B-3674/2018

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l

Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 13.05.2019 (2C_202/2019)

Abteilung II B-3674/2018

Urteil vom 31. Januar 2019 Besetzung

Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richterin Maria Amgwerd, Richter Francesco Brentani, Gerichtsschreiber Thomas Ritter.

Parteien

X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Werner Ritter, Beschwerdeführer,

gegen

Landwirtschaft und Wald (lawa), Abteilung Landwirtschaft, Centralstrasse 33, Postfach, 6210 Sursee, Vorinstanz.

Gegenstand

Feuerbrandbefall - Rodungsverfügung.

B-3674/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. Anlässlich einer amtlichen Feuerbrandkontrolle im Jahr 2017 wurde fest- gestellt, dass auf der Parzelle Nr. [...] von X._______ in der Gemeinde Q._______ im Kanton Luzern drei Hochstammobstbäume (Birnbäume) mit dem Erreger des Feuerbrands befallen waren. Im Oktober 2017 schlossen X._______ und der zuständige Kontrolleur als Vertreter des Kantons und der Gemeinde eine Vereinbarung ab, wonach die Bäume durch Rück- schnitt und gegen Entschädigung zu sanieren seien. Die Sanierung wurde ordentlich durchgeführt und die Entschädigung mit Verfügung vom 14. De- zember 2017 auf Fr. 180.– festgelegt. Im Juni 2018 stellte sich im Rahmen einer weiteren Feuerbrandkontrolle heraus, dass die Sanierungsmassnahme (Rückschnitt) nur bei einem Baum zum Erfolg geführt hatte, während zwei der betroffenen Birnbäume nach wie vor mit dem Erreger des Feuerbrands befallen waren. B. Daraufhin verpflichtete das Bau-, Umwelt und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa; nachfolgend: Vorinstanz) X._______ mit Verfügung vom 11. Juni 2018 unter Androhung der Ersatzvornahme, die zwei mit ʺXʺ markierten Bäumen der Sorte Gelbmöstler auf dem Grundstück Nr. [...], Grundbuch Q., innert 14 Tagen zu roden und das befallene Baummaterial zu vernichten. Einer allfälligen Beschwerde entzog die Vorinstanz die aufschiebende Wirkung. C. Mit Eingabe vom 25. Juni 2018 erhebt X. (nachfolgend: Beschwer- deführer) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den Begehren, die Verfügung vom 11. Juni 2018 (nachfolgend: angefochtene Verfügung) aufzuheben, von der Rodung und Entsorgung der zwei markierten Birn- bäume abzusehen und stattdessen anzuordnen, die bereits vorgenomme- nen Sanierungsmassnahmen an den Bäumen weiterzuführen. Im Wesentlichen bringt er vor, die angefochtene Verfügung verletze den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und beruhe entsprechend auf einer pflichtwidrigen Ermessensausübung. Die Rodung sei weder erforderlich noch geeignet, die Infektionsgefahr zu vermindern bzw. die Ausbreitung des Feuerbrands zu verhindern, weil die Bäume durch Rückschnitt (Entfer- nen der befallenen Äste) saniert werden könnten und der Feuerbrand bei günstigen Umweltbedingungen ohnehin wieder grossflächig ausbrechen

B-3674/2018 Seite 3 könne. Sein Aufwand und Schaden bei einer Rodung sei sehr viel grösser als ein möglicher Nutzen für die Allgemeinheit. In prozessualer Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer die Wiederher- stellung der aufschiebenden Wirkung. D. Mit Zwischenverfügung vom 26. Juni 2018 stellte das Bundesverwaltungs- gericht die aufschiebende Wirkung superprovisorisch wieder her und un- tersagte der Vorinstanz einstweilen die angedrohte Ersatzvornahme. Zu- gleich wurden die Vorinstanz und das Bundesamt für Landwirtschaft als Fachbehörde (nachfolgend: BLW) ersucht, sich zum prozessualen Antrag des Beschwerdeführers zu äussern. D.a Die Vorinstanz sowie das BLW reichten am 5. Juli 2018 ihre Stellung- nahmen zur Frage der aufschiebenden Wirkung ein. Das BLW äusserte sich darüber hinaus bereits zur Hauptsache. D.b Mit Eingabe vom 10. August 2018 machte der Beschwerdeführer von seinem Recht zu replizieren Gebrauch und stellte weitere Beweisanträge. Ergänzend macht er insbesondere geltend, die Vorinstanz habe bewusst ein neues Feuerbrand-Schutzobjekt i.S.v. Art. 46 der Pflanzenschutzver- ordnung (vgl. E. 2.4) auf nahe gelegenen Grundstücken ausgeschieden in der Absicht, seine im abgeschlossenen Verfahren B-7277/2015 – aufgrund ihrer Lage ausserhalb eines Schutzgürtels – nicht gerodeten Bäume zu fäl- len. Das Schutzobjekt, in dessen Schutzgürtel die vorliegend betroffenen Bäume nach Angaben der Vorinstanz stehen sollen, sei unter Verletzung seines verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör ausge- schieden worden. Ausserdem fehle den Bäumen im neuen Feuerbrand- Schutzobjekt die erforderliche Schutzwürdigkeit. D.c Die Vorinstanz bezog zu dieser Eingabe am 22. August 2018 auf Auf- forderung hin Stellung, während das BLW keine weitere Stellungnahme als notwendig erachtete. D.d Mit Zwischenverfügung vom 5. September 2018 hiess das Bundesver- waltungsgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um Wiederherstel- lung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gut.

B-3674/2018 Seite 4 E. Mit Instruktionsverfügung vom 21. September 2018 forderte das Bundes- verwaltungsgericht die Vorinstanz auf, zu den darin gestellten Fragen Stel- lung zu nehmen und die entsprechenden Akten vollständig vorzulegen. Die Fragen betrafen die vom Beschwerdeführer beanstandete Ausscheidung des neuen Schutzobjekts in der näheren Umgebung und die daraus von der Vorinstanz abgeleitete Lage des betroffenen Grundstücks im Schutz- gürtel und Umkreis von 500 m. Ebenfalls lud das Bundesverwaltungsgericht das BLW als Fachbehörde ein, sich zu den vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Rügen hinsichtlich der Frage der Rechtmässigkeit der Ausscheidung des betroffenen Schutzobjekts – einschliesslich der verfahrensrechtlichen (Mindest-)Anfor- derungen an eine solche Ausscheidung – zu äussern. F. Das BLW führt in seiner Stellungnahme vom 1. Oktober 2018 aus, es habe die konkrete Umsetzung des Verfahrens der Bekämpfung des Feuerbrands dem zuständigen Kanton überlassen und könne sich deshalb nicht zur Re- gelung des Ausscheidungsverfahrens nach kantonalem Recht äussern. G. Mit Vernehmlassung vom 18. Oktober 2018 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und nimmt zu den mit Instruktionsverfügung vom 21. September 2018 gestellten Fragen Stellung. Unter Vorlage weite- rer Akten äussert sie sich erstmals zur exakten Lage, zum Baumbestand der relevanten Schutzobjekte sowie zum Ausscheidungsverfahren. Sie führt namentlich aus, die zu rodenden Bäume befänden sich im Schutzgür- tel eines wertvollen Hochstamm-Obstgartens. Dieses Schutzobjekt sei auf Antrag des Bewirtschafters per 1. April 2016 neu definiert worden. Einer der beiden Bäume stehe ausserdem in einem weiteren sich überschnei- denden Schutzgürtel eines bereits im Jahr 2008 definierten Schutzobjekts. Die ausgeschiedenen Schutzobjekte seien im Geoportal des Kantons Lu- zern (GIS) publiziert worden. H. Der Beschwerdeführer hält mit Replik vom 6. Dezember 2018 an seinen Rechtsbegehren und Kernargumenten fest. Namentlich hätte eine korrekte Ausscheidung eines Schutzobjekts vorausgesetzt, dass der Kanton das entsprechende Gesuch öffentlich auflege und den betroffenen Landwirten eine Beteiligungsmöglichkeit gewähre. Die Nachbarn hätten ein Recht zu

B-3674/2018 Seite 5 erfahren, ob ein Schutzobjekt beantragt worden sei und ob es Auswirkun- gen auf ihre Betriebe habe. Sowohl das im Jahr 2008 als auch das im Jahr 2016 definierte Schutzobjekt beinhalte keine wertvollen Baumbestände.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig (Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1] i.V.m. § 94 Abs. 1 des Kantonalen Land- wirtschaftsgesetzes vom 12. September 1995 [SRL 902; nachfolgend: LwG LU], § 143 Bst. c und § 149 des Gesetzes über die Verwaltungs- rechtspflege [VRG, SRL 40] sowie Art. 31 f. und Art. 33 Bst. i des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 1.1 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men, ist durch die angefochtene Rodungsverfügung als Eigentümer und Bewirtschafter der betroffenen Bäume besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Er ist somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensge- setzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]). 1.2 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). 1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Die vorliegend betroffenen zwei Birnbäume des Beschwerdeführers sind unbestrittenermassen vom Feuerbrand befallen. Feuerbrand ist eine ge- fährliche, meldepflichtige Pflanzenkrankheit, welche durch Bakterien (Erwinia amylovora [Burr.] Winsl. et al.) verursacht wird. Diese gehören nach der Pflanzenschutzverordnung vom 27. Oktober 2010 (PSV, SR 916.20) zu den besonders gefährlichen Schadorganismen (Art. 3 Abs. 1 PSV i.V.m. Anhang 2 Teil A Abschnitt II Bst. b Ziff. 3; BVGE 2013/9 E. 3; Urteil des BVGer B-7301/2015 vom 23. Februar 2016 E. 2).

