B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-4710/2019
Urteil vom 26. Oktober 2020 Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Ronald Flury, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiberin Eva Kälin.
Parteien
A._______, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Ivo Wiesendanger, Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, Baudirektion, Postfach, 8090 Zürich, Vorinstanz,
Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich, Abteilung Landwirtschaft, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich, Erstinstanz.
Gegenstand
Direktzahlungen 2018 (Rückforderung Akontozahlung, Verweigerung).
B-4710/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb in Z._______. Bei unangemeldeten Kontrollen am 8. Oktober 2015 und am 16. Februar 2018 stellte das Veterinäramt des Kantons Zürich (nachfolgend: Kontrollstelle) unter anderem Mängel betref- fend den Liegebereich Rindvieh fest. Insbesondere bemängelten die ent- sprechenden Kontrollberichte jeweils die mangelhafte Einstreu bzw. die übermässige Verschmutzung des Liegebereichs. Gemäss Meldung der Kontrollstelle vom 22. Oktober 2015 waren am 8. Ok- tober 2015 bei den Kühen, hochträchtigen Rindern und Zuchtstieren 2 Lie- geboxen übermässig verschmutzt ("'? betroffene GVE") und hatten 7 Jung- tiere Zugang zu einer übermässig verschmutzten Liegefläche ("2.86 be- troffene GVE"). Die Meldung der Kontrollstelle vom 9. Mai 2018 listet für die Kontrolle am 16. Februar 2018 u.a. folgende Mängel bzw. betroffene GVE auf:
B-4710/2019 Seite 3 In Worten beschreibt der Kontrollbericht die am Kontrolltag festgestellten Mängel wie folgt:
A.c Mit Schreiben vom 3. Oktober 2018 meldete die Kontrollstelle dem Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (nachfolgend: Erstinstanz) die anlässlich der Kontrolle vom 15. August 2018 festgestellten Mängel. In ihrem Schreiben nannte sie die Mängel nicht explizit, sondern verwies auf die "Mängel gemäss Acontrol-Kontrolleintrag (siehe Auszug Acontrol)." Dem Schreiben lagen der Kontrollbericht inkl. Fotos sowie ein Auszug aus dem Informationssystem Acontrol bei. Letzterer listet als Ergebnis der Kon- trolle vom 15. August 2018 folgende Mängel im Bereich "Qual. Tierschutz – Rinder (...)" auf:
B-4710/2019 Seite 4 A.d Mit Schreiben vom 29. Oktober 2018 informierte die Erstinstanz die Beschwerdeführerin, die Kontrollstelle habe ihr am 3. Oktober 2018 mitge- teilt, im Betrieb der Beschwerdeführerin sei anlässlich der Kontrolle festge- stellt worden, dass 27 Kühe, 19 Jungtiere, 3 Stiere und 10 Kälber auf man- gelhaft eingestreuter Liegefläche gehalten wurden. Derselbe Mangel sei bereits am 8. Oktober 2015 und am 16. Februar 2018 festgestellt worden. Es handle sich deshalb um einen mehrfachen Wiederholungsfall. Wenn mit den Direktzahlungen verbundene Bedingungen und Auflagen nicht einge- halten werden, müssten die Beiträge nach Art. 105 Abs. 1 der Direktzah- lungsverordnung (zitiert in E. 3.2) gekürzt oder verweigert werden. Die Erstinstanz errechnete 143.08 Punkte nach Anhang 8 der Direktzah- lungsverordnung und kam zum Schluss, dass 2018 kein Anspruch auf Di- rektzahlungen bestehe, da es sich um einen Wiederholungsfall mit mehr als 110 Punkten handle. Der mit der Akontozahlung vom 21. Juni 2018 be- reits vergütete Betrag von Fr. 20'238.20 müsse deshalb zurückgefordert werden. Der mit der Hauptabrechnung vom 24. Oktober 2018 ausgewie- sene Betrag von Fr. 10'215.50 werde nicht ausbezahlt. Wenn die Be- schwerdeführerin der Meinung sei, der Entscheid sei unzutreffend, könne sie innert Frist eine rekursfähige Verfügung verlangen. A.e Dazu nahm die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin mit Schrei- ben vom 14. November 2018 und 17. Dezember 2018 Stellung. Im We- sentlichen führte sie aus, sie halte nur einen (und nicht drei) Stiere. Zudem treffe es nicht zu, dass sie ihre Tiere auf mangelhaft eingestreuter Liege- fläche gehalten habe. Sie habe die Tiere im August 2018 im Freien (und nicht im Stall) gehalten und am 15. August 2018 ca. um 08.00/09.00 Uhr zum Fressen in den Stall gebracht. Während des Fressens habe sie ihren Stall nicht einstreuen müssen, da es sich nicht um Liegeflächen handle. Der Fressplatz sei trocken, sauber und zum Fressen bestens geeignet ge- wesen. Zudem seien auch die Tiere nicht verdreckt gewesen. A.f Mit Verfügung vom 19. Dezember 2018 führte die Erstinstanz aus, dass es im vorliegenden Fall keinen Einfluss habe, ob ein oder drei Stiere vom Mangel betroffen seien. Würde man zugunsten der Beschwerdeführerin die Kürzung um zwei Stiere (im mehrfachen Wiederholungsfall 3.2 Punkte) re- duzieren, ergäbe dies eine Punktzahl von 139.88. Das Maximum von 110 Punkten wäre somit nach wie vor bei Weitem übertreten. Die Tier- schutzgesetzgebung müsse jederzeit eingehalten werden. Die Gesetzge- bung sehe keine kurzzeitigen Ausnahmen vor. Gemäss Angaben der Be- schwerdeführerin auf dem Kontrollprotokoll vom 15. August 2018 seien die
B-4710/2019 Seite 5 Tiere vom 14. auf den 15. August 2018 im Stall gewesen, also über Nacht und nicht nur für ein bis zwei Stunden. Mit Schreiben vom 3. Oktober 2018 habe die Kontrollstelle der Erstinstanz mitgeteilt, im Betrieb der Beschwer- deführerin sei anlässlich der Kontrolle vom 15. August 2018 festgestellt worden, dass 27 Kühe, 19 Jungtiere, 3 Stiere und 10 Kälber auf mangel- haft eingestreuter Liegefläche gehalten worden seien. Derselbe Mangel sei am 8. Oktober 2015 und 16. Februar 2018 bereits festgestellt worden. Es handle sich deshalb um einen mehrfachen Wiederholungsfall. Wenn mit den Direktzahlungen verbundene Bedingungen und Auflagen nicht einge- halten würden, müssten die Beiträge nach Art. 105 Abs. 1 der Direktzah- lungsverordnung gekürzt oder verweigert werden. Der zu kürzende Betrag werde nach Anhang 8 der Direktzahlungsverordnung berechnet. Kürzun- gen und Verweigerungen hätten nicht den Charakter einer Strafe, sondern erfolgten wegen nur teilweiser Erfüllung des ökologischen Leistungsnach- weises, welcher durch Direktzahlungen abgegolten werde. Die tiergerechte Haltung der Nutztiere gehöre zum ökologischen Leistungsnachweis. Schliesslich verfügte die Erstinstanz, dass kein Anspruch auf Direktzahlun- gen 2018 bestehe und dass die Akontozahlung 2018 von Fr. 20'238.20 voll- ständig zurückgefordert werde. A.g Mit Schreiben vom 9. Januar 2019 nahm die Kontrollstelle zu Fragen der Erstinstanz Stellung. A.h Am 21. Januar 2019 reichte die Beschwerdeführerin bei der Baudirek- tion des Kantons Zürichs (nachfolgend: Vorinstanz) Rekurs gegen die Ver- fügung der Erstinstanz vom 19. Dezember 2018 ein. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu- lasten der Erstinstanz vollumfänglich aufzuheben, und der Beschwerdefüh- rerin seien die Direktzahlungen für das Jahr 2018 (im Betrag von Fr. 30'453.70 zzgl. Schlusszahlung Dezember 2018) zzgl. Zins zu bezah- len. Zur Begründung wiederholte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen ihre Vorbringen aus dem erstinstanzlichen Verfahren. Zusätzlich führte sie aus, dass Anhang 6 der Direktzahlungsverordnung während der Fütterung nicht gelte und dass es sich bei der Dürreperiode im Sommer 2018 um höhere Gewalt i.S.v. Art. 106 der Direktzahlungsverordnung gehandelt habe. Zudem habe die Vorinstanz den Sachverhalt nicht rechtsgenügend untersucht. Insbesondere habe sie den von der Beschwerdeführerin auf- gerufenen Zeugen C._______ nicht befragt.
