B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Decisione impugnata davanti al TF
Corte II B-507/2023
S e n t e n z a d e l 3 1 l u g l i o 2 0 2 5 Composizione
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio), Francesco Brentani, Pascal Richard, cancelliere Luca Rossi.
Parti
A._______, ricorrente,
contro
Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione SEFRI, autorità inferiore.
Oggetto
Riconoscimento di diploma "Maestra di sci del terzo livello".
B-507/2023
Pagina 2
Fatti:
A.
A.a A._______ (in seguito: ricorrente, insorgente), cittadina italiana, ha
presentato il 13 giugno 2019 presso la Segreteria di Stato per la forma-
zione, la ricerca e l'innovazione SEFRI (in seguito: autorità inferiore o SE-
FRI), una domanda di riconoscimento del titolo estero di maestra di sci del
terzo livello "Diplome per instruktor skish te nivelit te III° (trete)", rilasciato
in data (...) 2012 dalla federazione nazionale albanese di sci ("Federata
shquiptare e skive" o "Albanian Ski Federation", in seguito: ASF), al fine di
poter esercitare in Svizzera la professione ivi riconosciuta con il titolo di
"maestra di sport sulla neve con attestato professionale federale".
A.b Con decisione del 15 dicembre 2022 la SEFRI ha ritenuto che la for-
mazione teorica e pratica svolta dalla ricorrente in Albania, pur tenendo
conto delle qualifiche professionali acquisite in Svizzera, non soddisfa la
condizione di durata, essendo pari al 69% di quella svizzera, e nemmeno,
quella di comparabilità dei contenuti non includendo i seguenti moduli:
L’autorità inferiore ha quindi subordinato il riconoscimento dell’equivalenza
del titolo estero al completamento e alla riuscita di vari provvedimenti di
compensazione sotto forma di prove attitudinali, valutate dall'associazione
"Swiss Snowsports" (in seguito: SSSA) e aventi per oggetto i sette elementi
tecnici summenzionati nonché le competenze del modulo Turismo e legi-
slazione TR.
B.
Contro la suddetta decisione la ricorrente è insorta con ricorso del 25 gen-
naio 2023 dinnanzi al Tribunale amministrativo federale (in seguito: Tribu-
nale o TAF), postulandone l’annullamento e il conseguente riconoscimento
integrale dell’equivalenza richiesta.
B-507/2023 Pagina 3 A sostegno delle proprie conclusioni, soffermandosi dapprima sulla tempi- stica ritenuta eccessivamente lunga per la trattazione della causa, la ricor- rente lamenta, da un lato, una grave disparità di trattamento a fronte di casi analoghi per i quali, nel 2016 e 2018, la SEFRI avrebbe riconosciuto la piena equipollenza del titolo estero di “maestro di sci albanese” con il titolo di "maestro di sport sulla neve con attestato professionale federale", sulla base dei medesimi diplomi, acquisiti frequentando i medesimi corsi e le medesime integrazioni alla formazione albanese che l’insorgente stessa ha trasmesso unitamente alla domanda di riconoscimento. Dall’altro, la ricorrente censura un accertamento incompleto e inesatto dei fatti giuridicamente rilevanti, in quanto la SEFRI avrebbe commesso chiari errori nella valutazione delle condizioni materiali per il riconoscimento del titolo, giungendo così a conclusioni arbitrarie. Per quanto riguarda la durata della formazione l’insorgente ritiene che la SEFRI non abbia tenuto conto degli stage e degli altri segmenti di formazione che essa ha svolto e che la porterebbero quindi a sorpassare ampiamente i 137,5 giorni della forma- zione svizzera. Per quanto invece riguarda la comparabilità dei contenuti e l’assenza di alcuni moduli tecnici essa contesta l’approccio restrittivo adot- tato dall’autorità inferiore, ritenendo che la normativa non prevede né “uguaglianza” dei contenuti, né “identità”, né tantomeno di “corrispon- denza”, ma unicamente che gli stessi debbano essere “paragonabili”. Con- cretamente l’insorgente ritiene che parziali differenze nel contenuto della formazione estera rispetto a quella svizzera non debbano precluderne il riconoscimento, tantopiù che essa avrebbe già compensato preventiva- mente con delle formazioni in Svizzera i moduli non contemplati dal per- corso formativo albanese, anticipando così la richiesta di provvedimenti compensativi che la SEFRI aveva disposto in passato per i suddetti casi analoghi al suo. C. Con risposta del 27 aprile 2023, la SEFRI ha chiesto di respingere il ricorso e di confermare la decisione impugnata. Essa ha dapprima illustrato le circostanze che hanno protratto la durata della causa e meglio i dubbi che è stato necessario risolvere circa la validità del titolo estero, nonché dell’effettiva esistenza della federazione albanese di sci (di seguito: ASF) e dell’Associazione albanese dei maestri di sci (di seguito: ASIA), al fine di poter entrare nel merito della domanda. Ha quindi illustrato per esteso le analisi svolte, confrontando durata e con- tenuti delle formazioni assolte dalla ricorrente in Svizzera, Albania e Italia
B-507/2023 Pagina 4 ed escludendo di aver commesso errori nella verifica delle condizioni ma- teriali. Alla luce di tale confronto ha ribadito la necessità di disporre dei provvedimenti di compensazione. Ha infine spiegato di essersi distanziata dalla precedente prassi poiché alla luce delle specificità del caso trattato non era possibile attenersi ad una valutazione puramente formale come in passato era stato fatto per alcuni casi analoghi di cui si avvale la ricorrente. Essa ritiene che non le possa essere rimproverato di aver esaminato il caso in maniera completa e con- forme ai criteri legali pertinenti, tantopiù che essa intende continuare anche in futuro ad analizzare in maniera approfondita i dossier analoghi, appli- cando interamente i requisiti legali. D. Con replica del 26 maggio 2023, la ricorrente ha contestato le argomenta- zioni dell’autorità inferiore, riaffermando le proprie motivazioni e ribadendo le conclusioni ricorsuali. A sostegno dei propri asserti, ha trasmesso la Di- chiarazione dell'ASF del 21 marzo 2012, con lettera all'Ambasciata d’Italia a Tirana del 25 settembre 2013 (allegato A) e la Dichiarazione dell'ASF del 12 novembre 2013 per l'Ambasciata d’Italia a Tirana (allegato B). E. Con scritto del 24 agosto 2023, l’autorità inferiore ha inoltrato, a completa- mento dell’incarto, tutta la documentazione relativa alla richiesta di ricono- scimento della ricorrente. F. Ulteriori fatti e gli argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi e/o riportati nei considerandi, qualora risultino decisivi per l’esito della pre- sente vertenza.