B-3674/2018 Seite 6 2.1 Gemäss Art. 42 Abs. 1 PSV hat der zuständige kantonale Dienst im Fall der Feststellung besonders gefährlicher Schadorganismen die vom zu- ständigen Bundesamt angewiesenen Massnahmen zu ergreifen, die zur Tilgung von Einzelherden geeignet sind. Ist eine Tilgung nicht möglich, so hat der zuständige kantonale Dienst nach Art. 42 Abs. 2 PSV Vorkehrun- gen zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung zu treffen. Dabei ist er insbesondere auch befugt, befallene oder befallsverdächtige Pflanzen zu vernichten (Art. 42 Abs. 4 Bst. h i.V.m. Art. 2 Bst. b PSV). Bewirtschafter von befallenen Pflanzen können nach Art. 43 Abs. 2 PSV verpflichtet wer- den, die Massnahmen nach Art. 42 PSV unter Anleitung des kantonalen Dienstes zu treffen (BVGE 2013/9 E. 3.1). Im Kanton Luzern obliegt der fachtechnische Vollzug des kantonalen Pflan- zenschutzes der Vorinstanz (§ 76 ff. LwG LU i.V.m. § 1 der Kantonalen Landwirtschaftsverordnung vom 3. November 1998 [SRL 903]). Laut § 79 LwG LU kann die Vorinstanz zur Verhinderung der Verbreitung meldepflich- tiger oder gemeingefährlicher Krankheiten und Schädlinge für den ganzen Kanton oder für begrenzte Gebiete die erforderlichen Abwehrmassnahmen anordnen. Ist keine andere geeignete und wirtschaftlich tragbare Bekämp- fung möglich, kann sie die Vernichtung der Befallsherde verfügen (BVGE 2013/9 E. 3.2). 2.2 Das BLW hat mit der Richtlinie Nr. 3 vom 30. Juni 2006 (nachfolgend: Richtlinie BLW), in Umsetzung der Bekämpfungsstrategie des Bundes, Weisungen zur Bekämpfung des Feuerbrands gestützt auf die Pflanzen- schutzverordnung erlassen (Beilage 4 zur Stellungnahme des BLW vom 5. Juli 2018). Mit Blick auf die verschiedenen Überwachungs- und Bekämp- fungsmassnahmen (Ziff. 4) unterscheidet sie begrifflich drei Zonen (vgl. Ziff. 3): befallsfreie Gemeinden, Gemeinden mit Einzelherden und die Befallszone. Die Befallszone umfasst Gemeinden, welche vom Bundesamt für Landwirtschaft – gestützt auf Art. 45 PSV – aufgrund starken und/oder wiederholten Befalls ausgeschieden worden sind (vgl. Ziff. 3 Richtlinie BLW). Dazu gehören seit dem Jahr 2008 auch sämtliche Gemeinden des Kantons Luzern (www.feuerbrand.ch > Aktuelle Befallssituation in der Schweiz; Beilage 3 zur Stellungnahme des BLW vom 5. Juli 2018). 2.3 Während in Gemeinden mit Einzelherden eine Tilgungsstrategie (Aus- rottung des Erregers) gilt, sieht die Richtlinie BLW für die Befallszone als verbleibendes Ziel zur Bekämpfung des Feuerbrands eine Eindämmungs- strategie vor, d.h. eine Reduktion des Infektionspotentials und Verhinde-

B-3674/2018 Seite 7 rung der weiteren Ausbreitung der Krankheit, auch wenn sich der Feuer- brand nicht mehr vollständig verhindern oder tilgen lässt. Sie strebt die Er- haltung akzeptabler Rahmenbedingungen für die Erzeugung von Kern- obstgehölzen, die Produktion von Kernobst und die Erhaltung von wertvol- len Hochstammbeständen anhand von Schutzobjekten an, die innerhalb der Befallszone ausgeschieden werden können (Ziff. 4.2 Abs. 1 Richtlinie BLW; Beilage 4 zur Stellungnahme des BLW vom 5. Juli 2018). Für diese Schutzobjekte wird die Gebietsüberwachung sichergestellt, und es werden geeignete Bekämpfungsmassnahmen durchgeführt (Art. 46 Abs. 2 PSV). In den Schutzobjekten werden Sanierungsmassnahmen und Kontrollen ri- goroser durchgeführt als in den übrigen Teilen der Befallszonen (Ziff. 3 und 4.2 Abs. 2 Bst. a sowie Anhang Ziff. 2 der Richtlinie BLW). So hat das Bun- desverwaltungsgericht in früheren Feuerbrandfällen festgehalten, dass eine kantonale Nulltoleranz-Strategie im Gürtel von Schutzobjekten grund- sätzlich zulässig ist (vgl. BVGE 2013/9 E. 4.3.1 u. 4.3.3 f.; Urteil des BVGer B-7296/2015 vom 23. Februar 2016 E. 4.3). Das Merkblatt des Kantons Luzern mit den kantonalen Vorgaben zur Sanierung des Feuerbrands (Ausgabe 2018) hält in diesem Zusammenhang fest, dass sich die Kontrol- len und Massnahmen auf die Schutzobjekte (Kern und Gürtel) beschrän- ken (Beilage 2 zur Stellungnahme der Vorinstanz vom 5. Juli 2018). 2.4 Als Schutzobjekte in der Befallszone gelten nach Ziff. 3 der Richtlinie BLW wertvolle Wirtspflanzenbestände in der Form von Hochstamm-Obst- gärten, Erwerbsobstanlagen und Baumschulen – mit ihrer Umgebung im Umkreis von 500 Metern. Dieser Umkreis wird mitunter als ʺSchutzgürtelʺ bezeichnet. Als Grund für die Begrenzung des Schutzgürtels auf 500 m wird genannt, dass der Flug der Bienen, welche die Bakterien neben an- deren Faktoren weiterverbreiten, diese Weite in den meisten Fällen nicht übersteige (so der im Auftrag des BLW verfasste Bericht zur Evaluation der phytosanitären Massnahmen gegen Feuerbrand, Oktober 2016, S. 81; ab- rufbar unter www.blw.admin.ch > Nachhaltige Produktion > Pflanzenschutz

Eidg. Pflanzenschutzdienst (EPSD) - Pflanzengesundheit > Schutz vor besonders gefährlichen Schadorganismen > Erwinia amylovora). Die Ausscheidung der Schutzobjekte liegt in der Hand der Kantone (Art. 46 Abs. 1 PSV). Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat in Vollzug der Richtlinie BLW mit Beschluss vom 18. März 2008 (RRB Nr. 278) konkreti- sierend festgelegt, dass Schutzobjekte bei Obstkulturen ab einer Mindest- fläche von 40 Aren und bei geschlossenen Hochstamm-Obstbeständen von mindestens 50 Bäumen beantragt werden können. Ebenfalls wurde im Beschluss ausgeführt, dass innerhalb der Schutzobjekte eine konsequente

B-3674/2018 Seite 8 Bekämpfungsstrategie verfolgt werden könne (ʺKonzentration auf das We- sentlicheʺ). 2.5 Bereits im November 2015 hat der Beschwerdeführer – ebenso wie drei weitere Hochstammobstbauern des betroffenen Gebiets – Beschwerde ge- gen eine angeordnete Rodung von Bäumen vorliegender Art geführt. Die Vorinstanz zog die zu Lasten des Beschwerdeführers erlassene Verfügung im Laufe des Verfahrens in Wiedererwägung, weil festgestellt wurde, dass sich die betroffenen Birnbäume des Beschwerdeführer wenige Meter aus- serhalb des Gürtels von 500 m der definierten Schutzobjekte befanden (Abschreibungsentscheid B-7277/2015 des BVGer vom 26. Februar 2016). Die Beschwerden der übrigen Parteien, deren von der Rodung betroffene Bäume innerhalb des Umkreises von 500 m eines Schutzobjekts lagen, wies das Bundesverwaltungsgericht dagegen ab (Urteile des BVGer B-7296/2015, B-7301/2015, B-7288/2015 vom 23. Februar 2016). Diese Urteile haben akzentuiert gezeigt, dass die Lage innerhalb oder ausserhalb des Schutzgürtels – in dem sich in der Regel rigorose Schutzmassnahmen rechtfertigen – von gewichtiger Bedeutung ist. Auch das BLW führt aus, es mache einen wesentlichen Unterschied, ob die Bäume im Schutzgürtel lä- gen oder nicht. 2.6 Im April 2016 wurde in Q._______ indessen ein neues Schutzobjekt auf den Parzellen Nr. [...], Nr. [...] und Nr. [...] auf Antrag des Bewirtschaf- ters definiert. Das Objekt besteht nach Angaben der Vorinstanz aus einem Hochstamm-Obstgarten im Eigentum von Y.. Als Folge davon be- finden sich heute beide betroffenen Bäume des Beschwerdeführers auf der Parzelle Nr. [...] innerhalb des Gürtels dieses Schutzobjekts. Dies lässt sich dem Geoportal des Kantons Luzern entnehmen, der offiziellen Publi- kationsplattform des Kantons für Geoinformationen (zugänglich unter: www.geo.lu.ch/map/landwirtschaft – Suchbegriff: ʺ Q. [Ort]ʺ; Kar- teninhalt ʺLandwirtschaftʺ  Schutzobjekte Feuerbrand und Karteninhalt ʺBiodiversitätsförderflächen (BFF)ʺ  Hochstamm-Obstgärten; ferner Bei- lage [...] zur Vernehmlassung vom 18. Oktober 2018). Insofern unterschei- det sich die vorliegende Konstellation wesentlich von derjenigen des im Februar 2016 zu Gunsten des Beschwerdeführers ausgegangenen Verfah- rens B-7277/2015. Anders als der zentral auf der Parzelle Nr. [...] stehende (mit X markierte) Birnbaum des Beschwerdeführers (ʺBaum 1ʺ), befindet sich der zweite be- troffene, in der nordwestlichen Ecke der Parzelle Nr. [...] gelegene Baum (ʺBaum 2ʺ) zusätzlich innerhalb eines weiteren Schutzgürtels, wie aus der

