B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Corte II B-5131/2024
S e n t e n z a d e l 1 5 s e t t e m b r e 2 0 2 5 Composizione
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio), Eva Schneeberger, Daniel Willisegger, cancelliere Luca Rossi.
Parti
A._______, patrocinato dall'avv. Fiammetta Marcellini, Marcellini - Galliani, studio legale e notarile, ricorrente,
contro
Croce Rossa Svizzera, autorità inferiore.
Oggetto
riconoscimento di diploma "Laurea in fisioterapia".
B-5131/2024 Pagina 2 Fatti: A. A.a Il 21 febbraio 2023, A._______ (in seguito: il ricorrente) ha presentato, presso la Croce Rossa Svizzera (in seguito: l'autorità inferiore o CRS), una domanda di riconoscimento del titolo estero "Laurea in Fisioterapia" con- seguito in Italia il (...) 2014, finalizzata ad esercitare in Svizzera la profes- sione di Fisioterapista, livello scuola universitaria professionale. Fra i documenti prodotti nel quadro della procedura di riconoscimento si segnala in particolare i seguenti:
B-5131/2024 Pagina 3 nonché le formazioni continue conseguite, non permettessero di compen- sare le lacune nella formazione in relazione al lavoro scientifico. B. B.a Contro il suddetto provvedimento, il 19 agosto 2024 il ricorrente è in- sorto dinnanzi al Tribunale amministrativo federale (in seguito: Tribunale, TAF), chiedendone l’annullamento e il riconoscimento dell’equivalenza del titolo di studio in suo possesso a quello svizzero di Fisioterapista (livello scuola universitaria professionale) senza doversi sottoporre ad alcun prov- vedimento di compensazione. Egli ha inoltre protestato tasse, spese e ri- petibili. A suffragio delle proprie argomentazioni, su cui si tornerà nel dettaglio nei considerandi in diritto, egli ha allegato nuovi documenti, in aggiunta a quelli già prodotti dinnanzi all’autorità inferiore, fra cui si segnala i seguenti:
B-5131/2024 Pagina 4 dell’Università C._______ (doc. O) – e duplica del 13 gennaio 2025 le parti hanno contestato le rispettive prese di posizione, adducendo nuove argo- mentazioni e si sono sostanzialmente riconfermate nelle proprie antitetiche conclusioni. E. Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi e/o riportati nei considerandi, qualora risultino decisivi per l’esito della presente vertenza.
Diritto: 1. 1.1 Il Tribunale amministrativo federale esamina d'ufficio e liberamente la ricevibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1). 1.2 La decisione parziale del 9 luglio 2024 è una decisione ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 lett. c della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021). Il Tribunale amministrativo federale è competente per giudicare i ricorsi contro le decisioni dell'autorità inferiore in materia di riconoscimenti di titoli di studio (artt. 31, 32 e 33 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF, RS 173.32]; cfr. decisione incidentale del TAF B-1813/2020 del 26 febbraio 2021 consid. 2.2). 1.3 Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e vanta un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa (art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA). Pertanto, è legittimato ad aggravarsi contro di essa. 1.4 Inoltre, le disposizioni relative alla rappresentanza e patrocinio (art. 11 PA), al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali (art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e segg. PA), sono rispettate. 1.5 Pertanto, nulla osta alla ricevibilità del ricorso.
B-5131/2024 Pagina 5 2. 2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo- cati, giusta l'art. 49 PA in combinato disposto con l'art. 37 LTAF, la viola- zione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di ap- prezzamento (lett. a), l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridi- camente rilevanti (lett. b), nonché l'inadeguatezza (lett. c) (cfr. sentenza del TAF B-721/2021 del 10 febbraio 2022 consid. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2a ed. 2022, marg. 2.149). 2.2 Secondo la giurisprudenza e la dottrina, un'autorità abusa del suo po- tere discrezionale (art. 49 lett. a PA), tra l'altro, adottando criteri inadeguati, non tenendo conto o non effettuando un esame completo delle circostanze pertinenti, nonché non utilizzando criteri oggettivi (cfr. DTF 135 III 179 con- sid. 2.1 in fine e 130 III 176 consid. 1.2 con rinvii; sentenze del TAF B- 721/2021 consid. 2.1, B-4988/2018 del 29 aprile 2020 consid. 2.1, B- 2710/2016 del 18 dicembre 2018 consid. 2.1 e B-628/2014 del 28 novem- bre 2017 consid. 5.2.1). 2.3 Per quanto riguarda l'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA), secondo la giurisprudenza, esso risulta incompleto quando non tutte le circostanze di fatto e i mezzi di prova determinanti per la decisione sono stati presi in considerazione dall'autorità inferiore. L'ac- certamento è invece inesatto, allorquando segnatamente l'autorità ha omesso di amministrare la prova di un fatto rilevante, ha apprezzato in ma- niera erronea il risultato dell'amministrazione di un mezzo di prova, o ha fondato la propria decisione su dei fatti erronei, in contraddizione con gli atti dell'incarto (cfr. sentenza del TAF B-4243/2015 del 13 giugno 2017 con- sid. 4.1.1; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2a ed. 2015, pag. 566). 2.4 Ai fini del presente giudizio vale la pena qui ricordare che la procedura amministrativa è retta dal principio dell'applicazione d'ufficio del diritto (iura novit curia), che impone all'autorità competente di esaminare liberamente la situazione giuridica, nonché applicare il diritto che considera determi- nante e di darne l'interpretazione di cui è convinta (art. 62 cpv. 4 PA; DTF 110 V 48 consid. 4a). Nell'effettuare tale applicazione, l'autorità competente non è vincolata dai motivi invocati dalle parti, né dall'opinione espressa da precedenti istanze di giudizio, bensì dal principio inquisitorio, in base al quale l'autorità amministrativa ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti deter- minanti per la decisione (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; PIERRE
