B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-547/2023
Urteil vom 7. November 2023
Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Katharina Niederberger.
Parteien
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Ressort Sanktionen, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Verfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO vom 13. Dezember 2022.
B-547/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die A._______ Ltd. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Kapi- talgesellschaft zypriotischen Rechts mit Sitz in (Ortschaft) (Republik Zy- pern). Sie ist eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der in der Russi- schen Föderation domizilierten LLC C., welche durch B. (nachfolgend: Beschwerdeführer) kontrolliert wird. A.b Der Beschwerdeführer ist ein russischer Unternehmer, der in den Be- reichen (...) und (...) tätig ist. In der Europäischen Union ist er gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 über rest- riktive Massnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unver- sehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. L 78 vom 17.3.2014, S. 16; nachfolgend: EU-Verordnung Russland) seit dem 9. März 2022 in der Liste der sanktionierten natürlichen und juristischen Personen, Einrichtungen und Organisationen gemäss An- hang I verzeichnet (Abschnitt [...]). In der Schweiz wurde der Beschwerde- führer am 16. März 2022 mit personenbezogenen Sanktionen belegt (SSID [...]). A.c Der Beschwerdeführer ist Gründer und finanzieller Unterstützer der D._______ (nachfolgend: Privatschule). Diese Privatschule wurde im Jahr (...) gegründet und befindet sich im Stadtteil (...), Moskau (Russische Fö- deration). Deren Finanzierung erfolgt unter anderem über den D._______ Charity Fund (nachfolgend: Charity Fund). Die Geldmittel des Charity Funds stammen zu einem erheblichen Teil aus Schenkungen der beiden Beschwerdeführenden. Seit Verhängung der Sanktionen gegen den Be- schwerdeführer – und mit ihm gegen die Beschwerdeführerin – sind die Geldzahlungen an den Charity Fund infolge der gesperrten schweizeri- schen Bankkonten der Beschwerdeführerin eingestellt worden. A.d Am 15. November 2021 und am 9. Dezember 2021 schloss die Be- schwerdeführerin mit dem Charity Fund zwei Schenkungsverträge ab. Das Donation Agreement No. 1-SA im Betrag von RUB 345'000'000.–, welches der allgemeinen Finanzierung der Privatschule dient, wurde bis zum Zeit- punkt der Sanktionsverhängung im Betrag von RUB 246'100'000.– abge- rufen. Laut Ziffer 2.2 des Schenkungsvertrags erfolgt die Überweisung der Spende in Teilbeträgen und in der festgelegten Währung bis spätestens am 1. März 2022. Infolge der Sperrung der Gelder seit dem 16. März 2022 verbleibt eine nicht abgerufene Restanz im Betrag von RUB 98'900'000.–.
B-547/2023 Seite 3 Im Donation Agreement No. 2-GCl [X.] verpflichtete sich die Be- schwerdeführerin, dem Charity Fund eine Schenkung im Betrag von USD 570'000.– und GBP 150'000.– zu erbringen (Ziff. 1.1). Die Überwei- sung dieser Schenkung erfolgt in Teilbeträgen und in den festgelegten Währungen bis spätestens am 15. April 2022 (Ziff. 2.2). Diese Schenkung dient insbesondere der Finanzierung des X. Scholarship-Pro- gramms, in dessen Rahmen Stipendien für Studiengänge an den 25 füh- renden Universitäten in den USA und in Grossbritannien gewährt werden. Bis zur Verhängung der Sanktionen beanspruchte der Fonds USD 520'000.– und GBP 95'000.–. Diese Beträge wurden von den USD- und GBP-Konten, welche die Beschwerdeführerin bei der E._______ AG (Bank 1) unterhält, an die F._______ (Bank 2) (Moskau) zugunsten des Charity Funds überwiesen. Infolge Sperrung der Gelder konnte die Aus- zahlung der Restanzen des Donation Agreements No. 2-GCl [X.] im Betrag von USD 50'000.– und GBP 55'000.– an den Charity Fund nicht mehr ausgeführt werden (vorinstanzliche Akten 2/37–53 [nachfolgend: vi- act.]). A.e Anlässlich der Sitzung des Board of Directors der Beschwerdeführerin vom 25. Februar 2022 wurde das Budget für das Jahr 2022 einstimmig be- schlossen. Darin sind Aufwendungen an den Charity Fund im Betrag von USD 25'872'490.– budgetiert. Davon entfallen USD 22'637'620.– auf di- rekte Zuwendungen an die Privatschule und USD 3'234'869.– auf das X. Scholarship-Programm (Beschwerdebeilage 14). B. Die Beschwerdeführenden ersuchten die Vorinstanz mit Schreiben vom 9. August und 3. Oktober 2022 um Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Freigabe von gesperrten Geldern. Sie beantragten erstens, es seien gesperrte Gelder freizugeben, um zwei vorbestehende Schenkungsver- träge an den Charity Fund zu erfüllen (inklusive Vorabkonvertierung in den Gegenwert einer Währung, in welcher die Auszahlung rechtlich und tat- sächlich ausführbar ist). Sie ersuchten zweitens um Genehmigung, weitere Schenkungsbeträge freizugeben gemäss dem von der Beschwerdeführe- rin zugunsten des Charity Funds gesprochenen Budgets 2022. Drittens stellten sie den Antrag, es sei ihnen vorsorglich zu gestatten, Zahlungen für Studiengebühren im Vereinigten Königreich und in den USA direkt aus- führen zu dürfen.
B-547/2023 Seite 4 C. Mit Verfügung vom 13. Dezember 2022 wies die Vorinstanz das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung ab. D. Gegen diese Verfügung wandten sich die Beschwerdeführenden am 27. Januar 2023 mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und stellten folgende Rechtsbegehren: "1. In Gutheissung der Beschwerde sei die angefochtene Verfügung des SECO vom 13. Dezember 2022 aufzuheben. 2. Es sei die Beschwerdeführerin vom Bundesverwaltungsgericht im Sinne einer Aus- nahmebewilligung nach Art. 15 Abs. 5 lit. a und lit. b der Verordnung zu ermächti- gen, die von der Sperrung nach Art. 15 Abs. 1 der Verordnung betroffenen Gelder unter den Bankbeziehungen mit der G._______ AG (Bank 3), E._______ (Bank
B-547/2023 Seite 5 Bezeichnung Schenkungsvertrag Schenkungssumme (noch nicht beansprucht wegen Sperrung der Gelder) Donation Agreement No. 1-SA vom 15.11.2021 RUB 98'900’000.00 Donation Agreement No. 2 GCL (X._______) vom 09.12.2021 USD 50'000 und GBP 55'000.00
B-547/2023 Seite 6 vorzunehmen, gegen Vorlage der jeweiligen Rechnungen (unter Wahrung der Per- sönlichkeitsrechte, d.h. ohne Namensangabe der jeweiligen Studentinnen und Studenten), anstelle von Zahlungen an den D._______ Charity Fund und unter entsprechender Anrechnung an die entsprechenden Schenkungsbeiträge, und es seien die G._______ AG (Bank 3), E._______ AG (Bank 1) und H._______ SA (Bank 4) diesbezüglich zu ermächtigen, die gesperrte(n) Kontoguthaben und Treu- hand-Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor in diesem Umfang freizugeben sowie den diesbezüglichen Zahlungsanweisungen der Beschwerdeführerin Folge zu leis- ten. Subeventuell: 7. Es sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Feststellung des Sachverhalts zu- rückzuweisen. Verfahrensrechtlicher Antrag: 8. Es seien durch das Bundesverwaltungsgericht die vollständigen Akten der Vorinstanz für das Beschwerdeverfahren beizuziehen (Art. 57 Abs. 1 VwVG)."
