B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-4678/2021
Urteil vom 22. Februar 2022 Besetzung
Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richter Pascal Richard, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiber Benjamin Märkli.
Parteien
gegen
Wirtschafts-, Energie und Umweltdirektion, Rechtsabteilung, Vorinstanz,
Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT), Abteilung Direktzahlungen (ADZ), Erstinstanz.
Gegenstand
Direktzahlungen, Unentgeltliche Rechtspflege; Verfügung vom 22. September 2021.
B-4678/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. Am 21. November 2016 verfügte die Abteilung Direktzahlungen des Berner Amts für Landwirtschaft und Natur der damaligen Volkswirtschaftsdirektion (heute Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion, nachfolgend: Vor- instanz) eine Kürzung der Beiträge des Jahres 2016 für den Betrieb von A._______ und B._______ (nachfolgend: Beschwerdeführende) aufgrund von Mängeln, welche eine Kontrolle vom 4. November 2016 zutage geför- dert hatte; insbesondere wurde, soweit vorliegend interessierend, festge- stellt, dass bei vier Pferden und 16 Ponys im Liegebereich die Einstreu gefehlt habe. B. Diese Verfügung fochten die Beschwerdeführenden an, was schliesslich im Urteil des Bundesgerichts 2C_765/2020 vom 14. Januar 2021 mündete. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat, und schützte damit die Auffassung der Vorinstanzen, wonach die Kürzungen (soweit sie noch verfahrensgegenständlich waren) zu Recht erfolgt seien. Betreffend die umstrittene Einstreupflicht hielt das Bundesgericht nach ein- gehender Prüfung fest, dass diese mit den gesetzlichen Vorgaben des Tier- schutzes vereinbar ist (E. 5.5), und die Einstreupflicht auch im Einzelfall verhältnismässig war (E. 6.5), unabhängig davon, dass die Pferde und Po- nys konstant im Freien gehalten wurden (E. 6.3.4). C. Das im vorliegenden Fall gegebene Hintergrundverfahren nahm seinen An- fang mit einer weiteren Kontrolle vom 1. Februar 2017, also noch während der Rechtshängigkeit des eben geschilderten Verfahrens betreffend die Rechtmässigkeit der ersten Beitragskürzung. Die Kontrolle stellte erneut Mängel bei der Tierhaltung durch die Beschwerdeführenden fest, insbe- sondere, dass die Liegeflächen in den Unterkünften weiterhin nicht einge- streut waren. Gestützt auf diese Kontrolle verfügte die Erstinstanz am 20. November 2017 erneut eine Kürzung der Direktzahlungen des Bei- tragsjahres 2017 an die Beschwerdeführenden. Die gegen diese Verfü- gung erhobene Einsprache wies die Erstinstanz mit Entscheid vom 4. Mai 2018 ab. Den Einspracheentscheid fochten die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 6. Juni 2018 bei der Vorinstanz an; diese sistierte das Be- schwerdeverfahren mit Verfügung vom 31. Juli 2018 bis zum Vorliegen ei- nes rechtskräftigen Entscheids im oben geschilderten ersten Verfahren.
B-4678/2021 Seite 3 Nach dessen Abschluss wurde mit Verfügung vom 1. April 2021 das Ver- fahren wieder aufgenommen und die Beschwerdeführenden wurden er- sucht, sich zu äussern, inwiefern sie an ihren Anträgen und am in der Be- schwerde gestellten Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbei- ständung festhalten wollen und gegebenenfalls aktualisierte Angaben zu ihren finanziellen Verhältnissen zu machen sowie die gewünschte Rechts- beiständin oder den gewünschten Rechtsbeistand zu bezeichnen. D. Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 äusserten sich die Beschwerdeführenden zur Beschwerde. Sie hielten am Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege fest, verzichteten aber auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand. Im Übri- gen präzisierten sie ihre Anträge, worauf in den nachfolgenden Erwägun- gen näher eingegangen wird. E. Mit Verfügung vom 22. September 2021 wies die Vorinstanz den Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege ab. F. Mit Eingabe vom 25. Oktober 2021 fechten die Beschwerdeführenden die Verfügung der Vorinstanz vom 22. September 2021 an. Sie beantragen, die Verfügung sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzu- weisen, wobei diese die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren habe, wenn die Prüfung der Finanzsituation erfolgreich sei. Ferner beantragen sie unentgeltliche Rechtspflege auch für das Verfahren vor Bundesverwal- tungsgericht und regen an, allenfalls die vorliegende Beschwerde zu sis- tieren, bis ein Entscheid des Kantons Bern in der Sache vorliege. G. Das Bundesverwaltungsgericht teilte mit Verfügung vom 26. Oktober 2021 der Vor- und der Erstinstanz den Eingang der Beschwerde mit und lud die Vorinstanz mit Verfügung vom 5. November 2021 zur Vernehmlassung und zur Überweisung der Vorakten ein. H. Mit Schreiben vom 25. November 2021 reichte die Vorinstanz dem Bun- desverwaltungsgericht die Verfahrensakten ein, verzichtet auf eine Ver- nehmlassung und verweist stattdessen vollumfänglich auf ihren Entscheid vom 22. September 2021.