B-507/2023 Pagina 5 Diritto:
1.1 Il Tribunale esamina d'ufficio e liberamente la ricevibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1). 1.2 Il Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA [RS 172.021]; in combinato disposto con l'art. 31 della Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF, RS 173.32]). Giusta gli artt. 31, 32 e 33 LTAF, il Tribunale è competente per giudicare i ricorsi con- tro le decisioni dell'autorità inferiore in materia di riconoscimenti di titoli di studio. Nell'evenienza, non sussistono eccezioni a norma dell'art. 32 LTAF. 1.3 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità infe- riore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata e vanta un inte- resse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa (art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA). Pertanto, è legittimata ad aggravarsi contro di essa. 1.4 Inoltre, le disposizioni relative al termine di ricorso (art. 50 cpv. 1 PA), al contenuto e alla forma dell'atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA), all'anticipo delle spese processuali (art. 63 cpv. 4 PA), nonché ai rimanenti presupposti processuali (art. 44 e segg. PA), sono rispettate. 1.5 Pertanto, nulla osta alla ricevibilità del ricorso.
Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati, giusta l'art. 49 PA in combinato disposto con l'art. 37 LTAF, la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (lett. a), l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rile- vanti (lett. b), nonché l'inadeguatezza (lett. c) (cfr. sentenze del TAF B-4964/2022 del 29 giugno 2023 consid. 4 e B-721/2021 del 10 febbraio 2022 consid. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2 a ed. 2022, marg. 2.149). 2.1 Secondo la giurisprudenza e la dottrina, un'autorità abusa del suo po- tere discrezionale (art. 49 lett. a PA), tra l'altro, adottando criteri inadeguati, non tenendo conto o non effettuando un esame completo delle circostanze pertinenti, nonché non utilizzando criteri oggettivi (cfr. DTF 135 III 179
B-507/2023 Pagina 6 consid. 2.1 in fine e 130 III 176 consid. 1.2 con rinvii; sentenze del TAF B-721/2021 del 10 febbraio 2022 consid. 2.1, B-4988/2018 del 29 aprile 2020 consid. 2.1, B-2710/2016 del 18 dicembre 2018 consid. 2.1 e B-628/2014 del 28 novembre 2017 consid. 5.2.1). 2.2 Per quanto riguarda l'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA), secondo la giurisprudenza, esso risulta incompleto quando non tutte le circostanze di fatto e i mezzi di prova determinanti per la decisione sono stati presi in considerazione dall'autorità inferiore. L'ac- certamento è invece inesatto, quando l'autorità ha omesso di amministrare la prova di un fatto rilevante, ha apprezzato in maniera erronea il risultato dell'amministrazione di un mezzo di prova, o ha fondato la propria deci- sione su dei fatti erronei, in contraddizione con gli atti dell'incarto (cfr. sen- tenza del TAF B-4243/2015 del 13 giugno 2017 consid. 4.1.1; BENOÎT BO- VAY, Procédure administrative, 2 a ed. 2015, pag. 566). 2.3 Concernente l'inadeguatezza (art. 49 lett. c PA), l'istanza di ricorso può limitare il proprio potere d'esame nella misura in cui la natura della contro- versia non consente un esame completo della decisione impugnata. Ciò può essere ad esempio il caso, se l'applicazione della legge riguarda que- stioni tecniche e l'autorità inferiore risulta, sulla base delle proprie cono- scenze tecniche, più adatta a rispondere e valutare tali domande, oppure se sorgono questioni di interpretazione che l'autorità inferiore, sulla base della sua vicinanza locale, materiale o personale, può giudicare in modo più appropriato (cfr. DTF 139 II 145 consid. 5 e 131 II 680 consid. 2.3.2; DTAF 2008/23 consid. 3.3 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., marg. 2.154 con rinvii). Pertanto, quando si tratta di questioni tec- niche o di interpretazione, secondo la dottrina e la giurisprudenza, il Tribu- nale stesso deve esercitare una certa limitazione nell'esame dell'interpre- tazione, nonché dell'applicazione di termini giuridici indefiniti e concedere all'autorità inferiore un certo margine di apprezzamento, se quest'ultima è più vicina alle circostanze locali, tecniche o personali, nonché se si tratta di valutare questioni tecniche (cfr. sentenze del TAF B-4964/2022 del 29 giugno 2023 consid. 4.3 e B-721/2021 del 10 febbraio 2022 consid. 2.3 con rinvii; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., marg. 2.155a con rinvii).