B-5131/2024 Pagina 6 MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3a ed. 2011, n. 2.2.6.5, pag. 300). 2.5 Concernente l'inadeguatezza (art. 49 lett. c PA), l'istanza di ricorso può limitare il proprio potere d'esame nella misura in cui la natura della contro- versia non consente un esame completo della decisione impugnata. Ciò può essere ad esempio il caso, se l'applicazione della legge riguarda que- stioni tecniche e l'autorità inferiore risulta, sulla base delle proprie cono- scenze tecniche, più adatta a rispondere e valutare tali domande, oppure se sorgono questioni di interpretazione che l'autorità inferiore, sulla base della sua vicinanza locale, materiale o personale, può giudicare in modo più appropriato (cfr. DTF 139 II 145 consid. 5 e 131 II 680 consid. 2.3.2; DTAF 2008/23 consid. 3.3 con rinvii; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO- RENZ KNEUBÜHLER, op. cit., marg. 2.154 con rinvii). Pertanto, quando si tratta di questioni tecniche o di interpretazione, secondo la dottrina e la giurisprudenza, il Tribunale stesso deve esercitare una certa limitazione nell'esame dell'interpretazione, nonché dell'applicazione di termini giuridici indefiniti e concedere all'autorità inferiore un certo margine di apprezza- mento, se quest'ultima è più vicina alle circostanze locali, tecniche o per- sonali, nonché se si tratta di valutare questioni tecniche (cfr. sentenza del TAF B-6791/2009 dell'8 novembre 2010 consid. 3.1 con rinvii; ANDRÉ MO- SER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, op. cit., marg. 2.155a con rin- vii). 3. Oggetto del contendere è il riconoscimento dell’equivalenza del titolo ita- liano di Laurea in Fisioterapia del ricorrente con quello svizzero di Fisiote- rapista, livello SUP, segnatamente se la formazione estera differisca in modo così significativo dalla formazione di riferimento svizzera da renderne possibile il riconoscimento solo dopo il completamento con esito positivo di provvedimenti di compensazione. 4. 4.1 Nel caso in esame si tratta di valutare una fattispecie di livello transfron- taliero e di conseguenza occorre riferirsi all’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, entrato in vigore il 1° giugno 2002 (ALC; RS 0.142.112.681). All'art. 2 ALCP è garan- tito il principio della non discriminazione, conformemente al quale i cittadini svizzeri e degli Stati membri dell'Unione europea non sono oggetto di al- cuna discriminazione in base alla loro nazionalità. Principio che garantisce
B-5131/2024 Pagina 7 ai cittadini svizzeri e degli Stati membri dell'Unione europea il diritto, in ap- plicazione dell'accordo, di non venire sfavoriti rispetto ai cittadini dello stato chiamato ad applicare l'ALCP (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 23 giugno 1999 [FF 1999 5092] pag. 5266; sentenza del TAF B-6825/2009 del 15 febbraio 2010 consid. 3.1; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der Nicht- diskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsabkom- men der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, in: Pratique juridi- que actuelle [PJA] 2003, pag. 257 e 260; ALVARO BORGHI, La libre circula- tion des personnes entre la Suisse et l'UE, Commentaire article par article de l'accord du 21 juin 1999, 2010, art. 2 n° 35 e segg.). Sono vietate non soltanto le discriminazioni manifeste fondate sulla nazionalità (discrimina- zioni dirette), bensì anche ogni forma dissimulata di discriminazione che conduca di fatto, attraverso l'applicazione di altri criteri distintivi, al mede- simo risultato (discriminazione indiretta) (cfr. DTF 131 V 209 consid. 6.2; DTF 130 I 26 consid. 3.2.3; sentenza del TAF B-6825/2009 del 15 febbraio 2010 consid. 3.2; BIEBER/MAIANI, Précis de droit européen, 2a ed., 2011, pag. 179; HANGARTNER, op. cit., pag. 263). Per agevolare ai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e della Svizzera l'accesso alle attività di- pendenti e autonome e il loro esercizio, nonché la prestazione di servizi, le parti contraenti adottano, conformemente all'allegato III, le misure neces- sarie per quanto riguarda il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certi- ficati e di altri titoli e il coordinamento delle disposizioni legislative, regola- mentari e amministrative delle parti contraenti in materia di accesso alle attività dipendenti e autonome e dell'esercizio di queste nonché di presta- zione di servizi (art. 9 ALCP). Conformemente all'allegato III dell'ALC, la Svizzera si impegna a riconoscere reciprocamente diplomi, certificati e altri titoli in applicazione degli atti giuridici e delle comunicazioni dell'Unione eu- ropea (UE) ivi menzionati. Uno di questi atti giuridici è la Direttiva 2005/36/CE, la quale è stata dichiarata applicabile mediante la decisione N. 2/2011 del Comitato misto UE-Svizzera del 30 settembre 2011 (RU 2011 4859; Reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali; sentenza del TF 2C_472/2017 del 17 dicembre 2017 consid. 2.2.1 seg.; sentenza del TAF B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.1 con rinvii). La Direttiva 2005/36/CE fissa le regole per il riconoscimento di diplomi, cer- tificati e altri titoli per quanto l'esercizio della professione sia regolamentato nello Stato membro ospitante (artt. 1 e 2 cpv. 1 della Direttiva 2005/36/CE). Il regime generale di riconoscimento di titoli di formazione si applica a tutte le professioni non coperte dai capi II e III (art. 10 della Direttiva 2005/36/CE). Se, in uno Stato membro ospitante, l'accesso a una profes- sione regolamentata o il suo esercizio sono subordinati al possesso di de- terminate qualifiche professionali, l'autorità competente di tale Stato
B-5131/2024 Pagina 8 membro dà accesso alla professione e ne consente l'esercizio, alle stesse condizioni dei suoi cittadini, ai richiedenti in possesso dell'attestato di com- petenza o del titolo di formazione prescritto, per accedere alla stessa pro- fessione o esercitarla sul suo territorio, da un altro Stato membro (art. 13 cpv. 1 della Direttiva 2005/36/CE; cfr. sentenze del TF 2C_472/2017 del 7 dicembre 2017 consid. 2.2.2 e 2C_668/2012 del 1° febbraio 2013 consid. 3.1.3; sentenza del TAF B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.1 con rinvii). Gli attestati di competenza o i titoli di formazione devono: a) essere stati rilasciati da un'autorità competente in uno Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato; b) attestare un livello di qualifica professionale almeno equivalente al livello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante, come descritto all'art. 11 (art. 13 cpv. 1 lett. a e b della Direttiva 2005/36/CE). Per "professione regolamentata" si intendono attività, o l'insieme di attività professionali, l'accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determi- nate qualifiche professionali (cfr. art. 3 cpv. 1 lett. a della Direttiva 2005/36/CE). Il riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante permette al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d'origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospi- tante (art. 4 cpv. 1 Direttiva 2005/36/CE). Giusta il cpv. 2, la professione che l'interessato intende esercitare nello Stato membro ospitante sarà quella per la quale è qualificato nel proprio Stato membro d'origine, se le attività coperte sono comparabili. 4.2 Il ricorrente, cittadino italiano domiciliato in Italia, ha conseguito la Lau- rea in fisioterapia presso l’Università B._______ il (...) 2014 (avendo dato l’esame di laurea il [...] 2023) ed ha lavorato in Italia come fisioterapista per quasi dieci anni prima di depositare il 21 settembre 2023 la domanda di riconoscimento in Svizzera. La professione di fisioterapista è regolamen- tata sia in Svizzera (cfr. consid. 4.5 segg.) che nell’Unione europea (cfr. per i dettagli la sentenza del TAF B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.2 con ulteriori rinvii). La Direttiva 2005/36/CE è pertanto applicabile.
