B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-5150/2010
U r t e i l v om 2 4 . A p r i l 2 0 1 2
Besetzung
Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Stephan Breitenmoser, Richter Philippe Weissenberger, Gerichtsschreiber Alexander Schaer.
Parteien
A._______, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Überschreitung des Produktionspotentials im Milchjahr 2008/09.
B-5150/2010 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Die A._______ (Beschwerdeführerin) ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) mit Sitz in B._______ und Eintrag im Handelsregister. Er bezweckt "die Interes- senvertretung seiner Mitglieder, insbesondere die bestmögliche Vermark- tung der von seinen Mitgliedern zur Vermarktung produzierten Milch so- wie die Administration des Milchmengenmanagements gemäss dem dafür geschaffenen Reglement" (Art. [...] der Statuten [...]). Mitglieder des Ver- eins sind "einerseits die C._______ als Verarbeitungsbetrieb und ande- rerseits natürliche oder juristische Personen oder Gruppen von natürli- chen Personen, die zu vermarktende Milch produzieren" (Art. [...] der Sta- tuten). A.b Mit Verfügung vom 16. Juni 2010 stellte die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin im Milchjahr 2008/09 146'699'950 kg Milch vermark- tet hatte. Das Produktionspotential der Beschwerdeführerin wurde auf 143'411'269 kg, bestehend aus einer Basismenge in der Höhe von 138'393'269 kg, Zusatzkontingenten in der Höhe von 2'868'000 kg sowie einer Mehrmenge in der Höhe von 2'150'000 kg beziffert. Daraus resul- tierte eine gemäss Vorinstanz zu Unrecht vermarktete Milchmenge von 3'288'681 kg. Aufgrund der "günstigen klimatischen Bedingungen und der verfügbaren Qualität der Futtermittel" tolerierte die Vorinstanz eine Über- schreitung von 2 % des Produktionspotentials, mitunter 2'868'225 kg. Letzten Endes resultierte damit für die Vorinstanz eine für die Verwal- tungsmassnahme zu berücksichtigende, zu Unrecht vermarktete Milch- menge in der Höhe von 420'456 kg. Sie auferlegte der Beschwerdeführe- rin in der Folge eine Busse von Fr. 42'000.- (gerundete 420'000 kg x Fr. 0.10) + Fr. 300.- Gebühren, total Fr. 42'300.-. B. Mit Beschwerde vom 15. Juli 2010 gelangte die Beschwerdeführerin an das Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die vollumfängliche Aufhe- bung der Verfügung der Vorinstanz vom 16. Juni 2010 und die Feststel- lung, dass sie sich keiner Verletzung der Mengenregulierung schuldig gemacht habe. Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz. In ihrer Beschwerde hält die Beschwerdeführerin fest, dass ihr keine Ver- letzung der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung
B-5150/2010 Seite 3 vom 10. November 2004 (aVAMK, SR 916.350.4, in Kraft bis 30. April 2009) vorgeworfen werden könne und sie sich während der ganzen Zeit seit dem vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung statuten-, reglements- und verordnungskonform verhalten habe. Dabei beruft sie sich unter anderem auch auf den Vertrauensschutz aufgrund von ver- meintlichen Zusagen der Vorinstanz betreffend einer Mehrmenge für das Milchjahr 2008/09 bzw. einer vermeintlichen Genehmigung ihrer Statuten und Reglemente durch die Vorinstanz. Des Weiteren sei ihr zu Unrecht eine Unterlieferung im Milchjahr 2007/08 in der Höhe von 859'248 kg nicht als "Rollmenge" auf das Milchjahr 2008/09 übertragen worden. Wäre dies gemacht worden, hätte sich ihr Produktionspotential auf 144'270'517 kg erhöht und sich der nun resultie- rende Überlieferungssaldo auf 2'429'433 kg reduziert, was weit unter der in ihrem Milchmengenmanagementreglement enthaltenen Möglichkeit der 5 % Unter- bzw. Überlieferung liege. Die Verordnungskonformität dieser Mengenregulierung und damit auch von "Rollmengen" habe die Vorin- stanz mit der Ausstiegsverfügung festgestellt und bestätigt. C. Mit Vernehmlassung vom 7. September 2010 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwer- deführerin. In ihren Ausführungen stellt sich die Vorinstanz insbesondere auf den Standpunkt, dass die Beschwerdeführerin ihr gegenüber verpflichtet sei, das festgelegte Produktionspotential einzuhalten, weshalb es keine anre- chenbare externe "Rollmenge" gebe. Die Anrechnung von "Rollmengen" sei lediglich im internen Verhältnis der Beschwerdeführerin möglich. Des Weiteren könne ihr keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben vorgeworfen werden. D. Mit Replik vom 4. Oktober 2010 hält die Beschwerdeführerin an ihren An- trägen und hauptsächlichen Begründungen vom 15. Juli 2010 fest. Er- gänzend bringt sie vor, dass die Vorinstanz die Massnahmen, welche die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Milchmarktsituation im Herbst bzw. Winter 2008/09 für ihre Produzenten getroffen habe, viel zu wenig würdige. Auch stelle für sie die Aussage der Vorinstanz, dass die- jenigen Ausstiegsorganisationen, welche ihr Produktionspotential über- schritten hätten, die vom Bund zur Entlastung getroffenen Massnahmen