B-3674/2018 Seite 9 Abbildung und Bezeichnung in Beilage [...] zur Vernehmlassung der Vorinstanz hervorgeht. Dieser Schutzgürtel gehört zu einem bereits im Jahr 2008 auf Antrag des Bewirtschafters ausgeschiedenen Schutzobjekt. Es besteht nach Ausführungen der Vorinstanz aus den Obstanlagen von Z._______ auf den Parzellen Nr. [...], [...], [...], [...] und Nr. [...] (Vernehm- lassung, S. 1, Abbildungen in den Beilagen [...]). 3. Der Beschwerdeführer stellt die Rechtmässigkeit dieser beiden Schutzob- jekte in Frage. Streitig ist zunächst, ob sie korrekt ausgeschieden wurden, und ob der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Ausscheidung im vorliegenden Verfahren noch in Frage stellen kann. Von der Beantwortung dieser Fragen hängt ab, ob sich die vorliegend betroffenen Bäume des Be- schwerdeführers im Schutzgürtel von 500 m befinden, in dem sich in der Regel rigorose Schutzmassnahmen rechtfertigen. 3.1 Der Beschwerdeführer rügt, insbesondere das im April 2016 definierte Schutzobjekt sei nicht rechtskonform errichtet worden. Die Ausscheidung sei nur erfolgt, um seine im Verfahren B-7277/2015 geschützten Bäume zu fällen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht macht er im Wesentlichen geltend, das neu ausgeschiedene Schutzobjekt sei nicht öffentlich aufgelegt und den betroffenen Nachbarn sei keine Möglichkeit eines Rechtsmittels ein- geräumt worden. Materiell bestreitet er die Schutzwürdigkeit der beiden Schutzobjekte. Unter anderem seien die geschützten Anlagen selbst von Feuerbrand befallen (gewesen), weshalb nicht nachvollziehbar sei, dass diese Bäume unter Schutz gestellt würden. Die Hochstamm-Obstbäume im neuen Schutzobjekt erfüllten die materiellen Anforderungen an ein Schutzobjekt nicht. 3.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, das im April 2016 ausgeschiedene Schutzobjekt sei auf Basis des Regierungsratsbeschluss vom 18. März 2008 ausgeschieden und im Geoportal des Kantons Luzern (GIS) publiziert worden. Dies entspreche der geltenden kantonalen Praxis im Agrarvollzug. Der Link zu den publizierten Schutzobjekten sei mit der (anfechtbaren) Allgemeinverfügung über das Verbot der Anpflanzung von Feuerbrand- Wirtspflanzen im Kantonsblatt veröffentlicht worden (Beilage 11 zur Ver- nehmlassung). Die Rügen des Beschwerdeführers hinsichtlich der Aus- scheidung der Schutzobjekte seien verspätet. So habe er, im Wissen um seine Lage im Schutzgürtel, im Jahr 2017 eine Sanierungsvereinbarung mit dem Kanton abgeschlossen. Ebenfalls habe er den angeordneten

B-3674/2018 Seite 10 Rückschnitt durchgeführt und die mittels Verfügung mitgeteilte Entschädi- gung angenommen. Somit habe er damals akzeptiert, dass die betroffenen beiden Bäume im Gürtel eines Schutzobjekts stehen. 3.3 Das Verfahren zur Ausscheidung von Schutzobjekten legen die Kantone im Einvernehmen mit dem zuständigen Bundesamt fest (Art. 46 Abs. 1 PSV; vgl. auch Ziff. 4.1 Abs. 2 Richtlinie BLW). Zu prüfen ist daher zu- nächst, ob und inwieweit das Bundesverwaltungsgericht das kantonale Verfahrensrecht im Zusammenhang mit der Ausscheidung von Schutzob- jekten überprüfen darf. 3.3.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet- zung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 49 Bst. a VwVG). Mangels ent- sprechender Kognition kann es grundsätzlich nicht überprüfen, ob kanto- nales Recht richtig angewandt worden ist oder nicht. In bestimmten Aus- nahmefällen kann jedoch auch die Verletzung kantonalen (Verfah- rens-)Rechts gerügt werden, insbesondere wenn es im Zusammenhang mit der Anwendung von Bundesrecht verfassungswidrig oder anderweitig bundesrechtswidrig angewandt worden ist, wenn das kantonale Recht die Anwendung von Bundesrecht vereitelt bzw. erschwert oder wenn die kantonalen Vorschriften einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit dem konkret anwendbaren Bundesrecht aufweisen. Prüfungsmassstab bleibt gleichwohl das Bundesrecht (Urteil des BVGer B-2067/2015 vom 25. April 2017 E. 2.1.1 mit weiteren Hinweisen; BVGE 2016/8 E. 5.3). 3.3.2 Im Recht des Kantons Luzern bestehen keine Bestimmungen auf Ge- setzes- oder Verordnungsebene zum Verfahren der Ausscheidung von Feuerbrand-Schutzobjekten. Gemäss dem bereits erwähnten Beschluss des Regierungsrats vom 18. März 2008 (RRB Nr. 278) entscheidet die Dienststelle Landwirtschaft und Wald (Vorinstanz) über den Status als Schutzobjekt (Ziff. 3). Die Vorinstanz stützt die erfolgte Ausscheidung auf die bisherige kantonale Praxis. Diese besteht – entsprechend ihrer (ge- stützt auf den genannten RRB) definierten ʺBekämpfungsstrategie Feuer- brand 2008ʺ – darin, auf Antrag des jeweiligen Bewirtschafters über den Status als Schutzobjekt zu entscheiden bzw. mit ihm eine Vereinbarung mit entsprechenden Rechten und Pflichten abzuschliessen (vgl. Vernehmlas- sung, Beilage 5). Wird der Status zuerkannt, erfolgt ein Eintrag im Geopor- tal (GIS), ohne dass der Entscheid anderen Personen als dem Bewirtschaf- ter und dem Kontrolleur mitzuteilen ist (Vernehmlassung, Beilage 10).

B-3674/2018 Seite 11 3.3.3 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, die Ausscheidung sei im Widerspruch zu luzernischem Recht erfolgt. Er rügt vielmehr, das erfolgte Ausscheidungsverfahren sei mangels öffentlicher Auflage im Widerspruch zu den Verfahrensgarantien der Bundesverfassung unter Verletzung des rechtlichen Gehörs durchgeführt worden. Die Festlegung von Schutzobjek- ten habe wesentlichen Einfluss auf die Bewirtschaftung der Nachbarpar- zellen und greife in die Rechtsstellung der Eigentümer der Parzellen ein. Daher seien die Betroffenen aufgrund ihres Anspruchs auf rechtliches Ge- hör am Ausscheidungsverfahren zu beteiligen. Gegen die Ausscheidung könnten die Betroffenen nur dann ein Rechtsmittel ergreifen, wenn sie da- von Kenntnis hätten. Dafür genüge die Feststellung, das neue Schutzob- jekt sei seit April 2016 im Internet publiziert, nicht. Ihm sei es bislang nicht gelungen, die Publikation bzw. das neue Objekt im Internet abzurufen und zu identifizieren. Eine neue Schutzzone sei formell zu publizieren und die Nachbarn seien darüber zu informieren. Es genüge nicht, dass die Be- troffenen aus Realakten der Behörden schliessen könnten, dass eine neue Schutzzone verfügt worden sei und deshalb eine Rechtsmittelfrist zu laufen beginne. 3.3.4 In Frage steht somit, ob die erfolgte Durchführung des kantonalen Ausscheidungsverfahrens vor den Verfahrensgrundrechten der Bundes- verfassung standhält. Zudem stehen die kantonale Ausscheidung des Schutzobjekts und die in der Folge verfügte Rodung der betroffenen Bäume im engen Sachzusammenhang mit der (auf Grundlage der Land- wirtschaftsgesetzgebung des Bundes erlassenen) Pflanzenschutzverord- nung des Bundesrats und der Durchsetzung der entsprechenden Richtlinie des BLW zur Bekämpfung des Feuerbrands. Die Recht- und Verfassungs- mässigkeit der Ausscheidung der Schutzobjekte liegt nach dem Ausgeführ- ten (E. 3.3.1) somit grundsätzlich innerhalb der Überprüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts. Von der konkreten Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens hängt aller- dings ab, ob die Rechtsmässigkeit der Ausscheidung eines Schutzobjekts noch im Verfahren der Anfechtung einer Bekämpfungsmassnahme bean- standet werden kann – d.h. als Vorfrage einer zu beurteilenden Rodung von Bäumen im Schutzgürtel – zu beurteilen ist (vgl. E. 3.7). 3.4 Für Bewirtschafter von Hochstammbäumen ist die Zuweisung ihres Grund- stücks und Baumbestands zum Gürtel eines Schutzobjekts, nicht zuletzt aufgrund der Gefahr neuer Feuerbrandinfektionen in der Befallszone, von

B-3674/2018 Seite 12 bedeutender Tragweite, wie der Beschwerdeführer im Verfahren B-7277/2015 exemplarisch erfahren hat (E. 2.5). So wird im Antragsverfah- ren des Bewirtschafters nicht nur – individuell-konkret – dessen Baumbe- stand als schützenswert definiert. Aufgrund der Definition des Schutzob- jekts, das einen Umkreis von 500 m beinhaltet (E. 2.4), entfaltet der Schutzstatus bzw. dessen Veröffentlichung insofern Auswirkungen auf die materielle Rechtsstellung Dritter, als auch die Eigentümer bestimmter Grundstücke im Umkreis von 500 m durch deren Zuteilung zum Schutzgür- tel unmittelbar einer wesentlich veränderten Rechtslage hinsichtlich ihres Baumbestands unterliegen. Insbesondere müssen sie im Fall des Befalls ihrer Bäume mit Feuerbrand mit rigorosen Schutzmassnahmen rechnen (vgl. vorne, E. 2.3 u. E. 2.5). Zudem gelten im Schutzgürtel Nutzungsein- schränkungen wie im Kanton Luzern beispielsweise das Verbot der An- pflanzung von Feuerbrand-Wirtspflanzen. Die Betroffenen erfahren inso- fern eine Beschränkung der aus ihrem Grundeigentum fliessenden Rechte. Die örtliche Zuordnung seines Eigentums zum Schutzgürtel betraf den Be- schwerdeführer somit, im Unterschied zu Eigentümern ausserhalb liegen- der Parzellen, in seinen schutzwürdigen Interessen. 3.5 Es entspricht einem unter Geltung der Bundesverfassung anerkannten rechtsstaatlichen Grundsatz, dass ein Rechtssubjekt eine seitens Behörde angeordnete Rechtsfolge nur dann gegen sich gelten zu lassen braucht, wenn es vorgängig dazu angehört worden ist (vgl. statt vieler BGE 129 V 73 E. 4.1). Mit dieser rechtsstaatlichen Mindestanforderung eines fairen Verfahrens wäre es – in der vorliegenden Konstellation – nicht vereinbar, müsste der in seiner materiellen Rechtsstellung betroffene Beschwerde- führer die Zuordnung seines Grundstücks zum Schutzgürtel im hier zu be- urteilenden Folgeverfahren (Rodung) verbindlich gegen sich gelten lassen, ohne im Ausscheidungsverfahren über die Möglichkeit der Verfahrensteil- nahme oder Anfechtung des Entscheids über den Schutzstatus verfügt zu haben. 3.6 Indessen kann im Verfahren betreffend Rodung nicht in abstrakter Weise geprüft werden, ob das Ausscheidungsverfahren im Kanton Luzern vor den Verfahrensgarantien der Bundesverfassung standhält. Der Streit- gegenstand beschränkt sich auf die angefochtene Rodung (Bekämpfungs- massnahme). Da der Beschwerdeführer nicht direkt gegen die Festlegung der relevanten Schutzobjekte bzw. deren Schutzgürtel vorgegangen ist, ist lediglich zu erwägen, ob er seinen Standpunkt durch abstrakte Anfechtung des im Geoportal veröffentlichten Schutzgürtels hätte vorbringen können