B-4678/2021 Seite 4 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Bundesge- setzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwal- tungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver- waltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, worunter auch Zwischenverfü- gungen im Sinne von Art. 46 VwVG fallen (Art. 5 Abs. 2 VwVG). 1.2 Gegen selbständig eröffnete Zwischenverfügungen, die nicht die Zu- ständigkeit oder den Ausstand betreffen, ist die Beschwerde nur zulässig, sofern sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG). 1.3 Soweit der angefochtene Entscheid die Verweigerung der unentgeltli- chen Rechtspflege (Dispositiv Ziff. 3 des angefochtenen Entscheids) be- trifft, ist er eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG, durch die den Beschwerdeführenden ein nicht wieder gutzuma- chender Nachteil entstehen könnte (vgl. Urteile des BGer 2C_955/2021 vom 7. Januar 2022 E. 1.1; 5A_15/2020 vom 6. Mai 2020 E. 1.1; des BVGer B-2133/2018 vom 27. August 2018; A-3121/2017 vom 1. Septem- ber 2017 E.1.1 je m.w.H.). Insofern liegt damit ein zulässiges Anfechtungs- objekt vor. 1.4 Zwischenentscheide sind nach dem Grundsatz der Einheit des Verfah- rens mit dem in der Hauptsache zulässigen Rechtsmittel anzufechten (vgl. BGE 134 V 138 E. 3; Urteil 2C_955/2021 E. 1.2; Urteil des BVGer B-1695/2021 vom 29. Juni 2021 E. 1.4). Vorliegend geht es in der Haupt- sache um die Ausrichtung von Direktzahlungen für das Jahr 2017; dafür ist die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gegeben (Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft [Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1] und Art. 62 i.V.m. Art. 64 Bst. b des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungs- rechtspflege des Kantons Bern [VPG-BE; BSG 155.21]). Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. 1.5 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil- genommen und sind mit ihrem Antrag auf Gewährung der unentgeltlichen
B-4678/2021 Seite 5 Rechtspflege nicht durchgedrungen, womit sie als Adressaten der ange- fochtenen Verfügung formell und materiell beschwert und damit zur Be- schwerde legitimiert sind (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.6 Die Beschwerde ist im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) eingereicht worden, weshalb auf die Beschwerde ein- zutreten ist. 2. 2.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur die Frage, ob die Vor- instanz zu Recht einen Anspruch der Beschwerdeführenden auf unentgelt- liche Rechtspflege verneint habe. Da die Vorinstanz ihren Entscheid auf die Beurteilung des Anliegens der Beschwerdeführenden als "aussichtslos" stützte, geht mit dieser Überprüfung einher auch die Frage, ob die entspre- chende Qualifikation zu Recht erfolgt sei. Nicht Gegenstand des vorliegen- den Verfahrens ist hingegen die Frage, wie in der Hauptsache zu entschei- den sei. 2.2 Hat, wie vorliegend, eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt, ist dem Bundesverwaltungsgericht die ihm ansonsten zustehende Überprüfung des Ermessens verwehrt (Art. 49 Bst. c VwVG). Dies bedeu- tet, dass das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung der Vorinstanz nur dann korrigieren darf, wenn sie Rechtsfehler enthält, nicht aber im Falle der Unangemessenheit. Mit anderen Worten greift das Bundesverwal- tungsgericht in die vorinstanzliche Entscheidung nicht schon ein, wenn eine andere Lösung denkbar oder sogar besser wäre, sondern erst dann, wenn ein Rechtssatz zwingend eine andere Lösung verlangt oder wenn die Vorinstanz ihr Ermessen krass falsch (und damit willkürlich) ausgeübt hat, Ermessen ausgeübt hat, wo ihr das Gesetz keines einräumt oder umge- kehrt keine Ermessensabwägung vorgenommen hat, wo das Gesetz eine solche verlangt (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 8. Aufl. 2020, Rz. 444). 3. 3.1 Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat An- spruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Mit dem Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege soll eine nicht über genügend finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand versetzt werden, zur
