weniger als 30 % Ton und kalkfreie Böden mit mehr als 30 % Ton die in der GRUDAF 2001 angegebenen Korrekturfaktoren in Abhängigkeit der P-Gehalte (mg P/kg, EDTA-Methode) und des Tongehaltes des Bodens anzuwenden seien. Für kalkhaltige Böden (pH>7,2) mit einem Tongehalt von >30 % werde die Ver- wendung der CO 2 -Methode empfohlen. Bei wenig intensiv genutzten Wie- sen sei ein Korrekturfaktor von höchstens 1,0 zu verwenden (S. 24). 10.4 10.4.1 Der Beschwerdeführer macht entsprechend geltend, Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung impliziere, dass die Korrekturfaktoren gemäss GRUDAF zu verwenden seien. Somit seien gestützt auf Art. 12 Abs. 3 Bio-Verord- nung und die GRUDAF für sämtliche Parzellen die P[hosphor]-Korrektur- faktoren gemäss EDTA-Methode anzuwenden (Beschwerdeschrift, S. 15). Der Anhang zur DZV sehe keine flächengewichteten Korrekturfaktoren vor. Die von der Vorinstanz erwähnten Richtlinien und Merkblätter – Merkblatt P[hosphor]-Bedarfsdeckung des Kantons Luzern, Richtlinien für den öko- logischen Leistungsnachweis – seien nicht massgebend, da es den Kan- tonen nicht obliege, diesbezüglich Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Der Entscheid der Vorinstanz, gestützt auf die von ihr erwähnten Richtlinien und Merkblätter auf flächengewichtete Korrekturfaktoren abzustellen, ba- siere auf einer falschen Grundlage und sei daher willkürlich (Beschwerde- schrift, S. 16). Da es Sinn und Zweck der Bodenproben sei, die Düngerver- teilung auf die einzelnen Parzellen zu optimieren – was sich aus der Medi- enmitteilung von Agroscope vom 11. August 2005, aus Ziff. 2.2 Abs. 1 Satz 1 des Anhangs zur DZV und ebenso aus den GRUDAF ergebe (Beschwer- deschrift, S. 16) –, seien die ermittelten Korrekturfaktoren nicht flächenzu- gewichten. Dadurch werde der Nährstoffbedarf nicht entsprechend dem Bedarf der Kulturen ermittelt, wie dies in Kap. 16.1 der GRUDAF 2001 (S. 70) vorgesehen sei. Vielmehr sei der parzellenweise Bedarf zu berücksich- tigen. So sei die Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung anzuwen- den. Die Vorinstanz habe Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung falsch angewendet und zu Unrecht auf die P-Bedarfsdeckung der Vorinstanz abgestellt. Viel- mehr erweise sich die eigene Berechnung vom 29. November 2006 als richtig (Beschwerdeschrift, S. 17). Die von der Vorinstanz ermittelte P[hos- phor]-Bedarfsdeckung von 115 % sei falsch, da sie die Korrekturfaktoren flächengewichtet angewendet habe (Beschwerdeschrift, S. 18).