B-4710/2019 Seite 6 B. Mit Entscheid vom 23. Juli 2019 wies die Vorinstanz den Rekurs der Be- schwerdeführerin ab, im Wesentlichen mit der folgenden Begründung: Aufgrund der Aktenlage könne Folgendes festgehalten werden: Der Kon- trollbericht vom 15. August 2018 halte fest "Kälberschlupf, Abkalbeboxe + 1 Reihe Liegeboxen übermässig verkotet + nass, nicht bzw. ungenügend eingestreut, Tiere gestern wegen B._______ eingestallt, sonst immer draussen." Zudem sei vermerkt, "die Kühe sind nur vom 14.8. auf den 15.8. im Stall gewesen." Die Beschwerdeführerin habe den Kontrollbericht un- terschrieben. Die Vorwürfe betreffend die übermässige Verkotung und die ungenügende Einstreu seien auch fotografisch dokumentiert. Die Beschwerdeführerin könne aus ihrem Einwand, die Tiere seien nur für kurze Zeit zum Fressen im Stall gewesen und sowohl die Bereiche, wo sie zugefüttert habe (Fressplatz) als auch die Tiere selber seien trocken und sauber gewesen, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das Bundesverwal- tungsgericht halte fest, dass äussere Einflüsse und die Verfassung der Tiere nicht dazu führen dürften, dass die Anforderungen an eine ausrei- chend saubere Einstreu herabgesetzt werden. Die einschlägigen Bestim- mungen der Tierschutzgesetzgebung seien unabhängig vom Zeitpunkt der Kontrolle, der Wetterbedingungen und anderer äusserer Faktoren einzu- halten (m.H. auf Urteil des BVGer B-7579/2015 vom 6. Januar 2017 E. 6.2.2). Das Bundesgericht habe festgehalten, dass die Tierschutzbe- stimmungen während des ganzen Beitragsjahres einzuhalten seien, wes- halb auch zeitlich beschränkte Verstösse eine Nichteinhaltung dieser Vor- aussetzungen darstellten (m.H. auf Urteil des BGer 2C_451/2011 vom 24. Januar 2012 E. 3.3). Die von der Erstinstanz eingereichten Fotos zeigten klar auf, dass sich auch Kühe im verkoteten und nicht eingestreuten Liegebereich und nicht nur in einem separaten Bereich ("Fressplatz") aufgehalten hätten. Eben- falls seien Kühe im Gang herumgestanden, ohne zu fressen. Naturgemäss bewegten sich Rinder während der Futteraufnahme nicht von der Futter- stelle weg und legten sich auch nicht hin. Die Tiere seien damit eindeutig länger als nur kurzzeitig und ausschliesslich zur Futteraufnahme im Stall gewesen. Fraglich sei sodann auch, woher der Morast im Stall komme, wenn die Tiere – wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht – im August 2018 grundsätzlich im Freien (und nicht im Stall) gehalten worden seien. Für die Gesundheit von Tieren sei eine gute Haltung entscheidend. Hierbei
B-4710/2019 Seite 7 seien die Stalleinrichtung (Boden) sowie das Stallklima von grosser Bedeu- tung. Ausserdem sei vorzusorgen, dass die Tiere jederzeit vor extremer Witterung Schutz suchen könnten, wenn sie diesen aufgrund der klimati- schen Bedingungen und ihres physiologischen Zustands benötigten. Der von der Beschwerdeführerin genannte Kollege könne nach den an- wendbaren kantonalen Verfahrensregeln nicht als Zeuge einvernommen werden. Auf eine Einvernahme als Auskunftsperson werde verzichtet, da die tatsächlichen Verhältnisse klar seien und nicht anzunehmen sei, dass dessen Einvernahme Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundla- gen beizutragen vermöchte. Nach dem Gesagten und der klaren Aktenlage sei die Kürzung der Direkt- zahlungen für das Jahr 2018 grundsätzlich nicht zu beanstanden. Der von der Beschwerdeführerin erwähnte Anhang 6 der Direktzahlungsverord- nung sei vorliegend nicht anwendbar, da es bei diesem u.a. um die Anfor- derungen der besonders tierfreundlichen Stallhaltung bzw. um Ausnahmen in diesem Zusammenhang gehe. Des Weiteren liege kein Fall von höherer Gewalt gemäss Art. 106 der Direktzahlungsverordnung vor und habe die Beschwerdeführerin auch keine Meldung i.S.v. Art. 106 Abs. 3 der Direkt- zahlungsverordnung gemacht. Auch wenn es im Sommer 2018 unbestrit- tenermassen sehr heiss und trocken gewesen sei, habe dies keine Auswir- kungen auf das Erfordernis sauberer Liegeflächen mit trockener Einstreu. Bei Trockenheit sollte es sogar einfacher sein, die Liegeflächen sauber und trocken zu halten. Abschliessend bestätigte die Vorinstanz die Berechnung der Rückforde- rung bzw. Verweigerung der Beiträge für das Jahr 2018. Sie führte aus, dass sich gemäss Anhang 8, Ziff. 2.3.1 Bst. a der Direktzahlungsverord- nung die Kürzung von Direktzahlungen im Tierschutz anhand der betroffe- nen Grossvieheinheiten (GVE) berechne. Jeder Verstoss des baulichen oder qualitativen Tierschutzes (mit Ausnahme des Auslaufes von angebun- denem Rindvieh) werde mit mindestens einem Punkt pro betroffene GVE belastet. Die jeweilige Kürzung ergebe sich aus der erreichten Punktzahl multipliziert mit 100. Im Wiederholungsfall werde die Punktzahl verdoppelt und ab dem dritten Verstoss vervierfacht. Liege die Summe der Punkte aus Wiederholungsfällen bei 110 oder mehr, würden im Beitragsjahr keine Di- rektzahlungen ausgerichtet.