B-4678/2021 Seite 6 Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen. Es soll ihr, gleich wie einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht ungeachtet ihrer Be- dürftigkeit gewährleistet sein (vgl. BGE 144 III 531 E. 4.1 mit weiteren Hin- weisen). 3.2 Die Vorinstanz hat das Gesuch der Beschwerdeführenden um unent- geltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsbeistandschaft wegen Aussichtslosigkeit abgewiesen. 3.3 Als aussichtslos gelten nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Hingegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich die Gewinnaussichten und die Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde. Ob im Einzelfall genü- gende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufi- gen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhält- nisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind (vgl. BGE 142 III 138 E. 5.1 m.H.; 139 III 475 E. 2.2; Urteil 2C_955/2021 E. 2). Die Prüfung ist gestützt auf die Glaubhaftigkeit der Ausführungen des Ge- suchstellers unter Berücksichtigung der Aktenlage vorzunehmen, ohne dass die Behörde Beweiserhebungen vorzunehmen hätte (Urteile B-1695/2021 E. 2.3; A-3121/2017 E. 4.1 m.w.H.). 3.4 Demnach hat die Vorinstanz im Rahmen der Entscheidung über die unentgeltliche Rechtspflege bloss eine summarische Prüfung vorzuneh- men (vgl. BGE 88 I 144). Dabei sind die Anforderungen an das rechtliche Gehör der Beteiligten reduziert. Einerseits sind aufgrund der summari- schen Prüfung die Anforderungen an die Erhebung des Sachverhalts und die Mitwirkungsmöglichkeiten der Beteiligten eingeschränkt; so findet bei- spielsweise typischerweise kein eigentlicher Schriftenwechsel statt und es sind keine zusätzlichen Beweise zu erheben. Andererseits sind auch die Anforderungen an die Begründung des Entscheids reduziert, denn die Prognose über den Verfahrensausgang soll sowohl möglichst schnell erfol- gen als auch die Hauptsache möglichst nicht vorwegnehmen. Eine Ent- scheidung, die gestützt auf eine vorläufige Würdigung der Sach- und Rechtslage gefällt worden ist, ist bloss eine temporäre und notwendiger-
B-4678/2021 Seite 7 weise unvollkommene Einschätzung und kann als solche nicht mit der glei- chen Stringenz und im gleichen Umfang begründet werden wie das Urteil in der Hauptsache (vgl. BGE 124 I 304 E. 4). 3.5 Die Gerichte – vorliegend das Bundesverwaltungsgericht – prüfen die Aussichtslosigkeit (Art. 29 Abs. 3 BV) als Rechtsfrage grundsätzlich frei (vgl. BGE 129 I 129 E. 2.3; 119 III 113 E. 3a). Es ist allerdings nicht die Aufgabe einer Rechtsmittelinstanz, der Vorinstanz bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten vorzugreifen. Das Bundesgericht hält fest, dass die prognostische Beurteilung der Erfolgsaussichten dem Sachgericht einen Beurteilungsspielraum eröffnet, in den es auch bei freier Prüfung der Rechtsfragen nur mit Zurückhaltung eingreift (Urteil des BGer 4A_484/2015 vom 1. April 2016 E. 3 m.w.H.; vgl. auch BGE 124 I 304 E. 4a; zurückhaltender allerdings BGE 129 I 129 E. 2.3.2). Dies gilt auch für das vorliegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht: Nach dem Gesagten stützt sich die vorinstanzliche Beurteilung der Erfolgsaussichten auf eine vorläufige Auffassung der Sach- und Rechtslage. Würden nun die Gerichte diese Einschätzung mit grösster Genauigkeit überprüfen, so schüfen sie einerseits nur eine Scheingenauigkeit, denn auch vor Gericht ist die Sach- und Rechtslage noch nicht stärker gefestigt als dies vor der Vorinstanz der Fall ist. Andererseits aber würde das Gericht inhaltlich über- mässig in die Arbeit der Vorinstanz eingreifen, deren Beurteilung der Hauptsache noch ausstehend ist. Mitunter würde eine inhaltlich weitge- hende und strikte Prüfung der Erfolgsaussichten ein bestimmtes Resultat vorzeichnen, so dass die Vorinstanz nur unter ganz ausserordentlichen Umständen von der Einschätzung der ihr übergeordneten Instanz wieder abweichen würde. Besonders problematisch wäre es, wenn eine sehr ein- gehende Prüfung durch das Gericht die von der Vorinstanz festgestellte Aussichtslosigkeit bestätigen würde: In diesem Fall wäre der Anspruch auf Rechtsschutz der beschwerdeführenden Partei empfindlich tangiert, stünde doch zu befürchten, dass die Vorinstanz die ausführliche Bejahung und Begründung der Aussichtslosigkeit durch das Gericht gleichsam als Freibrief betrachten würde, die Beschwerde in "kurzem Prozess" abzuwei- sen. Umgekehrt signalisiert eine bloss mit einiger Zurückhaltung erfol- gende Überprüfung der Vorinstanz auch, dass das Gericht die Sache – wenn es selbst entschieden hätte – möglicherweise anders sehen könnte und nur aufgrund eben der Zurückhaltung von der Einschätzung nicht ab- gewichen ist.