B-5131/2024 Pagina 9 4.3 L’autorità competente dello Stato membro ospitante può esaminare, nell’ambito del riconoscimento generale – contrariamente al riconosci- mento automatico, non applicabile alla presente fattispecie in quanto la professione di fisioterapista non rientra fra quelle previste dal Capo III della Direttiva 2005/36/CE – le qualifiche del richiedente sia a livello formale che sostanziale. Detta autorità deve verificare se i contenuti dei certificati e dei documenti presentati dal richiedente possono essere riconosciuti equiva- lenti ai sensi delle proprie esigenze volte all’ottenimento dei certificati na- zionali corrispondenti. In conformità con l’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE, lo Stato membro ospi- tante può esigere dal richiedente delle misure di compensazione, ossia un tirocinio di adattamento oppure una prova attitudinale. L’adozione di misure compensatorie viene determinata, secondo il regime generale di riconosci- mento, sulla base di un confronto della durata e dei contenuti della forma- zione conseguita con quella relativa al titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante per l’esercizio della professione regolamentata (cfr. sentenza del TAF B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.3 con ulteriori riferimenti). L’autorità preposta dello Stato ospitante esamina se i contenuti dei certificati esibiti equivalgono alle proprie condizioni nazionali per l’ottenimento del titolo. Secondo il testo chiaro dell’art. 13 cpv. 1 e 14 cpv. 1 della Direttiva 2005/36/CE, l’oggetto di confronto per il riconosci- mento del diploma conseguito all’estero consiste nel titolo di formazione prescritto in Svizzera per esercitare la rispettiva professione regolamen- tata. Se risultano differenze sostanziali, ossia una durata della formazione più corta, dei contenuti di formazione o un campo di attività divergenti, lo Stato membro ospitante può esigere dal richiedente delle misure di com- pensazione (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. a-c della Direttiva 2005/36/CE; sentenza del TAF B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.3 con rinvii). Nell’applicazione dell’art. 14 cpv. 1 della Direttiva 2005/36/CE occorre ri- spettare il principio della proporzionalità. Se lo Stato membro ospitante in- tende esigere dal richiedente un tirocinio di adattamento o una prova atti- tudinale, esso deve verificare se le conoscenze acquisite da quest’ultimo nel corso della sua esperienza professionale in uno Stato membro o in un paese terzo possono colmare la differenza sostanziale o parte di essa (art. 14 cpv. 5 della Direttiva 2005/36/CE). 4.4 La legge federale del 30 settembre 2016 sulle professioni sanitarie (LPSan, RS 811.21), in vigore dal 1° febbraio 2020, disciplina i cicli di studio delle scuole universitarie per i professionisti sanitari negli ambiti delle cure infermieristiche, della fisioterapia, dell’ergoterapia, dell’ostetricia,
B-5131/2024 Pagina 10 dell’alimentazione e della dietetica, dell’optometria e dell’osteopatia (cfr. Messaggio concernente la legge federale sulle professioni sanitarie del 18 novembre 2015, di seguito: Messaggio LPSan, FF 2015 7125 segg. 7133). Il disegno di legge della LPSan uniforma le condizioni per l’autorizzazione all’esercizio della professione a livello federale, definendo obblighi profes- sionali e misure disciplinari unitari, disciplinati in modo esauriente (Mes- saggio LPSan, FF 2015 7125, 7135). 4.5 In Svizzera l’esercizio della professione di fisioterapista a livello di scuola universitaria professionale, è regolato dalla LPSan, dall’Ordinanza sul riconoscimento delle professioni sanitarie del 13 dicembre 2019 (ORPSan, RS 811.214) e dall’Ordinanza sulle competenze professionali specifiche delle professioni sanitarie secondo la LPSan (OCPSan, RS 811.212). La professione di fisioterapista è considerata una professione sanitaria ai sensi dell’art. 2 cpv. 1 lett. b LPSan. Per i cicli di studi elencati all’art. 2 cpv. 2 LPSan, tra i quali è compreso il bachelor in fisioterapia (art. 2 cpv. 2 lett. a cifra 2 LPSan), gli artt. 3 segg. LPSan prevedono delle competenze ge- neriche (art. 3 LPSan), sociali e personali (art. 4 LPSan), nonché profes- sionali specifiche (art. 5 LPSan). L’autorizzazione all’esercizio di una professione sanitaria sotto la propria responsabilità è rilasciata, se il richiedente possiede il relativo titolo di stu- dio di cui all’art. 12 cpv. 2 LPSan oppure un corrispondente titolo di studio estero riconosciuto (lett. a), è degno di fiducia e offre la garanzia, sotto il profilo psicofisico, di un esercizio ineccepibile della professione (lett. b) e padroneggia una lingua ufficiale del Cantone per il quale richiede l’autoriz- zazione (lett. c). Il titolo di studio necessario per adempiere alla prima con- dizione (art. 12 cpv. 1 lett. a LPSan) è, nel caso del fisioterapista, il Bachelor of Science SUP in fisioterapia (art. 12 cpv. 2 lett. b LPSan). Secondo l’art. 10 cpv. 1 LPSan, un titolo di studio estero è riconosciuto se la sua equivalenza con un titolo di studio svizzero è prevista da un accordo sul reciproco riconoscimento concluso con lo Stato interessato o con un’or- ganizzazione sovrastatale (lett. a), o è dimostrata nel singolo caso in base al livello, ai contenuti e alla durata del ciclo di studio e alle qualifiche prati- che contenutevi (lett. b). È pacifica nel caso di specie l’applicazione dell’ALC e della Direttiva 2005/36/CE. Si rimanda ai consid. 4.1-4.3. 4.6 Avendo conseguito la Laurea in fisioterapia, il ricorrente dispone di un titolo regolamentato in Italia che attesta un livello di qualifica professionale
B-5131/2024 Pagina 11 parificabile a quello richiesto dalla Svizzera. Come rettamente rilevato dall’autorità inferiore, le condizioni per il riconoscimento di cui all’art. 13 cpv. 1 let. b della Direttiva 2005/36/CE sono pertanto soddisfatte. 5. 5.1 Con la decisione parziale del 9 luglio 2024, la CRS ha confrontato la formazione di fisioterapista del ricorrente con quella impartita in Svizzera, sotto il punto di vista del livello di formazione, della durata, dei contenuti e dell’esperienza professionale. 5.1.1 L’autorità inferiore ha innanzitutto considerato che la durata delle due formazioni è comparabile e pertanto ha ritenuto soddisfatte le condizioni di cui all’art. 14 cpv. 1 lett. a della Direttiva 2005/36/CE. 5.1.2 Raffrontando i programmi formativi, la CRS ha constatato che il ricor- rente ha conseguito soltanto 10 crediti di formazione (CFU) nel lavoro scientifico e meglio 9 CFU per la sua tesi e 1 CFU per il soggetto “statistica medica”. Rilevando che la formazione svizzera comprende tra 15 e 24 cre- diti ECTS (19 crediti ECTS in media) ha quindi ritenuto che il ricorrente non disporrebbe di sufficienti conoscenze nell’ambito dei metodi di ricerca scientifica nel settore sanitario e della pratica professionale basata sulle prove di efficacia (“evidence based practice”). Tali competenze, a mente della CRS, sarebbero importanti nell’esercizio della professione per garan- tire che il paziente possa beneficiare del trattamento giudicato in quel mo- mento il più efficace, sicuro e aggiornato agli ultimi standard della ricerca. La pratica basata sulle prove di efficacia faciliterebbe inoltre la comunica- zione interdisciplinare. Essa ritiene altresì che nel campo della fisioterapia effettuare un lavoro basato sulle prove di efficacia significa offrire la mi- gliore terapia esistente, basata su conoscenze scientifiche affidabili che tengono conto dell'esperienza clinica nonché delle convinzioni e dei valori del paziente. Non avendo beneficiato di un insegnamento completo relativo al lavoro scientifico il ricorrente presenterebbe quindi delle lacune nelle competenze generiche (art. 3 cpv. 2 lett. b, c, i LPSan) e nelle competenze professionali specifiche (art. 3 lett. f, h OCPSan) a causa delle quali si può ritenere soltanto parzialmente soddisfatte le condizioni previste dall’art. 14 cpv. 1 lett. b e c della Direttiva 2005/36/CE. La CRS ha ritenuto che tali lacune in relazione al lavoro scientifico non potessero essere compensate, ai sensi dell’art. 14 cpv. 5 della Direttiva 2005/36/CE, dall’esperienza professionale maturata da marzo 2014, né
