B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-3819/2021
Urteil vom 1. April 2022 Besetzung
Richter Francesco Brentani (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Diego Haunreiter.
Parteien
A._______ AG, Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, Vorinstanz.
Gegenstand
Rückzug der Verkaufserlaubnis zum Produkt B._______ und Gewährung einer Ausverkaufsfrist für Lagerbestände (Verfü- gung vom 1. Juli 2020).
B-3819/2021 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 3. Juli 2017 ersuchte die A._______ AG (nachfolgend: Beschwer- deführerin) die Zulassungsstelle für Pflanzenschutzmittel (bis 31. Dezem- ber 2021 das Bundesamt für Landwirtschaft BLW, ab 1. Januar 2022 das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV, vgl. E. 4.2; nachfolgend: Vorinstanz) um eine Verkaufserlaubnis für das Inverkehrbrin- gen des Produkts C._______ der D.. Es handelt sich beim ge- nannten Produkt um ein Pflanzenschutzmittel mit unter anderem einem Wirkstoffgehalt von 32.5 % Bromoxynil (402 g/l). Die Vorinstanz bewilligte der Beschwerdeführerin am 10. Juli 2017 die Verkaufserlaubnis für das In- verkehrbringen des Produkts B. bis zum 30. April 2027. A.b Das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For- schung (WBF) strich gestützt auf Art. 10 Abs. 1 der Pflanzenschutzmittel- verordnung vom 12. Mai 2010 (PSMV, SR 916.161) per 1. Juli 2021 u.a. den Wirkstoff Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV, der Liste der für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln genehmigten Wirkstoffe. Gleichzeitig legte das WBF in Art. 86f PSMV folgende Fristen für Pflanzen- schutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil fest:
B-3819/2021 Seite 3 "1. Der Rückzug des Beschwerdegegners vom 01. Juli 2021 sei dahin ab- zuändern, dass eine angemessen dauernde Frist für das Inverkehrbrin- gen der Lagerbestände und eine gleichlang geltende Frist für den Ver- brauch des Produktes B._______ von einem Jahr bis zum 01. Juli 2022 gewährt wird. 2. Der Beschwerde in diesem Umfang sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 3. Unter Kosten und Entschädigungsfolgen zzgl. von 7.7% Mehrwert- steuer zu Lasten des Beschwerdegegners." In der Beschwerdeschrift erläutert die Beschwerdeführerin, dass die im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung geltende Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 für das Produkt B._______ nicht mit der angefochte- nen Verfügung angeordnet worden sei, jedoch in einem engen Zusammen- hang mit der Ausverkaufsfrist gemäss Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung stehe und deshalb auch Anfechtungsgegenstand der Be- schwerde sei. Im Übrigen hält die Beschwerdeführerin explizit fest, dass sie den Rückzug der Verkaufserlaubnis für das Produkt B._______ gemäss Dispositiv-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung akzeptiere. C. Mit Vernehmlassung vom 16. September 2021 nahm die Vorinstanz zur Beschwerde und zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde Stellung. Sie stellt das Rechtsbegehren, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit da- rauf einzutreten sei und verlangte in verfahrensrechtlicher Hinsicht, der Be- schwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen. In der Sache will die Vorinstanz für das Produkt B._______ der Beschwerdeführerin eine Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 und eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 zur Anwendung bringen. D. Mit Zwischenverfügung vom 24. September 2021 wies das Bundesverwal- tungsgericht den verfahrensrechtlichen Antrag der Vorinstanz ab, wonach der Beschwerde gegen die Verfügung vom 1. Juli 2021 betreffend das Pflanzenschutzmittel B._______ die aufschiebende Wirkung zu entziehen sei. Gleichzeitig legte das Bundesverwaltungsgericht für das genannte Produkt einstweilen eine Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist bis zum 30. Juni 2022 fest. Darüber hinaus wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, eine abschliessende Stellungnahme einzureichen.
B-3819/2021 Seite 4 E. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2021 teilte die Vorinstanz mit, dass sie auf die Einreichung einer Duplik verzichte. Im Rahmen der Vernehmlassung vom 16. September 2021 habe sie bereits alle Gründe für den von ihr ge- fällten Entscheid dargelegt. F. Die Beschwerdeführerin reichte keine abschliessende Stellungnahme ein.
G. Das BLW teilte mit Schreiben vom 21. Dezember 2021 mit, dass es nur noch bis zum 31. Dezember 2021 als Zulassungsstelle für Pflanzenschutz- mittel fungiere und ab dem 1. Januar 2022 die Zulassungsstelle für Pflan- zenschutzmittel neu dem BLV zugewiesen sei.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den an- fechtbaren Verfügungen gehören jene der Vorinstanz in Anwendung des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirt- schaftsgesetz, LwG, SR 910.1) und dessen Ausführungsbestimmungen, zumal die Vorinstanz eine Dienststelle der Bundesverwaltung ist (Art. 33 Bst. d VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 LwG). 1.2 Die individuell an die Beschwerdeführerin gerichtete Verfügung vom
B-3819/2021 Seite 5 angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In- teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Gemäss der Praxis des Bundesgerichts ist ein Interesse in der Regel aller- dings nur schutzwürdig, wenn es im Urteilszeitpunkt aktuell und praktisch ist, weil der mit der angefochtenen Verfügung verbundene strittige Nachteil noch besteht (und insofern im Rahmen eines Urteils behoben werden könnte; vgl. BGE 136 III 497 E. 2.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO- RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 2.70). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfü- gung, in welcher ihr gegenüber in Dispositiv-Ziff. 2 eine Ausverkaufsfrist für das Produkt B._______ bis zum 30. September 2021 angeordnet wurde, berührt und ein schutzwürdiges Interesse ist zu bejahen. Insbesondere be- steht im Zeitpunkt der Eröffnung des vorliegenden Urteils weiterhin ein ak- tuelles praktisches Rechtsschutzinteresse, den vorinstanzlichen Entscheid mit Blick auf die angeordnete Ausverkaufsfrist für das Produkt B._______ bis zum 30. September 2021 aufzuheben, nachdem die von der Beschwer- deführerin vor dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 1. Juli 2022 bean- tragte und mit Zwischenverfügung vom 24. September 2021 einstweilen bis zum 30. Juni 2022 festgelegte Ausverkaufsfrist für das Produkt B._______ noch nicht abgelaufen ist. 1.3.3 Die Beschwerdeführerin beantragt in der Beschwerde zudem, wie bereits erwähnt, eine Aufbrauchfrist für das Produkt B._______ bis zum 1. Juli 2022. In der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2021 wird eine Auf- brauchfrist nicht thematisiert. Die Vorinstanz hat mit den Vorakten auch keine Allgemeinverfügung für das Produkt B._______ eingereicht, welche die Aufbrauchfrist zum Gegenstand hat bzw. in der Vernehmlassung eine solche nicht erwähnt. Es stellt sich vor diesem Hintergrund, dass die Auf- brauchfrist kein Thema der angefochtenen Verfügung oder einer bei den Akten liegenden Allgemeinverfügung ist, die Frage, ob ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin zur Anfechtung der Aufbrauchfrist für das Produkt B._______ zu bejahen ist. Mit der Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil per 1. Juli 2021 aus dem An- hang 1 der PSMV wurde für Pflanzenschutzmittel mit einem solchen Wirk- stoff in Art. 86f PSMV neben der Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 gleichzeitig die Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 festgelegt. Die gleichzeitige Festlegung dieser beiden Fristen im Zuge der Streichung
B-3819/2021 Seite 6 des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV zeigt den Rege- lungsbedarf auf, welcher die Streichung eines Wirkstoffs aus dem Anhang 1 der PSMV für Pflanzenschutzmittel mit einem solchen Wirkstoff mit sich bringt. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der "Nutzen" der Ausver- kaufsfrist von der Länge der Aufbrauchfrist abhänge. Wenn der Endver- braucher ein Pflanzenschutzmittel nicht mehr anwenden dürfe, könne ein solches Produkt kaum noch verkauft werden. Das Bundesverwaltungsge- richt stimmt der Beschwerdeführerin darin zu, dass zwischen der Ausver- kaufs- und der Aufbrauchfrist ein enger sachlicher Zusammenhang be- steht, was im Übrigen von der Vorinstanz nicht bestritten wird. Hieraus ergibt sich ohne Weiteres, dass die Beschwerdeführerin grundsätzlich auch von einer unangemessenen Aufbrauchfrist für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil nachteilig betroffen wäre. Ein aktuelles und praktisches schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin ist daher mit Blick auf die Aufbrauchfrist zumindest solange zu bejahen, als über die Ausverkaufsfrist – wie vorliegend – noch nicht entschieden ist. 1.3.4 Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin die Beschwerde vom 25. Au- gust 2021 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Die Vorinstanz möchte gemäss der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2021 und der Vernehmlassung vom 16. September 2021 eine Ausver- kaufsfrist bis zum 30. September 2021 und eine Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 zur Anwendung bringen, während die Beschwerdefüh- rerin eine Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist bis zum 1. Juli 2022 beantragt. Mit Zwischenverfügung vom 24. September 2021 legte das Bundesverwal- tungsgericht für das Produkt B._______ einstweilen eine Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist bis zum 30. Juni 2022 fest. Von der Beschwerdeführerin akzeptiert und nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, wie bereits erwähnt, der Rückzug der Ver- kaufserlaubnis für das Produkt B._______ gemäss Dispositiv-Ziff. 1 der an- gefochtenen Verfügung. 3. 3.1 Pflanzenschutzmittel sind Wirkstoffe und Zubereitungen, die u.a. dazu bestimmt sind, Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen
B-3819/2021 Seite 7 zu schützen oder deren Einwirkung vorzubeugen, unerwünschte Pflanzen oder Pflanzenteile zu vernichten oder auf ein unerwünschtes Pflanzen- wachstum Einfluss zu nehmen (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. e des Bundesgeset- zes vom 15. Dezember 2000 über den Schutz vor gefährlichen Stoffen und Zubereitungen [Chemikaliengesetz, ChemG; SR 813.1]). Das Inverkehr- bringen von Pflanzenschutzmitteln bedarf einer Zulassung (Art. 6 Bst. b ChemG). Eine Zulassung bedingt als elementare Voraussetzung, dass das Pflanzenschutzmittel bei der vorgesehenen Verwendung insbesondere keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf die Gesundheit des Menschen oder von Nutz- und Haustieren hat (Art. 6 Bst. b i.V.m. Art. 11 Abs. 1 ChemG; zum Ganzen Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2021 E. 3.3.1). 3.2 Die Zulassungsarten und -verfahren sowie die – vorliegend nicht rele- vanten – Ausnahmen von der Zulassungspflicht für Pflanzenschutzmittel bestimmt im Übrigen die Landwirtschaftsgesetzgebung (Art. 11 Abs. 1 ChemG). Diese räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Produktionsmitteln – wo- runter auch Pflanzenschutzmittel und Wirkstoffe fallen (Art. 158 Abs. 1 LwG) – zu erlassen (Art. 159a, Art. 160 Abs. 1 LwG). Beim Erlass der ent- sprechenden Ausführungsbestimmungen hat der Bundesrat den Gesund- heitsschutz im Sinne des Chemikaliengesetzes zu berücksichtigen (Art. 11 ChemG). Weiter gibt das Landwirtschaftsgesetz den Grundsatz vor, dass insbesondere nur Produktionsmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden dürfen, die bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehm- baren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit be- handelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände er- geben, welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen (Art. 159 Abs. 1 Bst. b und c LwG; Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2021 E. 3.3.2). Nach Art. 159a LwG kann der Bundesrat insbe- sondere die Einfuhr, das Inverkehrbringen und die Verwendung von Pro- duktionsmitteln beschränken oder verbieten. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG er- mächtigt den Bundesrat, Produktionsmittel und somit auch Pflanzen- schutzmittel und Wirkstoffe einer Zulassungspflicht zu unterstellen. Dar- über hinaus delegiert Art. 177 Abs. 1 LwG den Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen an den Bundesrat, wo das Gesetz die Zustän- digkeit nicht anders regelt. Gemäss Art. 177 Abs. 2 LwG kann er den Erlass von Vorschriften vorwiegend technischer oder administrativer Natur auf das WBF (und seit dem 1. Januar 2022 im Bereich der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, an das Eidgenössische Departement des Innern)