B-4678/2021 Seite 8 4. 4.1 In der Beschwerde vom 6. Juni 2018 beantragen die Beschwerdefüh- renden nebst unentgeltlichem Rechtsschutz und unentgeltlichem Rechts- beistand und weiteren Verfahrensanträgen, die Kürzung der Direktzahlun- gen aufzuheben (eventualiter die Sache an die Vorinstanz zurückzuwei- sen) sowie die Belastung der Kontrollkosten aufzuheben, Einträge in den Datenbanken acontrol oder asan zu korrigieren und ihnen Einsicht zu ge- währen. In der Beschwerdeergänzung vom 31. Mai 2021 hielten die Be- schwerdeführenden am Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege fest, lies- sen denjenigen auf unentgeltlichen Rechtsbeistand aber fallen. An den ma- teriellen Anträgen hielten sie nur teilweise fest: Sie beantragten, die Rück- weisung an die Vorinstanz zu priorisieren (und damit implizit, nur mehr eventualiter reformatorisch zu entscheiden). Für den Fall eines reformato- rischen Entscheids halten sie am Antrag auf Neuberechnung der Kürzung betreffend Überbelegung fest, beschränken ihn betreffend fehlende Ein- streu in Anbetracht des bundesgerichtlichen Urteils aber darauf, dass nur die Qualifikation als Wiederholungsfall und die damit einhergehende Ver- doppelung der Kürzung aufgehoben werden soll. Betreffend Kontrollkosten ändern sie ihren Antrag dahingehend ab, dass nur ein der Sachlage ange- messener Teil der Kontrollkosten (nämlich derjenige, der durch unnötigen Kontrollaufwand entstanden sei) aufzuheben sei und für den darüberge- henden Anteil ein Erlassgesuch gestellt werde. Zur Berichtigung der Da- tenbanken und die Einsicht in diese äussern sie sich nicht, womit davon auszugehen ist, dass sie an diesem Antrag festhalten. Aus einer Bünde- lung dieser Ausführungen ergeben sich die Rechtsbegehren, für welche die Vorinstanz die Erfolgsaussichten zu prüfen hatte. 4.2 Ein erster Antrag lautet demnach, die Sache zur Neuberechnung der Kürzung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4.2.1 Zur Begründung der Priorisierung dieses Antrags bringen die Be- schwerdeführenden vor, eine Rückweisung sei angezeigt, da die Erstin- stanz mutmasslich die Ausführungen zum dauernden Auslauf im Be- schwerdeentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2018 nicht berücksichtigt habe und im Idealfall eine Lösung fände, die für sie, die Beschwerdefüh- renden, akzeptabel sei und so auf ein Rechtsverfahren verzichtet werden könne. Bei der Beurteilung der Einsprache sei die Erstinstanz zudem nicht auf ihre Anträge und Vorbringen eingegangen (Ziff. 8 der Stellungnahme vom 12. November 2021 zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017), womit sie implizit (auch) eine Gehörsverletzung rügen.
B-4678/2021 Seite 9 4.2.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü- gung als aussichtslos, da eine Rückweisung nur ausnahmsweise möglich sei, beispielsweise bei Verfahrensfehlern. Auf den ersten Blick seien keine Verfahrensfehler ersichtlich. 4.2.3 In der Beschwerde ans Bundesveraltungsgericht bringen die Be- schwerdeführenden ergänzend vor, es sei mutmasslich der USB-Stick nicht gesichtet geworden und führen im Wesentlichen aus, ihre Anträge und Vorbringen seien auch sonst nicht ausreichend gewürdigt worden. 4.2.4 Die Prämisse der Vorinstanz, eine Rückweisung an die Vorinstanz erfordere als Ausnahme besondere Gründe, ist offensichtlich unzutreffend, und zwar ungeachtet des kantonalen Verfahrensrechts. Verfahrensgrund- rechte (wie vorliegend das rechtliche Gehör) sind nach Lehre (vgl. BENJA- MIN SCHINDLER, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106 169 ff.) und Praxis (vgl. BGE 144 I 11 E. 5.3; 135 I 279 E. 2.6.1 m.w.H.) formeller Natur. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Be- schwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, mithin zur Rückweisung an die Vorinstanz (vgl. BGE 118 Ia 17 E. 1a). Grund für diese Regelung ist, dass der Verfahrensmangel zu einer unvollständigen Ent- scheidgrundlage führt, weshalb der angefochtene Entscheid unter korrek- ten Bedingungen zu wiederholen ist. Die sogenannte Heilung des Verfah- rensfehlers ist demgegenüber eine Ausnahmeerscheinung (vgl. BGE 124 V 180 E. 4a). Sie ist unter anderem dort zulässig, wo ausnahmsweise die Rückweisung an die untere Instanz zu einem blossen formellen Leerlauf führte und der beschwerdeführenden Partei daraus kein Nachteil erwächst, wo mithin sinnvollerweise die obere Instanz direkt in der Sache entschei- den kann (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1; 129 I 129 E. 2.2.3; 126 I 68 E. 2). Die Beschwerdeführenden rügen an verschiedenen Stellen in ihren Einga- ben, die Erstinstanz habe ihren Antrag auf eine Ausnahmebewilligung nicht behandelt, habe ihre Beweisanträge nicht gesichtet und habe sich mit ihren Ausführungen inhaltlich nicht auseinandergesetzt. Grundsätzlich – das heisst, wenn sich diese Vorwürfe im Verfahren erhärten – wären diese Rü- gen geeignet, eine Verletzung verschiedener Teilgehalte des rechtlichen Gehörs darzutun. In diesem Fall wäre die Rückweisung an die Erstinstanz die angemessene Rechtsfolge. 