B-563/2013 Seite 29 10.4.2 Laut der Vorinstanz wird die Phosphor-Bedarfsdeckung aufgrund von Bodenanalysen im Anwendungsbereich der DZV und des dazugehöri- gen Anhangs grundsätzlich gestützt auf den flächengewichteten Korrek- turfaktor errechnet (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012 E. 5.9.2). Der von der Vorinstanz vorgenommenen Begründung die- ser Aussage mit Ziff. 5.1 der Richtlinien für den ökologischen Leistungs- nachweis [ÖLN] vom 1. Oktober 2008 und dem Merkblatt P[hosphor]-Be- darfsdeckung gemäss Bodenanalysen der Dienststelle Landwirtschaft und Wald [lawa] des Kantons Luzern (Stand Mai 2010 abrufbar unter <https://www.yumpu.com/de/document/view/25619546/merkblatt-p-be- darfsdeckung-gemass-bodenanalysen-qualinova-ag>, abgerufen am 27. November 2014) kann indessen nicht gefolgt werden. Die angegebenen Dokumente waren im Zeitraum, der für die Direktzahlungen 2005 relevant war, noch nicht erlassen und konnten für den vorliegend relevanten Zeit- raum keine Rückwirkung entfalten. Die für das Beitragsjahr 2005 geltenden ÖLN verlangen keinen flächengewichteten Korrekturfaktor. Überdies ist das von der Vorinstanz beschriebene Vorgehen nicht zwingend, da die DZV vorliegend nicht durchwegs anwendbar ist. Die Bio-Verordnung gibt ebenfalls keine parzellenweise Berechnung vor. 10.4.3 Die GRUDAF 2001 spricht aber im Zusammenhang mit der Korrek- tur der Phosphat-Normdüngung bei der CO 2 -Methode davon, dass die Düngungsnorm an den parzellenspezifischen Nährstoffgehalt des Bodens anzupassen sei, und nennt die Korrekturfaktoren der Normdüngung für Phosphat im Acker- und Futterbau in Abhängigkeit der Phosphat-Testzahl (P-Test, CO 2 -Methode) sowie des Tongehaltes des Bodens für Böden mit weniger als 10 % Humus. Bei wenig intensiv genutzten Wiesen sei ein Kor- rekturfaktor von höchstens 1,0 zu verwenden (S. 26). Das Vorgehen der Vorinstanz, welche es als sachgerechter erachtete, auf den flächengewich- teten Korrekturfaktor abzustellen (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012 E. 5.9.2) und auf die parzellenweise Berechnung zu verzichten (vgl. vorstehend E. 10.4.2 am Schluss), ist daher nicht zu bean- standen. 10.4.4 Die Vorinstanz stellte auf den von der GRUDAF 2001 (S. 24 und 26) angegebenen maximalen Korrekturfaktor von 1.0 bei wenig intensiv ge- nutzten Wiesen ab (Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 5.9.3). Der Beschwerdeführer ist derselben Ansicht (Beschwerdeschrift, S. 18). 10.5
B-563/2013 Seite 30 10.5.1 Weiter wendet der Beschwerdeführer ein, dass eine Regelung, der Toleranzwert von 10 % entfalle bei einer Korrekturberechnung aufgrund von Bodenproben, sich weder aus der Bio-Verordnung noch aus den GRU- DAF noch aus der DZKR ergebe (Beschwerdeschrift, S. 17). 10.5.2 Die Vorinstanz vertrat demgegenüber die Ansicht, dass der Tole- ranzzuschlag von 10 %, welcher gemäss der Suisse-Bilanz gewährt wird (vgl. Formular E), bei einer Korrekturrechnung aufgrund von Bodenproben entfalle. Aufgrund der genaueren Bilanzierung bestehe keine Rechtferti- gung für diesen Toleranzwert (vorinstanzliches Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012 E. 5.9.2 mit Hinweis auf ein Dokument "Bodenproben und Phosphor-Unterversorgung" des Strickhofs, abgerufen am 24. Oktober 2012). 10.5.3 Gemäss den im Beitragsjahr 2005 geltenden ÖLN darf der Phos- phorhaushalt gesamtbetrieblich höchstens einen Fehlerbereich von