B-3819/2021 Seite 8 oder seine bzw. ihre Dienststellen sowie auf nachgeordnete Bundesämter übertragen. 3.3 Die (u.a.) gestützt auf diese gesetzlichen Grundlagen erlassene PSMV enthält detaillierte Vorschriften über die Zulassung, das Inverkehrbringen, die Verwendung sowie die Kontrolle von Pflanzenschutzmitteln (Art. 1 Abs. 2 PSMV). Übereinstimmend mit den Vorgaben auf Gesetzesstufe soll die Verordnung sicherstellen, dass Pflanzenschutzmittel hinreichend ge- eignet sind und bei vorschriftsgemässem Umgang keine unannehmbaren Nebenwirkungen auf Mensch, Tier und Umwelt haben. Zudem soll die PSMV ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleisten und die landwirtschaftliche Produktion verbessern (Art. 1 Abs. 1 PSMV). Die Bestimmungen der PSMV beruhen auf dem Vorsorgeprinzip. Mit diesem soll sichergestellt werden, dass in Verkehr gebrachte Wirkstoffe oder Produkte die Gesundheit von Mensch und Tier sowie die Umwelt nicht beeinträchtigen (Art. 1 Abs. 4 PSMV; zum Ganzen Urteil des BVGer B-6721/2018 vom 30. April 2021 E. 3.3.3). 3.4 Für Pflanzenschutzmittel gibt es nach Art. 15 PSMV folgende Arten der Zulassung: Zulassung aufgrund eines Bewilligungsverfahrens (Bst. a), Zu- lassung aufgrund der Aufnahme in eine Liste von im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmitteln, die in der Schweiz bewilligten Pflanzenschutzmit- teln entsprechen (Bst. b), Zulassung zur Bewältigung einer Notfallsituation (Bst. c) sowie Zulassung für Pflanzenschutzmittel, die ausschliesslich ge- nehmigte Grundstoffe enthalten (Bst. d). Die Voraussetzungen für die Be- willigungserteilung sind in Art. 17 PSMV festgehalten. Art. 18 PSMV enthält Anforderungen an die Form der Bewilligung, Art. 21 ff. PSMV regeln das Bewilligungsverfahren. 4. 4.1 Die angefochtene Verfügung datiert vom 1. Juli 2021. Daher ist die PSMV mit Stand vom 1. Juli 2021 anwendbar und die auf den 1. Januar 2021 und auf den 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Änderungen der PSMV sind zu berücksichtigen (vgl. BGE 132 V 215 E. 3.1.1). 4.2 Art. 10 Abs. 1 PSMV wurde per 1. Januar 2021 geändert. Die genannte Bestimmung hält neu fest, dass das Eidgenössische Departement für Wirt- schaft, Bildung und Forschung (WBF) einen Wirkstoff aus dem Anhang 1 der PSMV streicht, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchführungs- verordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird, welche die für die Verwen- dung in Pflanzenschutzmitteln zugelassenen Wirkstoffe enthält. Zudem
B-3819/2021 Seite 9 hält Art. 10 Abs. 1 PSMV fest, dass das WBF für das Inverkehrbringen be- stehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die einen solchen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen festlegt, wie sie in der EU gelten. Mit Wirkung per 1. Januar 2021 wurde ausserdem aArt. 9 PSMV aufgehoben, wonach Wirkstoffe, die Bestandteil eines oder mehrerer bewilligter Pflanzenschutzmittel sind, reevaluiert werden können. Mit Änderung der PSMV vom 17. Mai 2021 wurden gewisse Wirkstoffe, unter anderem Bromoxynil, gestützt auf Art. 10 Abs. 1 PSMV per 1. Juli 2021 aus dem Anhang 1 der PSMV gestrichen. Der Anhang 1 der PSMV enthält, wie bereits erwähnt, die für die Verwendung in Pflanzenschutzmit- teln genehmigten Wirkstoffe. Der ebenfalls auf den 1. Juli 2021 in Kraft ge- tretene Art. 86f PSMV wurde vom WBF explizit als Übergangsbestimmung zur soeben erwähnten Änderung der PSMV vom 17. Mai 2021 eingeführt (vgl. AS 2021 321). Er legt in diesem Zusammenhang fest, dass Pflanzen- schutzmittel, die den Wirkstoff Bromoxynil enthalten, bis zum 30. Septem- ber 2021 ausverkauft und bis zum 31. Dezember 2021 aufgebraucht wer- den dürfen. Mit der auf den 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Änderung der PSMV vom 17. November 2021 wurde die Zulassungsstelle für Pflanzenschutz- mittel dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) zugewiesen und damit zusammenhängend im ganzen Erlass «WBF» durch «EDI» ersetzt. Mit anderen Worten streicht gemäss Art. 10 Abs. 1 PSMV neu das Eidgenössisches Departement des Innern (EDI) ei- nen Wirkstoff aus dem Anhang 1 der PSMV, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird und legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzen- schutzmitteln, die einen solchen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwen- dung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten. 4.3 Mit der am 14. September 2020 im Amtsblatt der Europäischen Union publizierten Durchführungsverordnung (EU) 2020/1276 der Kommission vom 11. September 2020 zur Nichterneuerung der Genehmigung für den Wirkstoff Bromoxynil gemäss der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Eu- ropäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmittel und zur Änderung des Anhangs der Durchführungs- verordnung (EU) Nr. 540/2011 wurde in der EU der Wirkstoff Bromoxynil mit Wirkung per 17. September 2020 nicht erneuert und aus dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen (vgl. Art. 1, 2
B-3819/2021 Seite 10 und 5 der Durchführungsverordnung (EU) 2020/1276). Um den Mitglied- staaten ausreichend Zeit einzuräumen, liess die Durchführungsverordnung (EU) 2020/1276 – unter Berücksichtigung einer im Amtsblatt der Europäi- schen Union L 300 vom 14. September 2020 publizierten Berichtigung – in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil eine maximale Frist für den Ausverkauf und den Auf- brauch bis zum 17. September 2021 zu (vgl. Art. 3 und 4 der Durchfüh- rungsverordnung (EU) 2020/1276 sowie E. 16 und 17 der Durchführungs- verordnung (EU) 2020/1276). 5. 5.1 Die Vorinstanz bringt vor, Art. 86f PSMV halte verbindlich fest, dass Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil bis zum 30. September 2021 ausverkauft und bis zum 31. Dezember 2021 aufgebraucht werden dürften. Sie sei an diese in Art. 86f PSMV statuierten Fristen gebunden und könne keine längere Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist festlegen. Die Beschwerdeführerin beanstandet die in Art. 86f PSMV statuierten Fris- ten, welche im Vergleich zur Regelung in der EU, auf welche Art. 10 Abs. 1 PSMV Bezug nehme, viel zu kurz ausgefallen seien. Wie bereits erwähnt, haben die von der Vorinstanz für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil angewandten Fristen für deren Ausverkauf bis zum 30. September 2021 bzw. deren Aufbrauch bis zum 31. Dezember 2021 ihre Grundlage in Art. 86f PSMV, womit Dispositiv-Ziff. 2 der ange- fochtenen Verfügung eine rein deklaratorische Bedeutung zukommt, wel- che für die Ausverkaufsfrist lediglich die in Art. 86f PSMV festgelegte Frist wiederholt. Art. 86f PSMV stützt sich seinerseits auf Art. 10 Abs. 1 PSMV ab. Die Beschwerdeführerin verlangt mit ihren Vorbringen implizit eine Überprüfung der genannten Bestimmungen. 