B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid angefochten beim BGer
Abteilung II B-406/2025
Urteil vom 16. April 2025 Besetzung
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), Richter Christian Winiger, Richter Marc Steiner, Gerichtsschreiber Lukas Abegg.
Parteien
A._______, vertreten durch Rechtsanwälte lic. iur. Adrian Schmid und/oder MLaw Yasin Cetin, Pilatushof AG, Hirschmattstrasse 15, 6003 Luzern, Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Russland-Sanktionen: Massnahmeverfahren
B-406/2025 Seite 2 Sachverhalt: A. Die Vorinstanz erliess mit Zwischenverfügung vom 28. Juni 2024 eine vor- sorgliche Vermögenssperre welche unter anderem die Geschäftsbezie- hung zwischen der Beschwerdeführerin und der B._______ ("Finanzinsti- tut") betraf. Eine vorgängige Anhörung der involvierten Parteien fand nicht statt, einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung ent- zogen. Die Zwischenverfügung war an das Finanzinstitut, jedoch nicht an die Beschwerdeführerin adressiert. B. Die Vorinstanz begründet ihre Zwischenverfügung mit folgender Argumen- tation. B.a Die Vorinstanz ist im Rahmen der Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine ("Ukraine-Verordnung") für deren Umsetzung zuständig. Gemäss Ukraine-Verordnung sind mitun- ter Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter der direkten oder indirekten Kontrolle der natürlichen Personen, Unterneh- men und Organisationen nach Anhang 8 Ukraine-Verordnung ("Anhang 8") befinden, gesperrt. Es ist verboten, diesen natürlichen Personen, Unter- nehmen und Organisationen Gelder zu überweisen, oder ihnen Gelder und wirtschaftliche Ressourcen direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen. B.b Die Vorinstanz führt in ihrer Verfügung aus, dass eine Vermögens- sperre angeordnet werden könne, wenn die betreffenden Vermögenswerte im Eigentum oder unter direkter bzw. indirekter Kontrolle einer sanktionier- ten Person stünden. Vorliegend seien C._______ und D._______ im An- hang 8 aufgeführt. Die Vorinstanz verfüge über Indizien, welche glaubhaft machten, dass die vorliegend strittigen Vermögenswerte unter indirekter Kontrolle von C._______ und/oder D._______ stünden. Weiter argumen- tiert die Vorinstanz, dass sie Kenntnis davon habe, dass das vorliegend involvierte Finanzinstitut die Geschäftsbeziehung zur Beschwerdeführerin aufzulösen gedenke. C. Mit Schriftsatz vom 20. Januar 2025 wurde beim Bundesverwaltungsge- richt gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2024 Beschwerde erhoben.
B-406/2025 Seite 3 C.a Die Beschwerdeführerin beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen, die Zwischenverfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO vom 28. Juni 2024 sei in Bezug auf die Geschäftsbeziehung Nr. (...) der Be- schwerdeführerin mit dem Finanzinstitut aufzuheben, entsprechend sei die Sperrung der Gelder der Beschwerdeführerin unter der Geschäftsbezie- hung Nr. (...) beim Finanzinstitut aufzuheben und die Gelder seien freizu- geben. Das Finanzinstitut sei entsprechend zu informieren und anzuwei- sen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MwST zulasten der Vorinstanz bzw. der Staatskasse. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin der Be- schwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. C.b Bezüglich der formellen Beschwerdevoraussetzungen führt die Be- schwerdeführerin aus, dass die Vorinstanz am 25. September 2024 der Beschwerdeführerin auf elektronischem Wege Einsicht in die Akten im Zu- sammenhang mit der Verfügung vom 28. Juni 2024 gewährte. In dieser elektronischen Übermittlung befand sich unter anderem auch die vorlie- gend angefochtene Verfügung. C.c Aus den Beschwerdeunterlagen geht weiter hervor, dass die Be- schwerdeführerin von der Vorinstanz mit E-Mail vom 10. Dezember 2024 eine zweite Zustellung der Verfügung verlangte, da diese der Beschwerde- führerin nicht rechtsgültig zugestellt worden sei. C.d Gemäss Beilagen zur Beschwerde stellte die Vorinstanz der Be- schwerdeführerin mit Schreiben vom 18. Dezember 2024 u.a. die ange- fochtene Verfügung zu. Darin führte die Vorinstanz aus, dass sie der Auf- fassung sei, die Verfügung sei mit der Gewährung der Akteneinsicht vom 25. September 2024 rechtsgültig zugestellt worden und die Rechtsmittel- frist daher abgelaufen. C.e Zu diesen Vorgängen äussert die Beschwerdeführerin in ihrer Be- schwerde, dass Verfügungen den Parteien schriftlich zu eröffnen seien, weshalb den Ausführungen der Vorinstanz im Schreiben vom 18. Dezem- ber 2024 nicht gefolgt werden könne. Nach Ansicht der Beschwerdeführe- rin sei daher auf die Beschwerde einzutreten. D. In materieller Hinsicht argumentiert die Beschwerdeführerin, dass die Vo- raussetzungen für eine vorsorgliche Massnahme nicht erfüllt seien. Weder sei eine akute Dringlichkeit dargelegt noch ein nicht leicht