B-563/2013 Seite 31 wachsene Futter werde fiktiv den Raufutterverzehrern zugeführt. Entspre- chend würden die Erträge auf der übrigen Futterfläche reduziert. Dies ent- spreche nicht der Realität auf Biobetrieben, die pro Legehenne mindestens 5 m 2 Weidefläche ausscheiden müssten. Um diese Fehlberechnung nach Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung zu korrigieren, sei der Ertrag der Hühner- weide als Futterwegfuhr berücksichtigt worden. Diese Fehlberechnung sei auch nicht im Zuschlag von 10 % enthalten, da es sich dabei um Ernte-, Krippen- und Lagerungsverluste handle und dieser Zuschlag auch bei Be- trieben zur Anwendung gelange, die keine Hühnerweide betrieben (Be- schwerdeschrift. S. 19). Im Rahmen der Agrarpolitik 2014-2017 sei vorgesehen, dass in Ziff. 2.1 des Anhangs zur DZV ein neuer Abs. 8 eingefügt werde, worin der Nähr- stofftransfer auf die Nährstoffbilanz des Folgejahres bzw. der Folgejahre geregelt werde. Dieser solle grundsätzlich nicht möglich sein. Die Vertei- lung von phosphorhaltigem Dünger auf mehrere Jahre solle allerdings als Ausnahme von der Regel möglich sein. In den Erläuterungen zur vorgese- henen Änderung werde darauf hingewiesen, dass diese Regelung neu sei und bisher nicht explizit gegolten habe. Sie solle bisher implizit gegolten haben. Aufgrund der Neuregelung sei zu schliessen, dass bisher ein Nähr- stofftransfer generell zulässig gewesen sei, wie er auch in Zukunft in Aus- nahmefällen zulässig bleiben werde. Mit dem Übertrag von 70 dt TS Grund- futter vom Jahr 2004 auf das Jahr 2005 sei der Übertrag von P 2 O 5 verbun- den, welcher auch unter der Geltung der neuen Ausführungsbestimmung bei allen Kulturen zulässig sei. Damit werde aufgezeigt, dass der Nähr- stofftransfer von einem Jahr auf das andere zulässig gewesen sei (Replik, S. 3). 10.6.2 Laut Vorinstanz verlangt die Wegleitung zur Suisse-Bilanz lücken- lose Belege betreffend die Wegfuhr. Die Wegleitung lasse keinen Übertrag auf das Folgejahr zu (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012, E. 6.3.2). 10.6.3 Die Legehennen gelten grundsätzlich als nicht Raufutter verzeh- rende Nutztiere (Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die An- erkennung von Betriebsformen vom 7. Dezember 1998 [Landwirtschaftli- che Begriffsverordnung, LBV; SR 910.91]). Folgerichtig wird im Formular A kein Grundfutterverzehr angerechnet. Würde der nicht vorgesehene Grundfutterverzehr im Formular B als Wegfuhr berücksichtigt, würde die von Bundesrechts wegen gewählte Systematik umgangen, wie die Vor- instanz zutreffenderweise festhält (in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom
B-563/2013 Seite 32 29. November 2012, E. 6.3.3). Die Wegfuhr von 170 dt TS Grundfutter kann mithin nicht zugelassen werden. 10.6.4 Die im Rahmen der Anhörung zu den Ausführungsbestimmungen zur Agrarpolitik 2014-2017 ausdrücklich erwähnte bisherige Praxis, aus- nahmsweise einen Nährstoffübertrag von einem Jahr auf das andere zu- zulassen, bezieht sich auf die bereits im Jahre 2003 ausgeübte Praxis, ausnahmsweise den Übertrag von Phosphor, der einem Betrieb von aus- sen zugeführt wurde, auf Folgejahre zu akzeptieren. Die Übertragung von betriebseigenem beispielsweise im Hofdünger enthaltenem Phosphor auf die Folgejahre war hingegen ausgeschlossen. Denn es sollte nicht ermög- licht werden, die hofeigene, ausgeglichen zu haltende Nährstoffbilanz nach Gutdünken aus dem Gleichgewicht zu bringen (Urteil 2A.227/2003 vom 22. Oktober 2003, E. 2.4). Entsprechend ist ein Übertrag von 70 dt TS Grund- futter vom Jahr 2004 auf das Jahr 2005 vorliegend ebenfalls nicht zulässig. 