B-3674/2018 Seite 13 und müssen, oder ob er – falls ihm dies nicht möglich war – die Rechtmäs- sigkeit der Ausscheidung im vorliegenden Verfahren noch akzessorisch in Frage stellen kann. 3.7 Allerdings bieten sich den Kantonen, welche das Verfahren festlegen (Art. 46 Abs. 1 PSV), abweichend von den Ausführungen des Beschwer- deführers grundsätzlich verschiedene Möglichkeiten, den Rechtsschutz der von einer Ausscheidung Betroffenen im Rahmen der verfassungsrecht- lichen Mindestanforderungen zu gewährleisten. 3.7.1 Vorstellbar ist dabei in der Tat ein Auflageverfahren in Analogie zum Erlass kantonaler Nutzungs- und Zonenpläne. Das Bundesgesetzesrecht enthält dafür – im Unterschied zur Festlegung von Feuerbrand-Schutzob- jekten – Minimalanforderungen an die Mitwirkungsrechte der Betroffenen. Aufgrund der Tragweite von Nutzungsplänen besteht ein Gehörsanspruch der Grundeigentümer (vgl. BGE 119 Ia 141 E. 5c; 135 II 286 E. 5), wobei es jedoch unter Umständen genügt, wenn Einwendungen erst im Be- schwerdeverfahren vorgebracht werden können (BGE 135 II 286 ff.). Der individuelle Rechtsschutz unter Gewährung des rechtlichen Gehörs wird in Art. 33 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) konkretisiert. Demgemäss sind Nutzungspläne öffentlich aufzulegen (Art. 33 Abs. 1 RPG). Das kantonale Recht hat dabei wenigstens ein Rechtsmittel gegen Nutzungspläne vorzusehen und die Legitimation min- destens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu gewährleisten (Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG). Der Zonenplan kann von den Betroffenen direkt ange- fochten werden (vgl. BGE 135 II 286 E. 5; 135 II 22). Ob er ausnahmsweise – im Sinn einer akzessorischen Normenkontrolle – bei der späteren An- wendung des Plans noch in Frage gestellt werden kann, bestimmt sich in erster Linie danach, ob die Betroffenen sich schon bei Planerlass über die auferlegten Beschränkungen im Klaren sein konnten und welche Möglich- keiten zur Interessenwahrung sie in diesem Zeitpunkt hatten (vgl. BGE 106 Ia 383; BGE 127 I 103; Urteil des BGer 1C_518/2010 vom 22. März 2011 E. 4.1 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 7. A. 2016, Rz. 962 mit Hinweisen). Eine öffentlichen Auflage des angemeldeten Schutzobjekts – mit einem dem Entscheid vorgelagerten Einspracheverfahren und/oder einem nach- gelagerten Rechtsmittel innert bestimmter Frist – bietet insbesondere den Vorteil der Rechtssicherheit durch Verbindlichkeit der Ausscheidung ge- genüber Dritten. So dürften die bestehenden Eigentümer im Schutzgürtel,

B-3674/2018 Seite 14 bei unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist oder nach einem rechtskräfti- gen (abweisenden) Entscheid, die Ausscheidung und den Schutzgürtel in der Regel in späteren Folgeverfahren nicht mehr in Frage stellen können. Ebenso erübrigt sich die Prüfung, ob und inwieweit der Eigentümer des Schutzobjekts in das Verfahren der Bekämpfungsmassnahme einzubezie- hen ist, um den Schutz seines Objekts im Verhältnis zum Dritteigentümer zu verteidigen. Der Beschwerdeführer verweist denn auch auf eine im Kan- ton Thurgau vollzogene Auflage, wonach die zur Ausscheidung begriffenen Objekte bei der Gemeindeverwaltung zur Einsicht aufgelegt und Bewirt- schaftende bzw. Grundeigentümer von Obstanlagen im Schutzgürtel (Um- kreis von 500 m) zur Einsprache berechtigt waren, ansonsten das Schutzobjekt als anerkannt gelte (vgl. Stellungnahme vom 10. August 2018, Rz. 12). Dass sich ein Auflageverfahren auch für Feuerbrand-Ob- jekte zwingend aus dem Bundesrecht ergibt, lässt sich im Rahmen des vorliegenden Streitgegenstands (vgl. E. 3.6) jedoch nicht festhalten. An- dere Formen der öffentlichen oder individuellen Bekanntmachung der Aus- scheidung erscheinen verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. 3.7.2 Führt die Behörde derweil das Ausscheidungsverfahren, in Verzicht auf eine öffentliche Auflage bzw. auf (spätere) Publikation des Schutzob- jekts unter Beteiligung ausschliesslich des antragstellenden Bewirtschaf- ters durch – ohne dass sich die Betroffenen am Verfahren beteiligen oder in Kenntnis des Entscheids ein Rechtsmittel erheben können – so kann im späteren Folgeverfahren (Rodungsverfügung) das rechtliche Gehör be- troffener Dritter allenfalls insofern gewahrt werden, als sie ihre Lage im Schutzgürtel vorfrageweise in Frage stellen können. Dringt ein Eigentümer mit seinen Rügen durch, hat dies zur Folge, dass im Verhältnis zwischen ihm und dem Gemeinwesen das im Schutzgürtel geltende (rigorosere) Recht im konkreten Fall nicht angewandt werden kann und er letztlich da- von unbelastet bleibt, ohne dass das Schutzobjekt dadurch insgesamt auf- gehoben würde (vgl. zu dieser Fallkonstellation BVGE 2008/32 E. 5, worin das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf eine kantonale Regelung fest- hielt, dass ein Schutzobjekt erst nach Verfügung der Vollzugsmassnahmen gegenüber Dritten im Schutzgürtel und einem allfälligen Rechtsmittelver- fahren in Rechtskraft erwachse). 3.7.3 Die Ausscheidung eines Feuerbrand-Schutzobjekts lässt sich zwar nicht unbesehen mit der Änderung von Nutzungsplänen gleichsetzen (zu- mindest soweit sie nicht in der Form eines Plans erfolgt), zumal sie in Be- zug auf den gesuchstellenden Bewirtschafter auch eine individuell-kon-

B-3674/2018 Seite 15 krete Komponente beinhaltet. Sie kann aber für die betroffenen Grundei- gentümer aufgrund der Zuordnung ihrer Parzellen zum Schutzgürtel, wie erwähnt (E. 3.4), eine teilweise vergleichbare Tragweite entfalten. Wie ein Nutzungsplan weist sie zudem Ähnlichkeiten mit einer Allgemeinverfügung auf. Allgemeinverfügungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie zwar einen konkreten Tatbestand regeln, aber eine nicht bestimmte Vielzahl von Ad- ressaten betreffen, wobei der Adressatenkreis offen (unbestimmt) oder be- stimmbar (geschlossen) sein kann (BGE 139 V 72 E. 3.1.1; BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; BVGE 2008/18 E. 1; HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 935 f., Rz. 960; vgl. auch TOBIAS JAAG, Die All- gemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, S. 437 f., 444 ff.). Auch die Ausscheidung eines Schutzgürtels stellt weder einen generell- abstrakten Erlass (Rechtssatz) noch eine individuell-konkrete Verfügung dar, sondern weist einen generell-konkreten Charakter auf. Konkret ist sie insofern, als sie sich auf ganz bestimmte Grundstücke – diejenigen im Um- kreis von 500 m eines einzelnen geschützten Objekts – bezieht. Ohne dass es eines weiteren umsetzenden Hoheitsaktes bedürfte, werden diese un- mittelbar dem Schutzgürtel mit den entsprechenden Nutzungseinschrän- kungen zugeteilt. Als generell erweist sie sich, weil sie sich an einen grös- seren, nicht individuell (namentlich) bestimmten Adressatenkreis richtet. In materieller Hinsicht weist die (verbindliche) Zuordnung von bestimmten Parzellen zum Schutzgürtel somit wesentliche Merkmale einer Allgemein- verfügung auf – auch wenn die Ausscheidung der vorliegend relevanten Schutzobjekte nicht formell als solche bezeichnet und eröffnet wurde. Während für generell-abstrakte Erlasse im Verfahren der Rechtsetzung im Allgemeinen kein Anspruch auf rechtliches Gehör besteht, werden Allge- meinverfügungen regelmässig wie (gewöhnliche) Verfügungen behandelt. Insbesondere gilt dies für das Verfahren und den Rechtsschutz (vgl. BGE 126 II E. 1). So werden sie nach herrschender Lehre und Rechtsprechung in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit grundsätzlich den Verfügungen gleichge- stellt (Urteil des BGer 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1 mit Hin- weisen; BGE 125 I 313 E. 2b). Gleich wie Individualverfügungen unterlie- gen sie direkt der Beschwerde (BVGE 2008/18 E. 1). Hinsichtlich des recht- lichen Gehörs (und der Eröffnung) gelten gewisse Erleichterungen, wobei grundsätzlich nur diejenigen Personen anspruchsberechtigt sind, welche durch die Allgemeinverfügung wesentlich schwerer betroffen sind als die übrige Vielzahl der Adressaten (vgl. BVGE 2008/18 E. 5.2; zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN a.a.O. Rz. 944 ff. mit Hinweisen).