B-5131/2024 Pagina 12 tantomeno dalle formazioni continue svolte dopo la formazione di base, dato che nessuna di esse riguarda il campo del lavoro scientifico. 5.1.3 Alla luce di ciò, l’autorità inferiore ha deciso che fossero necessari dei provvedimenti di compensazione quali un tirocinio di adattamento di 6 mesi relativo alle competenze di lavoro scientifico (competenze generiche e competenze professionali specifiche), oppure l’adempimento di una prova attitudinale, affinché il titolo di studio del ricorrente potesse essere ricono- sciuto. 5.2 5.2.1 Nel gravame il ricorrente contesta innanzitutto che la propria forma- zione di base presenti delle lacune significative nell’ambito del lavoro scien- tifico. Egli ritiene infatti che la CRS abbia conteggiato, a torto, unicamente 10 CFU, dal momento che – secondo il Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010 (pag. 6) – già solo il tirocinio del terzo anno ha un valore di 14 CFU, di cui 8 CFU per il settore MED/48 e 6 CFU per un lavoro di ricerca basato su un caso pratico, ossia la tesina (doc. H). Sommando i crediti della suddetta tesina (6 CFU) a quelli della tesi di lau- rea (9 CFU), si ottiene quindi 16 crediti formativi universitari relativi al lavoro scientifico che di per sé sono già in linea con le esigenze della formazione svizzera in fisioterapia. Il ricorrente rammenta inoltre che l’esame di stati- stica è stato convalidato, nel quadro della laurea in fisioterapia, dalla pre- cedente formazione presso l’Università C._______. A suo modo di vedere è pertanto il valore di 4 CFU che era attribuito nel quadro della precedente formazione (doc. M) che va tenuto in considerazione anziché il valore di 1 CFU attribuito nel corso di laurea in fisioterapia. Sommando tale valore a quello delle tesi, il computo complessivo dei crediti formativi relativi al la- voro scientifico risulta quindi molto superiore rispetto a quello ritenuto dall’autorità inferiore situandosi esattamente nel solco del valore mediano della formazione svizzera di 19 crediti ECTS. 5.2.2 Oltre alla formazione di base il ricorrente si prevale del corso IBITA di livello base seguito fra il 2015 e il 2016 che fra i vari obbiettivi si prefigge di promuovere l’evidence based practice basato su una letteratura aggiornata (doc. J, pag. 2). Il conseguimento di tale formazione continua costituisce, a suo modo di vedere, un elemento in più a dimostrazione delle sue com- petenze nel campo del lavoro scientifico e attesta che la sua preparazione in materia del tutto analoga a quella della formazione svizzera nel campo della fisioterapia.
B-5131/2024 Pagina 13 5.3 Nella risposta di causa l’autorità inferiore si è riconfermata nelle valu- tazioni esposte nella decisione impugnata respingendo le critiche mosse dal ricorrente. 5.3.1 Riguardo alla formazione iniziale, la CRS ha dapprima rilevato che l’attività di tirocinio di cui si prevale il ricorrente, descritta nel Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010 come “280 ore di pratica – Esercitativa”, non corrisponde all’insegnamento della conoscenza teorica nel campo del lavoro scientifico e pertanto non permette di dare maggiore sostanza alla sua tesi. A tal proposito l’autorità inferiore ha rammentato che la pratica professionale basata sulle prove di efficacia si fonda sulla metodologia del lavoro scientifico, che consiste nel mettere regolarmente in questione lo stato delle proprie conoscenze attraverso la ricerca nella letteratura scientifica. Tale metodologia, con cui gli studenti di fisioterapia acquisiscono familiarità durante la loro formazione, sarebbe emersa solo una quindicina di anni orsono ed avrebbe rivoluzionato il modo di lavorare, imponendo di interrogarsi sulla pertinenza dei propri interventi consultando la letteratura scientifica. A tal fine, è richiesto al professionista di conoscere le varie banche dati e i diversi tipi di pubblicazioni, di formulare la ricerca in modo corretto e tale da ottenere risultati pertinenti ed essere in grado di leggere in maniera critica e informata per determinare se le attuali conoscenze scientifiche indichino effettivamente la necessità di modificare il piano di cura del paziente. La CRS ha quindi segnalato che la tesina redatta dal ricorrente durante il tirocinio (doc. H), non presenta nessuno degli elementi che contraddistinguono un lavoro scientifico, trattandosi tutt’al più dello studio di un caso e non può pertanto essere impiegata a dimostrazione delle conoscenze acquisite da quest’ultimo nell'ambito del lavoro scientifico. Quanto ai crediti relativi al settore della statistica, l’autorità inferiore ha ri- badito la correttezza della propria valutazione essendo emerso dall’istrut- toria, che dei 4 CFU conseguiti nell’ambito della formazione all’Università C._______, soltanto 1 CFU riguardava la statistica medica, mentre gli altri 3 CFU l’informatica, materia non rilevante ai fini del lavoro scientifico. 5.3.2 Quanto al corso IBITA livello base, la CRS ha innanzitutto osservato che la descrizione del corso prodotta (doc. J) riguarda l’anno scolastico 2024, mentre il ricorrente ha seguito la formazione continua tra il 2015 e il 2016. Essa ha quindi rilevato che quand’anche si desse per assodato che il programma formativo era il medesimo, la formazione riguardante il lavoro scientifico ammonta a circa 16 ore e non sarebbe pertanto sufficiente a compensare le lacune della formazione di base. Allo stesso modo della
B-5131/2024 Pagina 14 tesina redatta durante il tirocinio, anche il lavoro presentato nel quadro del corso IBITA è assimilabile allo studio di un caso, non parificabile a un lavoro di ricerca scientifico, difettandone gli elementi principali (problematica, metodica, dissertazione critica e conclusione). 5.4 5.4.1 Nel memoriale di replica, il ricorrente ha ribadito la necessità di con- siderare nel conteggio dei crediti relativi al lavoro scientifico anche la tesi elaborata nell’ambito del terzo anno (doc. H). Egli ha spiegato che, al pari della tesi di laurea, tale lavoro è stato rubricato nel Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010 degli studi con il codice N/A poiché, incombendo allo studente la scelta della materia nella quale svolgere il lavoro scientifico, non possono essere attribuiti CFU a un settore disciplinare predefinito. Contestando l’argomentazione avanzata dalla CRS, il ricorrente ritiene che il suddetto case report adempia esattamente le esigenze richieste a un lavoro scientifico. Lo stesso presenta un caso clinico con una specifica problematicità per la quale viene fatta una ricerca scientifica, riassunta nella parte introduttiva dell’elaborato con puntuali rin- vii alla letteratura scientifica consultata; di seguito viene riassunto l’aspetto pratico, e meglio il trattamento somministrato al paziente (pratica clinica); vengono riportati i risultati ottenuti; viene discussa, in modo critico, l’espe- rienza concreta e messi in evidenza aspetti di cui il professionista potrà (e dovrà) tener conto per casi analoghi futuri al fine di indirizzare il paziente verso la miglior terapia possibile. Egli ritiene pertanto evidente che anche i 6 CFU derivanti da tale lavoro debbano essere conteggiati. Riguardo al conteggio dei crediti di statistica, il ricorrente ha poi spiegato di aver superato con successo sia l’esame d’informatica (5 CFU) che quello di matematica e statistica (8 CFU, di cui 4 CFU relativi alla sola statistica) presso l’Università C._______ (doc. M, O). Entrambi gli esami sono stati riconosciuti dall’Università B._______ che ha attribuito al ricorrente il mas- simo numero di CFU previsto nel corso di laurea in fisioterapia, ossia 3 CFU per informatica e 1 CFU per statistica. A fronte dell’errore d’interpre- tazione da parte dell’autorità inferiore egli ritiene pertanto corretto conside- rare per intero i 4 CFU dell’esame di statistica. Ne discenderebbe così un conteggio complessivo di 19 CFU correlati al lavoro scientifico, che escluderebbe l’esistenza di lacune formative. 5.4.2 Il ricorrente contesta infine il conteggio operato dall’autorità inferiore degli insegnamenti dispensati nella formazione continua riguardanti il