5.2 Anders als ein Bundesgesetz im formellen Sinn werden die rechtset- zenden Erlasse unterer Hierarchiestufen vom Anwendungsgebot in Art. 190 BV nicht erfasst. Dadurch sind insbesondere Verordnungen im Sinne von Art. 163 Abs. 1 und Art. 182 Abs. 1 BV wie vorliegend die PSMV – unabhängig davon, ob sie vom Parlament oder vom Bundesrat bzw. der ihm untergeordneten Departemente erlassen worden sind – durch die rechtsanwendenden Behörden nicht voraussetzungslos anzuwenden (vgl. grundlegend: BGE 104 Ib 412 E. 2 ff.). Im Rahmen einer akzessori- schen Normenkontrolle ist nachfolgend zu prüfen, ob die in Art 86f PSMV
B-3819/2021 Seite 11 vorgegebenen Fristen für das Pflanzenschutzmittel B._______ gesetzes- und verfassungskonform sind. Die konkrete bzw. akzessorische Normen- kontrolle beschränkt sich auf die im Einzelfall zur Anwendung gelangende Norm, soweit sie für den Fall massgeblich ist (BGE 143 V 208 E. 3.3). Er- weist sich Art. 86f PSMV nicht als gesetzes- und verfassungskonform, führt dies nicht zur formellen Aufhebung der Bestimmung, sondern dazu, dass deren Anwendung im konkreten Fall unterbleibt (MOSER/BEUSCH/KNEU- BÜHLER, a.a.O., Rz. 2.179a). 5.3 Neben dem öffentlichen Interesse, das hinter jeder Rechtsänderung stehen muss, sprechen im Übrigen Erwägungen der Rechtsgleichheit und Rechtseinheit dafür, dass altrechtliche Rechtsverhältnisse möglichst rasch mit dem neuen Recht in Einklang gebracht werden (BGE 123 II 433 E. 9). Allerdings kann es vorkommen, dass die rasche Umsetzung neuen Rechts aus Sicht der Normadressaten eine nicht zu vertretende Härte zur Folge hätte. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit, des Willkürverbots und des Vertrauensschutzes kann es verfassungsrechtlich deshalb geboten sein, gegebenenfalls eine geeignete Übergangsregelung zu schaffen und z.B. das neue Recht gestaffelt oder erst nach Ablauf einer bestimmten Frist in Kraft treten zu lassen. Damit soll verhindert werden, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden (BGE 130 I 26 E. 8.1 m.w.H., BGE 123 II 433 E. 9; BENJAMIN SCHINDLER, in: Die schwei- zerische Bundesverfassung St. Galler Kommentar, 2014, Art. N 26 m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2014, § 24 N 17). Übergangsfristen haben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, son- dern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen (BGE 134 I 23 E. 7.6.1 m.w.H.; TSCHAN- NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 N 17). Übergangsbestimmungen wie Art. 86f PSMV sehen eine Regelung für die Ablösung des alten Rechts durch das neue Recht vor. Daher sind die Über- gangsbestimmungen im Zusammenhang mit der Grundbestimmung zu le- sen. Dies gilt auch bei Übergangsbestimmungen wie Art. 86f PSMV, die nicht einen Übergang zwischen einer neuen und einer alten Verordnungs- bestimmung schaffen möchten, sondern die ein vorgegebenes Normpro- gramm, vorliegend von Art. 10 Abs. 1 PSMV, konkret anwenden bzw. um- setzen (vgl. in verwandtem Zusammenhang BGE 139 II 243 E. 9.1). In casu stellt sich zunächst die Frage, ob die in Art. 86f PSMV vorgesehe- nen Fristen für den Ausverkauf von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirk- stoff Bromoxynil bis zum 30. September 2021 bzw. für deren Aufbrauch bis
B-3819/2021 Seite 12 zum 31. Dezember 2021 Art. 10 Abs. 1 PSMV standhalten. Zur Beantwor- tung dieser Frage ist zunächst näher auf die ratio legis von Art. 10 Abs. 1 PSMV einzugehen. 5.3.1 Art. 10 Abs. 1 PSMV lautet wie folgt: "Das EDI [bis 31. Dezember 2021 das WBF] streicht einen Wirkstoff aus An- hang 1, wenn der Wirkstoff in der EU aus der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wird. Es legt für das Inverkehrbringen bestehender Lagerbestände von Pflanzenschutzmitteln, die diesen Wirkstoff enthalten, und für deren Verwendung die gleichen Fristen fest, wie sie in der EU gelten." Aus dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 PSMV wird nicht restlos klar, wie die Bestimmung mit Bezug auf die Festlegung der gleichen Fristen, wie sie in der EU gelten, genau zu verstehen ist. Unklar ist insbesondere, ob auch die Streichung eines Wirkstoffs in der Schweiz auf den gleichen Zeitpunkt wie in der EU zu erfolgen hat (1. Satz von Art. 10 Abs. 1 PSMV) oder nur die Fristen gleich wie in der EU festgelegt werden müssen (2. Satz von Art. 10 Abs. 1 PSMV). Es ist nicht eindeutig, ob mit Art. 10 Abs. 1 PSMV sowohl bezüglich des Zeitpunktes der Streichung eines Wirkstoffs und so- mit auch hinsichtlich des Beginnes der Fristenläufe für den Ausverkauf und den Aufbrauch von entsprechenden Pflanzenschutzmitteln mit einem sol- chen Wirkstoff, als auch bezüglich der jeweiligen Fristenlängen, eine Har- monisierung mit der EU angestrebt wird oder beispielsweise nur in Bezug auf das Ende der Auslauffristen. 5.3.2 Die Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket liefert Hinweise darauf, wie Art. 10 Abs. 1 PSMV zu ver- stehen ist. Die Vernehmlassung erläutert zunächst die historische Entwick- lung, wonach gestützt auf die aArt. 9 und 10 PSMV im Jahr 2006 ein Ver- fahren zur Neubewertung von Wirkstoffen, die in der EU vom Markt ge- nommen wurden, eingeführt worden sei. Gemäss Vernehmlassung seien alle 160 Substanzen, die diesem im Jahr 2006 geschaffenen Verfahren un- terzogen worden seien, vom Markt genommen worden. Die Vernehmlas- sung hält weiter fest, dass das im Jahr 2006 geschaffene Widerrufsverfah- ren zusammen mit der vorgängigen Konsultation der interessierten Kreise mindestens ein Jahr gedauert habe. Dies habe gemäss Vernehmlassung zu einer Zeitverzögerung zwischen dem Datum des Widerrufs einer Bewil- ligung in der EU und dem Datum des Widerrufs in der Schweiz geführt (vgl. Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verord- nungspaket 2020, S. 87).