B-5150/2010 Seite 4 untergraben und den Druck auf den Markt noch verschärft hätten, einen nicht nachvollziehbaren Angriff dar. Die Vorinstanz wolle damit davon ab- lenken, dass sie im Milchjahr 2007/08 sowie Anfang Milchjahr 2008/09 ei- ne grosszügige Mehrmengenpolitik betrieben und erst aufgrund des poli- tischen Drucks "zurückbuchstabiert" habe. E. Mit Duplik vom 29. November 2010 hält die Vorinstanz an ihren Anträgen und hauptsächlichen Begründungen vom 7. September 2010 fest. Sie er- gänzt letztere dahingehend, dass der Vorwurf der Beschwerdeführerin hinsichtlich einer grosszügigen Mehrmengenpolitik keineswegs zutreffe. So habe im Milchjahr 2007/08 aufgrund der weltweit stark ansteigenden Nachfrage nach Milchprodukten und den dadurch entstandenen zusätzli- chen Exportmöglichkeiten ein nachweisbarer Bedarf für Mehrmengen be- standen. Im Milchjahr 2008/09 habe sich die Marktlage stark verändert, worauf die Vorinstanz reagiert habe. Ursache für den starken Druck auf den Milchpreis und den Milchmarkt seien somit nicht die von der Vorin- stanz bewilligten Mehrmengen, sondern der Zusammenbruch der Preise für Milchprodukte auf den internationalen Milchmärkten, allen voran dem EU-Milchmarkt, dem wichtigsten Exportmarkt für Schweizer Käse, gewe- sen. F. Mit Triplik vom 20. Dezember 2010 hält die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen und hauptsächlichen Begründungen fest. Sie betont insbeson- dere nochmals, dass sie ihre Verantwortung gegenüber den anderen Milchproduzenten bis zum heutigen Tag wahrgenommen und kein exten- sives Mengenwachstum betrieben habe. Insbesondere habe sie auch nicht zur heutigen prekären Milchmengensituation beigetragen. G. Mit Schreiben vom 6. Januar 2011 legte die Vorinstanz hinsichtlich des Vorwurfs der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe eine grosszügige Mehrmengenpolitik betrieben, die anonymisierte (abschlägige) Antwort des Generalsekretariats des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdeparte- ments EVD auf eine Aufsichtsbeschwerde gegen die Vorinstanz betref- fend Vorgehen bei der Bewilligung von Mehrmengen vom 22. Dezember 2010 zu den Akten. H. Mit Schreiben vom 24. Januar 2011 nahm die Beschwerdeführerin Stel-
B-5150/2010 Seite 5 lung zu der von der Vorinstanz zu den Akten gelegten Aufsichtsbe- schwerde. Ergänzend zu ihren bisherigen Argumenten hält die Be- schwerdeführerin fest, dass der auf das Urteil des Bundesverwaltungsge- richts B-77/2009 vom 29. Juni 2009 Bezug nehmende Prüfbericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle EFK "Aufsicht im Bereich Milchwirt- schaft - Prüfung der Angemessenheit und Rechtmässigkeit der Aufsicht des Bundesamts für Landwirtschaft" vom September 2010 ihre Ansicht bestätige, dass die Vorinstanz eine Mengenstrategie verfolgt und nur auf politischen Druck gewisser Kreise die Mengenreduktion für das Milchjahr 2008/09 ins Auge gefasst habe. I. Mit Quadruplik vom 26. Januar 2011 betont die Vorinstanz, dass das Vor- gehen der Beschwerdeführerin betreffend die Zuteilung der Mehrmenge an ihre Produzenten (zu frühe Verteilung einer zu hohen Mehrmenge an die Produzenten) ein wichtiger Grund dafür gewesen sei, dass die Be- schwerdeführerin ihr Produktionspotential für das Milchjahr 2008/09 über- schritten habe. J. Mit Quintuplik vom 7. Februar 2011 nahm die Beschwerdeführerin ab- schliessend Stellung zu den Vorbringen der Vorinstanz. K. Mit Zwischenverfügung vom 11. März 2011 forderte das Bundesverwal- tungsgericht die Vorinstanz auf, ergänzende Angaben zum angewende- ten Ansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilogramm Milch zu machen. Es unterbreitete der Vorinstanz in diesem Zusammenhang insbesondere Fragen zur Grundlage dieses Ansatzes sowie zu den Gründen für Abweichungen davon gegen unten. Mit Stellungnahme vom 24. März 2011 beantwortete die Vorinstanz die gestellten Fragen. Sie führt dabei aus, dass sich der Ansatz auf denjeni- gen für die Überlieferungsabgabe für Sömmerungsbetriebe stütze und in gewissen Fällen auf 8 Rappen reduziert worden sei. Vor dem Hintergrund des maximal zulässigen Ansatzes in der Höhe des Bruttoerlöses erachte die Vorinstanz den Ansatz von 10 Rappen als verhältnismässig. L. Mit Schreiben vom 11. April 2011 äusserte sich die Beschwerdeführerin zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 24. März 2011. Für sie sei die Be-