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts, eine Verletzung von Bundesrecht sowie Unangemessenheit. E. Mit Vernehmlassung vom 21. April 2023 reichte die Vorinstanz ihre Verfah- rensakten ein. In ihrer Vernehmlassung beantragt sie unter Hinweis auf die angefochtene Verfügung die Abweisung der Beschwerde. F. Mit Verfügung vom 26. April 2023 forderte die Instruktionsrichterin die Vorinstanz auf, fehlende Aktenstücke nachzureichen, Auskunft zur Akten- einsicht in die vorinstanzliche Akte Nr. 5 zu erteilen und an diesem Akten- stück – soweit notwendig – Schwärzungen vorzunehmen. G. Mit Eingabe vom 2. Mai 2023 beantragen die Beschwerdeführenden, es sei ihnen Frist zur Einreichung einer Replik anzusetzen und es seien ihnen Kopien der neuen Aktenstücke zuzustellen. H. Nachdem die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht die fehlenden Ak- tenstücke fristgerecht nachgereicht, die Vollständigkeit der Akten bestätigt und die ersuchte Auskunft zur Akteneinsicht erteilt hatte, wurde den Be- schwerdeführenden mit Verfügung 11. Mai 2023 antragsgemäss Frist zur Einreichung einer Replik angesetzt. Die Instruktionsrichterin liess den Be- schwerdeführenden ausserdem zwei Amtsberichte (vi-act. 5) zukommen,
B-547/2023 Seite 7 in welche diese bislang keine Akteneinsicht erhalten hatten. Da diese Amtsberichte in Form von ausgedruckten E-Mails eingereicht wurden, schwärzte das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf das Verwaltungs- verfahrensgesetz Namen und direkte Kontaktadressen von beteiligten Mit- arbeitenden des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angele- genheiten (EDA) und des eidgenössischen Finanzdepartements (EFD). Im Weiteren ersuchte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführenden, die in den Akten dokumentierten Interessensbindungen des Beschwerdefüh- rers zu erläutern. I. Mit Replik vom 12. Juni 2023 halten die Beschwerdeführenden an ihren in der Beschwerdeschrift gestellten Rechtsbegehren fest und nehmen zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung. Zu ihrem in der Beschwerde- schrift gestellten Eventualantrag führen sie im Wesentlichen aus, mit der direkten Bezahlung von Studiengebühren an die ausländischen Universi- täten liessen sich die Befürchtungen der Vorinstanz hinsichtlich einer nicht zweckkonformen Mittelverwendung ausschliessen. J. Mit Verfügung vom 14. Juni 2023 erhielt die Vorinstanz unter Ansetzung einer Frist Gelegenheit, eine Duplik einzureichen. Die Vorinstanz liess sich in der Folge nicht vernehmen. K. Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift- stücke wird, soweit entscheiderheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
B-547/2023 Seite 8 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO (Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfah- ren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021] und Art. 33 Bst. d VGG sowie Art. 31 Abs. 1 der Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine [Ukraine-Verordnung, Ukraine-V, SR 946.231.176.72] i.V.m. Art. 8 des Bundesgesetzes über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen vom 22. März 2002 [Embar- gogesetz, EmbG, SR 946.231] und Art. 44 VwVG). Ein Ausschlusstatbe- stand im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG liegt nicht vor (vgl. Urteil des BVGer B-2682/2015 vom 7. April 2017 E. 1.1; Botschaft zum Bundesge- setz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen vom 20. De- zember 2000, BBl 2001 1433 1459 [zit. Botschaft EmbG 2001]). 1.2 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen. Sie sind als Adressaten der angefochtenen Verfügung beson- ders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführenden sind so- mit beschwerdelegitimiert. Die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerde sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG), die Rechtsvertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen und die übrigen Sachurteilsvorausset- zungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). 1.3 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist die vorinstanzliche Verfügung vom 13. Dezember 2022. Das Anfechtungs- objekt bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitge- genstandes begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, MARTIN KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.7 [zit. MOSER ET AL.]). Streitgegenstand ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefoch- tenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Streitgegenstand des Be- schwerdeverfahrens kann somit nur sein, was Gegenstand des vorinstanz- lichen Verfahrens war oder hätte sein sollen. Im Laufe des Rechtsmittel- verfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen beziehungsweise um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern
B-547/2023 Seite 9 oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2; 136 V 362 E. 3.4; je mit Hinweisen). 1.3.1 Streitgegenstand im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist das ge- stützt auf Art. 15 Abs. 1 und 2 sowie Art. 15 Abs. 5 Bst. a und b Ukraine- Verordnung abgewiesene Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilli- gung zur Freigabe von gesperrten Geldern. 1.3.2 Anträge um behördliche Anordnung von "Ringfencing-Massnahmen" (Anordnung einer Änderung in der Zusammensetzung des Schulvorstan- des der Privatschule samt Einsetzung eines professionellen Finanzkontrol- leurs; gerichtliche Schaffung eines Überwachungsmechanismus für die Mietzinszahlungen der Privatschule und weiterer Zahlungen, welche diese an Geschäftspartner in Russland leiste, die mit dem Beschwerdeführer wirtschaftlich verbunden seien), wie sie die Beschwerdeführenden in An- lehnung an ein in den Jahren 2018/2019 vom U.S. Department of the Trea- sury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) geführtes Delisting-Verfah- ren betreffend En+ Group plc, UC Rusal plc und JSC EuroSibEnergo rep- likweise (Replik, Rz. 23 f.; Replikbeilage 4) anregen, wurden im vorinstanz- lichen Verfahren nicht gestellt. Insoweit fehlt es an einer vorinstanzlichen Beurteilung, die es dem Bundesverwaltungsgericht ermöglichen würde, zu entscheiden, ohne in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz einzu- greifen (vgl. MOSER ET AL, a.a.O., Rz. 2.208; BVGE 2009/37 E. 1.3.1). 1.4 Mit Ausnahme des soeben erwähnten Antrages um Anordnung von "Ringfencing-Massnahmen", beziehungsweise dem diesbezüglichen Rückweisungsantrag, ist daher auf die Beschwerde einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit voller Überprüfungsbefug- nis (Art. 49 VwVG). Die vorinstanzlichen Akten werden von Amtes wegen beigezogen (Art. 12 VwVG i.V.m. Art. 57 Abs. 1 VwVG; Rechtsbegehren, Ziff. 8). 3. 3.1 Der Bundesrat kann Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Or- ganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der
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Menschenrechte, dienen (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 EmbG; Bot-
schaft EmbG 2001 1434). Zwangsmassnahmen werden in Form von Ver-
ordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 3 EmbG).
3.2 Am 2. April 2014 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnah-
men zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusam-
menhang mit der Situation in der Ukraine (AS 2014 2803). Diese Verord-
nung wurde in der Folge mehrfach teilrevidiert. Als Reaktion auf den russi-
schen Angriffskrieg gegen die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 ent-
schied der Bundesrat am 28. Februar 2022 gestützt auf seine verfassungs-
unmittelbare und gesetzliche Zuständigkeit (Art. 184 Abs. 3 BV i.V.m. Art. 2
Abs. 1 EmbG; Botschaft EmbG 2001 1456), die von der Europäischen
Union gegen Russland ausgesprochenen Wirtschaftssanktionen zu über-
nehmen (Medienmitteilung des Bundesrates vom 28. Februar 2022, abruf-
bar unter: <https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmit-
teilungen/bundesrat.msg-id-87386.html> [12.07.2023]). In der Folge wurde
die damalige Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der
Situation in der Ukraine vom 27. August 2014 gestützt auf Art. 184 Abs. 3
BV und Art. 2 EmbG per 4. März 2022 totalrevidiert (AS 2022 151). Seither
hat die Schweiz die weiteren in der EU verabschiedeten Sanktionspakete
– vorbehältlich spezifischer Ausnahmen – übernommen und ins schweize-
rische Recht umgesetzt.
3.3 Die Ukraine-Verordnung enthält in ihrem zweiten Abschnitt mit dem Ti-
tel "Finanzielle Beschränkungen" mit Art. 15 eine Bestimmung zur Sper-
rung von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen (Sperrgebot). Art. 15
Abs. 1 hat folgenden Wortlaut:
Gesperrt sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter
direkter oder indirekter Kontrolle befinden von:
Anweisung der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach
Buchstabe a handeln;
c. Unternehmen und Organisationen, die sich im Eigentum oder unter Kontrolle der
natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Buchstabe a oder
b befinden.
Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung folgt dem Konzept der gezielten Sank-
tionen. Solche Massnahmen richten sich nicht gegen das Völkerrechtssub-
jekt als solches, sondern gegen natürliche und juristische Personen, die in
einem engen Verhältnis zu den staatlichen Strukturen und Instanzen
B-547/2023 Seite 11 stehen (vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4; MAR- TIN WYSS, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die Schweiz, in: Cottier/Oesch [Hrsg.], Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR, Bd. XI, 3. Aufl. 2020, S. 332). Der in Art. 15 Abs. 1 Bst. a Ukraine-Verordnung zitierte Anhang 8 beinhal- tet eine Liste mit natürlichen Personen, gegen die sich die Finanzsanktio- nen und das Ein- und Durchreiseverbot richten, sowie Unternehmen und Organisationen, gegen die sich die Finanzsanktionen richten (Art. 15 ff. so- wie Art. 29 Abs. 1 Ukraine-V). Der Anhang 8 wird in der AS und in der SR nur durch Verweis veröffentlicht (Art. 33 Ukraine-V); abrufbar ist er auf der Internetseite der Vorinstanz. 3.3.1 Nach der Legaldefinition von Art. 1 Bst. a und c Ukraine-Verordnung umfassen die Begriffe "Gelder" und "wirtschaftliche Ressourcen" im Sinne dieser Verordnung: Gelder: Finanzielle Vermögenswerte, einschliesslich Bargeld, Schecks, Geldforderun- gen, Wechsel, Geldanweisungen oder anderer Zahlungsmittel, Guthaben, Schulden und Schuldverpflichtungen, Wertpapieren und Schuldtiteln, Wertpapierzertifikaten, Obligationen, Schuldscheinen, Optionsscheinen, Pfandbriefen, Derivaten; Zinser- träge, Dividenden oder andere Einkünfte oder Wertzuwächse aus Vermögenswerten; Kredite, Rechte auf Verrechnung, Bürgschaften, Vertragserfüllungsgarantien oder an- dere finanzielle Zusagen; Wertrechte; kryptobasierte Vermögenswerte; Akkreditive, Konnossemente, Sicherungsübereignungen, Dokumente zur Verbriefung von Anteilen an Fondsvermögen oder anderen Finanzressourcen und jedes andere Finanzierungs- instrument für Exporte. wirtschaftliche Ressourcen: Vermögenswerte jeder Art, unabhängig davon, ob sie ma- teriell oder immateriell, beweglich oder unbeweglich sind, insbesondere Immobilien und Luxusgüter, mit Ausnahme von Geldern nach Buchstabe a. 3.3.2 Die "Sperrung von Geldern" wird in Art. 1 Bst. b Ukraine-Verordnung wie folgt legaldefiniert: Verhinderung jeder Handlung, welche die Verwaltung oder die Nutzung der Gelder ermöglicht, mit Ausnahme von normalen Verwaltungshandlungen von Finanzinstitu- ten. Art. 1 Bst. d Ukraine-Verordnung definiert die "Sperrung wirtschaftlicher Ressourcen" wie folgt: Verhinderung der Verwendung wirtschaftlicher Ressourcen zum Erwerb von Geldern, Waren oder Dienstleistungen, einschliesslich des Verkaufs, des Vermietens oder des Verpfändens solcher Ressourcen. 3.4 Im Zusammenhang mit der Sperrung von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen enthält die Ukraine-Verordnung für bestimmte Fälle
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Ausnahmeregelungen. Nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Ver-
ordnung sind Ausnahmen vom Sperrgebot unter anderem in folgenden Fäl-
len zulässig:
Das SECO kann ausnahmsweise Zahlungen aus gesperrten Konten, Übertragungen
gesperrter Vermögenswerte sowie die Freigabe gesperrter wirtschaftlicher Ressour-
cen bewilligen zur:
[...]
Die Bewilligung solcher Ausnahmen erfordert nach Art. 15 Abs. 10 Ukraine-
Verordnung eine Rücksprache mit den zuständigen Stellen des Eidgenös-
sischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und des eid-
genössischen Finanzdepartements (EFD).
3.5 Die in Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung geregelte Sperrung von Gel-
dern und wirtschaftlichen Ressourcen wird in dessen Abs. 2 durch ein Be-
reitstellungsverbot flankiert. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verordnung lautet:
Es ist verboten, natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Ab-
satz 1 Gelder zu überweisen oder ihnen Gelder und wirtschaftliche Ressourcen direkt
oder indirekt zur Verfügung zu stellen.
Das Bereitstellungsverbot statuiert ein generelles Verbot, sanktionierten
Personen, Unternehmen oder Organisationen auf direktem oder indirektem
Weg Gelder oder Vermögenswerte jeder Art zukommen zu lassen oder zur
Verfügung zu stellen (THIRZA DÖBELI, Bankvertragsrechtliche Auswirkun-
gen von internationalen Finanzsanktionen – Unter besonderer Berücksich-
tigung der Sperrung von Geldern, 2020, S. 21; GUDRUN DAHME, Terroris-
musbekämpfung durch Wirtschaftssanktionen, 2007, S. 115; TOBIAS
SCHÖPPNER, Wirtschaftssanktionen durch Bereitstellungsverbote, 2011,
S. 109). In seiner Wirkung unterbindet das Bereitstellungsverbot damit
praktisch jede wirtschaftliche Interaktion mit gelisteten Personen, Unter-
nehmen und Organisationen (GERD SCHWENDINGER, Das sanktionsrechtli-
che mittelbare Bereitstellungsverbot, in: Ehlers/Wolffgang [Hrsg.], Recht
der Exportkontrolle, 2015, S. 335; DÖBELI, a.a.O., S. 21).
3.6 Die Ausnahmetatbestände vom Sperrgebot und Bereitstellungsverbot
sind in den Art. 15 Abs. 3 bis Abs. 9
sexies
Ukraine-Verordnung geregelt. Der
Wortlaut dieser Ausnahmebestimmungen liefert in der Regel einen Hin-
weis, worauf sich die Ausnahmen beziehen. Ausnahmen nach Art. 15
Abs. 5 Ukraine-Verordnung dürfen nicht gegen das Bereitstellungsverbot
B-547/2023 Seite 13 verstossen (Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V; ausdrücklich: Art. 6 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland). 4. 4.1 Der Beschwerdeführer ist in der Schweiz seit dem 16. März 2022 im Anhang 8 der Ukraine-Verordnung gelistet (SSID [...]). Er unterliegt einer Vermögenssperre (Art. 15 Abs. 1 Ukraine-V). Auf der Empfängerseite ist er vom unmittelbaren und mittelbaren Bereitstellungsverbot betroffen (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V). Ferner ist er mit einem Ein- und Durchreiseverbot belegt (Art. 29 Abs. 1 Ukraine-V i.V.m. Anhang 8). Im Unterschied zum Beschwer- deführer ist die in Zypern domizilierte Beschwerdeführerin weder in der EU noch in der Schweiz in den Sanktionslisten verzeichnet. 4.2 Nach Art. 15 Abs. 1 Bst. c Ukraine-Verordnung zählen zu den Verord- nungsadressaten auch natürliche Personen, Unternehmen und Organisa- tionen, welche sich im Eigentum oder unter der Kontrolle von gelisteten Personen, Unternehmen oder Organisationen befinden. Die Ukraine-Ver- ordnung definiert nicht, in welchen Fällen von einem sanktionsrechtlich re- levanten Eigentums- oder Kontrollverhältnis auszugehen ist. Die schwei- zerische Rechtsprechung knüpft hierzu an gesellschaftsrechtliche Kontroll- und Beherrschungsprinzipien sowie an die wirtschaftliche Berechtigung an (Urteil des BGer 4A_659/2020 vom 6. August 2021 E. 2.1 f.; Urteil des Han- delsgerichts des Kantons Zürich HG180215-O vom 16. November 2020 E. 4.2.2 ff.). 4.3 Die mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete Beschwerdeführe- rin ist eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der in Russland domizilier- ten LLC C._______, welche durch den Beschwerdeführer kontrolliert wird. Diese Tatsachen sind belegt und unbestritten (vi-act. 3; 4; 6, S. 30, Ziff. 18; 2/13, Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6; 2/6, S. 30 und 2/8; 2/13, Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6). Mutter- und Tochterunternehmen stehen somit unter der einheitlichen Lei- tung und Kontrolle des Beschwerdeführers. Die Zulässigkeit einer wirt- schaftlichen Einheitsbetrachtung ergibt sich direkt aus der öffentlich-recht- lichen Vorschrift von Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung. 4.4 Die in der Republik Zypern domizilierte, selbst nicht gelistete Be- schwerdeführerin fällt damit in den sachlichen, persönlichen, räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Ukraine-Verordnung (Art. 15 Abs. 1 Bst. a und c Ukraine-V; zum Geltungsbereich: PETER BURCKHARDT/NINA LUMENGO PAKA, Die Russland-Sanktionen der Schweiz, in: RIW 2022,
B-547/2023 Seite 14 S. 266, 267; DÖBELI, a.a.O., S. 27; ANDREA CLAUDIO CARONI, Finanzsank- tionen der Schweiz im Staats- und Völkerrecht, 2008, S. 156 f.). 5. 5.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Begründungspflicht: Die Vorinstanz habe unzureichend begründet, weshalb ein Ausfall der Unterstützungsleistungen für die Privatschule und die Studierenden des X._______ Scholarship-Programms nicht als Härte- fall einzustufen sei (Beschwerdeschrift, Rz. 62–64). 5.2 Die aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, verlangt nicht, dass diese sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr genügt es, wenn der Entscheid gegebenenfalls sach- gerecht angefochten werden kann (BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 136 I 184 E. 2.2.1; je mit Hinweisen). Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 141 III 28 E. 3.2.4; 139 V 496 E. 5.1; je mit Hinweisen). 5.3 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid dargelegt, auf welche Tatsachen und rechtlichen Überlegungen sie sich bei der Ausnahmerege- lung für Härtefälle stützt. Sie hat sich insbesondere mit der Rechtsfrage auseinandergesetzt, unter welchen Voraussetzungen Ausnahmen gestützt auf die Härtefallregelung zulässig sind. In gedrängter Form hat sie begrün- det, weshalb sie diese Voraussetzungen als nicht erfüllt erachtet (Verfü- gung, Rz. 10, 18 ff., 28). Die Entscheidbegründung ist danach so abge- fasst, dass sich die Beschwerdeführenden über dessen Tragweite Rechen- schaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Bundesverwal- tungsgericht weiterziehen konnten (vgl. BGE 148 II 310 E. 3.1; 143 III 65 E. 5.2; 142 II 49 E. 9.2; je mit Hinweisen). Im Beschwerdeverfahren hat die Vorinstanz auf Rüge hin ihre Erwägungen zur Härtefallregelung nochmals vertieft (Vernehmlassung, S. 6 f.). 5.4 Der Vorwurf, die Vorinstanz habe den Gehörsanspruch der Beschwer- deführenden verletzt, erweist sich demnach als unbegründet.