B-4710/2019 Seite 8 Die Erstinstanz habe die Rückforderung bzw. Verweigerung bei der Be- schwerdeführerin mit Verfügung vom 19. Dezember 2018 wie folgt korrekt vorgenommen: -27 Kühe à 1 GVE mangelhafte Einstreu (Wiederholung x 4) = 108.00 Punkte -19 Jungtiere à 0.33 GVE mangelhafte Einstreu (Wiederholung x 4) = 25.08 Punkte -3 Stiere à 0.40 GVE mangelhafte Einstreu (Wiederholung x 4) = 4.80 Punkte -10 Kälber à 0.13 GVE mangelhafte Einstreu (Wiederholung x 4) = 5.20 Punkte Die Faktoren für die Umrechnung des Tierbestands in Grossvieheinheiten- ergäben sich aus dem Anhang der Verordnung über landwirtschaftliche Be- griffe und die Anerkennung von Betriebsformen vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 910.91) und seien richtig angewendet worden. Der mehrfache Wiederholungsfall sei aufgrund der aktenkundigen Meldungen des Veteri- näramtes vom 22. Oktober 2015 (Tierschutzkontrolle vom 8. Oktober 2015) sowie vom 9. Mai 2018 (Tierschutzkontrolle vom 16. Februar 2018) hinreichend belegt. Auch in diesen Fällen sei die mangelhafte Einstreu be- mängelt worden. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nur einen und nicht drei Stiere halte, habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Kürzung. C. C.a Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 16. Sep- tember 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren: "1. Der angefochtene Rekursentscheid der [Vorinstanz] vom 23. Juli 2019 sowie die Verfügung der [Erstinstanz] vom 19. Dezem- ber 2018 seien vollumfänglich aufzuheben. Der Beschwerdeführerin seien die Direktzahlungen für das Jahr 2018 ungekürzt (im Betrag von Fr. 30'453.70 zzgl. Schlusszahlung Dezember 2018) zzgl. Zins zu 5% seit 21. Januar 2019 auszurichten, und es sei auf die Rückforderung der Akontozahlung für das Jahr 2018 im Betrag von Fr. 20'238.20 zu verzichten. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der [Vor- instanz]"
B-4710/2019 Seite 9 C.b Die Vorinstanz liess sich am 19. November 2019 und die Erstinstanz am 20. November 2019 vernehmen. Beide beantragen die Abweisung der Beschwerde. C.c Mit Eingabe vom 7. Februar 2020 nahm das Bundesamt für Landwirt- schaft (nachfolgend: BLW) aufforderungsgemäss als Fachbehörde Stel- lung. C.d Dazu nahm die Beschwerdeführerin am 3. März 2020 Stellung. C.e Mit Eingabe vom 28. April 2020 reichte die Erstinstanz aufforderungs- gemäss weitere Beweismittel ein, darunter die Schlussabrechnung der Di- rektzahlungsbeiträge 2018. C.f Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge- gangen.
B-4710/2019 Seite 10 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 23. Juli 2019 ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid (§ 19 Abs. 3 i.V.m. § 42 des Verwal- tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, Systematische Rechtssammlung des Kantons Zürich, LS 175.2] i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]), der in An- wendung von öffentlichem Recht des Bundes erging. Er stellt daher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Das Bundesverwal- tungsgericht, das gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG und Art. 166 Abs. 2 LwG für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift. 1.2 Die erstinstanzliche Verfügung vom 19. Dezember 2018 ist durch den Rekursentscheid der Vorinstanz vom 23. Juli 2019 ersetzt worden (Devo- lutiveffekt). Soweit die Beschwerdeführerin vorliegend auch die Aufhebung der Verfügung der Erstinstanz beantragt, ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten. Immerhin gilt die erstinstanzliche Verfügung als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4; Urteil des BVGer B-1966/2018 vom 23. August 2019 E. 1.1). 1.3 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge- nommen und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Auf- hebung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). 1.4 Auf die Beschwerde ist daher im dargestellten Umfang einzutreten.
B-4710/2019 Seite 11 2. 2.1 Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verlet- zung von Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn – wie im vorliegenden Fall – eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). 2.2 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Erfül- lung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbe- stands Geltung haben, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon ab- weichende Übergangsregelung getroffen (BGE 139 II 263 E. 6; Urteil des BVGer B-1007/2017 vom 20. Februar 2019, E. 3; vgl. TSCHANNEN/ZIM- MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 N 9, je m.w.H.). 2.3 Eine von diesem Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Rege- lung liegt, soweit vorliegend interessierend, nicht vor. Zur Beurteilung der streitgegenständlichen Frage sind somit die im Beitragsjahr 2018 gelten- den Rechtssätze anwendbar. Da sich die für den vorliegenden Sachverhalt massgeblichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen trotz teilweise neuer Fassung materiell nicht geändert haben, werden sie der einfacheren Lesbarkeit halber jeweils in der aktuell gültigen Fassung zitiert. 3. 3.1 Art. 104 Abs. 3 Bst. a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid- genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) legt fest, dass der Bund das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines an- gemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen ergänzt, unter der Vo- raussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises. 3.2 Gemäss Art. 70 Abs. 1 LwG werden zur Abgeltung der gemeinwirt- schaftlichen Leistungen Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen von land- wirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen ausgerichtet. Wie bereits aus- geführt, ist eine der Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzah- lungen die Erbringung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) (Art. 70a Abs. 1 Bst. b LwG). Dieser umfasst insbesondere eine artge- rechte Haltung der Nutztiere (Art. 70a Abs. 2 Bst. a LwG). Weiter werden
B-4710/2019 Seite 12 Direktzahlungen nur ausgerichtet, wenn die für die landwirtschaftliche Pro- duktion massgeblichen Bestimmungen der Gewässerschutz-, der Umwelt- schutz- und der Tierschutzgesetzgebung eingehalten werden (Art. 70a Abs. 1 Bst. c LwG). Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen, die ein Ge- such für bestimmte Direktzahlungsarten eingereicht haben, müssen der Vollzugsbehörde den Nachweis erbringen, dass sie auf dem gesamten Be- trieb die Anforderungen der betreffenden Direktzahlungsarten, einschliess- lich jenen des ÖLN, erfüllen bzw. erfüllt haben (Art. 101 der der Direktzah- lungsverordnung vom 23. Oktober 2013 [DZV, SR 910.13]). 3.3 Die Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn die Ge- suchstellerin die Regelungen des Landwirtschaftsgesetzes, dessen Aus- führungsbestimmungen oder darauf gestützte Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung konnte bis anhin mit einer Missachtung von Tierschutzvorschriften nicht die Verweigerung jeder Art von Direktzahlungsbeiträgen begründet werden. Es musste vielmehr ein Zusammenhang zwischen der Sanktion (Beitragskür- zung oder -verweigerung) und der verletzten Bestimmung bestehen (BGE 137 II 366 [Urteil des BGer 2C_560/2011 vom 18. Juni 2011] E. 3.2; Urteil des BGer 2C_451/2011 vom 24. Januar 2012 E. 3.2). Gemäss dem – am
B-4710/2019 Seite 13 (Art. 103 Abs. 4 DZV). Alsdann obliegt es der zuständigen kantonalen Voll- zugsbehörde, die Kontrolldaten auf Vollständigkeit und Qualität zu über- prüfen (Art. 103 Abs. 5 DZV). Der Kanton überprüft die Beitragsberechti- gung und setzt die Beiträge aufgrund der erhobenen Daten fest (Art. 108 Abs. 1 DZV). Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kan- tone richtet sich gemäss dem – gestützt auf Art. 170 Abs. 3 LwG erlasse- nen – Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV. 4. 4.1 Die Vorinstanzen begründen die vorgenommene Rückforderung der bereits ausbezahlten Akontozahlung bzw. die Verweigerung des restlichen Direktzahlungsbeitrags für das Jahr 2018 im Wesentlichen damit, die Kon- trollstelle habe anlässlich der Kontrolle vom 15. August 2018 festgestellt, dass 27 Kühe, 19 Jungtiere, 3 Stiere und 10 Kälber auf übermässig verko- teter, nasser sowie nicht bzw. ungenügend eingestreuter Liegefläche ge- halten worden seien. Derselbe Mangel sei bereits am 8. Oktober 2015 und am 16. Februar 2018 festgestellt worden. Es handle sich deshalb um einen mehrfachen Wiederholungsfall. Die Direktzahlungen 2018 seien gestützt auf Art. 105 Abs. 1 DZV i.V.m. Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1 Bst. a um 100 % zu kürzen bzw. – soweit bereits ausbezahlt – zurückzufordern (vgl. Sach- verhalt Bst. A.d, A.f, B). 4.2 Zwischen den Parteien ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin die Qualitätsvorgaben beim Tierschutz im Sinne von Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1 Bst. a, namentlich die Einstreuvorschriften, tatsächlich verletzt hat. 4.2.1 Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich im Wesentlichen, die Vor- instanz gehe von einem falschen Sachverhalt aus. Es treffe nicht zu, dass die Beschwerdeführerin ihre Tiere "auf mangelhaft eingestreuter Liegeflä- che gehalten" habe. Sie habe diese im August 2018 grundsätzlich im Freien gehalten und am 15. August 2018 nur ca. um 8.00 Uhr bis 9.00 Uhr zum Fressen in den Stall gebracht, weil sie aufgrund des sehr trockenen Sommers 2018 habe zufüttern müssen. In der Zwischenzeit habe die Be- schwerdeführerin eine andere Weide vorbereiten und die Tiere sofort nach dem Fressen auf diese Weide bringen wollen. Ausgerechnet als die Tiere im Stall am Fressen gewesen seien, sei die Kontrolleurin zu einer unange- meldeten Kontrolle auf dem Betrieb erschienen. Die Beschwerdeführerin habe die Tiere zusammen mit ihrem Kollegen C._______ sofort nach der Kontrolle auf eine neue Weide gebracht, was dieser bezeugen könne. Die Tiere seien somit während ca. 2-3 Stunden im Stall gewesen. Ohne Kon- trolle wären die Tiere aber nur während 1-2 Stunden im Stall gewesen.