Nella fattispecie, la controversia verte sul riconoscimento dell’equivalenza del titolo albanese di maestra di sci del terzo livello denominato "Diplome per instruktor skish te nivelit te III° (trete)" della ricorrente con quello sviz- zero di "maestra di sport sulla neve con attestato professionale federale", senza necessità di portare a termine le misure di compensazione richieste
B-507/2023 Pagina 7 dalla SEFRI. La ricorrente censura sostanzialmente che nella valutazione di equipollenza l'autorità inferiore non avrebbe preso in considerazione cor- rettamente la formazione svolta, applicando un’analisi diversa da quanto fatto in passato per altri casi simili, in violazione del principio di parità di trattamento. Si tratta, quindi, di verificare se la decisione della SEFRI del 15 dicembre 2022 sia stata presa in conformità con il diritto federale e nel rispetto dei principi costituzionali che regolano il diritto amministrativo.
A titolo preliminare occorre soffermarsi brevemente sulla critica che, nell’esposizione dei fatti, la ricorrente muove all’autorità inferiore riguardo ai lunghi tempi di evasione della domanda. Sebbene l’insorgente parrebbe lamentare una violazione del principio di celerità (art. 6 cifra 1 CEDU e art. 29 cpv. 1 Cost.), essa non sostanzia maggiormente tale censura, né formula una conclusione riguardo alle con- seguenze che si attende dall’eventuale riconoscimento della pretesa viola- zione. Giova altresì rilevare che un'asserita violazione del principio di cele- rità non comporta, da sola, l'attribuzione di una prestazione positiva da parte dello Stato (cfr. DTF 129 V 411, consid. 3.4, concernente una rendita d'invalidità). Un'ipotetica violazione di tale principio può semmai essere considerata nella fissazione della tassa di giustizia o comportare una pre- tesa di risarcimento nei confronti dello Stato per il danno subito (AUER / MALINVERNI / HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2a ed., Berna 2006, pag. 594). Ciò che ad ogni modo esulerebbe dalle competenze di questo Tribunale. Del resto, seppur ne avesse avuto la possibilità, la ricorrente ha rinunciato a presentare un ricorso per denegata o ritardata giustizia nel periodo ante- cedente all'emanazione della sentenza impugnata. In definitiva, riguardo alla durata del procedimento dinanzi all'autorità infe- riore non vi è motivo di chinarsi oltre.
5.1 La legge federale sulla formazione professionale del 13 dicembre 2002 (LFPr; RS 412.10) disciplina, per tutti i settori della formazione professio- nale, escluse le scuole universitarie: (a.) la formazione professionale di base, compresa la maturità professionale; (b.) la formazione professionale
B-507/2023 Pagina 8 superiore; (c.) la formazione professionale continua; (d.) le procedure di qualificazione, gli attestati, i certificati e i titoli (art. 2 cpv. 1 lett. a-d LFPR). L’art. 68 cpv. 1 LFPr incarica il Consiglio federale di disciplinare il ricono- scimento dei diplomi e dei certificati esteri di formazione professionale che rientrano nel campo di applicazione della legge. In tale ambito il Consiglio federale è parimenti competente per concludere, di moto proprio, degli ac- cordi internazionali (art. 68 cpv. 2 LFPr). Il Consiglio federale ha fatto uso della competenza attribuitagli dall’art. 68 cpv. 1 LFPr promulgando gli art. 69 ss. dell'ordinanza del 19 novembre 2003 sulla formazione professionale (OFPr; RS 412.101). 5.2 Non esistendo fra la Svizzera e l’Albania alcun accordo relativo al mu- tuo riconoscimento dei diplomi, la questione del riconoscimento del titolo professionale oggetto della presente vertenza è pertanto retta unicamente dal diritto svizzero e meglio dall’OFPr. Non essendo infatti l’Albania uno Stato membro della Comunità europea (cfr. la pagina "Stati membri" del sito web del Dipartimento Federale degli Affari Esteri DFAE <https://www.eda.admin.ch/europa/it/home/europaeische-union/erweite- rungsprozess/mitgliedstaaten.html>, consultato in data 4 giugno 2025), non trova applicazione l'Allegato III dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681), nel quale sono state recepite le direttive europee nel set- tore del riconoscimento delle qualifiche professionali. 5.3 L’art. 69 OFPr stabilisce le condizioni per l’entrata nel merito di una richiesta di riconoscimento di diploma estero. In tal senso, la SEFRI o terzi (conformemente all’art. 67 LFPr) confrontano, su richiesta, un titolo estero con il corrispondente diploma svizzero della formazione professionale se: (a) il titolo estero si basa su disposizioni legislative, regolamentari o ammi- nistrative statali ed è stato rilasciato dall’autorità o dall’istituzione compe- tente nello Stato d’origine; e (b) il detentore del titolo estero dimostra di possedere le necessarie conoscenze linguistiche in una lingua ufficiale della Confederazione per l’esercizio della professione in Svizzera. 5.4 Nella misura in cui si possa entrare nel merito della domanda, l’art. 69a OFPr fissa le condizioni materiali che la SEFRI o terzi devono verificare per riconoscere un titolo estero ai fini dell’esercizio di una professione re- golamentata.