B-547/2023 Seite 15 6. 6.1 Materiell ist zwischen den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz die Auslegung der Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) umstritten. 6.1.1 Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe in direkter An- lehnung an Art. 2 Abs. 2 EU-Verordnung Russland die schweizerische Be- stimmung zum Bereitstellungsverbot erweitert (Replik, Rz. 20). Im Unter- schied zu Art. 2 Abs. 2 der EU-Verordnung Russland enthalte Art. 15 Abs. 2 der Ukraine-Verordnung den Passus "oder zugute kommen" nicht. Ausgehend von diesem Rechtsfehler habe die Vorinstanz zu Unrecht den Schluss gezogen, die Finanzierung der Privatschule leiste dem öffentlichen Ansehen des Beschwerdeführers erheblichen Vorschub und käme diesem dadurch mittelbar zugute (Beschwerdeschrift, Rz. 60 f.). Diese Sachver- haltsfeststellung sei unzutreffend (Beschwerdeschrift, Rz. 68 f.). Dass sich der Passus "oder zugute kommen" in der [schweizerischen] Verordnung nicht finde, bedeute nicht, dass eine echte Gesetzeslücke vorliege. Die vorinstanzliche Lückenfüllung erweise sich daher als bundesrechtswidrig (Replik, Rz. 17–21). 6.1.2 Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Finanzierung der Privat- schule fördere die philanthropische Reputation des Beschwerdeführers und käme diesem daher mittelbar zugute (Verfügung, Rz. 23–25). In ihrer Vernehmlassung präzisiert sie, nach dem gesetzgeberischen Willen seien die schweizerische und europäische Rechtsnorm zum Bereitstellungsver- bot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verordnung; Art. 2 Abs. 2 der EU-Verordnung Russland) trotz grammatikalischer Unterschiede deckungsgleich. Dies gelte auch für die Ausnahmeregelungen von Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Verord- nung und Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der EU-Verordnung Russland (Ver- nehmlassung, S. 3). 6.2 Die Auslegung der Verordnungsbestimmung zum Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) ist eine Rechtsfrage, die das Bundesverwal- tungsgericht frei überprüft (vgl. E. 2). 6.2.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wer- tungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtsatzes bildet der Wort- laut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der
B-547/2023 Seite 16 Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht wer- den. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 148 II 556 E. 3.3; 148 II 313 E. 4.1; je mit Hinweisen). 6.2.2 Aufgrund unterschiedlicher Anforderungen an die Rechtsetzung un- terscheiden sich die schweizerische und die europäische Sanktionsverord- nungen im Wortlaut. Die schweizerische Ukraine-Verordnung stützt sich auf die eindeutige Erklärung der Schweizer Regierung, die EU-Sanktionen zu übernehmen (vorstehend: E. 3.2). Der Entstehungskontext der totalre- vidierten Ukraine-Verordnung und der vom Bundesrat seither eingeschla- gene Weg, neue EU-Sanktionspakete nachzuvollziehen, sprechen somit gegen die Ansicht der Beschwerdeführenden, wonach in der Verbotsnorm von Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V eine rechtspolitisch gewollte Gesetzeslücke vorliege (zum Ganzen: BGE 141 V 481 E. 3.1; 141 IV 298 E. 1.3.1; je mit Hinweisen). Beim Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) ist folglich mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der Gesetzgeber keine Ausnahme von der europäischen Rechtsvorschrift schaffen wollte. 6.2.3 Entsprechend dem vom Bundesgericht entwickelten Grundsatz der parallelen Rechtslage ist es im Fall von Auslegungsunsicherheiten in sol- chen Fällen sachgerecht, die Rechtsgrundlagen und die Rechtsprechung der EU unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten auch in der Schweiz als Informationsquellen und rechtsvergleichende Prämissen nutzbar zu machen (vgl. BGE 147 II 72 E. 3 f.; 139 II 393 E. 4.1.1; 136 II 65 E. 3.1; 136 II 5 E. 3.4, mit Hinweisen auf die Doktrin). Die Grenzen einer solchen Auslegung sind allerdings dort zu setzen, wo es sich um gesetzgeberisch beabsichtigte Ausnahmen oder Ergänzungen handelt (ROLF NEBEL, Wirt- schaftssanktionen gegen Russland, in: HAVE 2022 265, 266). Dies ist beim Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) – wie in Erwägung 6.2.2 dargelegt – indessen nicht der Fall. 6.3 In der EU-Verordnung Russland wird das Bereitstellungsverbot in Art. 2 Abs. 2 geregelt: (2) Den in Anhang I aufgeführten natürlichen Personen oder mit diesen in Verbindung stehenden natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen
B-547/2023 Seite 17 dürfen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugute kommen. 6.3.1 Wie die Beschwerdeführenden zu Recht geltend machen, enthält Art. 2 Abs. 2 EU-Verordnung Russland den Ausdruck "oder zugute kom- men", der in der schweizerischen Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsver- bot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) fehlt. Welche Tragweite dieser Abweichung im Wortlaut zukommt, ist unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten zu ermitteln. 6.3.2 In den drei Amtssprachen lautet der in Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verord- nung verwendete Ausdruck: "zur Verfügung zu stellen", "la mise à disposi- tion" und "la messa a disposizione". In der französischen und italienischen Fassung bedeuten diese sprachlichen Ausdrücke "Bereitstellung", "zur Verfügung stellen", "Zurverfügungstellung" oder "Überlassung" (https://de. pons.com; https://de.langenscheidt.com; https://www.larousse.fr [24.10. 2023]). Die schweizerische Regelung zum Bereitstellungsverbot knüpft an Handlungen an, die den Normadressaten verboten sind. Die Begriffe "di- rekt" und "indirekt" beziehen sich grammatikalisch auf das "zur Verfügung stellen" und nicht auf den Nutzen, den eine sanktionierte natürliche oder juristische Person daraus ziehen kann. Die Verwendung der Worte "direkt oder indirekt" machen aber deutlich, dass das Bereitstellungsverbot weit zu verstehen ist. 6.3.3 Das umstrittene Tatbestandselement in der EU-Verordnung Russland hat in den korrespondierenden Sprachfassungen folgenden Wortlaut: "zu- gute kommen", "dégagés à leur profit", "stanziare [...] destinarli a loro van- taggio". Diese Begriffe vermitteln Bedeutungen wie "zum Vorteil gerei- chen", "zu ihren Gunsten freigeben oder bereitstellen", "zu ihrem Vorteil verwenden oder einsetzen". Als Anknüpfungspunkt für eine unmittelbare oder mittelbare Bereitstellung dient also nicht nur die verbotene Handlung selbst, sondern auch der Handlungserfolg. Im Umkehrschluss bedeutet dies jedoch nicht, dass der Ausdruck "zur Verfügung stellen" nach Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verordnung einen Handlungserfolg ausschliessen würde. 6.3.4 Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hatte in der Rechts- sache C-340/08 vom 29. April 2010 M. u.a. (Slg. 2010, I-3913) in einem Vorabentscheidungsverfahren betreffend restriktive Massnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem al-Qaida- Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, über die Auslegung des Bereitstellungsverbotes zu befinden (Verordnung EG Nr. 881/2002 des Ra- tes vom 27. Mai 2002). Im Rahmen seiner Auslegung stellte der
B-547/2023 Seite 18 Gerichtshof fest, dass in Art. 2 nicht alle Sprachfassungen die gleiche Ter- minologie verwenden, namentlich die deutsche und italienische Fassung mit den Ausdrücken "zugute kommen" und "stanziar[e] a loro vantaggio" eine eigene, besondere Terminologie aufweisen (Rn. 41–43). Um die Vor- schrift einheitlich anzuwenden, legte das Gericht die Rechtsnorm anhand ihres Ziels – der Bekämpfung des internationalen Terrorismus – aus (Rn. 44 ff.). Der Gerichtshof erwog, Ziel dieser Massnahmen sei es, zu ver- hindern, dass die betreffenden Personen Zugriff auf wirtschaftliche Res- sourcen und Finanzmittel gleich welcher Art haben, die sie zur Unterstüt- zung terroristischer Tätigkeiten einsetzen könnten (Rn. 53–64, unter Hin- weis auf das Urteil des EuGH C-117/06 vom 11. Oktober 2007 Möllendorf und Möllendorf-Niehus Slg. 2007, I-8361, Rn. 63 ff.). 6.3.5 Gemessen am Sinn und Zweck von Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verord- nung – der Verhinderung der Finanzierung des Angriffskriegs gegen die Ukraine – ist demnach eine einheitliche Rechtsanwendung mit Art. 2 Abs. 2, Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der EU-Verordnung Russland aus teleologischer Sicht geboten. Sanktionen können nur dann ihre volle Wirk- samkeit entfalten und ihr Ziel erreichen, wenn die entsprechenden Sank- tionsregelungen in verschiedenen Jurisdiktionen einheitlich angewendet werden. 6.3.6 Eine an der Systematik orientierte Auslegung unterstreicht dieses Verständnis des Bereitstellungsverbots: Der 3. Abschnitt der Sanktionsver- ordnung enthält eine Reihe von finanziellen Beschränkungen, welche ein- deutig darauf abzielen, gelistete Personen, Unternehmen und Organisati- onen oder von diesen kontrollierte oder in deren Namen handelnde Perso- nen oder Entitäten vom Wirtschaftsverkehr auszuschliessen. 6.4 Im Ergebnis besteht weder nach dem gesetzgeberischen Willen, noch aus teleologischer und systematischer Sicht ein Grund, die schweizerische Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) en- ger auszulegen als ihre europäische Parallelbestimmung (Art. 2 Abs. 2 EU- Verordnung Russland). 6.5 Im Rahmen der Auslegung zum Bereitstellungsverbot ist die Frage um- stritten, ob die Verbotsnorm auch das öffentliche Ansehen der sanktionier- ten Person umfasst. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführen- den (Beschwerdeschrift, Rz 60 f.) berührt diese Frage nicht die richtige Sachverhaltsfeststellung, sondern betrifft eine Rechtsfrage.