B-5131/2024 Pagina 15 lavoro scientifico, ritenendo errato considerare unicamente 1/7 delle ore dell’intero corso (16 ore), dal momento che tutti e 7 gli obbiettivi sono parte integrante del corso IBITA e vada quindi considerato il corso nella sua in- terezza (115 ore). 5.5 5.5.1 Nella duplica la CRS ha innanzitutto precisato che il valore di compa- razione di 15-24 crediti ECTS si riferisce unicamente alla trasmissione di conoscenze teoriche e alla redazione della tesi di laurea. Tale valore sa- rebbe tuttavia diverso se si computasse anche parte delle conoscenze teo- riche apprese nel quadro dei tirocini. La CRS sottolinea che i tirocini de- vono essere confrontati con altri tirocini e le lezioni teoriche con lezioni teo- riche, ragione per cui i 6 CFU indicati dal ricorrente in merito all’acquisi- zione di nozioni teoriche nel quadro del tirocinio non possono essere con- validati come conoscenze teoriche nell’ambito del lavoro scientifico. L’au- torità inferiore ha spiegato di aver computato, conformemente alla propria prassi, tutti i 9 CFU relativi alla redazione della tesi di laurea come cono- scenze teoriche nell’ambito del lavoro scientifico, poiché in Svizzera la tesi di bachelor in fisioterapia conta tra le materie del lavoro scientifico. Con essa gli studenti dimostrano di saper affrontare in modo metodologica- mente rigoroso una questione professionale rilevante. Ciò presuppone l’apprendimento di adeguate basi teoriche, che nella formazione svizzera corrispondono a circa 300 ore di insegnamento, oltre alla tesi stessa. Ciò posto, rilevando che il ricorrente non ha seguito lezioni teoriche nell’ambito del lavoro scientifico (ad eccezione di quelle in materia di statistica nel primo percorso formativo), la CRS ha espresso dei dubbi riguardo al fatto che la sua tesi di laurea costituisca un lavoro scientifico comparabile con la tesi di bachelor richiesta ai fisioterapisti svizzeri. Pertanto, pur conteg- giando i 9 CFU nell’ambito del lavoro scientifico, essa ritiene che perman- gono lacune significative che giustificano l’esecuzione di provvedimenti di compensazione sotto forma di un tirocinio di adattamento con formazione complementare o di una prova attitudinale. Riguardo alle competenze apprese in materia di statistica l’autorità inferiore ha osservato che queste costituiscono solo una parte delle competenze generiche e delle competenze professionali specifiche richieste ai fisiote- rapisti. Visto che l'Università B._______ ha già preso in considerazione tale formazione pregressa del ricorrente, essa ha quindi ritenuto corretto ba- sarsi sul diploma di questa Università e sul relativo supplemento al diploma per il riconoscimento della formazione estera.
B-5131/2024 Pagina 16 5.5.2 La CRS ha infine rilevato che per colmare le notevoli lacune riscon- trate nell’ambito del lavoro scientifico, sarebbe stato necessario un perfe- zionamento mirato in una scuola universitaria. La formazione continua se- guita dal ricorrente, per contro, non sarebbe adeguata, non adempiendo i requisiti in termini di livello e di ampiezza. In tal senso la promozione dell’approccio “evidence based”, pur essendo uno degli obbiettivi non è lo scopo principale del corso IBITA, che svolgendosi su 15 giorni non avrebbe comunque una durata sufficiente per trasmettere tutte le conoscenze ne- cessarie in tale ambito. Oltre a ciò dal programma di formazione, risulte- rebbe evidente che in nessuno dei 15 giorni siano state trasmesse cono- scenze sul lavoro scientifico. Il ricorrente dal canto suo, neppure avrebbe illustrato in quali lezioni avrebbe ricevuto insegnamenti relativi al lavoro scientifico, limitandosi ad asserire che tali competenze le avrebbe acquisite nel corso dell’intera formazione di 115 ore, soltanto perché questo era uno degli obbiettivi del corso e per il fatto di aver redatto un case study. 6. 6.1 Come già brevemente accennato sopra (cfr. consid. 4.3), lo Stato mem- bro ospitante ha il diritto di definire le conoscenze e le qualifiche necessarie per l'esercizio di una professione regolamentata. Le autorità di tale Stato devono, al momento del riconoscimento, tenere conto di quelle già acqui- site dal richiedente in un altro Stato membro, in particolare della sua espe- rienza professionale, in modo da evitare di ostacolare in modo ingiustificato l'esercizio delle libertà fondamentali (cfr. sentenze del TAF B-5437/2020 del 20 luglio 2022 consid. 9.3.1; B-5636/2020 del 22 marzo 2022 consid 6.2.1 e i riferimenti citati). Spetta quindi all'autorità competente del paese ospitante dimostrare che la formazione riconosciuta all'estero si discosta dai propri requisiti, fermo restando che il richiedente è tenuto a fornire tutte le informazioni utili al riguardo (art. 50 della Direttiva 2005/36/CE). Per quanto riguarda le materie di insegnamento, devono essere prese in con- siderazione solo le differenze sostanziali (art. 14 cpv. 1 lett. b della Direttiva 2005/36/CE); deve trattarsi di materie la cui conoscenza è essenziale per l'esercizio della professione e per le quali la formazione ricevuta dal mi- grante presenta differenze significative in termini di durata o contenuto ri- spetto alla formazione dispensata nello Stato ospitante (art. 14 cpv. 4 della Direttiva 2005/36/CE). A titolo di esempio di materia la cui conoscenza non appare essenziale per l'esercizio della professione, basti citare un corso di storia relativo allo sviluppo della professione in questione, frequentemente insegnato nell'ambito di una formazione (cfr. NINA GAMMENTHALER, Diplo- manerkennung und Freizügigkeit unter besonderer Berücksichtigung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen 2005/36/EG und