B-5150/2010 Seite 6 gründung, welche in den einzelnen Fällen zu einem unterschiedlichen Abgabeansatz geführt habe, nicht nachvollziehbar und vor allem nicht nachprüfbar. Auch sei sie der Meinung, dass es für das Vorgehen der Vorinstanz keine gesetzliche Grundlage gebe. M. Mit Schreiben vom 12. Mai 2011 ergänzte die Vorinstanz ihre Stellung- nahme vom 24. März 2011. Sie unterstreicht dabei nochmals, dass der Ansatz von 10 Rappen sehr angemessen sei und im Vergleich zum ma- ximal möglichen Betrag in der Höhe des Bruttoerlöses bescheiden bleibe. Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin die Missachtung der rechtlichen Vorgaben bewusst in Kauf genommen, unrechtmässig Milch vermarktet und damit den bereits überlasteten Milchmarkt noch zusätzlich belastet. Minderungsgründe seien im konkreten Falle keine ersichtlich.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.1 Die angefochtene Verfügung vom 16. Juni 2010 stützt sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bun- des. Sie stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesge- setzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundesämter, die in Anwendung des LwG und seiner Ausführungsbestimmungen ergangen sind, beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. 1.2 Als Adressatin der Verfügung ist die Beschwerdeführerin beschwerde- legitimiert im Sinne von Art. 48 VwVG. Die Eingabefrist sowie die Anfor- derungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (vgl. Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde geleistet. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten. 2.
B-5150/2010 Seite 7 2.1 Mit der Revision des Landwirtschaftsgesetzes im Rahmen der Agrar- politik 2007 (vgl. Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik vom 29. Mai 2002, Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4721 ff. [nachfolgend: Botschaft AP]) wurde beschlossen, die seit 1977 eingeführte öffentlich-rechtliche Milchkontingentierung auf den 1. Mai 2009 aufzuheben. Mit Beschluss des Bundesrates vom 25. Juni 2008 wurde die Milchkontingentierungs- verordnung vom 7. Dezember 1998 (aMKV, AS 1999 1209) auf den
Nach Art. 36a Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Produzenten und Produ- zentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zusam- men mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Organisa- tion zusammengeschlossen sind, frühestens auf den 1. Mai 2006 vorzei- tig von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: "a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat; b) Sanktionen für den Fall festgelegt hat, dass die individuell vereinbar- ten Mengen überschritten werden; und c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milch- menge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte".
Mit der Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom 10. November 2004 (aVAMK, SR 916.350.4, in Kraft bis 30. April 2009) erliess der Bundesrat die entsprechenden Ausführungsbestimmungen. Zudem erliess die Vorinstanz in der Folge die "Weisungen und Erläute- rungen vom 1. Juli 2005 zur Verordnung über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung (VAMK)" zur Erläuterung der aVAMK (nachfolgend: "Weisungen aVAMK").
B-5150/2010 Seite 8 Gestützt auf Art. 19 aVAMK entliess die Vorinstanz die Beschwerdeführe- rin mit Feststellungsverfügung vom 4. April 2006 auf den 1. Mai 2006 vor- zeitig aus der Milchkontingentierung.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass ihr keine Verlet- zung der aVAMK vorgeworfen werden könne. Sie habe sich vielmehr während der ganzen Zeit seit dem vorzeitigen Ausstieg statuten-, regle- ments- und verordnungskonform verhalten. Die Milchmenge, welche die Mitglieder einer Ausstiegsorganisation wäh- rend eines Milchjahres vermarkten dürfen (Produktionspotential), setzt sich zusammen aus der Basismenge (Art. 6 aVAMK), den Zusatzkontin- genten (Art. 7 aVAMK) sowie allfälligen Mehrmengen (Art. 12 aVAMK). Gemäss Art. 21 Abs. 2 aVAMK werden Verstösse der Ausstiegsorganisa- tionen gegen Bestimmungen der aVAMK mit Verwaltungsmassnahmen geahndet. Als ein solcher Verstoss wird unter anderem auch die Über- schreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials erachtet (vgl. "Weisungen aVAMK", Anhang 2, S. 26). Es stellt sich somit die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht von einer Überlieferung ausging und gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 aVAMK die zur Diskussion ste- hende Verwaltungsmassnahme erlassen durfte. 4.1 4.1.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass ihr die Un- terlieferung des Milchjahres 2007/08 in der Höhe von 859'248 kg zu Un- recht nicht als "Rollmenge" auf das Milchjahr 2008/09 übertragen wurde. Wäre dies gemacht worden, hätte sich das Produktionspotential der Be- schwerdeführerin auf 144'270'517 kg erhöht und sich der Überlieferungs- saldo auf 2'429'433 kg reduziert. Geht man nun vom selben Toleranzwert von 2 % des Produktionspotentials aus, hätte für die Beschwerdeführerin – so sie denn mit ihrer Argumentation richtig liegt – in der Schlussabrech- nung eine Unterlieferung vorgelegen und damit für die Vorinstanz kein Anlass zur Verwaltungsmassnahme bestanden. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Anrechnung einer Überlieferung bzw. Unterlieferung nur innerhalb der Organisation auf Stu- fe Einzelproduzent möglich sei, nicht hingegen auf Stufe Organisation gegenüber der Vorinstanz. Letzterer gegenüber sei die Organisation ver-