B-3674/2018 Seite 16 Eine vorfrageweise Kontrolle der Rechtmässigkeit von Allgemeinverfügun- gen im späteren Anwendungsfall ist nach der Rechtsprechung in der Regel nur dann noch zulässig, wenn der Kreis der Adressaten offen ist bzw. sie durch die Anordnung der Allgemeinverfügung nur virtuell betroffen werden, und solange die Rechtssicherheit durch die akzessorische Prüfung nicht in Frage gestellt wird. Denn in solchen Fällen hatte nicht jeder Adressat die Möglichkeit, die Anordnung unmittelbar anzufechten (vgl. BGE 134 II 272 E. 3.3; BGE 125 I 313 E. 2b; BVGE 2008/18 E. 2.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN a.a.O. Rz. 946 mit Hinweisen). Die Ausscheidung des Schutzgürtels zum Schutz vor Feuerbrand hat in- dessen – anders als beispielsweise eine generell-konkrete Anordnung im Strassenverkehr – keinen offenen, sondern einen bestimmbaren Adressa- tenkreis, für welchen im Fall von Allgemeinverfügungen eine akzessorische Prüfung der Rechtmässigkeit in der Regel ausgeschlossen ist. Der be- stimmbare Personenkreis ergibt sich vorliegend aufgrund der Eigentümer- stellung an den Parzellen im Schutzgürtel, zu welchem auch der Beschwer- deführer gehört. Deshalb wie bei Allgemeinverfügungen auf eine akzesso- rische Überprüfung des Schutzobjekts im Sinne der Vorinstanz zu verzich- ten, setzt jedoch voraus, dass der Beschwerdeführer auch eine vergleich- bare und faire Möglichkeit zur direkten Anfechtung seiner Lage im Schutz- gürtel besass und so seine Einwände vortragen konnte. 3.7.4 Die Ausgestaltung des Ausscheidungsverfahrens und der Mitwir- kungsrechte der Betroffenen ist wie erwähnt Sache der Kantone, wobei weder kantonale Normen zur Bekanntmachung der Feuerbrand-Objekte bestehen noch solche abstrakt zu überprüfen sind (E. 3.3, E. 3.7). Indes- sen erscheint es vorliegend gerechtfertigt, die von der Lehre und Recht- sprechung entwickelten Grundsätze zur akzessorischen Prüfung von All- gemeinverfügungen – in analoger Weise – hinsichtlich der 2008 und 2016 erfolgten Ausscheidung der Schutzobjekte zu berücksichtigen für die Frage, ob der Beschwerdeführer die Verbindlichkeit des Schutzgürtels un- ter dem Aspekt des rechtlichen Gehörs noch in Frage stellen kann oder er früher dagegen hätte vorgehen können und müssen. 3.8 Der Kanton Luzern hat zur Ausscheidung der vorliegend relevanten Schutzobjekte kein öffentliches Auflageverfahren mit Teilnahmemöglichkeit der Betroffenen durchgeführt. Die Festlegung der konkreten Objekte als solche wurde auch nicht im amtlichen Publikationsorgan, d.h. im Luzerner Kantonsblatt veröffentlicht – wie die Behörde es im Fall von Allgemeinver- fügungen üblicherweise anordnen kann (vgl. § 30 Bst. d VRG LU; Art. 36

B-3674/2018 Seite 17 Bst. d VwVG; allg. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN a.a.O. Rz. 945). Entspre- chend bestand auch keine bestimmte, ab der Veröffentlichung laufende Beschwerdefrist. Der Kanton hat das Verfahren aber auch nicht auf die Teilnahme und Information ausschliesslich des antragstellenden Bewirt- schafters beschränkt, sondern, im Sinne einer dazwischen zu verortenden Vorgehensweise, den Schutzgürtel der betroffenen Schutzobjekte im kan- tonalen Geoportal (offizielle Online-Publikationsplattform des Kantons Lu- zern für Geoinformationen) publiziert. Dieses beruht auf dem kantonalen Gesetz über die Geoinformation und die amtliche Vermessung vom 8. Sep- tember 2003 (Geoinformationsgesetz, GIG; SRL 29). Im Zusammenhang mit der Allgemeinverfügung vom 4. Februar 2009, welche allerdings das Verbot der Anpflanzung von Feuerbrand-Wirtspflanzen betraf, wurde ne- benbei (in einer Fussnote) der Link zum Geoportal im Luzerner Kantons- blatt veröffentlicht mit dem Hinweis, dass die definierten Schutzobjekte im Internet abrufbar seien (Beilage 11 zur Vernehmlassung, Ziff. 1 mit Fn. 4). Daher stellt sich die Frage, wie mit dieser Zwischenlösung zu verfahren ist. 3.8.1 Hinsichtlich des im Jahr 2008 definierten Schutzobjekts ist zusätzlich die Entstehungsgeschichte der Ausscheidung zu berücksichtigen. Das Vor- jahr 2007 war unbestritten das schweizweit bisher schlimmste und folgen- reichste Feuerbrandjahr. Während der Kernobstblüte herrschten ʺoptimaleʺ Infektionsbedingungen. Bei den Hochstammbäumen waren Zehntausende befallen und mehr als 100 ha Erwerbsanlagen mussten gerodet werden (vgl. dazu Schweizerische Zeitschrift für Obst- und Weinbau [SZOW], Nr. 24/07, S. 9 ff.). Der Kanton Luzern war davon stark (und mehr als die meisten Kantone) betroffen. So wurden Obstkulturen im Umfang von 25 ha Fläche gerodet. Ausserhalb der Obstkulturen waren rund 20'000 Hoch- stamm-Obstbäume vom Feuerbrand befallen. In der Folge wurde das ge- samte Kantonsgebiet per 1. April 2008 flächendeckend der Befallszone zu- geteilt. Gestützt auf die weitflächig angelegte Bekämpfungsstrategie ge- mäss dem (anfechtbaren) Regierungsratsbeschluss vom 18. März 2018, der auch allen Gemeinden, dem Luzerner Bauernverband und dem Obst- bauverein zugestellt wurde, wurden im Kantonsgebiet rund 100 Obstkultu- ren und rund 150 Hochstamm-Obstgärten als Schutzobjekte definiert so- wie im Geoportal eingetragen (vgl. Vernehmlassung, S. 2 f. mit Beilagen 9 u. 10). Im Zuge dessen wurde 2008 auch das vorliegend relevante Schutzobjekt (Obstanlagen der Parzellen Nr. [...], [...], [...], [...] und [...]) festgelegt, dessen Schutzgürtel den nordwestlich auf der Parzelle Nr. [...] gelegenen Baum des Beschwerdeführers umfasst (E. 2.6). Seit 2008 ist die Anzahl der Schutzobjekte nach Angaben der Vorinstanz stabil, wobei

B-3674/2018 Seite 18 zufolge sich ändernder Flächen oder Baumbestände jährlich ein bis zwei Veränderungen von Schutzobjekten stattfinden. 3.8.1.1 Auch wenn keine Auflage bzw. Publikation des Schutzobjekts er- folgte, traten an deren Stelle in den Jahren 2008 und 2009 andere Ele- mente der allgemeinen Bekanntmachung. Neben der Publikation der defi- nierten Schutzflächen im Online-Geoportal und der Mitteilung im Kantons- blatt durch Allgemeinverfügung, wo sie im Internet öffentlich zugänglich seien, wurde das Vorgehen der weiträumigen Ausscheidung von Schutzob- jekten den Bewirtschaftern im Vorfeld bekannt gemacht. So wurden, wie die Vorinstanz schlüssig darlegt und der Beschwerdeführer nicht konkret bestreitet, alle potentiellen Bewirtschafter – darunter auch der Beschwer- deführer – individuell angeschrieben und angefragt, ob sie innert bestimm- ter Frist ein Schutzobjekt anmelden wollen. Das Standardschreiben an die Bewirtschafter wies explizit auf die Definition und die Bedeutung des Schutzgürtels von 500 m um das jeweilige Objekt hin. Auch wurden die Ausscheidungsabläufe im breit gestreuten amtlichen ʺMerkblatt Feuer- brandʺ vom März 2008 und in der landwirtschaftlichen Fachpresse erläutert (vgl. Vernehmlassung, S. 2 f.). Individuell für den Beschwerdeführer kommt später hinzu, dass sich schon im Verfahren B-7277/2015 hinsichtlich exakt desselben Schutzobjekts die Frage stellte, ob seine damals betroffenen Bäume auf der Parzelle Nr. [...] (wie diejenigen der anderen Beschwerdeführer) in der Umgebung von 500 m lagen, und die Rodungsverfügung aufgrund der Lage ausserhalb wiedererwogen wurde. Mit diesem Verfahren wurde ihm das Schutzobjekt nachweislich persönlich bekannt und auch die Bedeutung der Lage im Schutzgürtel zweifelsfrei bewusst. 3.8.1.2 Unter diesen Umständen darf davon ausgegangen, dass der Be- schwerdeführer zu früherem Zeitpunkt – spätestens mit persönlicher Kenntnis der Lage im Schutzgürtel – direkt gegen die Ausscheidung des im Jahr 2008 festgelegten Schutzobjekts hätte vorgehen können und müs- sen. Insgesamt ist mit dem verfassungsmässigen Grundsatz eines fairen Verfahrens vereinbar, entsprechende Rügen als verspätet zu betrachten. Zudem dürfte es im Lichte des öffentlichen Interesses an der Eindämmung des Feuerbrands mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit in Konflikt gera- ten, könnten die 2008 (in Folge des ʺFeuerbrandjahrs 2007ʺ) auf dem ge- samten Kantonsgebiet zahlreich und begleitet von breiter Information der