4.2.5 Die Priorisierung des Antrags auf Rückweisung an die Vorinstanz an- stelle eines Entscheids in der Sache selbst wäre demnach grundsätzlich
B-4678/2021 Seite 10 nicht aussichtslos. Vorausgesetzt wäre dazu aber, dass sich die entspre- chenden Rügen auch tatsächlich erhärten. Dies ist eine Frage der materi- ellen Begründetheit, die sogleich zu prüfen ist, bzw. der vollständigen Über- prüfung des Sachverhalts anhand der beschwerdeführerischen Vorbrin- gen, welche die Vorinstanz im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch nicht vornehmen musste. Vielmehr war die Vorinstanz aufgrund der sum- marischen Natur des Entscheids über die unentgeltliche Rechtspflege ge- halten, sich zur Beurteilung auf die Aktenlage zu stützen, vorerst ohne ver- tiefte Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen (etwa die von den Be- schwerdeführenden beantragten Abklärungen mittels der Poststempel der Schriftstücke). Diese Abklärungen sind erst im Hauptverfahren vorzuneh- men. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz – im gegenwärtigen Stand der Fallbearbeitung – davon ausgeht, dass keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt. 4.3 Ein zweiter Antrag lautet, eventualiter die Kürzung der Direktzahlungen um den Betrag zu reduzieren, der auf den Vorwurf "Überbelegung" sowie die Verdoppelung aufgrund der Qualifikation des Vorwurfs "Einstreu" als Wiederholungsfall entfalle. 4.3.1 Diesen Antrag begründen die Beschwerdeführenden damit, dass ei- nerseits die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 2. Mai 2016 festgestellt habe, dass auf dem Hof der Beschwerdeführenden eine dauernde Haltung im Freien gewährleistet und damit eine Überbelegung ausgeschlossen sei. Andererseits sei zwar der Entscheid des Bundesgerichts zur Einstreupflicht und die damit einhergehende Kürzung der Direktzahlungen zu akzeptieren. Zum Zeitpunkt der verfahrensgegenständlichen Kontrolle sei aber noch nicht rechtskräftig geklärt gewesen, ob die Einstreupflicht auch bei dem von ihnen angewandten Haltesystem gälte, so dass nach Treu und Glau- ben nicht von einem Wiederholungsfall ausgegangen werden dürfe. Die Beschwerdeführenden hätten sodann das Notwendige veranlasst, um ein tierschutzkonformes Haltesystem bereitzustellen (Ziff. 9 f. der Stellung- nahme vom 12. November 2021 zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017 be- treffend eingestreute Weidezelte). 4.3.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü- gung als aussichtslos, da gemäss Verordnung ein Wiederholungsfall vor- liege, wenn der gleiche oder ein analoger Mangel bereits in einer Kontrolle für das gleiche Beitragsjahr oder in einer Kontrolle für die drei vorangehen- den Beitragsjahre beim selben Bewirtschafter oder bei derselben Bewirt- schafterin festgestellt werde und die Beschwerdeführenden unabhängig
B-4678/2021 Seite 11 von einem hängigen Einspracheverfahren jederzeit mit einer erneuten Kontrolle rechnen mussten. Insbesondere hätten die Beschwerdeführen- den keinen Vertrauensschutz aus den (bloss summarischen) Entscheiden des Bundesgerichts vom 19. September 2018 und des Bundesverwal- tungsgerichts vom 18. Dezember 2018 über die unentgeltliche Rechts- pflege ableiten können. Zudem sei das Begehren der Beschwerdeführen- den letztlich in der Hauptsache abgewiesen worden, womit die Rechtswid- rigkeit der fehlenden Einstreu erstellt sei. Betreffend die Überbelegung sei festzuhalten, dass die Kontrolle eine Überbelegung nachvollziehbar und genügend dokumentiert habe. Aus dem Beschwerdeentscheid der Wirt- schafts-, Energie- und Umweltdirektion vom 2. Mai 2018, gemäss welchem die Beschwerdeführenden kein Auslaufjournal führen müssten, könne nicht abgeleitet werden, dass sie auch die Mindestanforderungen in Bezug auf die Fläche nicht einhalten müssten, die unabhängig von der Aufenthalts- dauer der Tiere in den Unterkünften gälten. 