B-5150/2010 Seite 9 pflichtet, das festgelegte Produktionspotential einzuhalten, eine Anrech- nung von Unterlieferungen sei nicht möglich. 4.1.2 Es stellt sich vorliegend die Frage, ob die anwendbaren rechtlichen Bestimmungen eine solche zur Diskussion stehende externe "Rollmenge" zulassen oder nicht. Im Rahmen der Auslegung gelten für die Normen des Verwaltungsrechts die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen somit die grammatikalische, historische, zeit- gemässe, systematische und teleologische Auslegungsmethode. Zwar wird heute von Lehre und Rechtsprechung auch im Verwaltungsrecht der Methodenpluralismus bejaht, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt, doch steht gemäss der bundesge- richtlichen Praxis auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts die teleologi- sche Auslegungsmethode im Vordergrund. Im Rahmen der teleologischen Auslegungsmethode wird dabei auf den Sinn und Zweck, auf die Wertun- gen, die einer Bestimmung zugrunde liegen, abgestellt (vgl. ULRICH HÄ- FELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, S. 46 f., Rz. 216 ff.). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet jedoch der Wortlaut der Bestimmung (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3). An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirkli- chen Sinn der Norm wiedergibt. Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur An- nahme bestehen, dass dieser nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammen- hang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom Wortlaut kann ferner abge- wichen werden, wenn die wörtliche Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann (BGE 127 III 318 E. 2b). Ziel und Zweck des gestaffelten Ausstiegs aus der Milchkontingentierung war es, für einen sanften Übergang in eine Zeit ohne staatliche Produkti- onslenkung zu sorgen und gewissen Produzentengruppen einen zeitli- chen Vorsprung zu verschaffen, damit sie sich vor den anderen auf die neue Situation einstellen konnten (vgl. Botschaft AP, BBl 2002 4804). Da- bei sollte den Organisationen ein vorzeitiger Ausstieg aus der Milchkon- tingentierung nur dann ermöglicht werden, wenn Gewähr dafür bestand, dass keine Mehrproduktion zulasten der nicht über die betreffende Orga- nisation laufenden Milchverwertung entstand (vgl. Urteil des Bundesver- waltungsgerichts B-2625/2009 vom 4. März 2010 E. 2.2 m.w.H.). Eine unkontrollierte Milchausdehnung sollte vermieden werden (vgl. dazu auch
B-5150/2010 Seite 10 ANDREAS GALLER, Konzept zur Aufhebung der Milchkontingentierung – Rechtlicher Rahmen für den vorzeitigen Ausstieg, in: Blätter für Agrar- recht, 38 [2004] 1, S. 174). Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepar- tement EVD sprach in seinem, von der Vorinstanz zu den Akten gelegten Antrag zum "Agrarpaket November 2004" vom 25. Oktober 2004 hinsicht- lich der Basismenge gar explizit davon, dass damit den Organisationen "nach wie vor ein Mengendach ähnlich einer Kontingentierung" gegeben werden sollte, "damit nicht die in der Kontingentierung verbleibenden Produzenten durch eine übermässige Mengenausdehnung und einem damit verbundenen Preisdruck beeinträchtigt werden". In seiner Botschaft zur Agrarpolitik 2011 hielt der Bundesrat fest, dass das festgelegte Men- gendach für jede Organisation bis am 30. April 2009 verbindlich sei und der Bund dessen Einhaltung überwache (vgl. Botschaft zur Weiterent- wicklung der Agrarpolitik vom 17. Mai 2006, Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6418). Schliesslich erlaubt auch der Wortlaut von Art. 36a Abs. 2 lit. c LwG die Möglichkeit eines vorzeitigen Ausstiegs aus der Milchkontingen- tierung explizit nur dann, wenn Gewähr dafür besteht, dass das Wachs- tum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als der tatsächliche Mengenbedarf der hergestellten Produkte. In seinen "Weisungen aVAMK" bemerkt die Vorinstanz zudem, dafür verantwortlich zu sein, "dass sich das maximale Produktionspotential der Schweiz nicht unkontrolliert aus- dehnen kann" (S. 7). Dies könnte jedoch mit der Einräumung der Mög- lichkeit einer externen "Rollmenge" unterlaufen werden. Gäbe es nämlich kein Mengenmanagement und wären Unter- und Überlieferungen von den Organisationen als "Rollmengen" auf ihre Produktionspotentiale des jeweils kommenden Milchjahres anrechenbar, so hätten es diese in der Hand, mit internen Abmachungen ihr Produktionspotential des kommen- den Milchjahres massgeblich zu beeinflussen, so dass eine präzise zent- rale Steuerung der jährlichen Maximalmilchmenge unter nationalen Ge- sichtspunkten von Seiten des Bundes wenn nicht verunmöglicht, so doch immerhin massgeblich erschwert würde. Dies würde dem Willen des Ge- setzgebers zuwiderlaufen. Die Verhinderung einer unkontrollierten Milch- ausdehnung ist nur möglich, wenn dem Bund die Möglichkeit gegeben wird, mit präzisen Vorgaben die Milchmenge zu planen (so auch PAUL RICHLI, Öffentlichrechtliche Fragen im Umfeld der Aufhebung der Milch- kontingentierung, in: Benoît Bovay/Minh Son Nguyen [Ed.], Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Berne 2005, S. 478). Dass solche Vorgaben nie mit 100 %-iger Sicherheit genau sind, ändert an dieser Ausgangslage nichts. Die Vorinstanz trägt dieser Tatsache mit ihrer Toleranzmenge (vgl. dazu E. 4.4) sowie – im Falle von Überlieferungen – mit Verwaltungs- massnahmen Rechnung.