B-3674/2018 Seite 19 interessierten Kreise ausgeschiedenen Schutzobjekte nach mehr als zehn Jahren noch in Frage gestellt werden. In Analogie zur Rechtslage bei Allgemeinverfügungen (vgl. E. 3.7.3) bleibt es dem Beschwerdeführer somit verwehrt, die Rechtsmässigkeit des Schutzobjekts 2008 im vorliegenden Verfahren vorfrageweise überprüfen zu lassen. Demgemäss liegt der Baum in der nordwestlichen Ecke der Par- zelle Nr. [...] (Baum 2) für ihn verbindlich im definierten Schutzgürtel. Für diesen Baum bleibt insbesondere zu prüfen, ob die Rodung verhältnismäs- sig ist (E. 5). 3.8.1.3 Infolgedessen nicht weiter zu behandeln sind insbesondere die Rü- gen zur materiellen Schutzwürdigkeit des Schutzobjekts bei seiner Aus- scheidung. Dies gilt namentlich für den Einwand, dass die geschützte An- lage nicht hätte ausgeschieden werden dürfen, weil ein Schutzobjekt frei von Feuerbrand sein müsse, wogegen im Zeitpunkt der Aufnahme des be- troffenen Objekts unzählige Hochstamm-Obstbäume und Niederstamm- Anlagen flächig Feuerbrandbefall aufgewiesen hätten (vgl. Replik, S. 6 ff.). Mit der Rüge, im Jahr 2015 seien in der betroffenen Obstanlage von Z._______ anlässlich von Kontrollen Symptome des Feuerbrands festge- stellt worden, kann der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit des Schutzobjekts ebenfalls nicht in Frage stellen. Insbesondere ist nicht zu prüfen, ob ein Antrag an die kantonale Behörde auf eine Wiederaufnahme des Verfahrens betreffend den Schutzstatus des Objekts nach der kanto- nalen Verfahrensordnung zulässig wäre, und in einem solchen Verfahren, unter Einbezug des Bewirtschafters, wesentlich veränderte Verhältnisse hinsichtlich des Zustands der geschützten Bäume geltend gemacht werden könnten. Diese Frage bildet nicht Teil der angefochtenen Verfügung und liegt ausserhalb des vorliegenden Streitgegenstands. 3.8.2 Anders gelagert ist die Ausscheidung des im Jahr 2016 einzeln defi- nierten Schutzobjekts, welches rund zwei Monate nach Abschluss des den Beschwerdeführer betreffenden Verfahrens B-7277/2015 – offenbar als Reaktion darauf – festgelegt wurde. Dem Beschwerdeführer ist insoweit zuzustimmen, als mangels öffentlicher Auflage bzw. Publikation der Aus- scheidung im amtlichen Publikationsorgan (Kantonsblatt) nicht angenom- men werden kann, dass mit Aufnahme des Schutzgürtels im Online-Geo- portal eine Beschwerdefrist von 30 Tagen ausgelöst worden wäre. Von ei- nem Bewirtschafter zu erwarten, monatlich das Geoportal in Bezug auf neue Schutzobjekte und die Lage seiner Grundstücke abzurufen, erscheint

B-3674/2018 Seite 20 unter dem Aspekt des rechtlichen Gehörs fraglich. Aus dem Geoportal ge- hen denn nur der Umfang und die markierte Fläche des Schutzgürtels her- vor, während nicht klar erkennbar ist, um welches Schutzobjekt auf wel- chen (hier mehreren) Parzellen es sich exakt handelt. Die entsprechenden Angaben mussten im vorliegenden Verfahren mittels Instruktionsverfügung erfragt werden. Auch blieb nicht überprüfbar, seit welchem konkreten Da- tum der Schutzgürtel im Online-Portal abrufbar ist. Insgesamt fehlen indi- viduelle oder allgemeine Bekanntmachungselemente, wie sie bei der Aus- scheidung im Jahr 2008 erfolgt und mit dem Rechtsschutz bei Allgemein- verfügungen vergleichbar sind. Die Vorinstanz führt zwar aus, den Bewirtschaftern sei die Lage ihrer Bäume im Schutzgürtel aufgrund der systematischen Feuerbrandkontrol- len bekannt, welche, zweimal jährlich, nur innerhalb des Schutzgürtels stattfinden (vgl. Richtlinie BLW, Anhang Ziff. 1). Zudem hat der Beschwer- deführer am 18. Oktober 2017 eine Sanierungsvereinbarung mit den Be- hörden abgeschlossen, wonach die betroffenen Bäume im Schutzgürtel durch Rückschnitt zu sanieren seien. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2017 wurde ihm dafür eine Entschädigung zugesprochen. Nach Auffas- sung der Vorinstanz habe der Beschwerdeführer mit dieser Vereinbarung bzw. durch Nichtanfechtung der Entschädigungsverfügung akzeptiert, dass sein Baum im Gürtel eines Schutzobjekts liege, weshalb seine Rügen zur Ausscheidung des Schutzobjekts verspätet seien. Indessen läuft der Gürtel des Schutzobjekts 2008 zum einen mitten durch seine Parzelle Nr. [...] hin- durch, weshalb auch ohne das Schutzobjekt 2016 amtliche Kontrollen auf dem Grundstück stattfänden. Zum andern kann nicht zu Lasten des Be- schwerdeführers aus dem Abschluss einer Sanierungsvereinbarung und der Annahme einer Entschädigung geschlossen werden, dass er auf eine mögliche Anfechtung der Ausscheidung bewusst habe verzichten wollen. Es wäre der Behörde zudem unbenommen gewesen, ihm die Ausschei- dung des Schutzobjekts 2016 formell mitzuteilen und ihm damit den Rechtsschutz zu eröffnen. 3.8.3 Daraus ergibt sich, dass der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Ausscheidung des im Jahr 2016 ausgeschiedenen Schutzobjekts vor- frageweise in Frage stellen kann. Mithin muss er den Schutzgürtel des Ob- jekts (d.h. die Lage des zentral auf der Parzelle Nr. [...] stehenden Baums innerhalb des Gürtels) im vorliegenden Verfahren nicht verbindlich gegen sich gelten lassen, soweit seine Rügen begründet sein sollten (E. 3.7.2).

B-3674/2018 Seite 21 4. Die materielle Rechtmässigkeit des im Jahr 2016 ausgeschiedenen Schutzobjekts stellt der Beschwerdeführer insbesondere damit in Abrede, dass die geschützten Hochstamm-Obstbäume die (kantonalen) Anforde- rungen der Aufnahme eines Schutzobjekts nicht erfüllten. Insbesondere bestreitet er den ökologischen Wert des Obstgartens. Damit sich Vögel, Insekten und Kleintiere in einem Obstgarten zu Hause fühlten, müsse er eine bestimmte Grösse aufweisen. Der Baumbestand habe eine Einheit zu bilden und eine bestimmte Altersstruktur aufzuweisen. Der ge- schützte Hochstamm-Obstgarten weise jedoch eine ungünstige Alters- struktur auf. Es fehlten im Obstgarten zudem alte und ökologisch wertvolle Bäume. Von den über 50 Hochstamm-Bäumen im Jahr 2011 seien nur noch 11 alte und landschaftsprägende Bäume vorhanden. Bei den übrigen handle es sich um Ergänzungspflanzungen, die erst nach Jahren einen re- levanten ökologischen Wert aufweisen würden. 4.1 Die Vorinstanz räumt zwar ein, dass die Obstanlage (Niederstamman- lage) des Bewirtschafters die Anforderungen an die Mindestfläche eines Schutzobjekts (vgl. E. 2.4) nicht erfülle. Der geschützte Hochstamm-Obst- garten dagegen sei kompakt, wertvoll und gut gepflegt. Bei seiner Auf- nahme im Jahr 2016 sei er frei von Feuerbrand gewesen (Vernehmlas- sung, S. 1 f.). Zu Relevanz und Wert der Altersstruktur, zur gerügten Zahl der wertvollen Bäume und zum ökologischen Wert des Obstgartens sind bislang jedoch weder Ausführungen der Vorinstanz und noch ist eine Stel- lungnahme des Bewirtschafters vorhanden. Die Frage, ob das im Jahr 2016 ausgeschiedene Schutzobjekt ausreichend wertvolle Wirtspflanzenbestände in Form eines Hochstamm-Obstgartens (vgl. Ziff. 3 der Richtlinie BLW) aufweist, lässt sich für das Bundesverwal- tungsgericht auf Basis der vorhandenen Akten und Eingaben somit inner- halb des dringlichen Zeitrahmens nicht hinreichend beurteilen. 4.2 Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist grundsätzlich re- formatorisch ausgestaltet, d.h. das Gericht entscheidet in der Regel in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisun- gen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Rückweisung ist jedoch namentlich angebracht, wenn die Vorinstanz bei ihrem Entscheid aufgrund der von ihr eingenommenen Rechtsauffassung Fragen nicht ge- prüft hat, die besondere Sachkenntnis bedingen oder bei deren Beurteilung sie einen Ermessensspielraum gehabt hätte (vgl. Philippe Weissenberger,