B-507/2023 Pagina 9 Per "professione regolamentata" si intende un’attività che in Svizzera può essere svolta soltanto se si posseggono determinate qualifiche professio- nali disciplinate da disposizioni legislative o amministrative. Il titolo estero può essere riconosciuto se, confrontato con il corrispondente diploma della formazione professionale svizzera, soddisfa le seguenti con- dizioni: (a) il livello di formazione è uguale; (b) la durata della formazione è uguale; (c) i contenuti della formazione sono paragonabili; (d) il ciclo di for- mazione estero comprende, oltre a qualifiche teoriche, qualifiche pratiche o può essere dimostrata un’esperienza professionale nel settore (art. 69a cpv. 1 OFPr). Le quattro condizioni suesposte sono cumulative, ragione per cui il man- cato soddisfacimento di una sola di esse comporta necessariamente il ri- getto della domanda di equivalenza (sentenza del TF 2C_1134/2018 dell’11 giugno 2019 consid. 3.2.2; sentenza del TAF B-2175/2008 del 21 agosto 2008 consid. 4 con rinvii). 5.5 Nella misura in cui il titolo estero autorizza all’esercizio della corrispon- dente professione nello Stato d’origine, ma le condizioni di cui all’art. 69a cpv. 1 OPFr non sono tutte adempiute, la SEFRI o terzi adottano, se ne- cessario in collaborazione con esperti, provvedimenti atti a compensare le differenze tra il titolo estero e il titolo svizzero (provvedimenti di compensa- zione), in particolare sotto forma di esame di idoneità o di ciclo di forma- zione di adeguamento. Qualora la compensazione dovesse comportare lo svolgimento di gran parte della formazione svizzera il ricorso ai provvedi- menti di compensazione è escluso (art. 69a cpv. 2 OFPr).
6.1 Nell’evenienza concreta, questo Tribunale ritiene innanzitutto corretto che la SEFRI abbia svolto un’istruttoria approfondita prima di determinarsi sull’entrata nel merito della domanda di equivalenza. Occorre infatti rico- noscere che gli elementi di dubbio evocati dall’autorità inferiore (cfr. §2-13 della risposta di causa del 27 aprile 2023), giustificassero una verifica ap- profondita riguardo alle disposizioni legislative in vigore in Albania e alla legittimità dell’ente che ha rilasciato il titolo estero oggetto di riconosci- mento, al fine di accertarsi dell’autenticità e della validità dello stesso. No- nostante la ricorrente abbia contestato la necessità di tali accertamenti, va ritenuto che nella propria decisione, l’autorità inferiore ha considerato come soddisfatta la condizione dell’art. 69 lett. a OFPr, riconoscendo che "il titolo estero si basa su disposizioni legislative o amministrative statali ed è stato
B-507/2023 Pagina 10 rilasciato dall’autorità o dall’istituzione competente nello Stato d’origine" (cfr. decisione impugnata pag. 2). La condizione di cui all'art. 69 lett. b OFPr, per contro, neppure risulta essere stata tematizzata, vista la capacità della ricorrente di esprimersi in almeno una lingua ufficiale svizzera, ovvero in italiano. 6.2 Essendo la SEFRI entrata nel merito della domanda, la critica circa i dubbi dell’autorità inferiore che la ricorrente ha esposto nel memoriale di replica – con il quale ha inoltre prodotto due mezzi di prova (cfr. consid. D) che se trasmessi sin da subito alla SEFRI, avrebbero forse potuto accele- rare i tempi di evasione della pratica – risulta quindi infondata, oltre che ormai priva d’oggetto.
7.1 Per quanto concerne l’esame materiale delle condizioni di riconosci- mento del titolo straniero, in una prima censura la ricorrente lamenta una grave violazione della parità di trattamento rispetto ad almeno due casi precedenti, in cui il diploma di “maestro di sci albanese” sarebbe stato rite- nuto equivalente al titolo svizzero. 7.1.1 Secondo la ricorrente la decisione impugnata risulterebbe arbitraria e ingiusta, dal momento che la SEFRI si sarebbe addentrata in un’analisi diversa rispetto ai casi passati in cui aveva riconosciuto la piena equipol- lenza. Un’analisi che a mente dell’insorgente non si giustifica dal momento che essa ha chiesto il riconoscimento del medesimo titolo straniero, otte- nuto frequentando gli stessi corsi (nelle stesse date) di coloro che hanno presentato in passato la domanda di equivalenza, tantopiù che nel frat- tempo non è intervenuta alcuna modifica nelle disposizioni legali, nei rego- lamenti e nel programma formativo in almeno uno dei due Paesi. 7.1.2 La SEFRI, dal canto suo, conferma l’esistenza di decisioni positive per dei casi passati, specificando, tuttavia, che si sarebbe trattato di valu- tazioni puramente formali e che, perciò, la ricorrente non avrebbe alcun beneficio a confrontarli con il suo caso. 7.2 Giusta l'art. 8 cpv. 1 Cost., tutti sono uguali davanti alla legge. Secondo consolidata giurisprudenza, tale norma richiede che l'autorità competente applichi la legge nello stesso modo in tutti i casi di natura simile. Il principio della parità di trattamento impone tanto al legislatore quanto all'autorità esecutiva di trattare alla stessa maniera due situazioni non alla condizione che esse siano assolutamente identiche in tutti i loro elementi di fatto, ma