4.3.3 In der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht führen die Be- schwerdeführenden zudem aus, dass sich die Vorinstanz auch inhaltlich ausschliesslich auf die Aussagen der Erstinstanz stütze, ohne die Argu- mentation der Beschwerdeführenden aufzunehmen; dies sei eine Verlet- zung des rechtlichen Gehörs. 4.3.4 Die Prüfung der Erfolgsaussichten bei der Entscheidung über die un- entgeltliche Rechtspflege muss schnell und daher, wie bereits erwähnt, notwendigerweise summarisch, gestützt auf die vorhandenen Akten und auf eine vorläufige Rechts- und Sachverhaltsauffassung, erfolgen. Ent- sprechend kann die Begründung knapper ausfallen, als dies bei einem Endentscheid zulässig wäre (vgl. E. 3.4 hiervor). Damit ergibt sich, dass die Anforderungen an das rechtliche Gehör in den entsprechenden Verfah- ren im Interesse einer möglichst schleunigen Verfahrenserledigung redu- ziert sind. Zwar bezieht sich die Vorinstanz in der Tat explizit einzig auf die Eingaben der Erstinstanz. Sie setzt sich mit diesen Eingaben aber inhalt- lich im Lichte der Vorbringen der Beschwerdeführenden auseinander, so dass erkennbar wird, dass sie diese zur Kenntnis genommen hat und bloss im Ergebnis zum Schluss gelangt, dass die Ausführungen der Erstinstanz vorläufig als überzeugender zu beurteilen seien. Damit – und nur vor dem Hintergrund der bei der summarischen Prüfung herabgesetzten Anforde- rungen – ist das rechtliche Gehör als nicht verletzt zu betrachten. Für die Entscheidung in der Hauptsache versteht sich von selbst, dass vergleichs- weise höhere Anforderungen an die Begründungspflicht gelten.
B-4678/2021 Seite 12 4.3.5 In inhaltlicher Hinsicht ist betreffend die Überbelegung festzuhalten, dass die Vorinstanz ausführt, ihr eigener Beschwerdeentscheid vom 2. Mai 2018 halte nur fest, dass kein Auslaufjournal geführt werden müsse, nicht aber, dass die Unterkünfte die Anforderungen zur Mindestfläche nicht ein- halten müssten. In der vorliegend geforderten Kürze bei der summarischen Prüfung darf als plausibel angenommen werden, dass die Vorinstanz den Inhalt ihres Entscheids korrekt wiedergibt. Zudem enthält die massgebliche Tabelle 7 des Anhangs 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV, SR 455.1) Flächenvorgaben sowohl für den Auslauf als auch die Ställe bzw. Boxen, sodass die Auffassung der Vorinstanz, beide müssten eingehalten sein, nachvollziehbar ist. Gegenwärtig ist die Schlussfolgerung der Vorinstanz damit nicht zu beanstanden, dass es als sehr unwahr- scheinlich erscheine, dass die Beschwerdeführenden mit ihrem diesbezüg- lichen Antrag durchdringen. 4.3.6 Betreffend die Einstreu anerkennen die Beschwerdeführenden grundsätzlich den Abzug, stellen sich aber auf den Standpunkt, dass der Vorfall nicht als Wiederholungsfall zu qualifizieren wäre. Demgegenüber verweist die Vorinstanz darauf, dass es sich bei der Feststellung um die zweite handelt und somit gemäss Verordnung ein Wiederholungsfall vor- liege. Die Beschwerdeführenden bringen zwar vor, eingestreute Weide- zelte erstellt zu haben, und damit eine Alternativ- bzw. Zwischenlösung an- gestrebt zu haben; diese scheint aber offenbar erst nach der verfahrens- gegenständlichen Kontrolle umgesetzt worden zu sein. Die reine Tatsache, dass gegen die erste Kürzung Beschwerde geführt worden ist, kann für sich allein jedenfalls noch nicht zum berechtigten Vertrauen führen, dass das gesetzlich geforderte Verhalten während der Prozessdauer nicht erfor- derlich sei. Die Tatsache, dass im Rahmen eines summarischen Zwi- schenentscheids zur unentgeltlichen Rechtspflege die Aussichtslosigkeit verneint wurde, ändert ebenso wie das parallel gestellte Gesuch um eine Ausnahmebewilligung (Ziff. 8 der Stellungnahme vom 12. November 2021 zur Stellungnahme vom 9. Juli 2017) nichts daran, dass allfällige Abwei- chungen von gesetzlichen Vorschriften auf eigenes Risiko der Beschwer- deführenden erfolgten und grundsätzlich kein berechtigtes Vertrauen aus- lösten. Nachdem sich die Vorinstanz direkt auf den Wortlaut der einschlä- gigen Verordnung berufen kann und es bei einer "Prognose" schon auf- grund dieses Begriffs unwahrscheinlich ist, dass sie Vertrauensschutz be- gründet, ist es aber nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz vorläufig und gestützt auf den gegenwärtigen Stand der Bearbeitung im Rahmen der Erfolgsprognose zum Schluss kommt, dass kaum Erfolgsaussichten be- stünden.