B-547/2023 Seite 19 6.5.1 Das Bereitstellungsverbot hat Gelder und wirtschaftliche Ressourcen zum Gegenstand (Art. 1 Bst. a und c i.V.m. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V). Der Rechtsbegriff "wirtschaftliche Ressourcen" ist sehr weit definiert. Darunter fallen Vermögenswerte jeder Art, unabhängig davon, ob sie materiell oder immateriell, beweglich oder unbeweglich sind (vgl. Art. 1 Bst. c Ukraine-V). Definitionsgemäss gilt Reputation zwar als immaterieller Vermögenswert, da sie einen Einfluss auf die individuelle Kooperationsfähigkeit hat (Gabler Wirtschaftslexikon, <https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/ reputa- tion-43008/version-384789> [24.10.2023]). Die Subsumption von Reputa- tion unter den sanktionsrechtlichen Begriff der "wirtschaftlichen Ressour- cen" (Art. 1 Bst. c Ukraine-V) überdehnt aber aus teleologischer und sys- tematischer Sicht die Reichweite des Bereitstellungsverbots: Denn es ist nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer allein durch seine Reputation als Gönner der Privatschule Gelder, Waren oder Dienstleistun- gen erwerben kann (Art. 1 Bst. d Ukraine-V), welche er zur finanziellen Un- terstützung des von Russland geführten Angriffskriegs gegen die Ukraine verwenden könnte (vgl. Urteil des EuGH C-340/08 vom 29. April 2010 M. u.a., Rz. 44 ff.). 6.5.2 In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass wirtschaftliche Zwangsmassnahmen nicht darauf abzielen, die Reputation von natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen zu beschädigen. Wirtschafts- sanktionen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, namentlich die Respektierung der Menschenrechte (Art. 1 Abs. 1 EmbG; ausführlich: SAMUELE SCARPELLI, Wirtschaftssanktionen gegen private Per- sonen, 2015, S. 11 ff.; CARONI, a.a.O., S. 74 ff.; zum Handelsembargo: Bot- schaft EmbG 2001 1435 f., 1439; vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4). 6.5.3 In diesem Sinn hat die Vorinstanz die gerügte Erwägung, wonach die fortgesetzte Finanzierung der Privatschule das Ansehen des Beschwerde- führers befördere und diesem damit mittelbar zugutekäme, im Beschwer- deverfahren zutreffend berichtigt. Kein Grund zur Beanstandung gibt ihre Auffassung, wonach es kein Ziel der Sanktionen sei, die sanktionierten Personen öffentlich zu diskreditieren. Den Sanktionen käme allerdings eine politische Signalwirkung zu (Vernehmlassung, S. 5). 7. 7.1 Zwischen den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz ist weiter um- stritten, ob der Beschwerdeführer mit den Empfängerinnen der
B-547/2023 Seite 20 Geldzahlungen in einer derart engen Verbindung steht, dass eine mittel- bare Bereitstellung der freizugebenden Gelder (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) nicht mehr ausgeschlossen werden kann. 7.1.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, ein Teil der Schulfinan- zierung erfolge auf indirektem Weg über Schenkungen an den Charity Fund (Beschwerdeschrift, Rz. 40). In einem zweiten Schritt unterstütze der Charity Fund die Privatschule und deren X._______ Scholarship-Pro- gramm (Beschwerdeschrift, Rz. 35 f.). Der Beschwerdeführer habe am 9. August 2022 per Beschluss seine Rolle als Gründer der Schule auf eine andere Person übertragen und sich aus den Leitungs- und Kontrollfunktio- nen der Schule zurückgezogen. Die Vorinstanz sei zu Unrecht davon aus- gegangen, dass die Privatschule nach wie vor durch den Beschwerdefüh- rer kontrolliert werde (Beschwerdeschrift, Rz. 66). Dessen noch verblei- bender Einsitz im Schulvorstand und im Vorstand des Charity Funds führte nicht dazu, dass er eines der sanktionsrechtlichen Eigentums- oder Kon- trollkriterien erfülle. Er übe auch keinen kontrollähnlichen Einfluss aus (Be- schwerdeschrift, Rz. 25, 31; Beschwerdebeilagen 9–11; Replik, Rz. 11). Dass diverse Mitglieder des Schulvorstandes und der Direktor ihr jeweili- ges Amt bereits zu einer Zeit innegehabt hätten, als der Beschwerdeführer noch in seiner Funktion als Gründer der Schule gehandelt habe, dürfe nicht zur Schlussfolgerung verleiten, alle diese Personen seien dem Beschwer- deführer gegenüber loyal und [ge]fügig (Replik, Rz. 12). Entscheidend für die Gewährung einer Ausnahmebewilligung sei nicht die enge Verbunden- heit, sondern für welche Zwecke die zu genehmigenden Zahlungen erfol- gen (Replik, Rz. 7). 7.1.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Schule vom Beschwerdeführer gegründet und von diesem über die Beschwerdeführe- rin grösstenteils finanziert worden sei. Zwar habe der Beschwerdeführer seine Gründerstellung nach Artikel 1.3 der Statuten zwischenzeitlich auf eine nicht-sanktionierte Person übertragen. Er verbleibe jedoch im Schul- vorstand, wobei etliche Mitglieder dieses Vorstands bereits vor dem Grün- derwechsel im Amt gewesen seien. Auch bei der jetzigen Gründerin handle es sich um ein ehemaliges Vorstandsmitglied. Schliesslich sei auch der derzeitige Direktor der Privatschule durch den Beschwerdeführer ernannt worden. Aufgrund dessen bestehe zwischen dem Beschwerdeführer und der Schule nach wie vor eine anhaltende, faktische Verbundenheit (Ver- nehmlassung, S. 2).