B-3674/2018 Seite 22 in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, N. 15 ff. zu Art. 61 VwVG). Dies trifft auch vorliegend für die im Ermessen des Kantons stehende Frage zu, ob das im Jahr 2016 ausgeschiedene Schutzobjekt die materiel- len Kriterien für die Aufnahme eines Baumbestands in den Schutzstatus erfüllt. Diese Prüfung ist nicht erstmals im Beschwerdeverfahren durch das Bundesverwaltungsgericht vorzunehmen, sondern – auch aufgrund der Ortskunde und Sachnähe der kantonalen Behörde – der Vorinstanz zu überlassen. Ebenfalls hat die Vorinstanz noch nicht beurteilt oder sich dazu geäussert, ob und weshalb eine Rodung allenfalls auch dann der gelten- den Bekämpfungsstrategie des Bundes und des Kantons entsprechen kann, wenn die Prüfung ergeben sollte, dass der Baum im konkreten Fall als ausserhalb eines Schutzgürtels stehend zu gelten hätte. 4.3 In Bezug auf den zentral auf der Parzelle Nr. [...] stehenden (mit X mar- kierten) Baum (ʺBaum 1ʺ) ist die Angelegenheit somit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie hat vorfrageweise die materielle Rechtmässigkeit des im April 2016 definierten Schutzobjekts zu prüfen und somit erneut zu be- urteilen, ob der Standort des Baums – im Rahmen der streitigen Rodung – als innerhalb des Schutzgürtels von 500 m liegend zu gelten hat. Anschlies- send hat sie erneut darüber zu entscheiden, ob der Baum zu roden sei. 5. Hinsichtlich des zweiten Baums in der nordwestlichen Ecke der Parzelle Nr. [...] (ʺBaum 2ʺ), welcher verbindlich im Schutzgürtel des im Jahr 2008 definierten Schutzobjekts steht (E. 3.8.1), ist weiter zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht dessen Rodung verfügt hat. 5.1 Der Beschwerdeführer rügt namentlich eine Verletzung des Grundsat- zes der Verhältnismässigkeit, welchen die Vorinstanz missachtet und somit ihr Ermessen bei der Anordnung der Rodung pflichtwidrig ausgeübt habe. Insbesondere bestreitet er, dass die Rodung der Birnbäume zur Reduktion des Infektionspotentials geeignet und erforderlich sei. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre in der Schweiz und im Ausland hätten gezeigt, dass der Feuerbrand durch Fällungen und Rückschnitte nicht wirksam bekämpft werden könne, weil es unmöglich sei, mit diesen Methoden die Bakterien- herde auszumerzen. Zudem blieben Befallsherde oft unerkannt, weshalb die Rodung befallener Bäume nichts nütze. Der Erreger lasse sich nicht mehr ausrotten und durch Rodungen könne die Ausbreitung der Krankheit

B-3674/2018 Seite 23 nicht verhindert werden. Zu sehr sei diese von anderen Faktoren (zum Bei- spiel von der Witterung) abhängig. Des Weiteren seien befallene Hoch- stamm-Obstbäume in der Lage sich zu regenerieren. Beispielsweise wie- sen die mit den Urteilen des BVGer B-7369/2007 und B-7372/2007 (BVGE 2008/32) vom 30. April 2008 geretteten Bäume heute keinen Feuerbrand- befall mehr auf. Auch im vorliegenden Fall könne der Feuerbrand durch die eingeleiteten Sanierungsmassnahmen in Schach gehalten werden, wobei einer seiner drei im Jahr 2017 befallenen Bäume inzwischen als feuer- brandfrei eingestuft worden sei. Die Rodung sei auch deshalb nicht not- wendig, weil die nächstgelegenen Schutzobjekte von Y._______ und Z._______ bereits selbst seit Jahren mit Feuerbrand befallen seien, wes- halb die Fällung der Bäume nichts zu ihrem Schutz beitrage. Bei korrekter Sachverhaltsfeststellung bestehe somit kein öffentliches Interesse an der verfügten Rodung. 5.2 Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, eine weitere Verschleppung des Feuerbrands könne nur durch die fachgerechte Beseitigung der Infek- tionsherde verhindert werden. Eine rasche Rodung und Vernichtung des Pflanzenmaterials vermindere das Risiko einer weiteren Verbreitung der gemeingefährlichen Bakterienkrankheit und gewährleiste so im öffentli- chen Interesse weiterhin akzeptable Produktionsbedingungen für den Obstbau. Bei einer Verzögerung bestehe die Gefahr, dass weitere Bäume, insbesondere vitale Jungbäume und Bäume anfälliger Sorten befallen wür- den. Die Rodungen reduzierten den Befallsdruck. Obwohl bei den betroffe- nen Bäumen im Vorjahr ein Rückschnitt durchgeführt worden sei, seien die Symptome in diesem Jahr erneut ausgebrochen und neue Blüteninfektio- nen vorhanden. Mehr als 50 Befallsstellen seien pro Baum vorhanden. Die Rodung sei unumgänglich. 5.3 Das BLW als Fachbehörde erachtet die Rodung ebenfalls als recht- mässig. Aufgrund des starken, auch nach Durchführung von Sanierungs- massnahmen eindeutigen Befalls mit Feuerbrand sowie der Lage in einem Schutzobjekt und der Baumgrösse bestehe die Gefahr der Verbreitung der Krankheit auf gesunde Pflanzen, insbesondere auf die in der Nähe befind- lichen Hochstamm-Obstgärten und Erwerbsobstanlagen. Ein befallener Baum sei auch ausserhalb der Blütezeit eine potentielle Infektionsquelle. Die Feuerbrandbakterien könnten gesunde Wirtspflanzen im Umfeld ge- fährden. Zudem sei der Aufwand für die Durchführung des Rückschnittes und die Kontrollen beträchtlich, weshalb im Gürtel von Schutzobjekten be- fallene Pflanzen anstelle des Rückschnittes zu vernichten seien. Das öf- fentliche Interesse und die privaten Interessen anderer Eigentümer im

B-3674/2018 Seite 24 Schutzobjekt an der Eindämmung des Infektionsdrucks überwiege das In- teresse des Beschwerdeführers am Erhalt der krankheitsbedingt ertrags- reduzierten Bäume. 5.4 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich bei der Beurteilung von technischen Fragen eine gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne zwingende Gründe von der Einschätzung von Fachbehörden und Sachver- ständigen ab, sofern diese nicht offensichtlich widersprüchlich erscheinen oder auf irrtümlichen tatsächlichen Feststellungen beruhen (BVGE 2011/47 E. 5.1, BVGE 2008/10 E. 4; betreffend Feuerbrand BVGE 2013/9 E. 3.9; Urteil des BVGer B-7301/2015 vom 23. Februar 2016 E. 4.1). In diesem Sinn sind die Ausführungen der Fachbehörden nachfolgend zu gewichten. 5.5 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die von der Behörde getroffenen Massnahmen für das Erreichen des öffentlichen Zieles geeig- net, erforderlich und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen (BVGE 2008/32 E. 8.1). 5.5.1 Soweit der Beschwerdeführer die Eignung der Rodung zur wirksa- men Bekämpfung des Feuerbrands in Abrede stellt, hat sich das Bundes- verwaltungsgericht in seiner Praxis bereits mehrfach mit verschiedenen Aspekten der Feuerbrandbekämpfungsstrategie in der Schweiz auseinan- dergesetzt. Dabei hat es in konstanter Rechtsprechung das öffentliche In- teresse an einer möglichst effizienten Bekämpfung des Feuerbrandes be- stätigt und insbesondere ausgeführt, dass, auch wenn der Feuerbrand in der Schweiz nicht mehr ausgerottet werden könne, dies nicht dazu führe, dass alle Schutzmassnahmen einzustellen wären. Auch die dadurch ver- hinderten volkswirtschaftlichen Schäden würden die grundsätzlichen Be- mühungen der zuständigen Behörden zur Feuerbrandbekämpfung recht- fertigen, wobei letztere nicht zuletzt auch Vernichtungsmassnahmen um- fassen können (zuletzt Urteil des BVGer B-7301/2015 vom 23. Februar 2016 E. 3 mit weiteren Hinweisen). Wie erwähnt hat der Bund mit der Richtlinie des BLW vom 30. Juni 2006 Weisungen zur Bekämpfung des Feuerbrands erlassen, welche für Befalls- zonen als verbleibendes Ziel eine Eindämmungsstrategie (Reduktion des Infektionspotentials / Verhinderung der weiteren Ausbreitung) vorsieht (vorne, E. 2.3). Sie strebt akzeptable Rahmenbedingungen für die Erzeu-

B-3674/2018 Seite 25 gung von Kernobstgehölzen, die Produktion von Kernobst sowie die Erhal- tung wertvoller Hochstammbestände anhand der Ausscheidung von Schutzobjekten und rigoroser Sanierungsmassnahmen innerhalb dersel- ben an (Ziff. 3, Ziff. 4.2 Abs. 1 und Anhang Ziff. 2 der Richtlinie BLW). Das BLW als Fachbehörde führt in der Stellungnahme vom 5. Juli 2018 aus, innerhalb der Befallszone bleibe das in der Richtlinie umschriebene öffent- liche Interesse an der Erhaltung akzeptabler Rahmenbedingungen mass- gebend. Dieses Ziel könne nur erreicht werden, wenn innerhalb von Schutzobjekten der Infektionsdruck durch die Feuerbrandbakterien rasch möglichst tief gehalten werde. Die Rodung und fachgerechte Entsorgung sei bei hochanfälligen Kernobstsorten die einzige Massnahme, die den In- fektionsdruck für andere wertvolle Pflanzen bedeutend eindämmen könne. Massgebend sei für den Rodungsentscheid daher nicht, ob die befallenen Bäume überleben könnten. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente bieten keinen An- lass, von der bisherigen Praxis des Bundesverwaltungsgerichts und der Beurteilung der Fachbehörden abzuweichen. Der im Auftrag des BLW ver- fasste Bericht zur Evaluation der phytosanitären Massnahmen gegen Feu- erbrand hat im Oktober 2016 die Eignung der Richtlinie BLW grundsätzlich bestätigt (S. 8 [Beilage 6 zur Stellungnahme des BLW]; zugänglich unter www.blw.admin.ch > Nachhaltige Produktion > Pflanzenschutz > Eidg. Pflanzenschutzdienst (EPSD) - Pflanzengesundheit > Schutz vor beson- ders gefährlichen Schadorganismen > Erwinia amylovora). Auch der im Herbst 2018 publizierte Schlussbericht ʺGemeinsam gegen Feuerbrandʺ der Forschungsstelle Agroscope bestätigt im Grundsatz, dass die Richtlinie BLW seit 2006 ein geeignetes Instrument sei, um dem Feuerbrand zu be- gegnen (Agroscope Transfer Nr. 237/2018, S. 32; zugänglich unter www.agroscope.admin.ch > Themen > Pflanzenbau > Obstbau > Feuer- brand > Gemeinsam gegen Feuerbrand – 2. Nationale Feuerbrandtagung). Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, die Bekämpfungsmassnah- men seien überarbeitungsbedürftig und der Feuerbranderreger werde ab dem Jahr 2020 in der neuen Pflanzenschutzverordnung nicht mehr als Quarantäneorganismus gelten; eine Arbeitsgruppe sei mit zu prüfenden Szenarien für den schrittweisen Wechsel der Regelung befasst. Zudem stehe in der Europäischen Union (EU) zurzeit eine Herabstufung des Feu- erbrands zu einer ʺregulated non-quarantine pestʺ zur Diskussion, was zeige, dass die bisherige Bekämpfungsstrategie nicht wirksam gewesen sei. Dem genannten Schlussbericht der Agroscope (S. 32 f.) ist in der Tat zu entnehmen, dass in Bezug auf Teile der Pflanzenschutzverordnung und der Richtlinie BLW ein Anpassungsbedarf eruiert worden ist. Doch beruft