B-3819/2021 Seite 13 Gemäss der in der Vernehmlassung vorgeschlagenen Neuregelung soll das Verfahren zur Streichung von Wirkstoffen, die in der EU nicht mehr zugelassen seien, vereinfacht werden. Die Fristen für das Inverkehrbringen der Lagerbestände und das Aufbrauchen solcher Produkte sollen gemäss der Vernehmlassung mit jenen der EU harmonisiert werden (vgl. Vernehm- lassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020, S. 87). Die Vernehmlassungserläuterungen zu Art. 10 PSMV präzi- sieren, dass das WBF (seit 2022 neu das EDI) gemäss vorgeschlagener Regelung befugt sein solle, Substanzen, die in der EU vom Markt genom- men worden seien, im Anschluss an die üblichen Konsultationen aus dem Anhang 1 der PSMV zu streichen. Das WBF (seit 2022 neu das EDI) habe hierbei die gleichen Fristen einzuräumen, wie sie in der EU für das Inver- kehrbringen der Lagerbestände und das Aufbrauchen der Produkte ge- währt würden (vgl. Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt- schaftlichen Verordnungspaket 2020, S. 88). Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der vorgeschlagenen Anpassun- gen der PSMV werden in der Vernehmlassung umschrieben als Vereinfa- chung des Streichungsverfahrens in der Schweiz für Wirkstoffe, die in der EU nicht mehr zugelassen seien. Damit werde gemäss der Vernehmlas- sung bewirkt, dass diese Substanzen zur gleichen Zeit wie in der EU vom Markt genommen würden und die Fristen für das Inverkehrbringen der La- gerbestände und das Aufbrauchen der Produkte würden die gleichen sein wie in der EU (vgl. Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt- schaftlichen Verordnungspaket 2020, S. 89). Die vorgeschlagenen Anpas- sungen der PSMV würden insgesamt eine autonome Anpassung darstel- len, um die schweizerische Gesetzgebung mit dem europäischen Recht zu harmonisieren (vgl. Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt- schaftlichen Verordnungspaket 2020, S. 89). Der in der Vernehmlassung vorgeschlagene Text von Art. 10 Abs. 1 PSMV lautete: "Das WBF streicht einen Wirkstoff aus Anhang 1, wenn die Genehmigung die- ses Wirkstoffs durch die EU in der Verordnung (EU) Nr. 540/2011 nicht erneu- ert wird. Es räumt die gleichen Fristen ein, wie sie in der EU für das Inverkehr- bringen bestehender Lagerbestände und die Verwendung der Produkte ge- währt werden." Im Vergleich zum in Kraft getretenen Verordnungstext weist der in der Ver- nehmlassung vorgeschlagene Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 PSMV nur ge- ringfügige Abweichungen auf, sodass für die Beurteilung der Tragweite von
B-3819/2021 Seite 14 Art. 10 Abs. 1 PSMV auf die Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020 abgestellt werden kann. Darin wird, wie soeben erläutert, unmissverständlich dargelegt, dass Wirkstoffe, die in der EU nicht mehr zugelassen sind, in der Schweiz zur gleichen Zeit wie in der EU vom Markt genommen würden. In Bezug auf die Absicht, dass nicht mehr zugelassene Wirkstoffe in der Schweiz nicht länger als in der EU anzuwenden sind, könnte möglicherweise nicht nur eine Harmoni- sierung der Enden der Auslauffristen, sondern eine weitgehende Harmoni- sierung bezüglich der Streichung von Wirkstoffen und der Auslauffristen angestrebt sein. Insoweit würde mit Art. 10 Abs. 1 PSMV sowohl bezüglich des Zeitpunktes der Streichung eines Wirkstoffs und somit auch hinsicht- lich des Beginnes der Fristenläufe für den Ausverkauf und den Aufbrauch von entsprechenden Pflanzenschutzmitteln mit einem solchen Wirkstoff, als auch bezüglich der jeweiligen Fristenlängen, eine Harmonisierung mit der EU angestrebt. Ob dies tatsächlich so zutrifft, muss in casu jedoch, wie den nachfolgenden Erwägungen entnommen werden kann, nicht ab- schliessend beurteilt sein. 5.3.3 Wie bereits erwähnt, wurde die Zulassung des Wirkstoffs Bromoxynil in der EU mit Wirkung auf den 17. September 2020 nicht erneuert und aus dem Anhang der entsprechenden Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen. Für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bro- moxynil wurde in der EU die maximale Fristdauer für den Ausverkauf und den Aufbrauch auf den 17. September 2021 gelegt (vgl. E. 4.3). Die mit der Nichterneuerung der Genehmigung des Wirkstoffs Bromoxynil und dessen Streichung aus dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 per 17. September 2020 einhergehenden Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen betrugen damit, in Bezug auf die Streichung aus diesem Anhang, maximal 12 Monate. 5.3.4 Als Art. 10 Abs. 1 PSMV am 1. Januar 2021 in Kraft trat, haben sich die gemäss der genannten Bestimmung nachzuvollziehenden Vorgänge in der EU, konkret die Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil aus der Durch- führungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 per 17. September 2020 sowie der darauffolgende Fristlauf für den Ausverkauf und den Aufbrauch von Pflan- zenschutzmitteln mit einem solchen Wirkstoff, bereits realisiert. Mit ande- ren Worten besteht im vorliegenden Verfahren deshalb eine besondere Si- tuation, weil die neue Bestimmung in Art. 10 Abs. 1 PSMV grundsätzlich für die Zukunft einen Nachvollzug bzw. eine Harmonisierung der Vorgänge in der EU anstrebt, hinsichtlich des Wirkstoffs Bromoxynil diese nachzu- vollziehenden Vorgänge in der EU im Zeitpunkt des Inkrafttretens von
B-3819/2021 Seite 15 Art. 10 Abs. 1 PSMV aber bereits Tatsache waren bzw. in der Vergangen- heit lagen. In Zukunft dürfte sich diese Situation kaum wiederholen, weil sich entsprechende Streichungen von Wirkstoffen aus der Liste im Anhang 1 der PSMV künftig direkt auf die bestehende bundesrätliche Grundnorm von Art. 10 Abs.1 PSMV werden abstützen können, und das Verfahren hierzu nicht von der Vorbereitung eines ganzen Verordnungspakets abhän- gig sein dürfte. Es ist also nicht undenkbar, dass die Streichung eines Wirk- stoffs in der Schweiz deshalb und aufgrund öffentlich zugänglicher Infor- mationen über den Prozess in der EU auf den gleichen Zeitpunkt wie in der EU erfolgen könnte. Die Frage, ob Streichungen und die darauf beruhen- den Auslauffristen für Vertrieb und Verbrauch in der Schweiz auch künftig später oder eben zeitgleich mit der EU zu erfolgen haben, kann im vorlie- genden Fall offen bleiben. Denn es ist – wie bereits erwähnt – vorliegend die Einzelfallsituation zu berücksichtigen, dass eine zeitgleiche Streichung und/oder identische Auslauffristen wie in der EU ohnehin nicht möglich wa- ren, weil Art. 10 Abs. 1 PSMV erst am 1. Januar 2021 und die Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil erst am 1. Juli 2021 in Kraft traten. In der Schweiz strich das WBF den Wirkstoff Bromoxynil gestützt auf Art. 10 Abs. 1 PSMV, wie bereits erwähnt, per 1. Juli 2021 aus dem Anhang 1 der PSMV und legte in Art. 86f PSMV für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil die Frist für den Ausverkauf auf den 30. September 2021 und jene für den Aufbrauch auf den 31. Dezember 2021 fest. Im Vergleich zum Verfahren in der EU hat das WBF mit Blick auf den Wirk- stoff Bromoxynil keine Angleichung an das Streichungsverfahren der EU erreicht, also abgesehen vom Ende für die Ausverkaufsfrist, das in der Nähe des Endes der Ausverkaufsfrist der EU liegt, weder den Zeitpunkt der Streichung des Wirkstoffs aus der Liste, noch die Zeitpunkte, bis wann Pflanzenschutzmittel mit einem solchen Wirkstoff aufgebraucht werden dürfen, noch die Fristlängen, in welchen die betroffenen Pflanzenschutz- mittel nach der Streichung des Wirkstoffs noch ausverkauft und aufge- braucht werden können, an die EU angeglichen. Unbesehen vom Strei- chungszeitpunkt per 1. Juli 2021 und der Länge der Fristen, wie sie in der EU maximal zur Verfügung standen (12 Monate nach dem die Genehmi- gung für den Wirkstoff Bromoxynil mit Wirkung per 17. September 2020 nicht erneuert wurde und aus dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 gestrichen wurde), legte das WBF das Fristende für den Ausverkauf auf den 30. September 2021 und jenes für den Aufbrauch auf den 31. Dezember 2021, womit die Fristen rund 3 bzw. 6 Monate nach der