B-4710/2019 Seite 14 Gemäss Kontrollbericht seien Kälberschlupf, Abkalbeboxe und eine Reihe Liegeboxen übermässig verkotet und nass gewesen. Wären die Tiere für längere Zeit im Stall gewesen (oder gar über Nacht), hätten sie bei der Kontrolle nass und verdreckt sein müssen. Gemäss Fotos seien die Tiere aber trocken und sauber gewesen. Dies sei der Beweis dafür, dass sie nur für kurze Zeit zum Fressen im Stall gewesen seien. Während des Fressens habe die Beschwerdeführerin ihren Stall nicht einstreuen müssen, da es sich nicht um Liegeflächen/Liegebereiche handle. Der Fressplatz sei tro- cken und sauber und zum Fressen bestens geeignet gewesen. Auf einigen Fotos der Kontrollstelle seien Boxen mit einem Tretmist- bett/Tiefstreubett zu sehen. Die Tiere seien aber weder auf diesen Flächen gelegen noch habe die Beschwerdeführerin sie dort gefüttert. Zudem seien gemäss Fotos viele Flächen trocken und sauber. Es sei falsch, davon aus- zugehen, dass alle Flächen/Boxen Mist aufgewiesen hätten. In den Bo- xen/Fotos, auf denen Mist zu sehen sei, hätten sich keine Tiere aufgehal- ten. Wenn die Tiere im Freien seien und während der Zufütterung, müsse der Stall weder gemistet noch eingestreut sein. Der Liegebereich sei wäh- rend der Kontrolle von den Tieren nicht benutzt worden, weshalb keine Ein- streu notwendig gewesen sei. Der Stall müsse nicht eingestreut werden, wenn sich die Tiere auf der Weide befinden und einzig für die Zufütterung für ca. 1-2 Stunden in den Stall gebracht werden. Es sei deshalb auch nicht korrekt, wenn im Kontrollbericht von einem "übermässig verkoteten Liege- bereich" gesprochen werde. Auf den Fotos sei ersichtlich, dass sich drei oder vier Kälber ausserhalb des Fressbereichs aufgehalten hätten. Dies sei jedoch auf die Kontrolle des Veterinäramtes zurückzuführen. Zu deren Beginn seien die Tiere be- reits fertig mit Fressen gewesen. Die Beschwerdeführerin habe sie umge- hend ins Freie gebracht, was sich wegen der Kontrolle um rund eineinhalb Stunden verzögert habe. Dies sei der Grund, weshalb sich einzelne Tiere von der Futterstelle wegbewegt hätten und im Gang bzw. in den Liegebo- xen herumgestanden seien. Ohne die Kontrolle hätten sich die Tiere weni- ger lang und ausschliesslich zur Futteraufnahme im Stall aufgehalten. Der Vorwurf, dass die Beschwerdeführerin ihre Tiere "auf mangelhaft ein- gestreuter Liegefläche gehalten" habe, sei somit falsch. Die Beschwerde- führerin habe nicht gegen Tierschutzvorschriften verstossen, weshalb eine Rückforderung bzw. Verweigerung der Direktzahlungen nicht zulässig sei. Der angefochtene Rekursentscheid verletze Bundesrecht und sei aufzuhe- ben.
B-4710/2019 Seite 15 4.2.2 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung auf die Erwägungen des angefochtenen Rekursentscheids. Die Erstinstanz führt im Wesentli- chen aus, die Beschwerdeführerin bringe vor, die Tiere hätten sich immer nur kurzzeitig für die Futteraufnahme im Stall aufgehalten. Wie lange sich die Tiere jeweils im Stall aufgehalten haben, sei für die Kürzung der Direkt- zahlungen nicht ausschlaggebend. Die Vorgaben der Tierschutzgesetzge- bung seien grundsätzlich jederzeit einzuhalten und dürften auch nicht kurz- fristig unterschritten werden. Aus den Fotos sei ersichtlich, dass die Tiere sich bewegen und teilweise auch, entgegen den Ausführungen der Be- schwerdeführerin, liegen. Sie seien damit eindeutig länger als nur zur Fut- teraufnahme im Stall gewesen. Aus der zeitlichen Abfolge der Fotos sei sodann ersichtlich, dass die Fotos mit den liegenden Tieren zu Beginn der Kontrolle gemacht worden seien. Des Weiteren stelle sich die Frage, wes- halb die Liegeflächen verkotet waren, wenn die Tiere doch angeblich den ganzen Tag auf der Weide gehalten worden seien. Der Stall wäre dann wohl über einen sehr langen Zeitraum überhaupt nicht gemistet worden. Sodann müsse es möglich sein, die Tiere auch kurzfristig in den Stall zu führen, z.B. bei einem starken Gewitter. Die Verantwortung für das man- gelhafte Misten und die fehlende Einstreu auf die Dauer der Kontrolle zu schieben, erscheine als reine Schutzbehauptung. 4.2.3 Die Fachbehörde führt in ihrer Stellungnahme im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführerin scheine für den Monat August 2018 von einer Frei- landhaltung auszugehen. Alleine aufgrund des Umstands, dass die Tiere im August grundsätzlich auf der Weide gehalten wurden, handle es sich aber um keine Freilandhaltung i.S.v. Art. 36 Abs. 1 der Tierschutzverord- nung vom 23. Februar 2008 (TSchV, SR 455). Denn als Freilandhaltung gelte die "dauernde Haltung im Freien", wobei sich die Tiere 24 Stunden am Tag im Freien aufhielten. Diese Haltungsform sei abzugrenzen vom Weidegang bzw. Auslauf, bei dem die Tiere täglich in den Stall gebracht werden oder bei Bedarf kurzfristig eingestallt werden könnten. Zudem müsse nach Art. 36 Abs. 1 TSchV auch bei einer Freilandhaltung ein Wit- terungsschutz für alle Tiere mit eingestreuten Liegeflächen vorhanden sein. Die Beschwerdeführerin lege nicht dar, dass ein solcher auf der Weide vorhanden gewesen wäre. Folglich müsse im Stall ein ausreichend eingestreuter Liegebereich vorhanden sein, damit die Tiere bei schlechter Witterung jederzeit eingestallt werden könnten.