B-4678/2021 Seite 13 4.3.7 Bei diesen Punkten handelt es sich um die inhaltliche Hauptfrage, mit der mehrere der übrigen Rügen zusammenhängen. Zu ihrer endgültigen Beantwortung ist eine eingehendere inhaltliche Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden und eine vertiefte Abklärung des Sachverhalts notwendig, die nach der Untersuchungsmaxime der Vor- instanz obliegt. Diese vertiefte Abklärung hat im gegenwärtigen Verfah- rensstadium angesichts der summarischen Natur des vorliegenden Verfah- rens noch nicht stattgefunden (E. 3.4 hiervor). Nach dem Gesagten ist die Einschätzung der Erfolgsaussichten durch die Vorinstanz plausibel und das Bundesverwaltungsgericht – dem gegenüber der kantonalen Vor- instanz keine Ermessenskontrolle zukommt (E. 2.2 und 3.5 hiervor) – hebt sie nicht auf. 4.4 Ein weiterer Antrag lautet, der auf unnötige Aufwände entfallenden An- teil der Kontrollkosten sei aufzuheben. 4.4.1 Zur Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerdeführenden vor, die Kontrolle sei "äusserst fehlerhaft und unprofessionell" gewesen, habe "auf einer falschen Basis" stattgefunden (S. 4 der Beschwerdeergän- zung vom 31. Mai 2021) und die Kontrollpersonen seien nicht über die hän- gigen Einsprachen informiert gewesen und hätten unnötige Messungen veranstaltet (Ziff. 8 der Stellungnahme vom 12. November 2021 zur Stel- lungnahme vom 9. Juli 2017). Es sei daher nicht korrekt und nicht verhält- nismässig, die Kontrollkosten in der gesamten Höhe den Beschwerdefüh- renden aufzuerlegen. 4.4.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü- gung als aussichtslos, da der Nachweis, dass die Anforderungen der Di- rektzahlungen erfüllt seien, den Bewirtschaftern obliege und diese sich mit- hin den gegenständlichen Kontrollen unterziehen müssten. Nach den all- gemeinen Geschäftsbedingungen der Kontrollstelle seien die Kosten von den Bewirtschaftern oder Bewirtschafterinnen zu übernehmen. Die vorlie- gend umstrittenen Kontrollkosten stützten sich auf das Gebührenregle- ment, das Teil der allgemeinen Geschäftsbedingungen sei, und erwiesen sich daher als rechtmässig. 4.4.3 In der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht nehmen die Be- schwerdeführenden Bezug auf die Kontrollen und legen dar, welche Män- gel sie darin erblicken und welche Schritte ihres Erachtens überflüssig wa- ren (insb. Ziff. 5 unter "Zusammenfassung").
B-4678/2021 Seite 14 4.4.4 Die Vorinstanz scheint der Auffassung zu sein, die Beschwerdefüh- renden föchten die Kontrollkosten insgesamt an; dies ist nicht der Fall. Viel- mehr machen sie geltend, dass ihnen keine unnötigen Kosten auferlegt werden sollen. Die Vorinstanz äussert sich weder detailliert zu den einzel- nen Kosten und zu deren Rechtmässigkeit noch zu den verschiedenen denkbaren Rechtsgrundlagen einer Kostenreduktion (beispielsweise eine mögliche Regelung im Gebührenreglement, eine privatrechtliche Schaden- minderungspflicht oder allenfalls die direkte oder analoge Anwendung der Grundsätze des Abgabenrechts oder des Verursacherprinzips, die das von den Beschwerdeführenden gerügte Verhältnismässigkeitsgebot konkreti- sieren), was ihr aufgrund der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 20a Abs. 1 VRPG BE) aber obläge – insbesondere bei einer Laienbe- schwerde. Sie musste sich im vorliegenden Verfahrensstadium zu diesen Fragen allerdings auch noch nicht detailliert äussern. Der Verweis der Vor- instanz auf die Tatsache, dass die einschlägigen Rechts- und Vertrags- grundlagen die Kostenübernahme vorsehen, kann in der summarischen Prüfung zur Bejahung mangelnder Erfolgsaussichten ausreichen. 4.5 Ein zusätzlicher Antrag lautet, die nicht aufgehobenen Kontrollkosten seien zu erlassen. 4.5.1 Zur Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerdeführenden vor, die finanzielle Lage auf dem Betrieb sei angespannt. Es sei grundsätz- lich immer möglich, ein Erlassgesuch zu stellen (beispielsweise auch ein Antrag auf Steuererlass). Es sei rechtsmissbräuchlich, hohe Kontrollkosten aufgrund eines fehlenden Nachweises zu erheben, nachdem dieser Nach- weis durch die Beschwerdeführenden erbracht worden sei. 4.5.2 Die Vorinstanz qualifiziert diesen Antrag in der angefochtenen Verfü- gung als aussichtslos, da das Gebührenreglement keine rechtliche Grund- lage dazu enthalte und ein Erlassgesuch ohnehin bei der Kontrollstelle zu stellen wäre. 4.5.3 Zwar trifft es zu, wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, dass es ihnen unbenommen sei, den Erlass der Kosten zu beantragen. Es ist aber auch der Vorinstanz zuzustimmen, dass ein solcher Antrag nur aussichts- reich ist, wenn für den Kostenerlass eine Rechtsgrundlage besteht. An- sonsten besteht für die Gläubigerin kein Anreiz – und soweit es sich um eine öffentlich-rechtliche Forderung handelt, hat diese allenfalls auch keine Grundlage – ohne Weiteres auf die ihr zustehende Forderung zu verzich- ten. Demnach ist auch hier nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