B-5131/2024 Pagina 17 ihrer möglichen Umsetzung in der Schweiz, 2010, pag. 207) o una materia facoltativa in Svizzera (cfr. Rapporto esplicativo relativo alla nuova direttiva europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali, pag. 30). Le la- cune in tali materie non costituiscono una differenza sostanziale. Occorre confrontare le materie teoriche/pratiche oggetto della formazione (e non la qualità della formazione) e la differenza deve costituire un ostacolo all'e- sercizio soddisfacente della professione in Svizzera. Va inoltre tenuto presente che il concetto di differenze sostanziali (art. 14 cpv. 4 della Direttiva 2005/36/CE) è un concetto giuridico indeterminato. Il Tribunale federale, così come il Tribunale amministrativo federale, esamina liberamente l'interpretazione e l'applicazione di tali nozioni. Tuttavia, essi osservano una certa cautela in tale esame quando l'autorità inferiore gode di un certo margine di discrezionalità (cfr. supra consid. 2.5). Tale cautela è particolarmente necessaria quando l'applicazione di una norma di questo tipo richiede, come nel caso in esame, conoscenze particolari. Finché l'in- terpretazione dell'autorità decisionale appare difendibile, vale a dire che non è insostenibile o che non è stato commesso un errore manifesto di valutazione, le autorità di controllo non intervengono (cfr. sentenze del TAF B-5437/2020 del 20 luglio 2022 consid. 9.3.1; B-5446/2015 del 15 agosto 2016 consid. 6.3; B-4128/2011 dell'11 settembre 2012 consid. 4; B- 2673/2009 del 14 luglio 2010 consid. 4.2 e i riferimenti citati). Tuttavia, al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema, si può partire dal presupposto che il concetto di differenze sostanziali debba essere interpre- tato in modo restrittivo (cfr. ATAF 2012/29 consid. 5.4). 6.2 6.2.1 Nell’evenienza concreta, l’unico aspetto litigioso è quello riguardante le lacune riscontrate dalla CRS nel campo del lavoro scientifico, del metodo di ricerca scientifica nel settore sanitario e della pratica professionale ba- sata sulle prove di efficacia (“evidence based practice”). 6.2.2 Vale innanzitutto la pena di rammentare che le esigenze relative al lavoro scientifico non rappresentano delle mere raccomandazioni che l’au- torità inferiore ha deciso d’imporre in maniera arbitraria e ingiustificata al ricorrente, ma al contrario costituiscono delle esplicite prescrizioni legali. L'art. 3 LPSan descrive le competenze generiche che devono acquisire i diplomati che vogliono esercitare una professione sanitaria a livello di scuola universitaria professionale, mentre l’art. 3 OCPSan definisce le
B-5131/2024 Pagina 18 competenze professionali specifiche attese da chi ha concluso un ciclo di studio bachelor in fisioterapia (ai sensi dell’art. 2 cpv. 2 lett. a cfr. 2 LPSan). A tal proposito, le competenze generiche in relazione alle quali l'autorità inferiore ha constatato lacune nella formazione del ricorrente, riguardano la capacità di applicare nuove conoscenze scientifiche nell'esercizio della professione, di riflettere costantemente sulle proprie capacità e compe- tenze e di aggiornarle continuamente nell'ottica dell'apprendimento perma- nente (art. 3 cpv. 2 lett. b LPSan), la capacità di valutare l'efficacia, l'ade- guatezza e l'economicità delle proprie prestazioni e di agire di conse- guenza (art. 3 cpv. 2 lett. c LPSan), nonché la familiarità con i metodi di ricerca nel settore della sanità e della prassi fondata su basi scientifiche e la capacità di partecipare a progetti di ricerca (art. 3 cpv. 2 lett. i LPSan). L’autorità inferiore ha inoltre riscontrato delle lacune nelle competenze pro- fessionali specifiche, segnatamente nella capacità di fondare gli interventi fisioterapici su conoscenze scientifiche e verificarne l’efficacia in base a standard di qualità (art. 3 lett. f OCPSan) nonché di individuare le esigenze di ricerca nel campo della fisioterapia, di partecipare alla risposta ai quesiti di ricerca e, sulla base della propria esperienza clinica, di promuovere l'ef- ficace applicazione delle conoscenze acquisite nella prassi fisioterapica (art. 3 lett. h OCPSan). 6.2.3 Benché il programma di formazione possa variare da una scuola uni- versitaria professionale all’altra, il lavoro scientifico costituisce una parte fondamentale di tutti i corsi di bachelor di fisioterapia e proprio per questo la formazione svizzera comprende, come giustamente rilevato dall’autorità inferiore, tra i 15 e i 24 crediti ECTS (in media 19 crediti ECTS) per la tra- smissione delle conoscenze teoriche in tale ambito (sentenza del TAF B- 3329/2024 del 6 gennaio 2025 consid. 5.2). Questi aspetti non risultano contestati dal ricorrente. 6.3 Il ricorrente, ritiene per contro di aver ampiamente acquisito tali competenze grazie al proprio percorso formativo universitario, sia nel quadro della formazione in fisioterapia presso l’Università B., sia nel quadro della pregressa formazione in Biotecnologie, non terminata, presso l’Università C.. A suo modo di vedere, oltre ai 9 CFU della tesi di laurea, di cui la stessa CRS ha tenuto conto, occorre conteggiare anche i 6 CFU derivanti dalla tesina redatta nell’ambito del tirocinio del terzo anno, nonché dei 4 CFU riconosciuti nella pregressa formazione per l’esame di statistica, portando quindi il conteggio dei crediti formativi relativi al lavoro scientifico nel solco del valore mediano previsto in Svizzera. Egli
B-5131/2024 Pagina 19 nega pertanto l’esistenza di lacune significative nella sua formazione rispetto alla formazione svizzera. 6.4 6.4.1 Orbene, dalla documentazione relativa alla formazione di base ita- liana in fisioterapia non risulta che il ricorrente abbia ricevuto degli inse- gnamenti specifici riguardanti il lavoro scientifico ed abbia acquisito cono- scenze dei metodi di ricerca scientifica nel settore sanitario e della meto- dologia “evidence based practice”. Sebbene fra gli obbiettivi formativi ge- nerali si menzioni la capacità dell’operatore sanitario di “utilizzare strumenti e metodologie di valutazione e revisione e conoscere le basi della metodo- logia della ricerca per il miglioramento della qualità delle prestazioni e del trattamento” (cfr. Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010, pag. 2), occorre nondimeno constatare che fra le unità didatti- che che il ricorrente ha dimostrato di aver seguito, sostenendo degli esami, non ve n’è alcuna – ad eccezione di Statistica, insegnata nel corso del 1° semestre del primo anno (cfr. Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010, pag. 5) – che mirasse specificamente all’inse- gnamento del lavoro scientifico (cfr. Supplemento al Diploma, pagg. 3-5; Certificato del 20 febbraio 2024 dell’Università B._______ relativo ai crediti formativi universitari conseguiti). Il ricorrente non apporta dal canto suo al- cun elemento suscettibile di modificare questa constatazione. Ora, sebbene egli abbia superato l’esame di statistica nel quadro della pre- gressa formazione presso l’Università C._______ conseguendo 4 CFU per tale insegnamento (cfr. doc. I, M), occorre rilevare che lo stesso non era finalizzato alla formazione di fisioterapisti. È quindi a giusto titolo che l’au- torità inferiore ha riconosciuto per la suddetta materia unicamente 1 CFU. Tale è infatti il valore che è stato riconosciuto a convalida dell’esame da parte dell’Università B., dato che è solamente in tale misura che la materia risulta essere rilevante nel quadro della formazione quale fisio- terapista (cfr. Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010, pag. 5). Dal momento che il ricorrente postula il riconoscimento della sua Laurea in fisioterapia, non può pertanto essere seguito laddove chiede di conteggiare un numero di crediti che tale diploma non prevede. In tal senso, non giova maggiormente al ricorrente neppure la produzione della stampa del libretto elettronico degli esami sostenuti presso l’Univer- sità C. (doc. O), non emergendo da tale documento alcun ele- mento che permetta di ritenere compensate le lacune nella formazione di fisioterapista. Oltretutto, pur essendosi ampiamente diffuso nei suoi