10.6.5 Wie die Vorinstanz richtigerweise erwähnt (in ihrem Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 6.3.2), kann bei der Methode "Suisse-Bilanz" aber ein Fehlerbereich von maximal 10 % berücksichtigt werden, womit grundsätzlich auch gewisse Schwankungen (vgl. Formular B, Fehlerbereich der Grundfutterbilanz) ausgeglichen werden könnten. 10.7 10.7.1 Weiter legt der Beschwerdeführer dar, die Vorinstanz habe ohne weitere Begründung auf die Annahmen der Erstinstanz abgestellt, welche nicht den konkreten Umständen entsprächen. So habe die Erstinstanz im Formular C beispielsweise 5.63 ha mittelintensive Wiesen und Weiden ver- anschlagt, obwohl sich aus der Nährstoffbilanz vom 29. November 2006 ergebe, dass der Betrieb keine solchen Wiesen und Weiden aufweise, son- dern nebst 1.4 ha wenig intensive Naturwiesen nur über intensive Wiesen, Weiden und Kunstwiesen verfüge, was sich im Übrigen auch aus den Flä- chen und Kulturen für das Jahr 2004 ergebe (Beschwerdeschrift, S. 19). Die Vorinstanz sei bezüglich der Kulturen ohne Begründung und ohne Be- rücksichtigung der Ausführungen und angebotenen Beweismittel in der Eingabe vom 7. Mai 2012 von der Nährstoffbilanz vom 29. November 2006 abgewichen, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle (Be- schwerdeschrift, S. 19-20). Die Nährstoffbilanz vom 29. November 2006 erweise sich – abgesehen vom vergessenen Zukauf von 60 dt TS Weizen- stroh (hierzu in E. 10.7.2 nachfolgend) – als korrekt (Beschwerdeschrift, S. 20).
B-563/2013 Seite 33 10.7.2 Der Beschwerdeführer geht mit der Vorinstanz darin einig (vgl. de- ren Urteil 5-BE.2011.1 vom 29. November 2012, E. 6.6, und Beschwerde- schrift, S. 20), dass bezüglich des Formulars D die Bilanz im Umfang des vergessenen Zukaufs von 60 dt TS Weizenstroh zu korrigieren ist, so dass sich hier ein Gesamtwert von 13 kg/Jahr P 2 O 5 ergibt. 10.7.3 Im Übrigen übernahm die Vorinstanz bei der Berechnung der Nähr- stoffbilanz die vom Beschwerdeführer angegebenen Werte betreffend die Formulare C2 und C3 gänzlich, die Werte betreffend das Formular C1 hin- sichtlich der Flächenangaben und der Felderträge. Die Vorinstanz errech- nete daraus einen Nährstoffbedarf von 1'298 kg/Jahr P 2 O 5 , wobei sie le- diglich darauf hinwies, dass das Zwischentotal der Grundfutterproduktion vom Wert des Totals des auf der Futterfläche zu produzierenden Grundfut- ters abhängig sei (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012, E. 6.5). 10.7.4 Aus dem Formular C der Suisse-Bilanz des Beschwerdeführers vom 29. November 2006 gehen 1.4 ha wenig intensive Naturwiesen, 12.0 ha (mäh)intensive Weiden, 5.5 ha intensive Kunstwiesen und 2.0 ha Äugstlen hervor. Daraus ergab sich in C1 eine Gesamtfläche von 18.9 ha. Entgegen der Vorbringen des Beschwerdeführers hat die Vorinstanz seine Flächenangaben als Grundlage ihrer Nährstoffsbedarfsrechnung über- nommen und ist ebenfalls von einer 18.9 ha umfassenden Gesamtfläche ausgegangen. Entsprechend sind seine diesbezüglichen Rügen unbegrün- det. Auch die vom Beschwerdeführer im Formular C angegebenen Felder- träge hat die Vorinstanz zur Grundlage ihrer eigenen Berechnung gemacht, was unbestritten ist. Die flächengewichteten Felderträge ergaben in C1 ein Total von 1694 dt TS. Die aus C2 und C3 hervorgehenden Werte – 90 kg/Jahr P 2 O 5 (C2) und 10 kg/Jahr P 2 O 5 (C3) – sind unbestritten. Die Vorinstanz erläuterte ihre auf diese Zahlen gestützte, in E. 10.7.3 hiervor dargelegte Berechnung des Totals des Nährstoffbedarfs von 1'298 kg/Jahr P 2 O 5 in ihrer Stellungnahme vom 18. Dezember 2014 wie folgt: "- Der massgebliche Grundfutter-Verzehr (GF verz. ) beträgt 1'370 dt TS. Dies ergibt sich aus Formular A der Suisse-Bilanz und ist unbestritten.