B-406/2025 Seite 4 wiedergutzumachender Nachteil zugunsten der Behörde nachgewiesen worden. Weiter sei eine vollständige Sperre der Vermögenswerte ein Verstoss gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip. Darüber hinaus verletze die Vermögenssperre das verfassungsmässige Recht der Eigentumsga- rantie. E. Mit Verfügung vom 31. Januar 2025 ersuchte das Bundesverwaltungsge- richt die Vorinstanz um eine Vernehmlassung, einstweilen beschränkt auf die Frage der Rechtzeitigkeit der Beschwerdeeinreichung. Mit Eingabe vom 3. März 2025 nahm die Vorinstanz wie folgt Stellung. Die 30-tägige Beschwerdefrist habe für die Beschwerdeführerin, welche nicht Adressatin der Verfügung war, zum Zeitpunkt der Kenntnisnahme der Ver- fügung zu laufen begonnen. Dies sei am 25. September 2024 der Fall ge- wesen, als der Beschwerdeführerin im Rahmen einer Akteneinsicht die Verfügung zugegangen sei, worauf sie auch explizit hingewiesen worden sei. Dass die Beschwerdeführerin von der Verfügung Kenntnis nahm, sei auch dadurch erstellt, dass sie am 6. und 12. Dezember 2024 Ausnahme- gesuche zur Vermögenssperre stellte, welche sich materiell auf die Verfü- gung bezogen. Ausserdem fand zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz einen Austausch per E-Mail statt, worin die Vorinstanz eine kon- kludente Zustimmung zur elektronischen Zustellung erblickt. F. Mit Replik vom 3. April 2025 bestreitet die Beschwerdeführerin in irgendei- ner Form das Einverständnis zur elektronischen Zustellung gegeben zu haben. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin führe die Missachtung der gesetzlich vorgesehenen Formvorschrift zur Nichtigkeit der Verfügung, da dies ein schwerwiegender Mangel darstelle. Durch die mangelhafte Eröff- nung würde ausserdem der Beschwerdeführerin ein Nachteil entstehen. Im Übrigen beginne die Rechtsmittelfrist unabhängig von einer tatsächlichen Kenntnisnahme der Verfügung erst mit der ordnungsgemässen formellen Zustellung zu laufen. Entsprechend habe die Rechtsmittelfrist mit der Zu- stellung am 19. Dezember 2024 zu laufen begonnen, weshalb die Be- schwerde rechtzeitig eingereicht wurde. G. Eine Parteiverhandlung fand nicht statt, auf die weiteren Vorbringen wird, soweit rechtserheblich, in den folgenden Erwägungen detaillierter einge- gangen.
B-406/2025 Seite 5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Prozessvoraussetzungen, um auf eine Beschwerde einzutreten, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kog- nition (BVGE 2007/6 E.1 m.H.). 1.2 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR. 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR. 172.021). Die Verfügung der Vorinstanz vom 28. Juni 2024 ist eine Verfügung i.S.v. Art. 5 VwVG, wodurch sich die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ergibt. Fraglich ist indes, zu welchem Zeitpunkt die strittige Verfügung der Be- schwerdeführerin rechtsgültig eröffnet wurde. 2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei nicht Adressatin der Verfügung gewesen, die Zustellung der Verfügung im Rahmen der Akteneinsicht vom 25. September 2024 sei nicht schriftlich im Sinne von Art. 34 VwVG erfolgt, da die Akteneinsicht rein elektronisch gewährt wurde und ein Einverständnis zur elektronischen Kommunikation liege weder formal noch konkludent vor. Diese Missachtung der Formvorschriften von Art. 34 VwVG sei, so die Be- schwerdeführerin, derart schwerwiegend, dass von der Nichtigkeit der Ver- fügung ausgegangen werden müsse. Entsprechend habe auch die Zustel- lung im Rahmen des Akteneinsichtsgesuches keine Rechtsmittelfrist aus- lösen können. Erst die erneute Zustellung mittels Briefpost am 19. Dezem- ber 2025 sei rechtsgenüglich erfolgt, entsprechend habe auch der Fristen- lauf erst am der Zustellung folgenden Tag zu laufen begonnen. 3. Die Vorinstanz entgegnet, dass es fraglich sei, ob die Beschwerdeführerin in der Verfügung hätte begrüsst werden müssen, da die festgelegten Pflichten in erster Linie dem Finanzinstitut auferlegt wurden. Weiter sei die Beschwerdeführerin im Rahmen der Akteneinsicht vom 25. September 2024 explizit auf die Verfügung hingewiesen worden, weshalb die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt vom Inhalt der Verfügung hätte