B-507/2023 Pagina 11 quando esse sono uguali in ogni elemento di fatto rilevante per la normativa da adottare o per la decisione da prendere. Una decisione viola il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. se opera distinzioni giuridiche che non sono giustificate da alcun motivo ragionevole in consi- derazione della situazione di fatto da regolare, o se omette di attuare di- stinzioni necessarie in funzione delle circostanze, vale a dire se ciò che è simile non è trattato in modo uguale e ciò che è dissimile non è trattato in modo diverso. L'ingiustificata uguaglianza, rispettivamente la disparità di trattamento, deve riferirsi ad un aspetto sostanziale. Si ha una disparità di trattamento, in particolare, quando lo Stato accorda un privilegio o una pre- stazione ad una persona, ma la nega ad un'altra persona che si trova in una situazione analoga (cfr. DTF 140 I 201 consid. 6.5.1 con rinvii, 129 I 113 consid. 5.1, 125 I 161 consid. 3.a e 112 Ia 193 consid. 2.b; sentenze del TAF B-4964/2022 del 29 giugno 2023 consid. 9.1 e B-4639/2021 dell'8 settembre 2022 consid. 5.6.1; GIOVANNI BIAGGINI, in: BV Kommentar – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2 a ed. 2017, art. 8 Cost. marg. 12 pag. 148 e seg.). In via eccezionale, può essere ammesso il diritto alla parità di trattamento nell'illegalità. Questo principio va applicato soltanto quando non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una prassi costante, un'au- torità deroga alla legge e dà a vedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla stessa. Date queste condizioni, un cittadino ha, allora, diritto di esigere di beneficiare anch'egli dell'illegalità, sempre che ciò non leda altri interessi legittimi. Tuttavia, il principio della legalità dell'attività am- ministrativa prevale su quello della parità di trattamento. Qualora un'auto- rità riconosca esplicitamente l'illegittimità di una determinata prassi ante- riore e affermi chiaramente di volersi in futuro conformare alla legge, il prin- cipio dell'uguaglianza di trattamento deve cedere il passo a quello della legalità (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1 e 136 I 65 consid. 5.6; sentenze del TAF B-4964/2022 del 29 giugno 2023 consid. 9.1 e seg., B-210/2021 del 13 dicembre 2021 consid. 3.2.3.5 e B-2961/2019 del 15 ottobre 2019 con- sid. 5.3.2 con i rispettivi rinvii). 7.3 7.3.1 Nel caso di specie, il Tribunale constata in primo luogo che la ricor- rente non fornisce prove concrete o i nomi delle persone coinvolte nei casi passati di cui si avvale, limitandosi a riferimenti più o meno generici (ad esempio indicando per due casi l’anno in cui sarebbero stati trattati, ossia 2016 e 2018; cfr. ricorso pag. 2) e rinviando al fatto che questi sarebbero reperibili presso la SEFRI. Quest'ultima, dal canto suo, non ha però un
B-507/2023 Pagina 12 obbligo di divulgare informazioni riguardanti incarti imprecisati. Già da que- sto, ne discende che, nell’impossibilità di verificare l’esistenza di tali casi passati e la pertinenza di tali censure, il Tribunale non dispone di elementi a sufficienza per discostarsi dal giudizio dell’autorità inferiore. 7.3.2 Per di più, va ritenuto che l’autorità inferiore sembrerebbe essersi ac- corta di imprecisioni nel proprio precedente operato e che perciò abbia de- ciso di porvi rimedio applicando un approccio più analitico, nel rispetto delle normative vigenti in materia. Ovvero, se in passato, per alcuni casi, l’esame della domanda sembrerebbe essere stato unicamente formale, nell’eve- nienza concreta sarebbero state verificate a fondo anche tutte le condizioni materiali per il riconoscimento del titolo in oggetto. A tal proposito la SEFRI ha pure chiarito di essere intenzionata a mantenere, anche in futuro, tale approccio rigoroso, dichiarando "In ogni caso, la SEFRI continuerà ad ana- lizzare in maniera approfondita i dossier affini, applicando pienamente i re- quisiti di cui all’articolo 69a OFPr" (cfr. risposta pag. 10). È opportuno evi- denziare che non si può pretendere che un'autorità incappata in un errore perpetui volontariamente tale sbaglio. 7.3.3 In definitiva, trattandosi soltanto di alcuni casi passati e non di una prassi costante dell’autorità inferiore, e non dando a vedere, quest’ultima, che anche in futuro deciderà allo stesso modo, ma avendo, anzi, chiara- mente affermato di voler mantenere l’approccio restrittivo, conforme alla legge, adottato nella fattispecie, va esclusa anche l’applicazione del princi- pio della parità di trattamento nell'illegalità. 7.4 Pertanto, la censura della ricorrente circa una disparità di trattamento, così come qualunque critica circa una violazione della parità salariale, va respinta.
8.1 Come corollario alla prima censura riguardante la disparità di tratta- mento, la ricorrente contesta alla SEFRI di aver abusato del proprio potere d’apprezzamento nell’esame dei criteri materiali dell’art. 69a cpv. 1 OFPr, ritenendo il confronto fra la formazione albanese di cui essa è titolare e quella svizzera troppo approfondito rispetto al passato (consid. 8.2) e troppo rigido nel ricercare un’identità nei contenuti che, a suo dire, la legge non richiede (consid. 8.3).