B-3819/2021 Seite 16 in Kraft getretenen Streichung des betroffenen Wirkstoffs aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021 ausgelaufen wären. 5.3.5 Die hinter Art. 10 Abs. 1 PSMV möglicherweise liegende Absicht der Harmonisierung mit der EU sowohl bezüglich der Streichung als auch der Fristen wurde in Bezug auf den hier fraglichen Wirkstoff Bromoxynil unbe- streitbar nicht erreicht, da der Wirkstoff Bromoxynil in der Schweiz erst per
B-3819/2021 Seite 17 Die Vorinstanz macht auch keine Ausführungen dazu, ob und inwiefern sich die vergleichsweise rigoros kurzen Fristen mit sachlichen Gründen rechtfertigen liessen. Insbesondere macht sie, wie bereits erwähnt, nicht geltend – wofür auch für das Bundesverwaltungsgericht keine Anhalts- punkte ersichtlich sind –, dass von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff Bromoxynil ein akutes Gefährdungspotential ausgeht (vgl. hiernach E. 5.3.8). Nach dem Gesagten ist eine Rechtfertigung für die kurzen Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff Bro- moxynil gemäss Art. 86f PSMV nicht ersichtlich bzw. dargetan. 5.3.7 Die Übergangsbestimmung in Art. 86f PSMV deckt sich im Hinblick auf Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil nach dem Gesag- ten nicht mit den Vorgaben gemäss Art. 10 Abs. 1 PSMV, wenn davon aus- zugehen wäre, dass sowohl bezüglich des Zeitpunktes der Streichung ei- nes Wirkstoffs und somit auch hinsichtlich des Beginnes der Fristenläufe für den Ausverkauf und Aufbrauch von entsprechenden Pflanzenschutzmit- teln mit einem solchen Wirkstoff, als auch bezüglich der jeweiligen Fristen- längen bzw. dem Ende der jeweiligen Fristen, eine Harmonisierung mit der EU angestrebt würde. So oder anders findet die Übergangsbestimmung in Art. 86f PSMV im Hinblick auf Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bro- moxynil in Art. 10 Abs. 1 PSMV keine Grundlage. 5.3.8 Im Folgenden wird geprüft, ob die Fristen gemäss Art. 86f PSMV für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil den verfassungsrecht- lichen Grundsätzen, mithin der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 BV vereinbar sind. Würde Art. 86f PSMV dem Verhältnismässig- keitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV widersprechen, wäre der in Frage ste- henden Verordnungsbestimmung aus diesem Grund die Anwendbarkeit im vorliegenden Verfahren zu versagen (vgl. BVGE 2011/15 E. 3.2). Das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass jede staatliche Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des im öffentli- chen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog. verhältnis- mässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumutbar ist (vgl. BGE 142 14 9 E. 9.1). Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass B._______ seit knapp 5 Jahren un- ter Einhaltung der in der entsprechenden Bewilligung erteilten Auflagen und Bedingungen angewandt wird und insoweit als unbedenklich gilt. Vor
B-3819/2021 Seite 18 diesem Hintergrund scheint die in Art. 86f PSMV festgelegte Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist von lediglich 3 bzw. 6 Monaten nach der Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021, wel- che für das Produkt für B._______ anwendbar wäre, kurz, zumal der Ein- satz des genannten Pflanzenschutzmittels gemäss unbestrittenen Ausfüh- rungen der Beschwerdeführerin vorwiegend im Frühling und Sommer er- folgt und der Einsatz im Herbst nur eine untergeordnete Rolle spielt. Für das Produkt B._______ würden somit in dessen Hauptanwendungszeit im Frühling und Sommer nach der Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021 nur noch 2 Monate bis zum Ende des Sommers für den Ausverkauf und den Aufbrauch verbleiben, weshalb die Fristen bereits aus diesem Grund als unverhältnismässig kurz erschei- nen. Zu berücksichtigen ist zudem, dass die EU aufgrund des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln mit dem Wirkstoff Bromoxynil nicht von einer dring- lichen Gefährdung von Mensch, Tier und Umwelt auszugehen scheint, die einen unverzüglichen Verzicht auf solche Pflanzenschutzmittel nahelegen würde (vgl. Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009). Die Gefährdung von Mensch, Tier und Umwelt im Zusammenhang mit Bromoxynil-haltigen Pflanzenschutzmitteln steht auch in der Schweiz nicht zur Debatte bzw. eine solche Gefährdung wurde, wie bereits erwähnt, von der Vorinstanz nicht geltend gemacht. Es ist daher entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht zu erwarten, dass heftige Diskussionen entstehen, weil in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel, dessen Wirkstoff in der EU nicht mehr genehmigt ist, weiterhin verkauft und angewendet werden kann. Dies gilt auch deshalb, weil die Beschwerdeführerin den Widerruf der Verkaufser- laubnis für das Produkt B._______ grundsätzlich akzeptiert und die bean- tragten Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen mit 1. Juli 2022 absehbar sind. Dass die Fristen gemäss Art. 86f PSMV sehr kurz sind, zeigt schliesslich auch der bereits erwähnte Vergleich mit dem Verfahrensablauf in der EU (vgl. E. 5.3.3 und 5.3.4). Demnach räumt Art. 86f PSMV, wie bereits er- wähnt, in der Schweiz im Vergleich zum Verfahrensablauf in der EU weni- ger Zeit ein, um nach der rechtsgültigen Streichung des Wirkstoffs Bro- moxynil aus der entsprechenden Liste Pflanzenschutzmittel mit dem ge- nannten Wirkstoff auszuverkaufen bzw. aufzubrauchen. 5.3.9 Insgesamt erscheinen die Auslauffristen von Art. 86f PSMV für den Ausverkauf bis zum 30. September 2021 und für den Aufbrauch bis zum