B-5150/2010 Seite 11 4.1.3 Soweit die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz "inmitten des Spiels die Regeln geändert" habe, so kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat in ihren Schreiben an die Ausstiegsorganisa- tionen mehrfach deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie eine externe "Rollmenge" nicht akzeptiere. So beispielsweise in ihrer Aktennotiz vom 20. Februar 2007 (versendet per Email am 21. Februar 2007), wo sie un- ter anderem ausführte, dass die einzelnen Ausstiegsorganisationen pri- mär die Aufgabe hätten, die ihr zustehenden Basis- und Mehrmengen "im Griff zu halten". In ihrem Schreiben vom 26. Februar 2008 warnte die Vor- instanz die Ausstiegsorganisationen zudem unter Zuhilfenahme von gra- phischen Elementen explizit vor dem Anrechnen von Unterlieferungen im grösseren Umfang auf das Milchjahr 2008/09. Schliesslich legte die Vor- instanz auch in ihrem Schreiben vom 13. Februar 2009 ihre Haltung und das geplante Vorgehen ausführlich dar, so dass der Kurs, welchen die Vorinstanz einzuschlagen gedachte, den betreffenden Ausstiegsorganisa- tionen allerspätestens zu diesem Zeitpunkt zur Gänze hätte klar gewesen sein müssen. Auch trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz in der Zeit bis zum 16. Juni 2010 das Übertragen einer "Rollmenge" auf das darauffolgende Milchjahr einfach akzeptiert hätte. Im Milchjahr 2006/07 stellte die Vorinstanz bei sechs Ausstiegsorganisationen eine Überschreitung des Produktionspo- tentials fest, wobei viermal ein Übertragungsfehler im Mengenbroker ur- sächlich war. Bei zwei Organisationen verzichtete die Vorinstanz "auf Grund der geringen Überschreitung und der guten Lage auf dem Schwei- zer Milchmarkt" auf das Ergreifen von Verwaltungsmassnahmen. In ei- nem weiteren Fall wurde eine Mehrmenge nachträglich entzogen und die daraus resultierende Überschreitung des Produktionspotentials mit einer Verwaltungsmassnahme sanktioniert. Im Milchjahr 2007/08 überschritt keine Organisation ihr Produktionspotential, doch wurde auch hier einer Organisation nachträglich eine Mehrmenge entzogen und die daraus re- sultierende Überschreitung des Produktionspotentials mit einer Verwal- tungsmassnahme sanktioniert. 4.1.4 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die Anrechnung ei- ner Überlieferung bzw. Unterlieferung nur innerhalb der Organisation auf Stufe Einzelproduzent möglich ist, nicht jedoch auf Stufe Organisation gegenüber der Vorinstanz. Letzterer gegenüber ist die Organisation ver- pflichtet, das festgelegte Produktionspotential einzuhalten. Die entspre- chenden Bestimmungen der Statuten und des Milchmengenmanage- ment-Reglements (MMR) der Beschwerdeführerin zur "Rollmengen"-
B-5150/2010 Seite 12 Problematik und dabei insbesondere auch zur Frage der Anrechnung von Über- bzw. Unterlieferungen auf kommende Milchjahre gelten somit ledig- lich im internen Bereich. 4.2 4.2.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich des Weiteren auf den Vertrau- ensschutz aufgrund von vermeintlichen Zusagen der Vorinstanz betref- fend Mehrmenge. So habe die Vorinstanz am 28. August 2008 das Mehrmengengesuch der D._______ (Muttergesuch) für das Milchjahr 2008/09 positiv beurteilt und sie angewiesen, die ihr bewilligte Mehrmen- ge von 21'982'000 kg auf die verschiedenen Ausstiegsorganisationen zu verteilen. Aufgrund dieses Entscheides sei die Aufteilung auch auf die Beschwerdeführerin erfolgt, welche im Rahmen der Produktionsplanung eine Mehrmenge von 4'300'000 kg berücksichtigen und das entsprechen- de Gesuch bei der Vorinstanz einreichen konnte. Mit Verfügung vom
B-5150/2010 Seite 13 sichtlich der Mehrmengenbewilligungspolitik der Vorinstanz nicht einge- treten werden. An dieser Stelle kann aber auf den Prüfbericht der Eidge- nössischen Finanzkontrolle EFK "Aufsicht im Bereich Milchwirtschaft - Prüfung der Angemessenheit und Rechtmässigkeit der Aufsicht des Bun- desamts für Landwirtschaft" vom September 2010 sowie die von der Vor- instanz zu den Akten gelegte Antwort des Generalsekretariats des Eidge- nössischen Volkswirtschaftsdepartements EVD auf eine Aufsichtsbe- schwerde gegen die Vorinstanz vom 22. Dezember 2010 verwiesen wer- den, welche beide zum Schluss kamen, dass es keine Hinweise dahinge- hend gäbe, dass die Vorinstanz Mehrmengen unbegründet oder exzessiv vergeben habe, sondern dass das Vorgehen der Vorinstanz