B-4710/2019 Seite 16 4.2.4 In ihrer Stellungnahme vom 3. März 2020 bringt die Beschwerdefüh- rerin im Wesentlichen vor, dass auf ihren Weiden ein Witterungsschutz vor- handen gewesen sei, der den Anforderungen von Art. 36 Abs. 1 TSchV ent- spreche. 4.3 Soweit die Beschwerdeführerin eine falsche Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz rügt, ist festzuhalten, dass im Verwaltungsverfahren grundsätzlich die Pflicht zur amtlichen Sachverhaltsfeststellung besteht (Art. 12 VwVG). Der Untersuchungsgrundsatz schreibt der Behörde die Ab- klärung des rechtserheblichen Sachverhalts der Streitsache vor. Rechtser- heblich sind alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder anders zu entscheiden ist. Als Beweismittel können insbesondere Urkunden dienen, worunter Schriften zu verstehen sind, die bestimmt und geeignet sind, eine Tatsache von rechtlicher Bedeu- tung zu beweisen (vgl. KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 12, N 87). 4.4 Wird nicht über alle rechtserheblichen Umstände Beweis geführt, ist die Sachverhaltsfeststellung unvollständig. Namentlich geht es nicht an, den einem Bewirtschafter oder einer Bewirtschafterin gestützt auf Art. 101 DZV (vgl. E. 3.2 hiervor) obliegenden Nachweis für das Vorliegen der Anforde- rungen der betreffenden Direktzahlungsarten bzw. des ÖLN ohne Weiteres gestützt auf die Feststellungen in einem Kontrollbericht als gescheitert zu bezeichnen, ohne dass die gegen die Vollständigkeit oder Qualität dieser Feststellungen vorgebrachten Einwände mit den im Einzelfall gebotenen zusätzlichen Abklärungen überprüft worden sind. Denn die Bestimmung von Art. 101 DZV befreit die Behörde nicht von ihrer Pflicht, die von der Kontrollorganisation übermittelten Kontrolldaten auf ihre Vollständigkeit und Qualität zu überprüfen (Art. 103 Abs. 5 DZV). Zusätzliche Abklärungen sind stets vorzunehmen oder zu veranlassen, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebenden Anhalts- punkte hinreichender Anlass besteht. Hat eine dem Untersuchungsgrund- satz unterworfene Behörde den rechtserheblichen Sachverhalt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder dies nur unvollständig getan, liegt eine Ver- letzung von Art. 49 Bst. b VwVG vor (vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 E. 7.2, E. 8.3, m.w.H.) 4.5 Vorliegend geht die Vorinstanz in tatsächlicher Hinsicht von einem Verstoss der Beschwerdeführerin gegen die Qualitätsvorgaben beim Tier- schutz im von ihr beschriebenen Sinn im Jahr 2018 aus. In quantitativer
B-4710/2019 Seite 17 Hinsicht erachtet die Vorinstanz den gesamten in der angefochtenen Ver- fügung genannten Tierbestand der Beschwerdeführerin (d.h. 27 Kühe, 19 Jungtiere, 3 Zuchtstiere und 10 Kälber bzw. die entsprechenden Gross- vieheinheiten) als vom angeblichen Verstoss betroffen. In Kombination mit den zwei zusätzlich als erwiesen erachteten Wiederholungsfällen aus den Vorjahren – und der infolgedessen gestützt auf die Art. 105 Abs. 1 DZV i.V.m. Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1 Bst. a grundsätzlich vorzunehmenden Ver- vierfachung der Punktzahl (vgl. E. 6.1) – hätte dieser laut der Vorinstanz rechtsgenüglich erstellte Sachverhalt gegebenenfalls den vollständigen Verlust des Direktzahlungsanspruchs der Beschwerdeführerin im Jahr 2018 zur Folge. Ihr Beweisresultat stützt die Vorinstanz auf die folgenden Beweismittel: 4.5.1 Kontrollbericht vom 15. August 2018: Dieser hält – wie bereits er- wähnt (vgl. Sachverhalt Bst. A.b) – fest, dass auf dem Betrieb der Be- schwerdeführerin im Kontrollzeitpunkt eine Reihe Liegeboxen, der Kälber- schlupf und die Abkalbeboxe übermässig verschmutzt sowie nicht – bzw. im Falle der Abkalbeboxe ungenügend – eingestreut gewesen seien (" Käl- berschlupf, Abkalbeboxe + 1 Reihe Liegeboxen überm. verkotet + nass" bzw. "Kälberschlupfe + 1 Liegeboxenreihe (Stall innen) übermässig verko- tet + nicht eingestreut. Abkalbeboxe ungenüg. eingestreut"). Zudem er- wähnt der Bericht, dass die Kühe bereits am 14. August 2018 eingestallt gewesen seien ("Tiere gestern wegen B._______ eingestallt", vgl. Sach- verhalt Bst. A.b). Im Abschnitt "Stellungnahme Tierhalter/-in" hat die Beschwerdeführerin so- wohl das Kästchen "Die Angaben unter 'Kontrollergebnis' und in den dazu- gehörenden 'Kontrollberichten Tierschutz' entsprechen den Tatsachen" als auch das Kästchen "Ich bin mit den Massnahmen zur Mängelbehebung Tierschutz wie oben festgehalten einverstanden" angekreuzt. Darunter ver- merkte die Beschwerdeführerin handschriftlich als ihre Stellungnahme: "Die Kühe sind nur vom 14.8. auf den 15.8. im Stall gewesen." Die Be- schwerdeführerin hat den Kontrollbericht unterschrieben. 4.5.2 Anlässlich der Kontrolle erstellte Fotografien: Auf diesen sind ver- schiedene nicht eingestreute, stark verkotete und teilweise auch nasse Bö- den bzw. Liegeboxen zu sehen. Ebenfalls sind darauf verschiedene Kühe, die im Gang sowie im nicht eingestreuten und verkoteten Liegebereich ste- hen, sowie auch liegende Kühe, ersichtlich.