und beträgt 1'370 dt TS. Zuzüglich Lagerungs- und Krippenverluste plus Fehlerbereich der Grundfutterbilanz (10 %) ergeben sich 1'507 dt TS (vgl. angefochtenes Urteil, Erw. 6.4).
B-563/2013 Seite 34 Schluss). "C1: Zwischentotal Grundfutterproduktion" ist in der Spalte "Menge total dt TS" definitionsgemäss identisch mit GF prod. und beträgt somit ebenfalls 1'507 dt TS. Gegenüber den vom Beschwerdeführer an- gegebenen 1'694 dt TS ergibt sich somit eine Reduktion um 11,04 %.
B-563/2013 Seite 35 den (Beschwerdeschrift, S. 20). Die Anforderungen an einen ausgegliche- nen Nährstoffhaushalt gemäss Art. 12 Abs. 3 Bio-Verordnung seien selbst dann erfüllt, wenn der Legehennenbestand von 1'630 Stück des Kalender- jahres 2004 veranschlagt werde (97.72 %) und auch dann, wenn die Weg- fuhr von 170 dt TS Raufutter ausser Acht gelassen werde. Bei den Berech- nungen sei von einem Standard-Anfall von 46 kg P 2 O 5 je 100 Plätze Lege- hennen ausgegangen worden (Beschwerdeschrift, S. 21). Aus S. 53 der GRUDAF 2001 ergebe sich, dass eine Abweichung von 1 g P/kg Futter vom Standardwert von 6.4 g P/kg Futter zu einem Mehr- bzw. Minderanfall von 20 % führe. Vorliegend betrage die Differenz 0.5 g, was einer Differenz von 10 % oder 4.6 kg P 2 O 5 entspreche. So erhalte man die veranschlagten 41.6 kg P 2 O 5 je 100 Legehennenplätze. Indem die Vorinstanz nicht auf diese Begründung eingetreten sei, liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor. Werde der reduzierte P 2 O 5 -Anfall aus der Legehennenhaltung berücksichtigt, sehe der Nährstoffhaushalt 2004 wie folgt aus:
P 2 O 5 aus der Tierhaltung 1'635 kg ./. P 2 O 5 -Bedarf der Kulturen 1'669 kg (1'659 kg + 10 kg Bedarf Spezialkulturen)
B-563/2013 Seite 36 Der vom Beschwerdeführer vorgenommenen Berechnung des Nährstoff- haushalts 2004 kann angesichts dieser nicht überzeugenden rechneri- schen Annahmen nicht gefolgt werden. Der Beschwerdeführer vermag mit seinen Vorbringen somit die Berechnung der Vorinstanz nicht zu erschüt- tern. Mithin ist von einer P 2 O 5 -Überschreitung von rund 17 % auszugehen. 11. 11.1 Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuch- steller das Landwirtschaftsgesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf ergangenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Sind die Voraussetzungen, unter denen ein Beitrag gewährt wurde, nicht mehr erfüllt oder werden Auflagen oder Bedingungen nicht eingehalten, so werden Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert (Art. 171 Abs. 1 LwG). Zu Unrecht bezogene Beiträge oder Vermögensvorteile sind zurück- zuerstatten oder zu verrechnen (Art. 171 Abs. 2 LwG). Die Kantone kürzen oder verweigern die Beiträge unter anderem, wenn der Gesuchsteller die Bedingungen und Auflagen der Direktzahlungsverord- nung und weitere, die ihm auferlegt wurden, nicht einhält (Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV in der früheren Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS 1999 250]). 11.2 11.2.1 Der Beschwerdeführer ist indessen der Ansicht, dass es keine Rechtsgrundlage für die Kürzung von Direktzahlungen gebe, da keine Pflicht zur Vorlage einer Nährstoffbilanz bestanden habe. Eine Kürzung wäre nur zulässig gewesen, wenn ein Verstoss gegen die spezifischen Düngungsvorschriften gemäss Art. 12 Abs. 3 oder 4 Bio-Verordnung vor- gelegen hätte, was nicht der Fall gewesen sei. Diesfalls hätte jedoch nur eine Kürzung der Bio-Beiträge nach Art. 58 DZV erfolgen dürfen (Be- schwerdeschrift, S. 23). 