bei der Bewil- ligung von Mehrmengen verordnungskonform und nachvollziehbar sei. 4.3 4.3.1 Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass die Vorinstanz im Rahmen ihrer Verfügung über den vorzeitigen Ausstieg aus der Milchkontingentierung vom 4. April 2006 sowohl die Statuten als auch das MMR als verordnungskonform befunden habe und weder im Disposi- tiv noch im Rahmen der Begründung irgendwelche Vorbehalte gemacht worden seien. Das MMR enthalte dabei in den Art. [...] und [...] die Mög- lichkeit einer Unter- bzw. Überlieferung bis zu 5 % der Vertragsmenge, welche als "Rollmenge" auf das folgende Jahr zu übertragen sei. An die- se Feststellung seien beide Parteien gebunden und die Mitglieder der Beschwerdeführerin dürften somit nicht "als Folge einer Änderung der 'Spielregeln' der Vorinstanz während des Spiels" bestraft werden. Viel- mehr hätte die Vorinstanz, falls sie denn Zweifel an der Verordnungskon- formität gehabt hätte, ein entsprechendes Verfahren einleiten und die Ungültigkeit der entsprechenden Reglementsartikel feststellen müssen. Da sie dies nicht gemacht habe, habe die Beschwerdeführerin auch für das Milchjahr 2008/09 davon ausgehen können, dass die Mengenregulie- rung der Organisation nach wie vor ihre Gültigkeit habe. 4.3.2 Wie bereits unter E. 4.1 ausgeführt, ist die Anrechnung einer Über- bzw. Unterlieferung nur innerhalb der Organisation auf Stufe Einzelprodu- zent möglich, nicht jedoch auf Stufe Organisation gegenüber der Vorin- stanz. Letzterer gegenüber ist die Organisation verpflichtet, das festge- legte Produktionspotential einzuhalten. Insofern erübrigen sich weitere diesbezügliche Ausführungen zu der von der Beschwerdeführerin erneut vorgebrachten "Rollmengen-Problematik". Zu prüfen bleibt indessen, ob die Vorinstanz allenfalls zu Unrecht keine Toleranz in der Höhe von 5 %
B-5150/2010 Seite 14 des Produktionspotentials angerechnet hat. Eine solche hätte nämlich im vorliegenden Fall auch ohne Anrechnung einer "Rollmenge" bzw. der von der Vorinstanz gewählten Toleranz in der Höhe von 2 % zur Folge, dass eine Unterlieferung vorliegen würde und damit für die Vorinstanz kein An- lass zur Verwaltungsmassnahme bestanden hätte. 4.3.3 Der in Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berech- tigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimm- te Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 377 E. 3a). Er bedarf zunächst eines Anknüpfungspunktes, d.h. es muss ein Vertrauenstatbestand, eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darunter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst und dessen Bestimmtheitsgrad so gross ist, dass der Private daraus die für seine Dispositionen massgebenden Informationen entnehmen kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 142 f., Rz. 631). Auf den Vertrau- ensschutz berufen kann sich indessen nur, wer von der Vertrauensgrund- lage Kenntnis hatte, ihre allfällige Fehlerhaftigkeit nicht kannte und auch nicht hätte kennen sollen. Ein berechtigtes Vertrauen ist unter anderem auch denjenigen abzusprechen, welche die Mangelhaftigkeit der Vertrau- ensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätten erkennen müssen. Dabei ist auf die individuellen Fähigkeiten und Kenntnisse der sich auf den Ver- trauensschutz berufenden Personen abzustellen (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 148 f., Rz. 655 ff.). In der Regel kann den Vertrauensschutz nur geltend machen, wer gestützt auf sein Vertrau- en eine Disposition getätigt hat, die ohne Nachteil nicht wieder rückgän- gig gemacht werden kann. Wichtig ist somit insbesondere auch der Kau- salzusammenhang zwischen Vertrauen und Disposition (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 149 f., Rz. 660 u. 664). Doch selbst wenn die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt sind, können sich Private nicht darauf berufen, falls ein überwiegendes öffentliches In- teresse entgegensteht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 150, Rz. 665). In einem solchen Fall bleibt jedoch zu prüfen, ob sich allenfalls eine Entschädigungspflicht des Staates für die durch den Privaten im Ver- trauen auf das behördliche Verhalten vorgenommenen Aufwendungen rechtfertigt (vgl. ELISABETH CHIARIELLO, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der Schweizerischen Bundesverfassung, Diss. Bern 2004, S. 131 u. 140 ff.).