B-547/2023 Seite 21 7.2 Mit der juristischen Trennung der Vermögensmassen des Beschwerde- führers und des Charity Funds ist kein privatrechtliches Eigentum des Be- schwerdeführers am Fondsvermögen anzunehmen (vgl. vi-act. 2/23; Be- schwerdeschrift, Rz. 31). Im Zusammenhang mit dem Bereitstellungsver- bot ist aber dennoch nach der Wirksamkeit dieser formal-juristischen Tren- nung zu fragen. 7.2.1 Es wird nicht bestritten, dass der Beschwerdeführer dem Fund Board angehört, welches das höchste Leitungsorgan des Charity Funds darstellt (Beschwerdebeilage 11, vi-act. 2/23, Ziff. 3.1.4). Aus dieser Tätigkeit er- wachsen ihm laut Statuten keine wirtschaftlichen Vorteile. Dieses Leitungs- organ ist aber berechtigt, über alle Bereiche der Fondaktivitäten zu ent- scheiden, insbesondere auch über die Verwendung der Geldmittel (vi- act. 2/23, Ziff. 3 und 3.1.4; Beschwerdeschrift, Rz. 30; Beschwerdebeilage 11, Question 1). Gemäss Statuten ist der Charity Fund rechenschaftspflich- tig (vi-act. 2/23, 2/25–27, 2/29). 7.2.2 Persönlich und institutionell war und ist der Beschwerdeführer auch nach Verhängung der personenbezogenen Sanktionen eng mit dem Cha- rity Fund verbunden: Als ehemaliger Gründer und aktuelles Mitglied des höchsten Leitungsorgans nahm und nimmt er im Zusammenhang mit der Verwendung der Geldmittel nach wie vor eine tragende Rolle ein (Be- schwerdebeilage 11; vi-act. 2/23, Ziff. 3 und 3.1.4). In den Akten sind zu- dem enge personelle Verflechtungen zwischen dem Charity Fund und der Privatschule dokumentiert (Beschwerdebeilagen 10–11). 7.3 7.3.1 In Bezug auf die Privatschule gilt Folgendes: Mit Beschluss vom 9. August 2022, somit am Tag der Gesuchstellung um eine Ausnahmege- nehmigung, änderte der Gesuchsteller kraft seiner Befugnisse als Gründer und oberstes Leitungsorgan der Privatschule deren Statuten in alleiniger Kompetenz (Beschwerdebeilage 9, Ziff. 2; vgl. Statuten Version No. 5 vom 9. August 2022, Ziff. 3.2.2.2 [Beschwerdebeilage 8]). Gleichentags über- trug er seine Leitungs- und Kontrollbefugnisse an eine Nachfolgerin (Be- schwerdebeilage 9, Ziff. 1; vgl. Statuten Version No. 5 vom 9. August 2022, Ziff. 3.2–3.4 [Beschwerdebeilage 8]). Wie die Vorinstanz zutreffend an- merkt, wurde die Nachfolgerin in ihrer Funktion als oberstes Leitungsorgan der Privatschule durch den Beschwerdeführer persönlich bestellt (Be- schwerdebeilage 9; vgl. Beschwerdebeilage 8, Ziff. 3.2.1 ff.). Gemäss Jah- resabschluss per 31. Dezember 2020 und erläuterndem Bericht der
B-547/2023 Seite 22 Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vom 27. Mai 2021 hat der Beschwerdefüh- rer kraft seiner Befugnisse als Gründer auch den damals aus vier Personen zusammengesetzten Schulvorstand (sich selbst eingeschlossen) und den Schulleiter persönlich ernannt (vi-act. 2/28, Ziff. 1.5; vgl. Beschwerdebei- lage 8, Ziff. 3.2–3.4). Diese Ernennungs- und Abberufungskompetenz wird auch im Rechenschaftsbericht des Schulleiters zur Mittelverwendung im Jahr 2021 bestätigt (vi-act. 2/13, Ziff. 1.5). 7.3.2 Seit dem Rücktritt von seiner Funktion als Gründer der Privatschule beschränkt sich die Tätigkeit des Beschwerdeführers laut Akten zwar auf den Einsitz im Schulvorstand (vgl. Beschwerdeschrift, Rz. 29; Beschwer- debeilage 10). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden kann diese Funktion aber nicht als "untergeordnete Rolle" angesehen werden (Be- schwerdeschrift, Rz. 67): Entscheidend ist, dass der mit Sanktionen be- legte Beschwerdeführer in alleiniger Kompetenz die Mitglieder der Verwal- tungs- und Leitungsorgane der Privatschule bis ins Jahr 2022 bestellt hat. 7.3.3 Die tragende Rolle, welche der Beschwerdeführer bei der Endemp- fängerin der Geldzahlungen innehat, war und ist demnach nicht nur fakti- scher Natur, sondern auch institutionell und personell verankert (Be- schwerdebeilagen 10–11). Realistischerweise ist aufgrund dieser engen Verbindungen im konkreten Fall anzunehmen, dass die Privatschule ihr or- ganisatorisches und wirtschaftliches Verhalten auch nach der Übertragung der Gründerfunktion am Tag der Gesuchstellung nicht unabhängig von der sanktionierten Person bestimmt. 7.3.4 Dass der Beschwerdeführer die Privatschule im sanktionsrechtlichen Sinn kontrollieren würde (Art. 15 Abs. 1 Bst. c Ukraine-Verordnung), hat die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nicht festgehalten; diese die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung betreffende Rüge erweist sich als unbegründet. 7.3.5 In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass sich nach europäischer Rechtspraxis die mittelbare Bereitstellung von Gel- dern oder wirtschaftlichen Ressourcen nicht auf eine besondere rechtliche Qualifizierung wie etwa "Eigentum" oder "Kontrolle" beschränkt. Sie knüpft vielmehr daran an, dass mit dem Bereitstellungsverbot jede Handlung un- tersagt wird, welche den gelisteten oder mit ihnen in Verbindung stehenden Personen, Unternehmen und Organisationen die Verfügungsbefugnis über Gelder und wirtschaftliche Ressourcen verschafft (vgl. Best Practice-Emp- fehlungen, Rz. 68 [= Beschwerdebeilage 12]).
B-547/2023 Seite 23 7.4 Laut den Beschwerdeführenden kommt bei der Frage, ob die freizuge- benden Gelder dem gelisteten Beschwerdeführer bereitgestellt werden können, auch der Sicherstellung der zweckkonformen Mittelverwendung eine grosse Bedeutung zu. 7.4.1 Sie führen dazu Folgendes aus: Über die Mittelverwendung werde in einem Bericht Rechenschaft abgelegt. Zudem stelle eine Wirtschaftsprüf- gesellschaft die zweckkonforme Verwendung der Gelder sicher. Darüber hinaus ergreife die Privatschule geeignete Massnahmen, um den Miss- brauch von Spendengeldern zu verhindern (Beschwerdeschrift, Rz. 39). Eine Zweckentfremdung sei nicht leichthin anzunehmen, weil ein solcher Vorgang für die Betroffenen gemäss Art. 160 und Art. 201 des russischen Strafgesetzbuches mit strafrechtlichen Konsequenzen verbunden wäre (Replik, Rz. 15). Allein aufgrund der Sanktionierung negative Rück- schlüsse auf die Integrität oder den (strafrechtlichen) Leumund des Be- schwerdeführers zu ziehen, verletze die Unschuldsvermutung und sei will- kürlich (Replik, Rz. 16). 7.4.2 Die Vorinstanz wendet ein, angesichts der sich aus rechtsstaatlicher Sicht verschlechternden Situation in Russland könne bei Geldern, die dort- hin abfliessen, ein Zugriff durch die sanktionierte Person oder durch den russischen Staat mittlerweile nicht mehr ausgeschlossen werden. In einer solchen Situation könne sie nicht auf die rechtstreue Umsetzung der Aus- nahmebewilligung vertrauen, zumal sich die Umsetzung in Russland ihrer Verfügungsbefugnis entziehe (Vernehmlassung, S. 5 f.). 7.4.3 Die Beschwerdeführenden weisen nach, dass die Privatschule als gemeinnützige Organisation gegenüber der zuständigen Justizbehörde jährlich Rechenschaft über die verwendeten Geldmittel ablegt (vi-act. 33– 35). In den Akten ist ausserdem dokumentiert, dass Wirtschaftsprüfgesell- schaften die Jahresabschlussprüfungen für alle an diesem Kettenverhält- nis beteiligten Entitäten durchführen (vi-act. 2/6–7; 2/25; 2/27–28). Nach schweizerischem Rechtsverständnis muss die Revisionsstelle unab- hängig sein und sich ihr Prüfungsurteil objektiv bilden (Art. 728 Abs. 1 OR). Die Unabhängigkeit darf weder tatsächlich noch dem Anschein nach be- einträchtigt sein. Insbesondere ist nach Art. 728 Abs. 2 Ziff. 6 OR der Ab- schluss eines Vertrags mit der Prüfungsmandantin zu nicht marktkonfor- men Bedingungen mit der Unabhängigkeit unvereinbar (MANUS WID- MER/RETO SANWALD, Unabhängigkeit der Revisionsstelle, in: von Büren et
B-547/2023 Seite 24 al. [Hrsg.], Schweizerisches Privatrecht, Bd. VIII/10, 2014, § 13 Rz. 109 ff.; vgl. BVGE 2011/41 E. 2.5.3). Laut Engagement Letter vom 14. Oktober 2022 erbringt die für das Be- richtsjahr 2022 neu beauftragte Wirtschaftsprüfgesellschaft ihre Prüfungs- dienstleistungen gegenüber der Privatschule unentgeltlich (Beschwerde- beilage 18, Ziff. 4.1). Die unentgeltlichen Prüfungsdienstleistungen sollen die Freiwilligenarbeit fördern und einen Beitrag zur Bildung leisten (Be- schwerdebeilage 18, Ziff. 1.3). Mit den unentgeltlichen Prüfungsdienstleistungen für die Privatschule als Empfängerin der Geldleistungen liegen aber Umstände vor, die nach schweizerischem Rechtsverständnis den Anschein erwecken, die Revisionsstelle unterhalte möglicherweise enge Beziehungen zum Be- schwerdeführer und handle nicht unabhängig. Unter solchen Umständen lassen sich Zweifel an einer effektiven Sicherstellung der zweckkonformen Mittelverwendung nicht ausräumen. Im Zusammenhang mit der Buchführung ist im Übrigen anzumerken, dass eine Gesellschaft des J._______-Konzerns, an welchem der Beschwerde- führer bis zur Verhängung der Wirtschaftssanktionen eine Beteiligung von über 50 % hielt, für die Privatschule Buchhaltungsdienstleistungen erbringt (vi-act. 2/8–9; 2/13 Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6; Replik, Rz. 31; Replikbeilage 1). Auch diese Interessensbindung gibt keinen Anlass, Zweifel an der Sicher- stellung der zweckkonformen Mittelverwendung zu zerstreuen. Dasselbe gilt auch für die weiteren, sich aus den Akten ergebenden Inte- ressenbindungen des Beschwerdeführers (vi-act. 2/13, Ziff. 1.6 und 5.2; 2/28, Ziff. 1.6 und 3.2). Interessenbindungen werden durch die Wirtschaftsprüfgesellschaft zudem neu ab dem Berichtsjahr 2022 nicht mehr ausgewiesen (Replikbeilage 2, S. 7; vgl. Beschwerdebeilage 18, Ziff. 2.2). Unter sanktionsrechtlichen Ge- sichtspunkten ist aber entscheidend, dass sich der Kreis der Leistungser- bringer vom Kreis der Leistungsempfänger unterscheidet und Transaktio- nen mit nahestehenden Personen oder Unternehmen in der Rechnungsle- gung offengelegt werden (vgl. Swiss GAAP FER, Fachempfehlungen zur Rechnungslegung, 2023, Nr. 15, S. 59 f. und Nr. 21, S. 97). Kettenkonstel- lationen, welche einen Geldfluss an die sanktionierte Person ermöglichen, sind mit dem Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) unvereinbar.