B-5131/2024 Pagina 20 memoriali riguardo alla rilevanza dell’esame di statistica, il ricorrente non ha affatto sostanziato il motivo per cui lo studio delle materie di esame nella pregressa formazione gli avrebbe permesso di acquisire delle conoscenze nel campo del lavoro scientifico utili per la professione di fisioterapista. Agli atti, d’altro canto, neppure figura il dettaglio del programma e degli obbiet- tivi di formazione di tale corso accademico, né nessun altro documento che permetta a questo Tribunale di valutare se fra le unità didattiche per le quali il ricorrente ha superato degli esami, ve ne fosse alcuna che prevedesse l’apprendimento di competenze relative al lavoro scientifico. 6.4.2 Neppure può essere seguita la richiesta di conteggiare i 6 CFU otte- nuti grazie alla tesina redatta al terzo anno dal titolo “Case report: riabilita- zione paziente dopo intervento di protesi inversa di spalla” (doc. H). Tale lavoro presentato dal ricorrente a seguito dello studio di un caso pratico, costituisce, come dice il nome stesso, un rapporto, nel quale figura una descrizione del caso, una breve discussione fondata sulle conoscenze esi- stenti sulla riabilitazione dopo interventi di protesi inversa di spalla e una bibliografia. Come rettamente rilevato dalla CRS, dal lavoro del ricorrente non emergono gli aspetti che contraddistinguono un lavoro scientifico, vale a dire l’esposizione di una problematica scientifica, la descrizione del pro- cedimento impiegato per rispondere alla domanda iniziale (metodica), la ricerca corretta, la valutazione e la gestione della letteratura e di altre fonti (nonché la loro citazione corretta), la dissertazione critica e la conclusione (sentenze del TAF B-478/2022 del 6 novembre 2023 consid. 4.1.3; B- 4060/2019 dell'11 novembre 2019 consid. 4.4, confermata dalla sentenza del TF 2C_2010/2019 del 21 febbraio 2020). Esso non può pertanto servire a dimostrazione delle conoscenze acquisite nell'ambito del lavoro scienti- fico. È inoltre corretto distinguere fra le conoscenze relative al lavoro scientifico apprese nel corso di lezioni teoriche o grazie a lavori realizzati durante il percorso di studi (come ad esempio la tesi di bachelor/di laurea) da quelle acquisite nell’ambito di un tirocinio, come la tesina in parola. Come giusta- mente rilevato dalla CRS e più volte affermato anche da questo Tribunale, in un corso di laurea triennale svizzero sono infatti previsti in media 19 cre- diti ECTS per l’insegnamento delle materie relative al lavoro scientifico (cfr. sentenze del TAF TAF B-3329/2024 del 6 gennaio 2025 consid. 5.2; B- 5953/2020 del 6 maggio 2022 consid. 5.5; B-6082/2020 del 12 ottobre 2021 consid. 2.8.2), valore di comparazione che si riferisce alla sola tra- smissione di conoscenze teoriche e che pertanto sarebbe senz’altro supe- riore se si volesse conteggiare anche le conoscenze apprese nel quadro dei tirocini.
B-5131/2024 Pagina 21 6.4.3 Non occorre infine indagare maggiormente la questione della com- parabilità – sotto il profilo delle competenze teoriche acquisite nel campo del lavoro scientifico – tra la tesi di laurea del ricorrente e le tesi di bachelor richieste ai fisioterapisti svizzeri. I dubbi che a tal proposito l’autorità infe- riore ha evocato nel memoriale di replica, possono infatti rimanere indecisi, dal momento che anche conteggiando tutti e 9 CFU attribuiti alla tesi di laurea (come essa stessa ha fatto nella decisione impugnata) e alla luce di quanto esposto nei considerandi che seguono, persisterebbero comunque notevoli lacune nella formazione di base che il ricorrente chiede di ricono- scere, rispetto al valore mediano di comparazione valido per la formazione svizzera in fisioterapia. 6.4.4 Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la formazione universitaria di base in fisioterapia del ricorrente, pur tenendo conto delle competenze teoriche apprese nella formazione pregressa in biotecnologia, presenta notevoli lacune in materie la cui conoscenza è essenziale per l'e- sercizio della professione di fisioterapista in Svizzera. Occorre pertanto esaminare se tali lacune possano essere compensate dall’esperienza pro- fessionale o da formazioni continue seguite dal ricorrente. 6.5 6.5.1 Ai sensi dell'art. 14 cpv. 5 della Direttiva 2005/36/CE la pronuncia di provvedimenti di compensazione deve rispettare il principio di proporzionalità. In particolare, se lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente il completamento di un tirocinio di adattamento o il superamento di una prova attitudinale, deve prima verificare se le conoscenze acquisite dal richiedente durante la sua esperienza professionale in uno Stato membro o in un paese terzo sono tali da colmare, in tutto o in parte, la differenza sostanziale di cui al cpv. 4. Spetta al richiedente dimostrare la pertinenza della propria esperienza con dei documenti (ad esempio un certificato di lavoro che descriva in modo preciso la natura e il contenuto della sua attività). Deve anche mettere in relazione la sua esperienza passata con i requisiti tecnici attuali (cfr. BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications professionnelles, pag. 312 segg.). Occorre nondimeno tenere presente che non sempre l’esperienza professionale può sostituire tecniche e metodi di lavoro che, per loro natura, costituiscono delle conoscenze prettamente teoriche (vedi sentenza del TF 2C_1010/2019 del 21 febbraio 2020 consid. 4.5 in fine; sentenza del TAF B-5719/2020 consid. 6.3.1 e rif. cit.).
B-5131/2024 Pagina 22 6.5.2 Come già accennato sopra, gli aspetti del lavoro scientifico includono la definizione di una problematica, la ricerca corretta, la raccolta, la valuta- zione e la gestione della letteratura e di altre fonti, nonché la loro citazione (sentenze del TAF B-478/2022 del 6 novembre 2023 consid. 4.1.3; B- 4060/2019 dell'11 novembre 2019 consid. 4.4, confermata dalla sentenza del TF 2C_2010/2019 del 21 febbraio 2020). La loro importanza è stata ritenuta tale, che pure ai fisioterapisti svizzeri che hanno conseguito la pro- pria formazione di base prima dell’introduzione dei nuovi insegnamenti nel campo del lavoro scientifico e della metodologia “evidence based practice” è stato richiesto l’adempimento di tale requisito al fine di poter ottenere il rilascio del titolo SUP (cfr. ordinanza del DEFR sull’ottenimento retroattivo del titolo di una scuola universitaria professionale del 4 luglio 2000; RS 414.711.5). Ai suddetti professionisti già attivi in Svizzera, è stato infatti chiesto di poter comprovare una pratica professionale riconosciuta di al- meno 2 anni (art. 1 cpv. 3 lett. a §2) e di dimostrare di aver frequentato un corso post-diploma di livello universitario – comprensivo di almeno 10 punti di credito ECTS (art. 3) – nel settore di studio della sanità, delle scienze sociali, della psicologia, della medicina, della gestione o delle scienze dell’educazione o un’altra formazione continua equivalente (art. 1 cpv. 3 lett. c ordinanza DEFR). Giova rammentare che nel campo del lavoro scientifico, della metodologia di ricerca e della “evidence based practice”, è necessario integrare in modo adeguato le ultime scoperte scientifiche nella cura dei pazienti, poiché le conclusioni della ricerca devono essere comprese e trasferite nella pratica. Si tratta di un’esigenza che la LPSan e l’OCPSan impongono a chiunque desideri esercitare una professione sa- nitaria a livello di scuola universitaria professionale, indipendentemente dal fatto che abbia ottenuto il proprio diploma in Svizzera o all’estero. L'esperienza professionale permette solo in rari casi di compensare le co- noscenze teoriche mancanti o le lacune formative. Se mancano le cono- scenze tecniche corrispondenti, è infatti difficile immaginare come la per- sona interessata possa essere in grado di mettere in pratica tali cono- scenze (cfr. sentenza del TF 2C_2010/2019 del 21 febbraio 2020 consid. 5.2). 6.5.3 Il ricorrente ritiene di aver acquisito nel corso della propria attività un’ampia esperienza anche in ambito scientifico. Egli ha asserito di essere sempre stato attivo professionalmente, operando in qualità di fisioterapista da marzo 2014 e di avere assunto dal 2017 un ruolo quale formatore, im- pegnandosi nell’attività di tutoraggio per gli studenti in fisioterapia, produ- cendo a suffragio di tale circostanza una serie di documenti (doc. D). Egli non ha tuttavia affatto sostanziato in che modo sia riuscito a compensare