B-4710/2019 Seite 18 4.5.3 Stellungnahme der Kontrollstelle vom 9. Januar 2019 (vgl. Sachver- halt Bst. A.g): Darin wiederholt die Kontrollstelle ihren Hinweis im Kontroll- bericht vom 15. August 2018, dass die Kühe bereits am 14. August 2018 eingestallt gewesen seien. Die Beschwerdeführerin habe zum Kontrollzeit- punkt angegeben, dass sie die Tiere am Tag zuvor von der Weide habe holen müssen, weil dies der Ackerbaustellenleiter so verlangt habe. Dieser habe auf Nachfrage angegeben, dass er am 14. August 2018 auf dem Be- trieb gewesen sei. Er habe aber nicht verlangt, dass die Tiere eingestallt werden müssten. Vielmehr seien diese bereits eingestallt gewesen, als er auf den Betrieb gekommen sei. 4.5.4 Die der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Wiederholungsfälle stützt die Vorinstanz – wie erwähnt (vgl. Sachverhalt Bst. B) – auf die Mel- dungen des Veterinäramtes vom 22. Oktober 2015 (Tierschutzkontrolle vom 8. Oktober 2015) sowie vom 9. Mai 2018 (Tierschutzkontrolle vom 16. Februar 2018). 4.6 In Anbetracht der vorliegenden Beweismittel erweist sich der Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe ihre Tiere im August 2018 grundsätzlich im Freien gehalten und lediglich am Morgen des 15. Augusts 2018 kurz- fristig zum Fressen in den Stall gebracht, insgesamt als unglaubwürdig. Insbesondere widerspricht die Beschwerdeführerin offensichtlich ihrer ur- sprünglichen Darstellung gegenüber den Kontrolleuren im Kontrollbericht vom 15. August 2018, wenn sie später angibt, die Tiere seien nicht bereits über Nacht im Stall gewesen. Ebenso muss sie sich die Stellungnahme der Kontrollstelle vom 9. Januar 2019 entgegenhalten lassen, aus der glaub- würdig hervorgeht, dass die Kühe bereits am 14. August 2018 eingestallt waren. Darüber hinaus lassen die anlässlich der Kontrolle erstellten Fotos des stark verkoteten und teilweise auch nassen Liegebereichs mit der Vor- instanz darauf schliessen, dass sich die Tiere trotz der grundsätzlich sai- sonbedingten Haltung im Freien regelmässig in diesen Bereichen aufge- halten haben müssen. Aus dem Umstand, dass die Tiere auf den Fotos nicht verschmutzt und nass waren, kann die Beschwerdeführerin unter Würdigung aller Umstände insgesamt nichts zu ihren Gunsten ableiten. Soweit sie beanstandet, es treffe nicht zu, wenn im Kontrollbericht von ei- nem "übermässig verkoteten Liegebereich" gesprochen werde, steht auch dies im klaren Wiederspruch zu den Akten. 4.7 Darüber hinaus ist auf den anlässlich der Kontrolle vom 15. August 2018 erstellten Fotos – wie bereits die Vorinstanz im angefochtenen Re- kursentscheid zu Recht festhält – zu sehen, dass sich verschiedene Kühe
B-4710/2019 Seite 19 während der Kontrolle nicht im separaten Fressbereich, sondern im Gang sowie im nicht eingestreuten und verkoteten Liegebereich aufhielten. Auch zeigen die Fotos entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin meh- rere im Liegebereich liegende Tiere. Die Vorinstanz führte im angefochte- nen Entscheid nachvollziehbar aus, dass sich Rinder naturgemäss wäh- rend der Futteraufnahme nicht von der Futterstelle wegbewegen und sich auch nicht hinlegen. Sie kam deshalb in nicht zu beanstandender Weise zum Schluss, dass sich die Tiere auch am 15. August 2018 eindeutig länger als nur kurzzeitig und nur zur Futteraufnahme im Stall aufgehalten haben müssen. 4.8 Die Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach es einzig auf die Kontrolle zurückzuführen sei, dass sich einige Tiere vom Fressplatz weg- bewegt hätten, vermag angesichts der bei den Akten liegenden Fotos nicht zu überzeugen. Denn der von der Erstinstanz eingereichte Ausdruck mit den Zeitangaben der Fotos bestätigt, dass diese Bilder bereits zu Beginn der Kontrolle erstellt worden sein müssen und – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin – nicht erst eineinhalb Stunden nach Futterauf- nahme. Ebenfalls sind auf den Fotos entgegen der Ausführungen der Be- schwerdeführerin nicht nur drei oder vier Kälber, sondern diverse weitere sich ausserhalb des Fressbereichs aufhaltende Kühe zu sehen. 4.9 Nach dem Gesagten ist die Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz zu- mindest insoweit nicht zu beanstanden, als sie gestützt auf den Kontrollbe- richt, die Fotos der Kontrollstelle und die ergänzende Stellungnahme der Kontrollbehörde zum Schluss kommt, dass gewisse Liegebereiche der Tiere zum Kontrollzeitpunkt stark verschmutzt und nicht eingestreut waren, die Tiere sowohl am 14. August 2018 als auch in der Nacht vom 14. auf den 15. August 2018 eingestallt waren und sich auch am Kontrolltag selber länger als nur kurzfristig und nur zum Fressen im Stall befanden. Wie in E. 6 noch näher auszuführen sein wird, zeigen die vorliegenden Beweis- mittel hingegen nicht auf, welche Liegeplätze konkret von diesem Miss- stand betroffen waren bzw. ob der Missstand in quantitativer Hinsicht tat- sächlich im Sinne der vorinstanzlichen Darstellung den gesamten Tierbe- stand der Beschwerdeführerin bzw. alle von der Vorinstanz genannten Grossvieheinheiten umfasste. 4.10 Die Beschwerdeführerin beantragt die Befragung ihres Kollegen C._______ als Zeuge. Dieser könne bezeugen, dass sie ihre Tiere nach der Kontrolle wieder auf die Weide gebracht habe (vgl. E. 4.2.1 hiervor).
B-4710/2019 Seite 20 4.10.1 Art. 14 Abs. 1 Bst. c VwVG sieht die Befragung eines Zeugen durch das Bundesverwaltungsgericht nur vor, wenn sich ein Sachverhalt auf an- dere Weise nicht hinreichend abklären lassen kann (MOSER/BEUSCH/KNEU- BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.126). Das Bundesverwaltungsgericht braucht kein eigenes Beweis- verfahren durchzuführen, wenn es nach Beizug der vor- bzw. erstinstanzli- chen Akten sämtliche entscheidwesentlichen Tatsachen kennt (MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.123b). 4.10.2 Wie vorstehend ausgeführt, kennt das Bundesverwaltungsgericht nach Beizug der Akten die entscheidrelevanten Tatsachen bezüglich den Aufenthalt der Tiere im Stall. Es ist davon auszugehen, dass eine Befra- gung dieses Zeugen die dargelegte Einschätzung des Bundesverwaltungs- gerichts nicht in Frage stellen könnte. Nach dem Ausgeführten besteht so- mit kein Anlass, den beantragten Beweis abzunehmen. Auf die Befragung des Zeugen kann verzichtet werden. Ebensowenig müssen sich die Vor- instanzen vorwerfen lassen, dass sie diesen Beweisantrag abgewiesen ha- ben. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerin rügt, der Vorwurf der mangelhaften Einstreu durch die Vorinstanz verletze Bundesrecht. Nach ihrer Auffassung musste sie die Liegeflächen nicht einstreuen, da sich ihre Tiere nur kurzzeitig zum Fressen an dem speziell dazu eingerichteten Fressplatz (und nicht im Lie- gebereich) im Stall aufgehalten hätten. 5.2 Das Bundesgericht hielt in Urteil 2C_451/2011 vom 24. Januar 2011 E. 3.3 fest, dass die Tierschutzbestimmungen grundsätzlich während des ganzen Beitragsjahres einzuhalten sind, weshalb auch zeitlich beschränkte Verstösse eine Nichteinhaltung dieser Voraussetzung darstellen. Weiter führte das Bundesverwaltungsgericht in Urteil B-7579/2015 vom 6. Januar 2017 E. 6.2.2 aus, dass äussere Einflüsse und die Verfassung der Tiere grundsätzlich nicht dazu führen dürfen, dass die Anforderungen an eine ausreichend saubere Einstreu herabgesetzt werden, sondern einen ent- sprechenden Mehraufwand der Tierhalter erfordern. Somit sind die ein- schlägigen Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung, wozu auch die Einstreuvorschriften gehören, grundsätzlich unabhängig etwa vom Kon- trollzeitpunkt, der Wetterbedingungen und anderer äusserer Faktoren ein- zuhalten. Dies ergibt sich auch aus der Funktion der Einstreu: Rinder ruhen pro Tag bis zu 12 Stunden. In dieser Zeit sind sie auch am Wiederkäuen, was die Milchleistung fördert. Zu harte Böden schädigen die Gelenke