B-507/2023 Pagina 13 8.2 8.2.1 In Svizzera l’attività dei maestri di sport sulla neve è regolamentata in base alla legge federale del 17 dicembre 2010 concernente l’attività di guida alpina e l’offerta di altre attività a rischio (Legge sulle attività a rischio; RS 935.91) e alla relativa ordinanza del 30 gennaio 2019 (Ordinanza sulle attività a rischio; RS 935.911). Si tratta quindi di una “professione regola- mentata” in modo uniforme a livello federale, il cui esercizio non è libero ma soggetto ad autorizzazione (art. 3 Legge sulle attività a rischio) e ri- chiede l’adempimento di particolari condizioni da parte di chi vuole eserci- tarla (art. 5 cpv. 1 della Legge sulle attività a rischio). I Cantoni restano inoltre liberi di adottare una propria legislazione e di regolamentare la pro- fessione al di là di quanto previsto dal diritto federale. Giusta l’art. 5 cpv. 1 della Legge sulle attività a rischio, i maestri di sport sulla neve ottengono l’autorizzazione di guidare clienti fuori dell’ambito di responsabilità dei gestori d’impianti di risalita se: (a) hanno conseguito l’at- testato professionale federale di maestro di sport sulla neve conforme- mente all’articolo 43 LFPr o un equivalente certificato di capacità svizzero o estero; e (b) offrono garanzia di osservare gli obblighi di cui alla presente legge. Il riconoscimento dei certificati di capacità svizzeri o esteri è discipli- nato dal consiglio federale (cpv. 2). Le persone che hanno conseguito un titolo professionale all’estero devono far riconoscere o verificare le loro qualifiche professionali prima di poter svolgere la loro attività in Svizzera. Giusta l’art. 7 cpv. 2 let. c dell’Ordinanza sulle attività a rischio sono equiparati al titolo di “maestro di sport della neve con attestato professionale federale” i certificati di capacità esteri ricono- sciuti come equivalenti dalla SEFRI. 8.2.2 Nella misura in cui la ricorrente vorrebbe esercitare la professione regolamentata di maestra di sport sulla neve in Svizzera fondandosi su un titolo ottenuto all’estero, è quindi a giusto titolo che la SEFRI ha proceduto ad un’analisi approfondita dell’adempimento dei criteri dell’art. 69a cpv. 1 OPFr al fine di determinare se esso possa essere equiparato al titolo sviz- zero richiesto. Il riconoscimento del titolo straniero sulla base di un mero esame formale, come parrebbe essere stato fatto nei casi precedenti di cui si avvale la ricorrente, non sarebbe stato infatti né sufficiente, né conforme alle esigenze poste dalla normativa. La censura della ricorrente su questo punto va pertanto respinta.
B-507/2023 Pagina 14 8.3 8.3.1 Per verificare l’adempimento dei criteri dell’art. 69a cpv. 1 OPFr, la SEFRI ha posto a confronto il "Programma dettagliato dei corsi di forma- zione per ski instructor della Formazione di sci in Albania" rilasciato dalla ASF (di seguito: Programma ASF) e prodotto dalla ricorrente, con le pre- scrizioni emanate da Swiss Snowsport association (SSSA) – che in virtù dell’art 28 cpv. 2 LFPr, è l’organo responsabile della formazione per l’otte- nimento del titolo di maestro di sport della neve con attestato professionale federale (https://www.becc.admin.ch/becc/public/bvz/beruf/show/92844? lang=it; consultato il 7 luglio 2025) – segnatamente il Regolamento del 27 maggio 2003, riveduto il 20 luglio 2004 e modificato il 4 luglio 2016 che disciplina il rilascio dell'attestato professionale federale di Maestra/Maestro di sport sulla neve (in seguito: Regolamento SSSA; disponibile solo in te- desco e francese all’indirizzo: https://www.snowsports.ch/fr/startseite/for- mation/cours-de-formation/swiss-snow-pro/examen-professionnel-fede- ral/, consultato il 7 luglio 2025), unitamente al regolamento e alle direttive della SSSA. 8.3.2 8.3.2.1 A tal proposito si rileva innanzitutto che nel proprio gravame la ri- corrente non si è minimamente confrontata con le disposizioni dei suddetti regolamento e direttive, né con il programma di formazione volto all’otteni- mento del diploma svizzero. Neppure lo ha fatto nel memoriale di replica. Ragione per cui occorre ritenere che l’applicabilità di tali regolamento e direttive sia pacifica e che le disposizioni relative al programma formativo in essi contenute non siano oggetto di contestazione da parte della ricor- rente. 8.3.2.2 Altrettanto pacifico è il fatto che la formazione svizzera, al pari di quella albanese si struttura su tre livelli – iniziale o aspirante (livello I), in- termedia (livello II) e finale, ossia di maestro di sport sulla neve con atte- stato professionale federale (livello III) – ognuno dei quali prevede dei mo- duli, obbligatori oppure a scelta, nonché degli stages pratici, il cui comple- tamento è richiesto per ottenere il rispettivo titolo di livello. 8.3.3 Neppure è oggetto di contestazione il fatto che il livello di formazione all’estero debba essere uguale (art. 69a cpv. 1 let. a OFPr), e che esso comprenda, oltre a qualifiche teoriche, anche qualifiche pratiche (art. 69a cpv. 1 let. d OFPr). Non occorre pertanto soffermarsi oltre su tali condizioni.