B-406/2025 Seite 6 Kenntnis nehmen müssen, was wiederum die Rechtsmittelfrist in Gang gesetzt habe. 4. 4.1 Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, dass die Eröffnung einer Verfügung im Sinne von Art. 34 VwVG schriftlich oder mit den weiteren Qualifikationen einer elektronischen Zustellung zu erfolgen hat. Die Übermittlung der strittigen Verfügung im Rahmen des Akteneinsichtsge- suchs mithilfe von filetransfer erfüllte diese Anforderungen nicht. Die Rechtsfolgen einer Zustellung, welche nicht den Voraussetzungen von Art. 34 VwVG entsprechen, ist indes nicht automatisch die Nichtigkeit der Verfügung und damit verbunden ein fehlender Fristenlauf, wie das die Beschwerdeführerin vertritt. Massgebend für die Beurteilung der Nichtigkeit einer Verfügung ist Art. 38 VwVG, wonach den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf (BVGE 2009/43 E. 1.1.7, Urteil des BVGer B-2149/2022 vom 21. November 2023 E. 11.1.1). Es ist daher im Folgenden zu erörtern, ob durch die mangelhafte Eröffnung der strittigen Verfügung der Beschwerdeführerin ein Nachteil erwachsen ist. 4.2 Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar, und sie erwachsen dementsprechend durch Nichtanfech- tung in Rechtskraft (BGE 137 I 273 E.3.1 m.H.; Urteil des BVGer B-1203/2014 E. 1.7; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwal- tungsrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, Bern 2012, Rz. 2574). Nichtigkeit der Verfügung oder des Entscheids tritt indes nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein, wenn: (a) der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, (b) er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und (c) zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzustän- digkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Be- tracht. Inhaltliche Mängel einer Verfügung oder eines Entscheids führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1; 137 I 273 E. 3.1; 136 II 489 E. 3.3; 133 II 366 E. 3.2).
B-406/2025 Seite 7 Von Nichtigkeit wird auch dann ausgegangen, wenn einer Partei eine Ver- fügung überhaupt nicht eröffnet wurde (BGE 122 I 97 E. 3a/bb). So wird in der Rechtsprechung im Zivil- und Schuldbetreibungsrecht Nichtigkeit an- genommen, wenn die betroffene Person von einer Entscheidung mangels Eröffnung gar keine Kenntnis hat und auch keine Gelegenheit erhalten hat, an einem gegen sie laufenden Verfahren teilzunehmen (BGE 136 III 571 E. 6.2 und 6.3; 129 I 361 E. 2.1). 4.3 Wurde eine Verfügung zwar eröffnet, aber nicht allen Parteien, so liegt eine teilweise Nichteröffnung vor. Für Personen, denen die Verfügung nicht eröffnet wurde, beginnt die Rechtsmittelfrist grundsätzlich erst mit der or- dentlichen Eröffnung zu laufen (UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK in: Wald- mann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Auflage 2023, Art. 38 N. 10 m.w.H.). Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz im Urteil 2C_657/2014 in Erwägung 2.4.2 allerdings präzisiert. Es führt aus, dass in den Fällen, in welchen Drittpersonen eine Verfügung nicht eröffnet wurde, die sie aber betrifft und in der sie unter Umständen auch hätten begrüsst werden müssen, es der Rechtssicherheit übermässig abträglich wäre, wenn stets die Nichtigkeit der Verfügung angenommen würde. Vielmehr sei die Rechtsfolge dieser teilweisen Nichteröffnung in ei- ner Weise zu regeln, dass die betroffene Person vor Nachteilen geschützt wird, die sie infolge des Mangels erleiden würde (mit Verweis auf BGE 134 V 306 E. 4). Dies könne insbesondere dadurch geschehen, dass den Be- troffenen Kreisen eine nachträgliche Anfechtung ermöglicht werde, sobald sie vom Inhalt der Verfügung Kenntnis erhalten haben. Überdies folge aus dem Gebot des Verhaltens nach Treu und Glauben, dass die Drittperson den Beginn des Fristenlaufs nicht beliebig hinauszögern dürfe. Es sei von ihr zu verlangen, dass sie reagiere, sobald sie von der sie berührenden Entscheidung erfahren habe (2C_657/2014 E. 2.4.2 in fine m.w.H.). 5. 5.1 Vorliegend wurde der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen mit Akteneinsicht vom 25. September 2024 die strittige Verfügung in vollem Umfang per filetransfer übersandt. Die Vorinstanz hat die Beschwerdefüh- rerin zudem explizit auf die Existenz der Verfügung im entsprechenden Ordner der elektronisch zugestellten Akten aufmerksam gemacht (VV...). Mit E-Mail vom 10. Dezember 2024 macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Übermittlung der Verfügung in elektronischer Form nicht rechts- genüglich sei und dass sie sich vorbehalte, die Verfügung in schriftlicher Form anzufordern (Replik-Beilage 7).