B-4710/2019 Seite 21 (<https://www.blv.admin.ch/blv/de/home/tiere/tierschutz/nutztierhal- tung/rinder/haltung-rind.html>, abgerufen am 13.8.2020). Zudem liegen die Tiere auf nassem oder stark wärmeableitendem Boden unter Umständen nicht mehr ab, so dass Erschöpfungszustände auftreten können (Bundes- amt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen [nachfolgend: BLV], Fachinformation Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Rindern im Freien, S. 2). Somit ist die Bindung von Feuchtigkeit und Schmutz ein Hauptzweck der Einstreu. Um diesen Zweck erfüllen zu kön- nen, muss die Einstreu in ausreichender Menge vorhanden sein und darf weder übermässig verschmutzt noch durchnässt sein (BLW, Weisungen und Erläuterungen 2018 zur DZV, Januar 2018, S. 90; Urteil des BVGer B-7579/2015 vom 6. Januar 2017 E. 6.2.1). 5.3 Gemäss dem vorliegenden Beweisresultat waren die Tiere der Be- schwerdeführerin bereits am 14. August 2018 wie auch in der Nacht auf den 15. Augst 2018 eingestallt. Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass sich die Tiere auch am Kontrolltag selber länger als nur kurzfristig und nur zum Fressen im Stall befanden. Ebenfalls zeigen die bei den Akten liegenden Fotos der Kontrollstelle, dass sich diverse Kühe während der Kontrolle nicht nur am separaten Fressplatz, sondern auch im nicht einge- streuten und stark verkoteten Liegebereich aufhielten. Auf den Fotos sind entgegen der Darstellungen der Beschwerdeführerin auch mehrere lie- gende Tiere zu sehen. Wenn die Vorinstanz beim vorliegenden Sachverhalt zum Schluss kommt, dass die Einstreuvorschriften nicht eingehalten wur- den, verletzt sie kein Bundesrecht. 5.4 Darüber hinaus handelt es sich beim vorliegenden Sachverhalt – wie die Fachbehörde in ihrer Stellungnahme vom 7. März 2020 nachvollzieh- bar ausführt (vgl. E. 4.2.3) – nicht um eine Freilandhaltung i.S.v. Art. 36 Abs. 1 TSchV, da sich die Tiere im August 2018 bereits aufgrund deren Zu- fütterung im Stall nicht 24 Stunden am Tag im Freien aufhielten und dar- über hinaus auch am 14. August 2018 und in der Nacht auf den 15. August 2018 eingestallt wurden. Die Beschwerdeführerin dringt daher auch mit ih- rem sinngemässen Einwand, sie sei wegen der grundsätzlich saisonbe- dingten Haltung der Tiere im Freien nicht verpflichtet gewesen, den Stall zu misten und dessen Liegebereiche im Sinne von Art. 39 TSchV mit aus- reichend geeigneter Einstreu zu versehen, nicht durch. 5.5 Die Vorinstanzen erachten die folgenden Einstreuvorschriften aufgrund der gegebenen Sachlage somit zu Recht für anwendbar: Gemäss Art. 7 Abs. 3 TSchV müssen Böden so beschaffen sein, dass die Gesundheit der
B-4710/2019 Seite 22 Tiere nicht beeinträchtigt wird. Gemäss Art. 34 Abs. 1 TSchV müssen be- festigte Böden gleitsicher und ausreichend sauber sein. Böden im Liege- bereich müssen ausreichend trocken sein sowie dem Wärmebedürfnis der Tiere genügen. Sodann verlangt Art. 39 TSchV spezifisch für Rindvieh, dass der Liegebereich für Kälber bis vier Monate, Kühe, hochträchtige Rin- der und Zuchtstiere mit ausreichend geeigneter Einstreu versehen werden muss (Abs. 1). Für übrige Rinder muss ein Liegebereich vorhanden sein, der mit ausreichend geeigneter Einstreu oder mit einem weichen, verform- baren Material versehen ist (Abs. 2). 5.6 Zusammenfassend verletzt die Vorinstanz kein Bundesrecht, wenn sie beim vorliegenden Sachverhalt zum Schluss kommt, dass die Beschwer- deführerin gegen Tierschutzvorschriften verstossen hat, da ihre Liegeflä- chen mangelhaft eingestreut waren. 6. 6.1 Wie in E. 3.4 ausgeführt, richtet sich die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone nach Anhang 8 der DZV (Art. 105 Abs. 1 DZV). Verstösse gegen die baulichen und die Qualitätsvorgaben beim Tier- schutz werden mit mind. 1 Punkt pro betroffene GVE belastet. Liegt die Summe der Punkte aus Wiederholungsfällen bei 110 oder mehr, so werden im Beitragsjahr keine Direktzahlungen ausgerichtet. Die Punkte bei einem Mangel werden im ersten Wiederholungsfall verdoppelt und ab dem zwei- ten Wiederholungsfall vervierfacht (Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1). Ein Wieder- holungsfall liegt vor, wenn beim selben Kontrollpunkt der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehenden Beitragsjahre bei derselben Bewirtschafterin festgestellt wurde (Anhang 8 DZV, Ziff. 1.2). Gemäss Art. 27 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezem- ber 1998 (LBV, SR 910.91) gelten für die Umrechnung der landwirtschaft- lichen Nutztiere der verschiedenen Kategorien in GVE die Faktoren im An- hang der LBV. 6.2 Die Vorinstanz hält in der angefochtenen Verfügung in quantitativer Hinsicht fest, dass anlässlich der Kontrolle vom 15. August 2018 der ge- samte Tierbestand der Beschwerdeführerin, namentlich 27 Kühe, 19 Jung- tiere, 3 Stiere und 10 Kälber, von der mangelhaften Einstreu betroffen wa- ren und errechnet auf dieser Grundlage die betroffenen GVE (vgl. Sach- verhalt, Bst. B). Sie stützt sich hierbei auf die Meldung der Kontrollstelle vom 3. Oktober 2018 (vgl. Sachverhalt, Bst. A.c). Diese Feststellungen der Vorinstanz stimmen aber nicht mit dem im Kontrollbericht vom 15. August
B-4710/2019 Seite 23 2018 ursprünglich festgehaltenen Sachverhalt überein. So sind in diesem Bericht einerseits zwar die drei Kategorien "Kälber auf Einstreu", "Einge- streute Liegefläche für Kühe, hochträchtige Rinder und Zuchtstiere" sowie "Liegefläche für übrige Rinder" je als nicht erfüllt angekreuzt. Bei der ober- halb dieser Beanstandungen genannten Anzahl von Tieren (27 Kühe und hochträchtige Erstkalbende, 19 Jungtiere, 2 Zuchtstiere und 10 Kälber) handelt es sich jedoch im Sinne der Konzeption des Formulars keineswegs um die vom festgehaltenen Mangel tatsächlich betroffene Anzahl Tiere, sondern lediglich um die Auflistung des bei der Kontrolle festgestellten Ge- samtbestands der jeweiligen Rinderart (vgl. Sachverhalt, Bst. A.b). Ande- rerseits war gemäss Kontrollbericht und den beiliegenden Fotos im Kon- trollzeitpunkt nicht die gesamte Liegefläche übermässig verschmutzt sowie nicht bzw. ungenügend eingestreut, sondern lediglich eine Reihe Liegebo- xen, der Kälberschlupf und die Abkalbeboxe (vgl. E. 4.5.1 hiervor). 6.3 Gemäss Art. 41 Abs. 2 TSchV dürfen in Laufställen mit Liegeboxen – wie dies auf dem Betrieb der Beschwerdeführerin der Fall ist – nicht mehr Tiere eingestallt werden, als Liegeboxen vorhanden sind. Jedes Tier muss Zugang zu einer Liegebox haben (BLV, Fachinformation Tierschutz, Aus- führungsbeispiele von Liegeboxen, S. 1). Da eine Liegebox jeweils nur mit einem Tier belegt sein darf und gemäss dem vorliegenden Beweisergebnis lediglich ein Teil der Liegeflächen bzw. der Liegeboxen mangelhaft einge- streut war, ist davon auszugehen, dass der Missstand in quantitativer Hin- sicht tatsächlich nicht den gesamten Tierbestand der Beschwerdeführerin bzw. alle von der Vorinstanz genannten GVE, sondern lediglich einen Teil davon umfasste. Allerdings zeigen die vorliegenden Beweismittel nicht auf, wie viele Tiere bzw. GVE tatsächlich auf Liegeflächen mit mangelhafter Ein- streu gehalten wurden oder welche bzw. wie viele Liegeplätze konkret von diesem Missstand betroffen waren. Die Anzahl der tatsächlich vom Verstoss gegen die Einstreuvorschriften betroffenen Tiere bzw. GVE wäre aber erforderlich, um die Kürzung der Beiträge für das Jahr 2018 korrekt zu ermitteln (vgl. vorstehende E. 6.1). Unter diesen Umständen bleibt das effektive Ausmass des der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Verstosses gegen die Qualitätsvorschriften beim Tierschutz – welches als zentrale Grundlage für die Berechnung des Punkteabzugs eine der Beweisfüh- rungspflicht unterliegende rechtserhebliche Tatsache darstellt – gestützt auf die vorliegenden Beweismittel unklar. 6.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der vorliegende Sachverhalt be- treffend das effektive Ausmass des Mangels, d.h. die von Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1 verlangte, tatsächlich vom Mangel betroffene Anzahl GVE, nicht