B-507/2023 Pagina 15 8.3.4 La ricorrente contesta invece la valutazione della SEFRI riguardo alla durata (art. 69a cpv. 1 let. b OFPr) e alla paragonabilità dei contenuti della formazione svizzera e di quella albanese (art. 69a cpv. 1 let. c OFPr). 8.3.4.1 Dalla documentazione figurante agli atti, risulta che la ricorrente ha frequentato diverse formazioni svizzere ed estere, ha lavorato nonché svolto diversi esami nel campo degli sport sulla neve, segnatamente dello sci alpino, ottenendo svariati certificati e titoli: Formazione svizzera: a. certificato di “qualifica per la formazione dei maestri di sci di livello I” rilasciato a Villars il (...) 2008 dalla SSSA; b. attestato del “corso samaritano” svolto dal (...)2009, rilasciato dalla Société de sama- ritains de Genève; c. certificato di lavoro della Alpine Swiss Snow Sports School SA di Zermatt del (...) 2019 e relativo ad un periodo di lavoro di 40 giorni durante la stagione invernale 2018-2019; d. conferma di superamento del “grado di aspirante Telemark” svolto a Zermatt dal (...) al (...) 2019, rilasciata dalla SSSA; e. Attestato della formazione svizzera rilasciato il 7 maggio 2019 dalla SSSA, attestante il livello di "Aspirante" (livello I) e indicante il conseguimento dei seguenti moduli se- condo il programma di formazione svizzera di "maestro di sport sulla neve con brevetto federale" nelle seguenti materie: i. modulo "Kids Instructor" (ZA Kids) – sci: (...) 2007, Les Diablerets ii. modulo metodologia (ME) e modulo tecnico (TE) – sci: (...) 2008, Villars iii. corsi di perfezionamento – sci: (...) 2009; (...) 2011 et (...) 2013, Les Diable- rets iv. modulo a scelta secondo attrezzo – Telemark (WM ZG): (...) 2019, Zermatt v. modulo lingua straniera (FS) vi. corso samaritano vii. stage 1 (P1) viii. corso soccorritore Formazione albanese: f. titolo "Diplome per instruktor skish te nivelit te III° (trete)", rilasciato il 18 dicembre 2012 dalla federazione nazionale albanese di sci ASF e attestante la formazione di maestra di sci del terzo livello istruita dall’associazione ASIA; g. "Verbale d’esame corso di formazione maestri di sci Albania", rilasciato il (...) 2014 da ASIA e indicante il superamento degli esami dei tre livelli nei seguenti luoghi e date: i. livello I: (...) 2011, Zermatt ii. livello II: (...) 2011, Zermatt iii. livello III: (...) 2012, Zermatt
B-507/2023 Pagina 16 h. tessera professionale (non datata) per il livello III, rilasciata da ASIA, ma che presenta anche il logo della ASF; Formazione italiana: i. attestato di partecipazione al corso "Prevenzione e sicurezza in ambiente innevato per maestri di sci A.S.I.A." tenutosi dal (...) 2012, rilasciato il (...) 2012 dal Servizio Valan- ghe Italiano – Organo Tecnico Centrale del Club Alpino Italiano; j. certificato Eurosecurité, sessione (...) 2018 omologato dal Collegio nazionale maestri di sci italiani. 8.3.4.2 Sulla base di tali certificazioni la SEFRI ha constatato che la forma- zione iniziale di aspirante (livello I) fosse stata senz’altro acquisita, grazie alla formazione iniziale seguita e completata in Svizzera e attestata con scritto del (...) 2019 dalla SSSA. 8.3.4.3 L’autorità inferiore ha per contro rilevato l’assenza di un titolo indi- viduale relativo alla formazione intermedia (livello II). A dimostrazione del conseguimento di tale livello la ricorrente si è limitata a produrre il "Verbale d’esame corso di formazione maestri di sci Albania" del (...) 2014 dal quale emerge l’indicazione di ASIA circa il superamento degli esami pratici e teo- rici, riferendosi al verbale d’esame redatto a Zermatt il (...) 2011. Non vi è tuttavia traccia agli atti di tale verbale della sessione d’esame riguardante il livello II della formazione albanese. Ad ogni modo, dal confronto fra i programmi formativi relativi al livello in- termedio (livello II), la SEFRI ha constatato che la formazione albanese pur prevedendo l'insegnamento della progressione delle curve a spazzaneve, delle curve parallele e del carving, non contempla gli elementi di freestyle, piste a cunette e slalom gigante. Nel Programma ASF non è infatti indicato alcun tipo di esercizio tecnico nelle piste a cunette. Per il livello II non figurano inoltre informazioni ri- guardo alla disciplina del freestyle, di cui se ne accenna soltanto nel pro- gramma del livello III, dove è previsto un esercizio tecnico denominato “freestyle: salti ed evoluzioni” (cfr. Programma ASF pag. 8), senza che siano tuttavia forniti maggiori dettagli, in particolare riguardo al tipo di ter- reno previsto per l’esecuzione dell’esercizio. La disciplina di slalom gigante figura infine unicamente tra le prove pratiche oggetto del Test di ammis- sione al corso di livello I, senza che tuttavia sia dato sapere quali siano le modalità di esecuzione di tale prova. Riguardo alle lacune riscontrate dalla SEFRI nella formazione intermedia, che questo Tribunale condivide, la ricorrente non ha minimamente preso
B-507/2023 Pagina 17 posizione, limitandosi a una generica contestazione riguardo al fatto che la formazione straniera non può essere identica nei contenuti a quella sviz- zera. Essa neppure ha asserito, né tantomeno dimostrato, di aver in altro modo acquisito in altro modo tali elementi mancanti nella sua formazione di base. Nessun elemento agli atti permette d’altro canto di ritenere in altro modo compensate le mancanze evidenziate dall’autorità inferiore. 8.3.4.4 Contrariamente al precedente livello, per il livello III la ricorrente ha fornito tutta la documentazione necessaria, figurando agli atti il titolo di cui essa chiede il riconoscimento, la tessera professionale, il "Verbale d’esame corso di formazione maestri di sci Albania" del (...) 2014 nel quale si atte- stano gli esami superati il (...) 2012 a Zermatt. Nondimeno, comparando le formazioni la SEFRI ha riscontrato in quella albanese una serie di lacune nella parte tecnica, difettando gli elementi di base che si distinguono dalle parti dedicate alle curve, segnatamente: le varianti di forma delle curve, lo slalom gigante, la pista a cunette, lo slopetrick e le varianti a corto raggio. Essa ha inoltre evidenziato delle lacune nella parte teorica in relazione al modulo turismo e legislazione (TR) con il quale vengono trasmesse com- petenze legate alle specificità nazionali. Riguardo agli aspetti tecnici, si rileva che nel Programma ASF non viene fatta alcuna menzione riguardo alla curva carving. Esso include esclusiva- mente l’insegnamento delle curve cristiania per il livello II (pag. 6), e poi, per il livello III, l’esecuzione di curve in conduzione sugli spigoli (pag. 8), ossia sulle lamine degli sci, prevedendo, tuttavia, l’appoggio delle rac- chette, non richiesto nel Regolamento SSSA. Per quanto attiene allo sla- lom gigante già si è detto sopra. Nel programma albanese viene fatto un generico riferimento alle "curve in conduzione ad arco ampio, medio e corto" e alla "curva agonistica di base e atletismo" (pag. 8), senza tuttavia prevedere le diverse varianti della curva a corto raggio. Non è altresì indi- cato alcun tipo di esercizio tecnico nelle piste a cunette, né tantomeno è prevista la disciplina definita slopetrick. Dal Regolamento SSSA risulta che il modulo "Turismo e legge negli sport sulla neve (TR)", comprende l’insegnamento di contenuti specifici alla realtà svizzera, sia nel campo del turismo (ad esempio conoscenze circa organizzazioni turistiche, istituzioni, e beni turistici della Svizzera), che in quello del diritto (ad esempio conoscenze legate al diritto civile, al diritto penale, alla legge sulle attività a rischio e alla legge sul lavoro). Questi contenuti specifici non possono essere compresi, per ovvie ragioni, nel pro- gramma albanese.