B-3819/2021 Seite 19 31. Dezember 2021 als unverhältnismässig. Insbesondere würden die sai- sonalen Hauptanwendungszeiten von B._______ im Frühling und Sommer damit kaum berücksichtigt bzw. die in Art. 86f PSMV vorgesehenen Fristen hätten keinen praktikablen Aufbrauch von B._______ zugelassen. Zudem war B._______ schon lange im Einsatz, eine Gefährdung von Mensch, Tier und Umwelt ist nicht dargetan und die EU liess für entsprechende Pflan- zenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil nach der Nichterneuerung der Genehmigung des entsprechenden Wirkstoffs und dessen Streichung aus dem Anhang der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 maxi- mal 12 Monate für den Ausverkauf und für den Aufbrauch zu. Nach dem Gesagten ist Art. 86f PSMV mit Blick auf die für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil festgelegten Ausverkaufs- und Aufbrauchfristen nicht mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV ver- einbar, weshalb die genannte Verordnungsbestimmung im vorliegenden Verfahren nicht anzuwenden ist. 5.4 Die Nichtanwendung von Art. 86f PSMV führt in casu unter anderem zum Wegfall der in der angefochtenen Verfügung nicht thematisierten Auf- brauchfrist für das Produkt B._______ der Beschwerdeführerin, das den Wirkstoff Bromoxynil enthält. Mit Zwischenverfügung vom 24. September 2021 wurde jedoch, wie bereits erwähnt, unter anderem einstweilen eine Aufbrauchfrist für das Produkt B._______ bis zum 30. Juni 2022 festgelegt. Diejenigen Käufer, die auf der Grundlage der genannten Zwischenverfü- gung vom 24. September 2021 das Produkt B._______ gekauft haben, dürfen in guten Treuen davon ausgehen, dass sich das Bundesverwal- tungsgericht materiell mit der Frage der Dauer der Aufbrauchfrist auseinan- dersetzt. Das öffentliche Interesse hierüber, mithin die in den Umständen liegenden Kurzfristigkeiten und der offensichtliche Konnex zwischen der Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist gebietet also die Beantwortung der Frage, welche Aufbrauchfrist in casu infolge der Nichtanwendung von Art. 86f PSMV stattdessen zur Anwendung kommen soll, konkret wann die Frist zu laufen beginnt und wie lange der Fristlauf sein soll. Eine derartige Korrektur liesse sich vertreten, soweit sie sich an die Vorgaben des übergeordneten Rechts orientiert und/oder dieses schlicht vollzieht. Entsprechend ist hier- bei – wie im Übrigen auch hinsichtlich der in der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2021 thematisierten Ausverkaufsfrist für das Produkt B._______ – zum einen Art. 10 Abs. 1 PSMV zu berücksichtigen, welcher den Mechanismus für die zu beantwortende Frage festlegt, und zum ande- ren auch das in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieses verlangt, wie bereits erwähnt, dass jede staatliche Verwaltungs- massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse
B-3819/2021 Seite 20 liegenden Zieles geeignet und erforderlich sowie bezüglich Eingriffszweck und -wirkung ausgewogen (sog. verhältnismässig im engeren Sinn), mithin der betroffenen Person zumutbar ist (vgl. BGE 142 14 9 E. 9.1; Urteil des BVGer A-6090/2017 vom 28. Juni 2018 E. 5.7.1; je m.w.H.). Sofern mit Art. 10 Abs. 1 PSMV für den Beginn und der Dauer des Fristen- laufs für den Ausverkauf und den Aufbrauch solcher Pflanzenschutzmittel in der Schweiz eine analoge Regelung wie in der EU beabsichtigt ist (vgl. E. 4.3), müssten diese in der Schweiz grundsätzlich mit der Strei- chung des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021 beginnen und maximal 12 Monate dauern (vgl. E. 5.3.3). Selbstver- ständlich setzen Auslauffristen voraus, dass der Wirkstoff zuvor definitiv gestrichen wurde. Diese Konstellation lässt sich nicht dadurch umgehen, indem den Verkäufern und Verbrauchern eine frühere Möglichkeit zur Kenntnisnahme des Revisionsvorhabens zugerechnet wird (vgl. E. 6 ff.). Auch wenn der schweizerische Fahrplan für das Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil im Vergleich zur EU zeitlich erheblich nachgela- gert ist und in casu weder in Bezug auf den Streichungszeitpunkt noch auf die Auslauffristen eine Harmonisierung erreicht wird – eine solche wurde, wenn auch mit einer unverhältnismässig kurzen Frist, einzig teilweise in Bezug auf das Ende der Ausverkaufsfrist vom 17. bzw. 30. September 2021 erreicht –, erscheint es sachgerecht, Art. 10 Abs. 1 PSMV für die er- satzweise Festlegung von angemessenen Ausverkaufs- und Aufbrauchfris- ten soweit als noch möglich zu berücksichtigen. Ausgehend von der Rege- lung der Fristlängen in der EU wäre demnach für das Produkt B._______ ab der der Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021 in der Schweiz eine Ausverkaufs- und eine Auf- brauchfrist von 12 Monaten bis zum 1. Juli 2022 einzuräumen. Damit wäre in der Schweiz zudem sichergestellt, dass das Produkt B._______ noch in dessen Hauptanwendungszeit im Frühling und Sommer aufgebraucht wer- den könnte. Die in diesem Sinn angepassten Fristen würden sich nach dem bisher Gesagten als verhältnismässig erweisen, da kein Grund ersichtlich oder geltend gemacht ist, weshalb in der Schweiz für den Ausverkauf und den Aufbrauch solcher Pflanzenschutzmittel derart kurze Fristen, wie sie Art. 86f PSMV festlegt, zur Anwendung kommen sollten bzw. weshalb die anzuwenden Fristlängen im Vergleich zur EU kürzer sein sollten. Die Beschwerdeführerin verlangt für das Produkt B._______, wie bereits erwähnt, eine Ausverkaufs- und die Aufbrauchfrist bis zum 1. Juli 2022. Diese von der Beschwerdeführerin anbegehrte Frist entspricht jener, die
B-3819/2021 Seite 21 ausgehend von der Maximallänge der Regelung in der EU im vorliegenden Fall festgelegt werden könnte und trägt der Zeitperiode, in welcher der Wirkstoff üblicherweise zur Anwendung kommt (Frühling und Sommer), ge- bührend Rechnung. Ein Ansetzen der Ausverkaufs- und der Aufbrauchfrist auf den ersten Tag eines Monats erscheint jedoch nicht naheliegend, son- dern es ist angemessen, die Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist am 30. Juni 2022 enden zu lassen. Nach dem Gesagten ist für B._______ die Ausver- kaufs- und die Aufbrauchfrist auf den 30. Juni 2022 festzulegen. 6. Die Vorinstanz bringt dagegen vor, dass die Beschwerdeführerin im Hin- blick auf B._______ mit einer Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 und einer Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 habe rechnen müs- sen. Sie begründet ihren Standpunkt damit, die Beschwerdeführerin habe erkennen müssen, dass die Fristen für den Ausverkauf und den Aufbrauch dieser Pflanzenschutzmittel in der Schweiz grundsätzlich mit der EU har- monisiert würden. Dies gelte insbesondere deshalb, weil bereits mit der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verord- nungspaket 2020 durch das BLW angekündigt worden sei, dass das Ver- fahren zum Widerruf von Bewilligungen von Pflanzenschutzmitteln, deren Wirkstoffe in der EU nicht mehr zugelassen seien, künftig vereinfacht würde und die Fristen für den Ausverkauf und den Aufbrauch grundsätzlich mit jenen der EU harmonisiert werden sollen. Spätestens mit der Veröffent- lichung des bundesrätlichen Beschlusses betreffend die Änderung der PSMV am 15. Dezember 2020 (hinsichtlich der Aufhebung von aArt. 9 PSMV mit Wirkung auf den 1. Januar 2021 und des Inkrafttretens des ge- änderten Art. 10 PSMV auf das gleiche Datum hin) hätte die Beschwerde- führerin einplanen müssen, dass Bromoxynil-haltige Pflanzenschutzmittel auch in der Schweiz nur noch für die Saison 2021 gebraucht und somit verkauft werden dürften. Zudem sei die Beschwerdeführerin mit Schreiben des BLW vom 4. Februar 2021 über die geplanten Änderungen des An- hangs 1 der PSMV informiert worden. Mit Erhalt des Schreibens des BLW vom 4. Februar 2021 (vgl. Vorakten, act. 5) sei gegenüber der Beschwer- deführerin die bereits absehbare Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist für die Saison 2021 für Bromoxynil-haltige Pflanzenschutzmittel präzisiert worden.
Die Beschwerdeführerin ist nicht der Ansicht, dass sie mit einer in der Sai- son 2021 endenden Ausverkaufs- und Aufbrauchfrist habe rechnen müs- sen.