B-5150/2010 Seite 15 4.3.4 Art. 36a Abs. 2 LwG sieht als Voraussetzungen für den Ausstieg aus der Milchkontingentierung das Vorliegen einer Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion, das Festlegen von Sanktionen im Falle eines Über- schreitens der individuell vereinbarten Milchmengen sowie die Gewähr dafür, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte, vor. Weitere in- haltliche Voraussetzungen werden auf gesetzlicher Stufe keine genannt. Die aVAMK stellt des Weiteren Anforderungen an die Organisation auf (Art. 3-5 aVAMK) und ergänzt die Voraussetzungen von Art. 36a Abs. 2 LwG durch weitere Voraussetzungen hinsichtlich Mengenregelung (Art. 13 aVAMK) und Sanktionen (Art. 15 aVAMK). Es stellt sich somit die Frage, wie diese Bestimmungen unter Zuhilfenahme der bereits erwähn- ten Grundsätze (vgl. E. 4.1.2) auszulegen sind. 4.3.5 Im vorliegenden Fall lässt bereits der Wortlaut der genannten aVAMK-Bestimmungen erkennen, dass lediglich Mindestvoraussetzungen für die Bewilligung des Ausstieges festgehalten werden sollten, was im Falle von Art. 13 Abs. 1 aVAMK sogar explizit festgehalten wurde. Auch die "Weisungen aVAMK" der Vorinstanz enthalten keine Änderung dieses Grundsatzes, sondern bestätigen vielmehr, dass den Organisationen ein möglichst weitreichender Spielraum zur Regelung ihrer internen Angele- genheiten gelassen werden sollte (vgl. GALLER, a.a.O., S. 174). So kön- nen die Organisationen ihre Statuten und Reglemente auch nach dem Ausstieg individuell und flexibel abändern und ihren Bedürfnissen anpas- sen, ohne dass sie erst noch ein kompliziertes Bewilligungsverfahren durchlaufen müssen. Ein direktes Eingreifen in diese Regelungsautono- mie wäre nur dann angebracht, wenn die Mindestvoraussetzungen nicht mehr erfüllt würden. In diesem Sinne muss auch das von der Vorinstanz entworfene Musterreglement verstanden werden: Als ein mögliches, je- doch nicht verbindliches Beispiel einer Regelung, so wie dies auch in der Einleitung zu Anhang 3 der Weisungen aVAMK explizit erwähnt wird (S. 28). Auch die darin enthaltenen Regelungen zur "Rollmengen"- Problematik können vor dem Hintergrund der gemachten Ausführungen nicht anders verstanden werden als ein Regelungsvorschlag für das in- terne Verhältnis innerhalb der Ausstiegsorganisation. Die Beschwerdefüh- rerin irrt somit, wenn sie davon ausgeht, dass die Vorinstanz mit ihrer Ver- fügung vom 4. April 2006 die Statuten und das MMR mit allen ihren Be- stimmungen zur Gänze abgesegnet und insbesondere auch die Zulässig- keit der externen Anrechnung von "Rollmengen" bejaht habe. Die Prü- fungsbefugnis der Vorinstanz umfasste einzig und allein - aber immerhin - die Frage, ob die Mindestvoraussetzungen für den vorzeitigen Ausstieg
B-5150/2010 Seite 16 aus der Milchmengenkontingentierung erfüllt seien oder nicht. Nichts an- deres stellt die Vorinstanz auch in der Ausstiegsverfügung vom 4. April 2006 fest. Der Versuch der Beschwerdeführerin, aus dieser Verfügung ei- ne Art unwidersprochenes Bestätigungsschreiben für alle Passagen in ih- ren Statuten und dem MMR zu konstruieren, führt nicht zum Ziel (vgl. auch BEATRICE WEBER-DÜRLER, Neuere Entwicklungen des Vertrauens- schutzes, ZBl 2002, S. 289). Des Weiteren liegt auch keine Duldung eines rechtswidrigen Zustandes vor. Für die Annahme eines solchen fehlt es bereits an der erforderlichen zeitlichen Dauer. Schliesslich ist der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer einschlägigen Branchentätigkeit und -erfahrung auch zuzumuten, dass sie die entsprechenden rechtlichen Bestimmungen kannte und einzuord- nen wusste. 4.4 In ihren Berechnungen akzeptiert die Vorinstanz "aufgrund der güns- tigen klimatischen Bedingungen und der verfügbaren Qualität der Futter- mittel" generell eine Überschreitungstoleranz in der Höhe von 2 % des Produktionspotentials. Dieser Wert entspreche den natürlichen Schwan- kungen der Milchproduktion im mehrjährigen Vergleich. Wie das Bundesgericht auferlegt sich auch das Bundesverwaltungsge- richt eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung von Ermessens- entscheiden der Vorinstanz, dies insbesondere dann, wenn die Ermes- sensausübung, die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder die Sachverhaltswürdigung hoch stehende, spezialisierte technische oder wissenschaftliche Kenntnisse erfordern (vgl. BVGE 2007/27 E. 3.1 m.w.H.). Aufzuheben und zu korrigieren sind Ermessensentscheide nur, wenn die Behörde von dem ihr zustehenden Ermessen