B-507/2023 Pagina 18 Anche per quanto riguarda le specifiche lacune individuate dalla SEFRI e confermate da questo Tribunale, nella formazione di livello III la ricorrente non ha preso posizione, rilevando per contro, in modo piuttosto apodittico, di aver provveduto a compensare gli elementi richiesti nei casi precedenti – con riferimento a quelli in cui vi era stato un mero esame formale – prima di presentare la propria domanda di equivalenza. Essa non sostanzia tut- tavia maggiormente il proprio asserto ne produce (in sede di ricorso e di replica) alcun documento suscettibile di dimostrare in che modo e quando essa abbia compensato le lacune nella propria formazione e, in definitiva, di mettere in discussione le conclusioni a cui è giunta l’autorità inferiore a seguito del confronto fra la formazione svizzera e quella albanese. 8.3.5 Complessivamente, gli elementi apportati dalla ricorrente, ed in par- ticolare il Programma ASF della formazione albanese, non sono sufficienti per permettere al Tribunale di ritenere verosimile che i contenuti previsti nelle formazioni da lei svolte siano paragonabili a quelli richiesti per il titolo svizzero. Non giova alla ricorrente nemmeno la formazione completata in Svizzera, riguardante unicamente il livello I, o le altre formazioni svolte all’infuori di quella albanese, in quanto non risultano sufficienti per colmare le lacune evidenziate in relazione a diversi elementi tecnici, nonché al mo- dulo turismo e legislazione. Neppure la documentazione prodotta dinnanzi a questo Tribunale permette di giungere a una differente conclusione. Si conferma, pertanto, che la condizione per il riconoscimento del titolo ai sensi dell’art. 69a cpv. 1 lett. c OFPr non risulta soddisfatta. 8.3.6 Di conseguenza, la questione a sapere se la durata della formazione svolta dalla ricorrente è uguale, ai sensi dell’art. 69a cpv. 1 lett. b OFPr, a quella richiesta dalla formazione svizzera, può essere lasciata aperta, tan- topiù che l’assolvimento dei provvedimenti di compensazione richiesti dall'autorità inferiore potrebbe già compensare eventuali lacune di durata. 8.4 In definitiva, non vi è motivo per ritenere che la SEFRI abbia ecceduto o abusato del proprio potere d’apprezzamento.
Alla luce di quanto precede e considerato il potere di cognizione ristretto al quale deve attenersi (cfr. consid. 2.3), il Tribunale ritiene che non vi siano gli elementi sufficienti per discostarsi dall’apprezzamento dell’autorità infe- riore circa il mancato riconoscimento del titolo albanese di maestra di sci del terzo livello denominato "Diplome per instruktor skish te nivelit te III° (trete)", nonché riguardo ai provvedimenti di compensazione ritenuti ne- cessari in vista di un eventuale riconoscimento futuro.
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Essendo infondato il ricorso va pertanto respinto e la decisione impugnata del 15 dicembre 2022 è confermata.
11.1 Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi a carico della parte soccombente; se quest'ultima soccombe solo in parte, le medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e art. 1 cpv. 1 del Regola- mento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'interesse pecuniario, dell'am- piezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 e art. 4 TS-TAF). Nella fattispecie, viste le sorti del ricorso, le spese del procedimento da- vanti al Tribunale vengono fissate a fr. 1'500.– e sono poste a carico della ricorrente, totalmente soccombente. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 1'500.– già versato dalla ricorrente, in data 21 febbraio 2023. 11.2 La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rap- presentanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF). Nella fattispecie, alla ricorrente, non rappresentata da un avvocato e total- mente soccombente, non viene assegnata alcuna indennità. Quanto all'autorità inferiore, essa non ha diritto alle ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
B-507/2023 Pagina 20 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun- cia:
Il ricorso è respinto.
Le spese processuali vengono fissate a fr. 1'500.– e poste a carico della ricorrente. Tale cifra verrà compensata, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza, dall'anticipo di fr. 1'500.– già versato dalla ricorrente in data 21 febbraio 2023.
Non vengono accordate indennità a titolo di spese ripetibili.
Questa sentenza è comunicata alla ricorrente, all'autorità inferiore e al Dipartimento federale dell'interno DFI. I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Pietro Angeli-Busi Luca Rossi
B-507/2023 Pagina 21 Rimedi giuridici: Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: 26 agosto 2025
B-507/2023 Pagina 22 Comunicazione a: – ricorrente (atto giudiziario); – autorità inferiore (n. di rif. [...]; atto giudiziario) – Dipartimento federale dell'interno DFI (atto giudiziario)