B-406/2025 Seite 8 5.2 Aus dem geschilderten Sachverhalt folgt zweierlei. Erstens ist es der Beschwerdeführerin zuzumuten, bei Durchsicht der im Rahmen der Akten- einsicht gewährten Unterlagen bzw. des dazugehörigen Begleitschreibens, die Verfügung als solche zu erkennen (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3). Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Replik die Kenntnis der Verfügung zum Zeitpunkt des Akteneinsichtsverfahrens mit Nichtwissen bestreitet, ist dies als Schutzbehauptung nicht zu hören. Diese relative Strenge rechtfertigt sich nicht zuletzt auch mit dem Argument des Bundesgerichts, wonach eine Beschwerdeführerin den Fristenlauf nicht beliebig hinauszögern dürfe (oben E. 4.3). Da die Verfügung mit vollständigem Inhalt inkl. Rechtsmittel- belehrung zugestellt wurde, kann nicht davon gesprochen werden, dass die Beschwerdeführerin durch den Eröffnungsfehler tatsächlich irregeführt oder benachteiligt wurde (vgl. BGE 122 V 189 E. 2; Urteil des BVGer B-2149/2022 vom 21. November 2023 E. 11.1.1). Die Beschwerdeführerin hatte also Kenntnis über den vollständigen Inhalt der Verfügung und ihr wäre es möglich gewesen, Beschwerde zu erheben. Ein Nachteil, vor dem die Beschwerdeführerin hätte geschützt werden müssen, wie es die bun- desgerichtliche Rechtsprechung fordert (siehe E. 4.3 oben), ist somit nicht ersichtlich. Zweitens hat sich die Beschwerdeführerin erst rund zweieinhalb Monate nach der Gewährung der Akteneinsicht bei der Vorinstanz über den Zustell- mangel beschwert. Durch diese lange Zeit der Untätigkeit hat sie nicht das nach Treu und Glauben Zumutbare unternommen, den Eröffnungsmangel beheben zu lassen (siehe E. 4.3 oben). Aus ihrer Mängelrüge betreffend die fehlerhafte Eröffnung vom 10. Dezember 2024 an die Vorinstanz kann die Beschwerdeführerin somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. 5.3 Durch das Zuwarten und das Einreichen der Beschwerde erst nach er- neuter Zustellung der Verfügung erfolgte die Beschwerdeerhebung verspä- tet. Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten. Die Fragen, ob ein konkludentes Einverständnis zur elektronischen Zustellung vorlag oder ob die Beschwerdeführerin in der Verfügung ebenfalls hätte begrüsst werden müssen, können bei diesem Ergebnis offenbleiben. 5.4 Der Verfahrensantrag, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ist damit gegenstandslos geworden. 6. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterlie-
B-406/2025 Seite 9 gende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemäss Art. 63 Abs. 4 bis VwVG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Reg- lements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) richten sich die Verfahrenskosten nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Streitsa- che, der Art der Prozessführung sowie der finanziellen Lage der Parteien. Unter Berücksichtigung des Aufwands und der Schwierigkeit der sich hier stellenden Sach- und Rechtsfragen rechtfertigt es sich, die Verfahrenskos- ten mit Blick auf die Verfahrenserledigung durch Nichteintreten und dem damit verbundenen reduzierten Aufwand des Bundesverwaltungsgerichts unter Anwendung von Art. 6 Bst. b VGKE auf Fr. 3'500.– festzusetzen. Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).
B-406/2025 Seite 10 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Je ein Doppel der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 22. Januar 2025 sowie vom 3. April 2025 geht zur Kenntnisnahme an die Vorinstanz. 2. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 3. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'500.– werden der Beschwerdeführerin auferlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 3'500.– wird der Be- schwerdeführerin zurückerstattet. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Vera Marantelli Lukas Abegg
B-406/2025 Seite 11 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge- ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 23. April 2025