B-4678/2021 Seite 15 prima facie zum Schluss gelangt, dass nur geringe Erfolgsaussichten be- stehen und sie für ein solches Gesuch allenfalls auch gar nicht zuständig wäre. 4.6 Ein letzter Antrag lautet, bestimmte Einträge in den Datenbanken acon- trol oder asan seien zu korrigieren und den Beschwerdeführenden sei Ein- sicht zu gewähren. 4.6.1 Eine explizite Begründung dieses Antrags bringen die Beschwerde- führenden, soweit ersichtlich, nicht vor; implizit kann davon ausgegangen werden, dass sie unrichtige Einträge befürchten und diese richtigstellen möchten. 4.6.2 Die Vorinstanz führt zu diesem Antrag in der angefochtenen Verfü- gung einzig aus, dass "die beantragte Korrektur der Daten – soweit ersicht- lich – als aussichtslos erscheint". 4.6.3 Die Argumentationsdichte sowohl der Beschwerdeführenden als auch der Vorinstanz betreffend diesen Antrag ist demnach als gering zu qualifizieren. In der Sache kann aber davon ausgegangen werden, dass diese Frage sich entlang der Frage der Hauptsache beantwortet. Falls sich die den Beschwerdeführenden angelasteten Verfehlungen in der Hauptsa- che als falsch erweisen, versteht sich von selbst, dass die Beschwerdefüh- renden gestützt auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) sowie die Ansprüche nach eidgenössischem (SR 235.1) oder kantonalem (BSG 152.04) Datenschutzgesetz (Art. 15 DSG; Art. 20 ff. DSG/BE) eine Korrektur der fehlerhaften Daten verlangen könnten; es ist nicht davon auszugehen, dass dies von der Vorinstanz ernsthaft in Abrede gestellt wird. Umgekehrt besteht kein Anlass, die Daten zu korrigieren, wenn sie sich als zutreffend erweisen. Demnach ist der Ausgang der vor- stehend unter E. 4.3 abgehandelten Frage auch hier massgeblich. Wenn die Vorinstanz dort den inhaltlichen Antrag als aussichtlos qualifizieren durfte, so gilt dies auch für den hier behandelten Anspruch. 4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz sämtliche vorge- brachten Rechtsbegehren betrachtet und als aussichtslos qualifiziert hat. Dass sie dabei in der Begründung oft äusserst kurz bleibt, ist vor dem Hin- tergrund des bloss summarisch abzuklärenden und zu begründenden Ent- scheids über die unentgeltliche Rechtspflege zulässig. Insbesondere ist mit den Beschwerdeführenden einig zu gehen, dass ein Abstützen der Vor- instanz einzig auf die Ausführungen der Erstinstanz nur in diesem Rahmen
B-4678/2021 Seite 16 der summarischen Prüfung statthaft sein kann und in der Hauptsache un- genügend wäre. 5. Im Ergebnis ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, die in E. 4 behandelten Begehren erschienen als aussichtslos bzw. die Aussicht damit durchzudringen, sei äusserst gering. Die Vorinstanz hat die unentgeltliche Rechtspflege im vorinstanzlichen Verfahren somit zu Recht zufolge Aussichtslosigkeit nicht gewährt. 6. Die vorliegende Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht erweist sich insgesamt als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. 7. Betreffend das ebenfalls gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vor Bundesverwaltungsgericht ist festzuhalten, dass die vorliegende Be- schwerde zwar abzuweisen ist, angesichts der vorstehenden Erwägungen aber jedenfalls nicht als aussichtslos zu qualifizieren ist. Grundsätzlich wäre demnach die Bedürftigkeit der Beschwerdeführenden zu prüfen. Dies kann angesichts der nachfolgenden Erwägung unterbleiben. 8. 8.1 Bei diesem Ausgang wären die Verfahrenskosten grundsätzlich den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Indessen kann vorliegend in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 in fine VwVG und Art. 6 Abs. 1 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtet werden. Folglich ist das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung der un- entgeltlichen Rechtspflege im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwal- tungsgericht als gegenstandslos geworden abzuschreiben. 8.2 Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE e contrario).
B-4678/2021 Seite 17 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um Gewährung der unentgeltli- chen Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde); – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde); – die Erstinstanz (auszugsweise; A-Post).
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Francesco Brentani Benjamin Märkli
B-4678/2021 Seite 18 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 1. März 2022