11.2.2 Die Erwägung der Vorinstanz, wonach unter den Begriff "Beiträge" i.S.v. Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV in der früheren Fassung vom 7. Dezember 1998 (AS 1999 250) grundsätzlich sämtliche Zahlungen gemäss Art. 1 DZV zu subsumieren sind (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012, E. 7.2), trifft zu. Dies gilt auch für die vorinstanzliche Folgerung, wo- nach im Anwendungsbereich der DZV bzw. aufgrund von Art. 70 DZV sämt- liche Beiträge gekürzt oder verweigert werden könnten, wenn die Auflagen
B-563/2013 Seite 37 nicht eingehalten würden (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. No- vember 2012, E. 7.2). Die in Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV (in der früheren Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS 1999 250]) vorgesehenen Kürzungen und Verweigerungen von Beiträgen sind Verwaltungssanktionen, welche auf sämtliche Personen, welche ein auf die DZV gestütztes Beitragsgesuch stellen, angewendet werden können. 11.2.3 Die Verweigerung der Beiträge hat keinen pönalen Charakter; viel- mehr hat sie ihren Grund darin, dass die Leistungen, die mit Zahlungen abgegolten werden sollen, nicht erbracht werden. Daher muss ein Zusam- menhang zwischen der Sanktion (Beitragskürzung oder -verweigerung) und der verletzten Bestimmung bestehen (vgl. BGE 137 II 366 E. 3.1 bis 3.3). In casu finden sich die verletzten Bedingungen und Auflagen i.S.v. Art. 70 Abs. 1 Bst. d DZV (in der früheren Fassung vom 7. Dezember 1998 [AS 1999 250]) in aBst. B Ziff. 1.1 der DZKR der Landwirtschaftsdirekto- renkonferenz vom 1. März 2002 und 27. Januar 2005. Denn wie die Vo- rinstanz zutreffend festgehalten hat, richtet sich die Kürzung von Beiträgen oder Verweigerung von Direktzahlungen konkret nach der jeweils massge- benden Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz (DZKR; vgl. Art. 70 Abs. 1 LwG [in der ab 1. Januar 2004 geltenden Fassung, AS 2003 4223]) (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012, E. 7.3.1). 11.3 11.3.1 Der Beschwerdeführer wendet jedoch ein, dass die DZKR vom 27. Januar 2005 nicht anwendbar sei bzw. in deren Anwendung keine Kür- zung der Direktzahlungen vorgenommen werden dürfe. Dies ergebe sich auch daraus, dass er gemäss Zertifizierungsentscheid der B._______ AG vom 6. Dezember 2006 sämtliche Anforderungen der Bio-Verordnung und somit gleichzeitig den ökologischen Leistungsnachweis im Sinne der DZKR erfüllt habe (Beschwerdeschrift, S. 24). 11.3.2 Die DZKR ist von den kantonalen Landwirtschaftsdirektoren ge- stützt auf die in Art. 70 Abs. 1 DZV (in der früheren Fassung vom 7. De- zember 1998 [AS 1999 250]) ausschliessliche kantonale Kompetenz erlas- sen worden und zwar zum Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Verwaltungspraxis bei der Kürzung von Direktzahlungen gemäss der DZV. Ein nachvollziehbarer Grund, weshalb die DZKR vom 27. Januar 2005 in casu nicht anwendbar sein sollte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere bleibt der Zertifizierungsentscheid der B._______ AG vom 6. Dezember 2006