B-3819/2021 Seite 22 6.1 Mit zwei gleichlautenden Schreiben vom 4. bzw. 8. Februar 2021 brachte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das Schreiben vom 28. Ja- nuar 2021 zur Kenntnis, mit welchem die Landwirtschaftsämter und inte- ressierte Kreise eingeladen wurden, sich bis zum 19. Februar 2021 ver- nehmen zu lassen. Darin informierte die Vorinstanz, dass vorgesehen sei, 20 Wirkstoffe, unter anderem Bromoxynil, aus dem Anhang 1 der PSMV mittels Änderung der PSMV per 1. Juni 2021 zu streichen und dass für Pflanzenschutzmittel mit dem Wirkstoff Bromoxynil für den Ausverkauf eine Frist bis 30. September 2021 und für den Aufbrauch eine Frist bis 31. De- zember 2021 vorgesehen sei.
6.2 Was das Vorbringen der Vorinstanz betrifft, die Beschwerdeführerin habe ab dem 4. bzw. 8. Februar 2021 aufgrund des Schreibens vom 28. Ja- nuar 2021 und aufgrund der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020 zwingend von einer in der Saison 2021 endenden Aufbrauchfrist ausgehen müssen, sind die nachfol- genden Aspekte in Betracht zu ziehen.
Die Vorinstanz übersieht, dass die Beschwerdeführerin anhand des am 4. bzw. 8 Februar 2021 zugestellten Schreibens vom 28. Januar 2021 über eine laufende Konsultation mit den Landwirtschaftsämtern und interessier- ten Kreisen informiert wird. Eine laufende Konsultation impliziert aber, dass der Ausgang einer möglichen Anpassung der in Frage stehenden Rechts- grundlage noch nicht definitiv abgeschlossen bzw. noch offen ist. Beispiel- haft zeigt sich dies darin, dass die Änderung von Anhang 1 der PSMV letzt- endlich nicht wie im Schreiben vom 28. Januar 2021 angekündigt auf den
B-3819/2021 Seite 23 für die Beschwerdeführerin keine Klarheit, da kein konkreter Zeitpunkt ge- nannt wird, ab wann die Fristen zu laufen beginnen sollen und nicht ersicht- lich ist, wie lange der jeweilige Fristlauf in der EU war. Insgesamt waren die Umstände im Zusammenhang mit dem Wirkstoff Bro- moxynil trotz des von der Vorinstanz an die Beschwerdeführerin weiterge- leiteten Schreibens vom 28. Januar 2021 und trotz der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020 nicht derart eindeutig, dass die Beschwerdeführerin für das Produkt B._______ in jedem Fall mit einer in der Saison 2021 endenden Aufbrauch- frist rechnen musste. Diese von der Vorinstanz vertretene Sichtweise wird durch keine sachlich begründete Notwendigkeit gestützt. Doch selbst wenn der Standpunkt der Vorinstanz zutreffen würde, dass die Beschwerdeführerin aufgrund des am 4. bzw. 8. Februar 2021 weitergelei- teten Schreibens vom 28. Januar 2021 und aufgrund der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungspaket 2020 mit den genannten Fristen für den Ausverkauf bis zum 30. September 2021 und für den Aufbrauch bis zum 31. Dezember 2021 habe rechnen müssen, ergibt sich daraus noch nicht deren Rechtmässigkeit. Zum einen ist auf die bereits im vorliegenden Urteil dargestellten Überlegungen zu verweisen, wonach solche Fristen unverhältnismässig kurz wären. Zum anderen über- sieht die Vorinstanz, dass die Ausverkaufs- und die Aufbrauchfrist nicht mit der Zustellung des Schreibens vom 28. Januar 2021 am 4. bzw. 8. Februar 2021 oder gar mit der Vernehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirt- schaftlichen Verordnungspaket 2020 zu laufen begonnen haben, nachdem der Wirkstoff erst per 1. Juli 2021 aus der Liste gestrichen wurde. Es steht der Vorinstanz nicht zu, die Verbindlichkeit einer verpflichtenden Verord- nungsänderung, welche durch die amtliche Publikation des Inkrafttretens, hier der Streichung des Wirkstoffs Bromoxynil aus dem Anhang 1 der PSMV per 1. Juli 2021, gewährleistet wird, durch Zurechnung einer noch vagen Kenntnisnahme des Revisionsprojektes durch die Normadressaten um Monate vorzuverschieben bzw. vorzuverlegen.
6.3 Nach dem Gesagten kann die Vorinstanz die Beschwerdeführerin für das Produkt B._______ weder gestützt auf das am 4. bzw. 8 Februar 2021 zugestellte Schreiben vom 28. Januar 2021 noch gestützt auf die Ver- nehmlassung vom 3. Februar 2020 zum landwirtschaftlichen Verordnungs- paket 2020 zur Einhaltung einer Ausverkaufsfrist bis zum 30. September 2021 und einer Aufbrauchfrist bis zum 31. Dezember 2021 verpflichten.
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Die Vorinstanz stellt sich ausserdem auf den Standpunkt, dass die Bewilli- gung gegenüber der D._______ für das Referenzprodukt C._______ am
B-3819/2021 Seite 25 Es bleibt somit dabei, dass für B._______ die Ausverkaufs- und die Auf- brauchfrist auf den 30. Juni 2022 festzulegen ist. 8. Im Ergebnis ist die Beschwerde gutzuheissen. Für das Produkt B._______ wird in Bestätigung dessen, was bereits mit vorsorglicher Anordnung vom 24. September 2021 zwischenverfügt wurde, eine Ausverkaufs- und Auf- brauchfrist bis zum 30. Juni 2022 festgelegt. Ungeachtet des Umstands, dass für das Produkt B._______ hinsichtlich der Aufbrauchfrist keine Allge- meinverfügung aktenkundig ist (vgl. E. 1.3.3), ist es die Aufgabe der Vo- rinstanz, die sich mit vorliegendem Urteil gegenüber der in Art. 86f PSMV geregelten Frist resultierende Verlängerung der Aufbrauchfrist in geeigne- ter Form bekannt zu machen. 9. Die Beschwerdeführerin gilt entsprechend dem Verfahrensausgang als ob- siegende Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz hat ebenfalls keine Verfahrenskosten zu be- zahlen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.– ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 10. Die Beschwerdeinstanz kann der obsiegenden Partei eine Parteientschä- digung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten, welche im Zusammenhang mit einer berufsmässigen Vertretung anfallen, zusprechen (vgl. Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR173.320.2]). Da die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren nicht anwaltlich vertreten war und demnach keine Anwaltskosten geltend zu machen hat, ist ihr praxisgemäss keine Partei- entschädigung zuzusprechen.
B-3819/2021 Seite 26 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde gegen Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2021 wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung vom
Die Vorinstanz wird angewiesen, die im Sinne von E. 8 verlängerte Auf- brauchfrist bis zum 30. Juni 2022 für das Produkt B._______ in geeigneter Form bekannt zu machen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'800.– wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zurückerstattet. 4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
B-3819/2021 Seite 27 5. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs- formular); – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde); – das Eidgenössische Departement des Innern (Gerichtsurkunde).
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Francesco Brentani Diego Haunreiter
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 6. April 2022