B-5131/2024 Pagina 23 le carenze rilevate dalla CRS a livello formativo, né ha prodotto alcun do- cumento suscettibile di dare maggiore consistenza a tale asserto. Non ri- sulta in particolare che il ricorrente abbia mai partecipato, nell’ambito della sua attività professionale, a un progetto di ricerca scientifica in modo attivo, indipendente e determinante. Occorre pertanto ritenere che egli non sia stato in grado di dimostrare di aver colmato le lacune riscontrate nel campo del lavoro scientifico attraverso la propria esperienza professionale. 6.5.4 Egli ritiene inoltre di aver oltremodo completato la propria formazione nel campo del lavoro scientifico grazie alle formazioni continue, in partico- lare grazie al corso IBITA, livello base (doc. J), nell’ambito del quale ha redatto la tesina dal titolo “Il controllo posturale in un paziente con emiple- gia sinistra” (doc. K). Il ricorrente contesta all’autorità inferiore di aver con- teggiato come lavoro scientifico soltanto 16 ore di tale corso di perfeziona- mento, anziché le 115 ore della sua intera durata. A suo modo di vedere il fatto che il programma del corso preveda sette obbiettivi, di cui uno volto a “promuovere l’approccio evidence based basato su una letteratura aggior- nata”, non significa infatti che a ogni obbiettivo vengano dedicate 16 ore, ma che piuttosto tutti gli obbiettivi siano parte integrante dell’intero corso che deve quindi essere conteggiato nella sua interezza. A tal proposito que- sto Tribunale osserva che, quand’anche si conteggiasse per intero le ore del corso IBITA, non si otterrebbe comunque un numero di crediti (CFU o ECTS) sufficienti per colmare la lacuna riscontrata nella formazione univer- sitaria di base. Al saggio di conversione di 25 ore di attività per CFU (cfr. Manifesto degli studi del corso di laurea in fisioterapia A.A. 2009/2010, pag. 3), infatti, il corso IBITA porterebbe al ricorrente ulteriori 4.5 crediti. Som- mando gli stessi a quelli già conteggiati non si arriverebbe neppure alla soglia minima del valore di comparazione (compreso tra i 15 e i 24 crediti ECTS) della formazione svizzera. Ad ogni buon conto, come giustamente rilevato dall’autorità inferiore per colmare le notevoli lacune riscontrate nell’ambito del lavoro scientifico, è necessario un perfezionamento in tale materia in ambito universitario (si veda anche la sentenza del TAF B- 1023/2024 del 17 giugno 2024 consid. 2.8-2.9; B-2019/2023 del 30 dicem- bre 2023 consid. 8.2.3). Il programma formativo su cui poggia il corso IBITA, della durata di 15 giorni, di per sé non adempie a tale requisito for- male. Inoltre dal punto di vista materiale, sebbene enunci tra gli obbiettivi di formazione la promozione dell’approccio “evidence based”, l’apprendi- mento di tale metodologia non è lo scopo ultimo della formazione, che già solo per questo non potrebbe comunque essere conteggiata per intero come richiesto dal ricorrente. Per quanto riguarda la valenza della tesina redatta nel quadro della suddetta formazione, si concorda con la valuta- zione esposta dalla CRS. Si tratta infatti di un case report di natura
B-5131/2024 Pagina 24 prettamente descrittiva, non di un lavoro di ricerca scientifico, per il quale valgono le considerazioni già esposte sopra riguardo allo studio del caso nell’ambito del tirocinio del terzo anno (consid. 6.4.2). Occorre da ultimo constatare che neppure i molteplici attestati di partecipazione a formazioni continue tra il 2014 e il 2024 sono di alcun aiuto per il ricorrente, non riguardando in alcun modo l'apprendimento di metodi di lavoro scientifico. Quand’anche fosse stato il caso, trattandosi di formazioni di una sola giornata, le stesse non avrebbero adempiuto i requisiti in termini di livello e di ampiezza e sarebbero pertanto risultate comunque insufficienti a colmare le lacune riscontrate sopra. 6.6 Pur comprendendo che a fronte dell’esperienza professionale maturata in Italia e del tempo investito nella formazione continua, al ricorrente pos- sano apparire severe le conclusioni a cui è, a giusto titolo, giunta la CRS, si rileva che le stesse sono perfettamente conformi agli elevati requisiti ri- chiesti in Svizzera per la formazione nel campo del lavoro scientifico e al carattere restrittivo della possibilità di compensare le lacune con l'espe- rienza professionale. Nell’ambito delle misure di compensazione proposte dalla CRS occorre infine tenere presente che il ricorrente ha la possibilità di sottoporsi a una prova d'idoneità, che mira proprio a consentire di dimo- strare rapidamente di possedere le competenze mancanti (cfr. BERTHOUD, La reconnaissance des qualifications professionnelles, pag. 319). 6.7 Alla luce di quanto sopra esposto, i provvedimenti di compensazione stabiliti dall'autorità inferiore risultano adeguati, necessari e proporzionati al fine di colmare le lacune del ricorrente nel campo del lavoro scientifico. Inoltre, poiché il ricorrente può scegliere tra un tirocinio di adattamento e una prova attitudinale, è rispettato anche il requisito previsto dall'articolo 14 cpv. 2 della Direttiva 2005/36/CE. 7. Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la decisione impugnata non viola il diritto federale e non è frutto di un eccesso o di un abuso del potere d’apprezzamento. Essa non si basa inoltre su di una constatazione inesatta o incompleta dei fatti pertinenti e non è inopportuna (art. 49 PA). Così stando le cose, il ricorso va pertanto respinto, in quanto infondato e la decisione parziale del 9 luglio 2024 va confermata. 8. Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico della parte soccombente; se quest'ultima soccombe solo in parte, le
B-5131/2024 Pagina 25 medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del Regola- mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'am- piezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF). Nella fattispecie, viste le sorti del ricorso, le spese del procedimento da- vanti al Tribunale vengono fissate a fr. 1'500.– e sono poste a carico del ricorrente, totalmente soccombente. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 1'500.– già versato dal ricorrente, in data 27 agosto 2024. 9. La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappresen- tanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF). Nella fattispecie, al ricorrente totalmente soccombente, non viene asse- gnata alcuna indennità. Quanto all'autorità inferiore, essa non ha diritto alle ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun- cia: 1. Il ricorso è respinto. 2. Le spese processuali vengono fissate a fr. 1'500.– e poste a carico del ricorrente. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 1'500.– già versato dal ricorrente in data 27 agosto 2024. 3. Non vengono accordate indennità a titolo di spese ripetibili. 4. Questa sentenza è comunicata al ricorrente, all'autorità inferiore e al Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR. I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Pietro Angeli-Busi Luca Rossi
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Rimedi giuridici: Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 8 ottobre 2025
B-5131/2024 Pagina 28 Comunicazione a: – ricorrente (atto giudiziario) – autorità inferiore (n. di rif. [...]; atto giudiziario) – Il Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca DEFR (atto giudiziario)