B-563/2013 Seite 38 ohne Einfluss auf die Anwendbarkeit der DZKR, da die zuständige kanto- nale Behörde nicht zwingend an die Bestätigung der Zertifizierungsstelle gebunden ist (E. 13.3 hiervor). Hingegen sind die Änderungen vom 12. September 2008 der Richtlinie zur Kürzung der Direktzahlungen vom 27. Januar 2005 vorliegend nicht anwendbar, wie die Vorinstanz zutreffen- derweise festgestellt hat (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. No- vember 2012, E. 7.3.2 mit Hinweis). Eine Rückwirkung dieser Änderungen müsste im Erlass selbst festgehalten worden sein. 11.4 11.4.1 Die DZKR vom 1. März 2002 und 27. Januar 2005 gelten auch in Bezug auf den biologischen Landbau (je aBst. B Ziff. 1.1 DZKR: "inkl. Grundanforderungen Bio"). Sie sehen betreffend fehlende und unbrauch- bare Dokumente (unter anderem Nährstoffbilanz) bei den Aufzeichnungen im Pflanzenbau und im Tierschutz einen Abzug von 10 Punkten je Doku- ment – maximal 40 Punkte – vor (je aBst. B Ziff. 1.1.1 DZKR). Hinsichtlich der Düngerbilanz werden bei einer Überschreitung der ausgeglichenen Nährstoffbilanz (> 110 % bei N oder P 2 O 5 ) 10 Punkte pro Prozent Über- schreitung abgezogen (je aBst. B Ziff. 1.1.2 DZKR). Bei einer Sanktion von 100 Punkten bzw. – unter Berücksichtigung der Toleranz – von 110 Punk- ten wird der Betrieb von den allgemeinen Direktzahlungen und den Öko- beiträgen ausgeschlossen (je aBst. B Ziff. 1.1 DZKR). Wie die Vorinstanz richtigerweise festgehalten hat, kommt den in der DZKR enthaltenen Aussagen zur Auslegung des LwG sowie der DZV sowohl nach altem als auch neuem Wortlaut von Art. 70 Abs. 1 DZV aber keine abschliessende Bedeutung zu. Die rechtsanwendende Behörde darf sich im Rahmen der Ausübung des pflichtgemässen Ermessens nicht unbese- hen auf die Richtlinie stützen. Vielmehr hat sie zusätzlich insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen zu befolgen sowie Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten (Urteil 5-BE.2011.1 der Vorinstanz vom 29. November 2012, E. 7.3.1 mit Hinweisen). 11.4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, selbst wenn man die DZKR auf die Nährstoffbilanz anwenden wolle, führe dies zu keiner Sanktion, da eine solche gemäss Ziff. B.1.1.2 erst ab einer Überschreitung von 110 % zulässig sei. Folglich würde eine Überschreitung des gesamtbetrieblichen Phosphorhaushaltes von 17 %, wie es die Vorinstanz veranschlagt habe, nicht zu einer Sanktion von 170 Punkten, sondern von 70 Punkten brutto
B-563/2013 Seite 39 bzw. 60 Punkten netto führen. Eine vollständige Verweigerung der Direkt- zahlungen wäre erst mit einer Nettosanktion von 100 Punkten und mehr zulässig (Beschwerdeschrift, S. 24). 11.4.3 Diese Argumentation überzeugt nicht. Dem Sanktionsschema der DZKR liegt ein Punktesystem zugrunde, das die Strafpunkte summiert, welche pro Regelverletzung erteilt werden. Beträgt der gesamtbetriebliche Phosphorhaushalt mehr als 110 %, werden ab 100 % jeweils 10 Straf- punkte pro weiteren Prozentpunkt ausgefällt. Ein gesamtbetrieblicher Phosphorhaushalt von 117 %, wie vorliegend, überschreitet die Grenze von 110 % um 7 %, was nach diesem Punktesystem zu einer Sanktion führt und zwar im Umfang von 17 x 10 Punkten, das heisst zu einer Sanktion von total 170 Punkten. Diese Punktzahl überschreitet den Grenzwert von 100 bzw. 110 Punkten, ab welcher ein Betrieb von den Direktzahlungen ausgeschlossen wird, deutlich. Mithin ist der Betrieb des Beschwerdeführers von Direktzahlun- gen auszuschliessen. Eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermes- sensmissbrauch der Vorinstanz ist nicht ersichtlich. 