B-547/2023 Seite 25 7.4.4 Mit der Vorinstanz, die im Einklang mit dem im öffentlichen Recht gel- tenden Territorialitätsprinzip (MARIAN NIESTEDT, Die Geltung des EU-Sank- tionsrechts für Tochtergesellschaften und Niederlassungen, in: Eh- lers/Wolffgang [Hrsg.], Recht der Exportkontrolle, 2015, S. 244 ff.; UL- RICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 8. Aufl. 2020, § 8 Rz. 310) im Zusammenhang mit der Risikokon- trolle in der Russischen Föderation zutreffend auf die Grenzen ihrer Verfü- gungsbefugnis hinwies, ist somit davon auszugehen, dass die vorgetrage- nen risikomindernden Massnahmen die begründeten Zweifel an der Si- cherstellung der zweckkonformen Mittelverwendung nicht zu erschüttern vermögen. 7.5 Soweit die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz stelle die per- sönliche Integrität des Beschwerdeführers und die Unschuldsvermutung gestützt auf unzutreffende Sachverhaltsfeststellungen willkürlich infrage (Beschwerdeschrift, Rz. 74, Replik, Rz. 16), gilt Folgendes: 7.5.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Will- kür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Wider- spruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider- läuft. Zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begrün- dung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2; 140 III 16 E. 2.1; 138 I 305 E. 4.3; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 9 Rz. 605). 7.5.2 Da die Freigabe von gesperrten Geldern im Sinne von Art. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung bei Vorliegen enger Ver- bindungen die Gefahr einer mittelbaren Bereitstellung birgt (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V), prüfte die Vorinstanz vertieft die risikorelevanten Umstände des Einzelfalls (Verfügung, Rz. 21, 27 ff.). Ihre Risikoeinschätzung zur zu- künftigen Verwendung der Geldmittel erforderte eine Prognose, die natur- gemäss mit Unsicherheiten behaftet ist. Solche Zukunftsprognosen wer- den in der Rechtsprechung und Lehre teilweise auch als "prospektives Er- messen" bezeichnet (OLIVER ZIBURG/ELIAS HOFSTETTLER, in: Wald- mann/Krauskopf, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, N 41 zu Art. 49 VwVG; vgl. BVGE 2011/41 E. 2.4).
B-547/2023 Seite 26 7.5.3 Im vorliegenden Fall enthalten weder die angefochtene Verfügung noch die vorinstanzliche Vernehmlassung Aussagen, aus welchen sich schliessen liesse, die Vorinstanz unterstelle dem Beschwerdeführer, eine Straftat begehen zu wollen oder sie präsentiere diesen als möglichen "Fi- nancier des russischen Militärs" (Beschwerdeschrift, Rz. 74; Replik, Rz. 16). Im Zusammenhang mit der beantragten Transaktion einer grösseren Geld- summe untersuchte die Vorinstanz mit Bedacht auch risikorelevante Um- stände, die ausserhalb der Person des Beschwerdeführers liegen. In ihre Risikoevaluation hat sie namentlich auch die negativen Entwicklungen in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit in der russischen Föderation einbezogen (Vernehmlassung, S. 5 f., unter Hinweis auf das Rule of Law Ranking des World Justice Project, https://worldjusticeproject.org; Verfügung, Rz. 27). 7.5.4 Die Vorinstanz nahm ihre Risikoevaluation im Zusammenhang mit dem Bereitstellungsverbot sorgfältig und umfassend wahr und prüfte alle für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte (Verfügung, Rz. 1–8; 21 ff.). Weder stützte sie sich dabei auf einen unrichtigen oder unvollstän- digen Sachverhalt noch liess sie sich dabei von sachfremden Erwägungen leiten (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1 mit Hinweisen; BVGE 2013/9 E. 3.9). Die diesbezügliche Sachverhalts- und Willkürrüge erweist sich daher als unbegründet. 7.5.5 Anzumerken bleibt, dass es aus rechtlicher Sicht unzutreffend ist, wenn eine in einem Verwaltungsverfahren gewonnene prospektive Risi- koeinschätzung zur Gefährdung der Sanktionsziele mit der Verletzung der Unschuldsvermutung einer beschuldigten Person in einem Strafverfahren gleichgesetzt wird. 7.6 Es besteht nach dem Gesagten kein Grund, von der vorinstanzlichen Risikoeinschätzung abzuweichen. Dass die Vorinstanz eine mittelbare Be- reitstellung und somit eine Verletzung des Bereitstellungsverbots nicht aus- schloss, ist daher nicht zu beanstanden. 7.7 Soweit sich die Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem Be- reitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) auf die Ausnahmeregelung für vorbestehende Verträge (Art. 15 Abs. 5 Bst. b Ukraine-V) berufen, ist festzuhalten, dass die Gewährung einer Ausnahme gestützt auf Art. 15 Abs. 5 Bst. b Ukraine-Verordnung beim Bereitstellungsverbot nicht
B-547/2023 Seite 27 zulässig ist (explizit: Art. 6 Abs. 1 Bst. b EU-Verordnung Russland). Die Frage, ob der Budgetbeschluss der Beschwerdeführerin vom 25. Februar 2022 rechtlich als vorbestehender (Schenkungs-)Vertrag im Sinne von Art. 15 Abs. 5 Bst. b Ukraine-Verordnung gilt, kann unter diesen Umstän- den offengelassen werden (Beschwerdeschrift, Rz. 46 ff.; vgl. Rechtsbe- gehren, Ziff. 4; Beschwerdebeilage 15). 8. 8.1 Zu prüfen bleibt, ob die Ausnahmebewilligung zur Freigabe von ge- sperrten Geldern gestützt auf die Härtefallregelung (Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-V) zu gewähren ist. 8.1.1 Die Beschwerdeführenden vertreten die Rechtsauffassung, dass selbst wenn der Auslegung der Vorinstanz zu Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Ver- ordnung (Bereitstellungsverbot) gefolgt würde, die Anwendung von Art. 15 Abs. 5 lit. a Ukraine-Verordnung (Vermeidung von Härtefällen) nicht aus- geschlossen sei (Beschwerdeschrift, Rz. 61). Die Nichtgewährung einer Ausnahmebewilligung führe zu unbilligen, vom öffentlichen Interesse an der Durchsetzung der Sanktionen nicht gedeckten Härten für die Privat- schule und die Studierenden. Ein solches Ergebnis erweise sich als unver- hältnismässig und unangemessen (Beschwerdeschrift, Rz. 82). 8.1.2 Die Vorinstanz führt zur Härtefallregelung aus, dass sie bei der Ertei- lung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Verordnung über einen vom Gesetzgeber vorgesehenen breiten Ermessensspielraum verfüge. Die [Aussetzung der] Finanzierung einer privaten Eliteschule stelle nach ihrer Rechtspraxis keinen Härtefall dar (Vernehmlassung, S. 7). Die Vorinstanz weist im Weiteren den Vorwurf zurück, sie habe den gefähr- deten Fortbestand der Privatschule in ihrer Interessensabwägung nicht ge- bührend berücksichtigt (Vernehmlassung, S. 6). 8.2 Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung schreibt in offener Form vor, dass die Vorinstanz über Härtefälle befindet. Diese Rechtsvorschrift räumt der Vorinstanz einerseits Ermessen ein ("Kann-Bestimmung") und enthält andererseits einen unbestimmten Rechtsbegriff ("Härtefall"). Beides – Er- messen wie auch unbestimmte Rechtsbegriffe – dienen der Einzelfallge- rechtigkeit (ZIBUNG/HOFSTETTLER, a.a.O., N 21 zu Art. 49 VwVG). 8.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht kann sowohl Ermessenskontrollen durchführen als auch die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen
B-547/2023 Seite 28 durch eine Verwaltungsbehörde überprüfen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 Bst. a VwVG). 8.2.2 Im vorliegenden Zusammenhang sind in Bezug auf die Konkretisie- rung des unbestimmten Rechtsbegriffs keine besonderen technischen oder örtlichen Gegebenheiten (vgl. BGE 117 Ib 237; 115 Ib 315/6 E. 4a; 112 Ib 53 E. 5) zu berücksichtigen, in welchen sich die Vorinstanz besser auskennen würde oder in denen es eines grösseren Beurteilungsspiel- raums bedürfte, als der Gesetzgeber der Rechtsmittelinstanz übertragen hat. Soweit also die begrifflichen Grenzen des unbestimmten Rechtsbe- griffs "Härtefall" im Kontext von Sinn und Zweck der Ukraine-Verordnung zu konkretisieren sind, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung durch die Rechtsmittelinstanz nicht. Eine gewisse Zurückhaltung ist aber dort ange- bracht, wo die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen betrifft, welche die Vorinstanz besser kennt als das Bundesverwaltungsge- richt. Dies ist namentlich der Fall, wenn sicherheitsrelevante Einschätzun- gen vorzunehmen sind oder aussenpolitische Interessen berührt werden (BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteile des BVGer B-3427/2019 vom 6. Januar 2021 E. 2.5, E. 6.1 und E. 7.4; A-5364/2018 vom 2. April 2019 E. 2.1 und E. 4.2.3; MOSER ET AL., a.a.O., Rz. 2.154 ff.). 8.2.3 Unter welchen geeignet erscheinenden Bedingungen die Vorinstanz im Rahmen ihrer Interessenabwägung Ausnahmen genehmigen kann, stellt demgegenüber eine Ermessensfrage dar (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., § 39 Rz. 2675; BVGE 2015/2 E. 4.3.3). In solchen Fällen weicht die Rechtsmittelinstanz nicht ohne zwingenden Grund von der Auf- fassung der Vorinstanz ab (BGE 142 II 451 E. 4.5.1; BVGE 2013/9 E. 3.9; BVGE 2011/47 E. 5.1; je mit Hinweisen; MOSER ET AL., a.a.O., Rz. 2.154 ff.). 8.3 Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung umschreibt keine Kriterien, anhand derer über das Vorliegen eines Härtefalls entschieden werden könnte. In nicht abschliessender Weise zählt die Vorinstanz zur Fallgruppe der Härtefälle etwa die Leistung von öffentlichen Abgaben, Rechtsvertre- tungskosten und Kosten für obligatorische Versicherungen (Vernehmlas- sung, S. 5). Angesichts der parallelen Rechtlage in der Schweiz und der EU (Vernehmlassung, S. 3 ff.; E. 6.3.5 hiervor) ist es zulässig, den unbe- stimmten Rechtsbegriff unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten zu konkretisieren. Eine solche Auslegung wird vom öffentlichen Interesse an einer kohärenten Umsetzung der Sanktionsmassnahmen durch die Schweiz getragen.
B-547/2023 Seite 29 8.3.1 Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland lautet wie folgt: Abweichend von Artikel 2 können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Freigabe bestimmter eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen oder die Bereitstellung bestimmter Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen unter ihnen geeig- net erscheinenden Bedingungen genehmigen, nachdem festgestellt wurde, dass die betreffenden Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen a. für die Befriedigung der Grundbedürfnisse der in Anhang I aufgeführten natürli- chen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen und der un- terhaltsberechtigten Familienangehörigen solcher natürlicher Personen, unter an- derem für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medika- menten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Ge- bühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen, erforderlich sind; 8.3.2 Ein Härtefall nach Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland ist namentlich dann anzunehmen, wenn die Gewährung einer Ausnahme er- forderlich ist, um existenzielle Grundbedürfnisse zu befriedigen. Im Unter- schied zur schweizerischen Härtefallregelung umschreibt die europäische Parallelbestimmung zusätzlich den Kreis von Personen und Organisatio- nen, welche berechtigt sind, sich auf diese Rechtsvorschrift zu berufen. Anders als der Wortlaut der schweizerischen Rechtsvorschrift nahelegt (Art. 15 Abs. 5 Ukraine-V), sieht die Parallelbestimmung von Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland auch Ausnahmen vom Bereitstellungsver- bot unter "geeignet erscheinenden Bedingungen" vor. Da Sanktionen der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Men- schenrechte dienen (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 EmbG), ist nicht an- zunehmen, dass mit Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung eine Aus- nahme von Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland vorgesehen war, welche in einen Wertungswiderspruch zu verfassungsrechtlichen Garan- tien führen würde (Art. 7, Art. 12 und Art. 35 Abs. 1 BV; GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N 1 und 10 zu Art. 7 BV; N 4 ff. zu Art. 12 BV; N 4 zu Art. 35 Abs. 1 BV). 8.3.3 Die Vorinstanz hat sich daher zu Recht mit der Härtefallregelung aus- einandergesetzt. 8.3.4 Die Finanzierung der Privatschule samt deren Stipendienvergabe dient aber weder der Sicherstellung von Gütern, welche für das menschli- che Dasein unabdingbar sind noch der Leistung von öffentlichen Abgaben, Rechtsvertretungskosten oder Kosten für obligatorische Versicherungen. 8.3.5 Die Vorinstanz hat demnach zutreffend erwogen, dass es mit Blick auf die Privatschule bereits auf der Tatbestandsseite an einer
B-547/2023 Seite 30 Ausnahmesituation fehlt, welche die Gewährung einer Ausnahmebewilli- gung gestützt auf Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung rechtfertigen könnte. Der von den Beschwerdeführenden aufgeworfenen Frage nach der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) ist unter diesen Umständen nicht mehr weiter nachzugehen. 8.4 Das soeben Festgehaltene gilt auch, soweit die Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem X._______ Scholarship-Programm eine Glo- ballösung mit bewilligten Direktzahlungen an ausländische Universitäten beantragen. 8.4.1 Selbst wenn mit den Beschwerdeführenden davon ausgegangen würde, dass Studierende zum Adressatenkreis der Härtefallregelung gehö- ren, dient ein Auslandsstudium an einer der weltweit führenden Universitä- ten nicht der Deckung von Grundbedürfnissen im Sinne von Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung (E. 8.3.4 hiervor). Die Russische Föderation verfügt über ein öffentliches Schulsystem und über Universitäten für be- gabte Studierende. Sowohl den Schülern als auch den Studierenden ste- hen zumutbare Alternativen zu einer Privatschule und einem Auslandsstu- dium an einer der führenden Universitäten in den USA und in Grossbritan- nien offen. Die Aussetzung des etablierten Finanzierungsmodells für das X._______ Scholarship-Programm stellt daher auch auf der individuellen Ebene für die Studierenden keinen Härtefall im Sinne von Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung dar. 8.4.2 Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdefüh- renden es aus Persönlichkeitsschutzgründen unterlassen haben, die Na- men der Studierenden, deren Anonymität gewahrt bleiben soll, bekannt zu geben (Rechtsbegehren, Ziff. 5 und 6). Die Frage, ob dadurch allenfalls das Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) vereitelt würde, da nicht geprüft werden kann, ob die Freigabe von gesperrten Geldern nur nichtgelistete, unterhaltspflichtige Personen mittelbar begünstigt, kann in- dessen offenbleiben. 9. Die Vorinstanz hat somit das mit Schreiben vom 9. August und 3. Oktober 2022 gestellte Gesuch der Beschwerdeführenden um Erteilung einer Aus- nahmebewilligung zur Freigabe von gesperrten Geldern zu Recht abge- wiesen.
B-547/2023 Seite 31 Die Beschwerde erweist sich unter diesen Umständen als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. 10. 10.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den unterliegenden Be- schwerdeführenden die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Für Streitigkeiten mit Vermögensinteresse legt Art. 4 VGKE den Gebührenrahmen aufgrund des Streitwertes fest. Im vorliegenden Fall wird die Spruchgebühr aufgrund des Streitwerts von ge- rundet Fr. 24'000'000.– und unter Berücksichtigung der Komplexität der Streitsache auf Fr. 40'000.– festgelegt. Der in gleicher Höhe geleistete Kos- tenvorschuss wird zu deren Bezahlung verwendet. 10.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Parteientschädigun- gen zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).
B-547/2023 Seite 32 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 40'000.- werden den Beschwerdeführenden auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Be- zahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz und an das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Vera Marantelli Katharina Niederberger
B-547/2023 Seite 33 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 14. November 2023
B-547/2023 Seite 34 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. SECO-[...]; Gerichtsurkunde) – Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)