B-4710/2019 Seite 24 genügend erstellt ist. Einerseits hat die Vorinstanz die vorhandenen Be- weismittel nicht ausreichend gewürdigt. Denn sie stellte lediglich auf die gemäss Meldung der Kontrollstelle vom 3. Oktober 2018 von der mangel- haften Einstreu betroffenen Anzahl Tiere bzw. GVE ab und kam zum Schluss, dass der gesamte Tierbestand der Beschwerdeführerin betroffen sei. Dabei geht aus dem ursprünglichen Kontrollbericht inkl. Fotos im Wi- derspruch dazu hervor, dass lediglich ein Teil der Liegeflächen (eine Reihe Liegeboxen, der Kälberschlupf und die Abkalbeboxe) verschmutzt bzw. nicht eingestreut war. Zudem legen die bei den Akten liegenden Fotos nahe, dass der Stall der Beschwerdeführerin mehr als nur eine Reihe Lie- geboxen aufweist. Somit kann die nachträglich gemeldete (im Informati- onssystem Acontrol unsorgfältig bzw. tatsachenwidrig nachgeführte) An- zahl betroffener Tiere bzw. GVE nicht zutreffen. Die Vorinstanz wäre ver- pflichtet gewesen, die von der Kontrollstelle gemeldeten Daten auf Voll- ständigkeit und Qualität zu überprüfen (Art. 103 Abs. 5 DZV, vgl. E. 4.4). Andererseits ist davon auszugehen, dass die derzeitige Beweislage nicht ausreichend ist, um den Punkteabzug der Direktzahlungsbeiträge korrekt zu berechnen ("...mind. 1 Punkt pro betroffene GVE", vgl. Anhang 8 DZV, Ziff. 2.3.1, E. 6.1 hiervor), da die vorliegenden Beweismittel nicht aufzei- gen, wie viele Tiere bzw. GVE vom beanstandeten Mangel betroffen waren. 6.5 Nach dem Gesagten hielt die Vorinstanz zu Recht fest, dass die Be- schwerdeführerin die Einstreuvorschriften gemäss Art. 39 TSchV verletzt hat. Diesbezüglich ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen. In Bezug auf die von diesem Mangel betroffene Anzahl GVE, auf deren Grundlage sich der Betrag der Kürzung der Direktzahlungsbeiträge für das Jahr 2018 berechnet, ist der Sachverhalt hingegen ungenügend erstellt. Die Beschwerde erweist sich somit insofern als begründet, als die Be- schwerdeführerin die Aufhebung der angefochtenen Verfügung beantragt, so dass sie teilweise gutzuheissen ist, soweit auf sie eingetreten werden kann. 6.6 Soweit die Beschwerdeführerin die Entrichtung eines Verzugszinses auf die Auszahlung der Direktzahlungen für das Jahr 2018 seit 21. Januar 2019 beantragt, würde die Fälligkeit einer solchen Auszahlung von Direkt- zahlungen erst mit der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eintreten (vgl. Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. Juli 2020 E. 10.2 m.w.H.). Das Be- gehren der Beschwerdeführerin auf die Entrichtung eines Verzugszinses von 5% ab dem 21. Januar 2019 ist demnach unbegründet.
B-4710/2019 Seite 25 7. 7.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungsge- richt in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangelhafte Abklärung des Sachverhaltes durch die Vorinstanz, die ohne eine aufwendigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und da- rum im Allgemeinen besser in der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen; zudem bleibt der betroffenen Partei dadurch der gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (vgl. BGE 131 V 407 E. 2.1.1; BVGE 2012/21 E. 5.1, Urteil des BVGer B-4668/2016 vom 14. Novem- ber 2017 E. 4.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N 3.194). Wenn es die Umstände rechtfertigen, ist in Ausnahmefällen auch eine Rückweisung an die erstverfügende Behörde möglich (sog. Sprungrückweisung; Urteil des BVGer B-5948/2016 vom 20. März 2018 E. 4.6; WEISSENBERGER/HIR- ZEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 61 Rz. 21, je m.w.H.). 7.2 Vorliegend ist es deshalb angezeigt, die Sache zu weiteren Abklärun- gen sowie zur Neubeurteilung an die Erstinstanz zurückzuweisen, welche mit den tatsächlichen Verhältnissen der Beschwerdeführerin vor Ort sowie den von dieser beantragten Direktzahlungsbeiträgen für das Jahr 2018 besser vertraut und deshalb besser in der Lage ist, die erforderlichen Ab- klärungen durchzuführen oder gegebenenfalls durch die Kontrollstelle durchführen zu lassen. Hierbei wird die Erstinstanz das tatsächliche Aus- mass des der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Mangels in quantita- tiver Hinsicht prüfen müssen. In einem ersten Schritt wird sie abklären müs- sen, wie viele Tiere der Beschwerdeführerin am Kontrolltag 15. August 2018 tatsächlich vom gerügten Missstand betroffen waren. In einem zwei- ten Schritt wird sie die daraus resultierende Anzahl betroffener GVE und entsprechend die Kürzung der Direktzahlungsbeiträge für das Jahr 2018 neu berechnen müssen. 7.3 Im Kostenpunkt ist die Sache zur Neuverlegung der Kosten und Partei- entschädigung des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuwei- sen.
B-4710/2019 Seite 26 8. 8.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin teil- weise kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Verfahrenskosten richten sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Pro- zessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). 8.2 Vorliegend obsiegt die Beschwerdeführerin, soweit sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung verlangt. Hingegen unterliegt sie aufgrund der Rückweisung an die Erstinstanz mit ihren Anträgen bezüglich der Aus- richtung der ungekürzten Direktzahlungen für das Jahr 2018 zzgl. Zins zu 5% seit 21. Januar 2019. Die vorliegend unter Würdigung der gesamten Aktenlage auf Fr. 2'000.– festzusetzenden Verfahrenskosten sind deshalb zur Hälfte (Fr. 1'000.–) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Dieser Be- trag wird dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– entnommen. Der Differenzbetrag von Fr. 1'000.– wird der Be- schwerdeführerin nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückbe- zahlt. 8.3 Als teilweise obsiegende Partei hat die anwaltlich vertretene Beschwer- deführerin Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädigung wird der Körper- schaft auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 8.4 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Ver- fahren keine Kostennote eingereicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Ermessen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE). Konkret erweist sich eine reduzierte Entschädigung von Fr. 1'500.– (inkl. Auslagen) als angemessen. Sie ist der Beschwerdeführe- rin vom Kanton Zürich (Vorinstanz) auszurichten.
B-4710/2019 Seite 27 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung der Vorinstanz vom 23. Juli 2019 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Erstinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht in Höhe von Fr. 2'000.– werden zu Fr. 1'000.– der Beschwerdeführerin aufer- legt. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'000.– wird zur Bezahlung der auferlegten Verfahrenskosten verwendet und der Mehrbe- trag in Höhe von Fr. 1'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Der Kanton Zürich (Vorinstanz) hat der Beschwerdeführerin für das bun- desverwaltungsgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'500.– zu bezahlen. Dieser Betrag ist der Beschwerdefüh- rerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen. 4. Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des kantonalen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.
B-4710/2019 Seite 28 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs- formular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde) – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Maria Amgwerd Eva Kälin
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 30. Oktober 2020