12. Vor diesem Hintergrund erscheinen die angerufenen Beweismittel insge- samt nicht als geeignet, an der hier vorgenommenen Beurteilung des Fal- les etwas zu ändern (sog. antizipierte Beweiswürdigung, vgl. BVGE 2008/24 E. 7.2, mit Hinweisen). Die Abnahme dieser Beweise würde ledig- lich zu einem ungerechtfertigten prozessualen Mehraufwand und zu einer unnötigen zeitlichen Verzögerung führen. Den Beweisanträgen des Be- schwerdeführers ist folglich mangels prozessualer Erforderlichkeit und mit Blick auf die Prozessökonomie nicht stattzugeben. 13. 13.1 Erfüllt ein Empfänger bei Finanzhilfen seine Aufgabe trotz Mahnung nicht, so zahlt die zuständige Behörde die Finanzhilfe nicht aus oder fordert sie samt einem Zins von jährlich 5 % seit der Auszahlung zurück (Art. 28 Abs. 1 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 [SuG, SR 616.1]). In Härtefällen kann auf eine Rückforderung ganz oder teilweise verzichtet werden (Art. 28 Abs. 3 SuG). In Anwendung dieser Bestimmung verzichtete die Erstinstanz auf die Rückforderung der bereits ausbezahlten Akontozah- lung im Betrag von Fr. 28'803.–.
B-563/2013 Seite 40 13.2 Mit der Annahme eines Härtefalles und dem Verzicht auf die Rückfor- derung der bereits ausbezahlten Akontozahlung ist vorliegend dem Um- stand der Unstimmigkeiten, welche sich aufgrund der Zweiteilung der Zu- ständigkeiten – Zertifizierung und Feststellung der Beitragsberechtigung – ergeben haben und der sich daraus ergebenden Dauer des Beitragsver- fahrens genügend Rechnung getragen. Entsprechend ist diesbezüglich den Vorinstanzen weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des Er- messens vorzuwerfen. 14. Sollte der Beschwerdeführer mit seinen Rügen die Angemessenheit des vorinstanzlichen Entscheides in Frage stellen, wäre darauf nicht einzutre- ten. Denn die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn wie vor- liegend eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz entschieden hat (Art. 49 Bst. c VwVG). 15. Demnach erweist sich der angefochtene Entscheid und die darin festge- legte Streichung der Direktzahlungen für das Jahr 2005 insgesamt als rechtens. Entsprechend zeigt sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie ab- zuweisen ist. 16. 16.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG so- wie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3'000.– festgesetzt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. 16.2 Eine Parteientschädigung ist bei diesem Verfahrensausgang nicht zu- zusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
B-563/2013 Seite 41 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.– werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskos- ten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. '_______'; Gerichtsurkunde; Beilage: Doppel der Eingabe des Beschwerdeführers vom 12. Januar 2015) – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde; Beilage: Doppel der Eingabe des Beschwerdeführers vom 12. Januar 2015) – das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Hans Urech Andrea Giorgia Röllin
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
B-563/2013 Seite 42 legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichts- gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerde- führer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 28. Mai 2015