einen falschen Gebrauch gemacht hat, indem sie grundlos von in der Lehre und Recht- sprechung anerkannten Grundsätzen abgewichen ist, sachfremde Ge- sichtspunkte berücksichtigt hat, rechtserhebliche Umstände unberück- sichtigt liess oder sich das Ergebnis als offensichtlich unbillig, in stossen- der Weise ungerecht erweist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-330/2007 vom 12. Juli 2007 E. 4.2 m.w.H.). Vorliegend sind keine Anzeichen ersichtlich, inwiefern der Toleranzansatz von 2 % willkürlich gewählt worden sein soll. Er liegt sogar eher am obe- ren Ende der Skala der natürlichen Schwankungen der Milchproduktion im mehrjährigen Vergleich. Auch werden von der Beschwerdeführerin keine weiteren Angaben dahingehend gemacht, warum dieser Ansatz feh-
B-5150/2010 Seite 17 lerhaft sein soll. Der von der Vorinstanz gewählte Ansatz ist somit nicht zu beanstanden. 5. 5.1 Gemäss Art. 169 Abs. 2 LwG kann, wenn unrechtmässig Produkte in Verkehr gebracht oder Beiträge verlangt oder bezogen werden, ein Bei- trag erhoben werden, der höchstens dem Brutto-Erlös der zu Unrecht in Verkehr gebrachten Produkte oder der Höhe der unrechtmässig verlang- ten oder bezogenen Beiträge entspricht. In seinem Urteil B-5839/2010 vom 28. Februar 2012 hat das Bundesverwaltungsgericht in Bestätigung und Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008 E. 8.3.2 sowie B-6848/2008 vom 2. Juni 2010 E. 6.1.1) unter anderem festgestellt, dass die von der Vorinstanz gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 aVAMK wegen einer Überschreitung des vorgängig defi- nierten Produktionspotentials ausgesprochenen Verwaltungsmassnah- men auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen (vgl. E. 4 des erwähnten Urteils). Des Weiteren hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass bei der Sanktionsbemessung im Falle einer Über- schreitung des vorgängig definierten Produktionspotentials grundsätzlich von einem Ansatz von 10 Rappen pro zu Unrecht vermarktetem Kilo- gramm Milch auszugehen ist (vgl. E. 5.1 des erwähnten Urteils). Dieser Ansatz ist auch im vorliegenden Fall anzuwenden, nachdem keine Grün- de ersichtlich sind, welche eine Minderung des Ansatzes rechtfertigen würden. 5.2 Im vorliegenden Fall ist übereinstimmend mit dem Berechnungen der Vorinstanz festzustellen, dass die Beschwerdeführerin ihr vorgängig defi- niertes Produktionspotential um 420'456 kg überschritten hat. Die Vorin- stanz hat in der Folge für die Sanktionsberechnung diese Milchmenge auf 420'000 kg abgerundet, was von dem ihr zukommenden Ermessen ge- deckt wird. Die der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG von der Vorinstanz auferlegte Verwaltungsmassnahme in der Höhe von Fr. 42'000.- (420'000 kg x Fr. 0.10) + Fr. 300.- Gebühren, total Fr. 42'300.- ist somit nicht zu beanstanden. 6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz in ihrer Verfü- gung vom 16. Juni 2010 zu Recht das Vorliegen einer Überlieferung in Höhe von 420'456 kg feststellte. Diese stellt einen Verstoss gegen die
B-5150/2010 Seite 18 aVAMK dar und durfte von der Vorinstanz gestützt auf Art. 169 Abs. 2 LwG i.V.m. Art. 21 Abs. 2 aVAMK sanktioniert werden. Die von der Vorin- stanz im vorliegenden Fall verhängte Verwaltungsmassnahme ist nicht zu beanstanden und die Beschwerde somit abzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ergibt sich, dass die Beschwerde- führerin als vollständig unterlegene Partei die Kosten des Verfahrens trägt (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge- richt [VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE). 8. Art. 83 lit. s Ziff. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) erfasst sämtli- che Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und schliesst Entscheide im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingen- tierung und dabei insbesondere auch finanzielle Sanktionen, die bei un- rechtmässig vermarkteter Milch auszusprechen sind, ein (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 m.w.H., Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2625/2009 vom 4. März 2010 E. 9 m.w.H.). Dieser Entscheid kann somit nicht mit Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen wer- den. Er ist endgültig.
B-5150/2010 Seite 19 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Akten zurück) – die Vorinstanz ([...]; Einschreiben; Akten zurück)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Ronald Flury Alexander Schaer
Versand: 27. April 2012