B-3674/2018 Seite 26 sich der Beschwerdeführer damit auf mögliche Entwicklungen in der Recht- setzung, deren Ergebnis noch ungewiss ist und welche im geltenden Recht noch keine Umsetzung gefunden haben. Ob künftige Anpassungen kon- krete Auswirkungen auf den vorliegenden Fall hätten, ist offen. Jedenfalls stuft die in Kraft stehende Pflanzenverordnung den Feuerbrand nach wie vor als besonders gefährlich ein (E. 2). Entsprechend rechtfertigt es sich im heutigen Zeitpunkt nicht, die bisherige Bekämpfungsstrategie als obso- let einzustufen und, wie der Beschwerdeführer verlangt, die Rodung auf- zuschieben bis zum definitiven Entscheid, ob der Bund die EU-Richtlinie übernehme und Feuerbrand zu einer nicht mehr melde- und bekämpfungs- pflichtigen Krankheit herabstufe (vgl. Replik, S. 20). Demnach ist davon auszugehen, dass die verfügte Rodung – im Rahmen der bestehenden Eindämmungsstrategie – eine geeignete und wirksame Massnahme zur Bekämpfung des Feuerbrands darstellt. 5.5.2 Die vorliegend erkrankten Bäume des Beschwerdeführers gehören als Gelbmöstler zu den hoch anfälligen Birnensorten (Merkblatt Nr. 738 der Forschungsstelle Agroscope "Feuerbrand – Massnahmen in der vom Bund ausgeschiedenen Befallszone: Vernichtung der befallenen Bäume, Rück- schnitt/-riss oder keine Sanierung?", Version 01/2018). Das Agroscope- Merkblatt Nr. 738 hält für die hoch anfälligen Sorten weiter fest, dass ein Rückschnitt in den meisten Fällen nicht erfolgreich und sinnvoll sei, und er nur an schwach-wüchsigen Bäumen bei geringem, frischem Befall empfoh- len werde. Auch das Merkblatt des Kantons Luzern mit den kantonalen Vorgaben zur Sanierung des Feuerbrands (Ausgabe 2018) sieht bei Gelbmöstlern als Ergänzung zum Agroscope-Merkblatt Nr. 738 im Falle der starken oder mittleren Wuchs- und Befallsstärke die Rodung vor, wobei eine Rodung jedenfalls dann zu verfügen sei, falls ein Rückschnitt nicht erfolgreich gewesen ist oder der Baum innert einer Vegetationsperiode nicht von den Symptomen befreit werden kann. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer im Oktober 2017 im Anschluss an eine Feuerbrandkontrolle bereits die Möglichkeit eingeräumt, bei den betroffenen Birnbäumen eine Sanierungsmassnahme in Form des Rück- schnitts vorzunehmen. Mit dieser Vorgehensweise ist die Vorinstanz dem Beschwerdeführer bereits entgegengekommen. Der Rückschnitt hat je- doch – obwohl nach Ausführungen der Vorinstanz ordentlich vorgenom- men – nicht zum gewünschten Ergebnis geführt. Im Jahr 2018 traten die Symptome wieder auf und es entstanden neue Blüteninfektionen.

B-3674/2018 Seite 27 Dass die Wirkung des Rückschnitts nicht hinreichend war und die Sanie- rungsmassnahme schon einmal ohne Erfolg geblieben ist, zeigt, dass eine Rodung nun erforderlich ist. Eine wiederholte Sanierungsmassnahme kann nicht erneut als mildere, ebenso geeignete Anordnung zur Eindämmung des Feuerbrands betrachtet werden. Im Gegenteil ergibt sich aus den nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz und des BLW (E. 5.2, E. 5.3) sowie aus den Akten, dass vom befallenen Birnbaum aufgrund des unbestritten erheblichen Befalls (mit mehr als 50 festgestellten Befallsstel- len) und der Lage im Schutzgürtel eine erhebliche Gefahr der Verbreitung der Krankheit auf andere Bäume insbesondere im Schutzobjekt ausgeht. Die Rodungsanordnung erscheint daher notwendig, um die vom Baum ausgehende Infektionsgefahr effizient eindämmen zu können. Selbst wenn man mit dem Beschwerdeführer von der Möglichkeit einer späteren Rege- neration des Baumes ausgeht, geht eine Rodung im Rahmen der Eindäm- mungsstrategie nicht über das Erforderliche hinaus: So hat die Vorinstanz im Verfügungszeitpunkt aufgrund der aktuellen Faktenlage, d.h. der beste- henden Infektionsgefahr zu urteilen, und nicht anhand von (oft wohl nicht ausgeschlossenen) "best case"-Szenarien (vgl. schon Urteil des BVGer B-7301/2015 vom 23. Februar 2016 E. 4.3.1). Soweit sich der Beschwerdeführer schliesslich auf Auszüge aus dem Ab- schlussbericht des grenzübergreifenden Interreg Projekts ʺGemeinsam ge- gen Feuerbrandʺ vom Oktober 2016 beruft, und rügt, auch Hochstam- mobstbäume von hochanfälligen Birnensorten könnten nach einem Befall gesunden, so ist ihm entgegen zu halten, dass auch dieser Bericht emp- fiehlt, hochanfällige, stark befallene Bäume mit fortschreitendem Befall schnellst möglich und spätestens im kommenden Winter zu roden, da sie eine Gefahr für gesunde Bäume darstellen würden (S. 46). Demgemäss darf festgehalten werden, dass die verfügte Rodung im öf- fentlichen Interesse der Eindämmung des Feuerbrands erforderlich ist. 5.5.3 Zu keinem anderen Ergebnis führt die Rüge des Beschwerdeführers, wonach die Ansteckungsgefahr ausserhalb der Blütezeit gering sei. Das BLW als Fachbehörde führt unter Verweis auf das Agroscope Merkblatt Nr. 706 / 2016 (Untersuchung über die Überlebensfähigkeit des Feuerbran- derregers) aus, dass ein Befall gesunder Bäume trotz des reduzierten Ri- sikos der Krankheitsübertragung durch eine Reihe unkontrollierbarer Fak- toren – wie Wind, Hagel, Tiere, Mensch usw. – möglich sei. Ein solches Risiko sei innerhalb eines Schutzobjekts nicht hinnehmbar. Selbst in den

B-3674/2018 Seite 28 Herbst- und Wintermonaten ist ein befallener Baum eine potenzielle Infek- tionsquelle und bleibt ein Befall gesunder Bäume bei Temperaturen ab 10° C durch die genannten Faktoren möglich. Weil im Herbst und Winter durch- aus Temperaturen von 10° C und mehr (vereinzelt) auftreten können, be- steht auch in diesen Jahreszeiten ein gewisses Risiko der Krankheitsüber- tragung (BVGE 2013/9 E. 4.3.3). Hinsichtlich eines erneuten Rückschnitts weisen BLW und Vorinstanz zudem auf das Risiko hin, dass infektionsfä- hige Feuerbrandbakterien im Pflanzengewebe verbleiben können. Die Bakterien könnten den Winter in der Rinde von Ästen und dickeren Zwei- gen überdauern, wobei an solchen Befallsstellen im Frühjahr Bakterien- schleim ausgeschieden wird, welcher von Insekten aufgenommen und in Blüten übertragen werden kann. Wie ausgeführt, ist in Schutzgürteln indes- sen eine Nulltoleranz-Strategie zulässig (E. 2.3), deren Eignung zurzeit nicht verneint werden kann, weshalb das ganze Jahr über ein öffentliches Interesse an Bekämpfungsmassnahmen gegen den Feuerbrand besteht (BVGE 2013/9 E. 4.3.3). 5.5.4 Der Einwand des Beschwerdeführers, die Bäume des nächstgelege- nen Schutzobjekts seien selbst vom Feuerbrand befallen und müssten deshalb nicht geschützt werden, lässt die Notwendigkeit der Massnahme ebenfalls nicht entfallen. Zum einen ist die materielle Schutzwürdigkeit des 2008 ausgeschiedenen Schutzobjekts, wie erwähnt, im Rahmen des vor- liegenden Streitgegenstands nicht zu prüfen (E. 3.8.1) und handelt es sich bei Schutzobjekten definitionsgemäss um wertvolle Wirtspflanzenbestände (vgl. E. 2.3), deren Eigentümer bzw. Bewirtschafter ein Interesse an der Vernichtung benachbarter Infektionsherde bzw. an der Reduktion des In- fektionspotenzials zu Gunsten der geschützten Bäume haben (BVGE 2013/9 E. 4.3.1). Soweit der Beschwerdeführer zum andern argumentiert, innerhalb der geschützten Anlage sei ungeachtet seiner Bäume bereits ein hohes Infektionspotential vorhanden, ist nach bisheriger Praxis das Infek- tionspotenzial in Bezug auf den einzelnen, von der Verfügung betroffenen Baum zu würdigen, ohne dass es in Verhältnis zum Infektionspotential an- derer Bäume im Schutzobjekt zu setzen ist (BVGE 2013/9 E. 4.3.4). So ändert der Einwand nichts daran, dass der Baum innerhalb eines Schutz- gürtels liegt, in dem die Verminderung von Ansteckungsrisiken erhöhte Be- deutung hat, und er ein Übertragungsrisiko zumindest für einzelne ge- sunde Bäume des Schutzobjekts bewirkt. Entsprechend wird das Ziel der Eindämmung der weiteren Verbreitung oder Verstärkung der Krankheit im Sinne der Eindämmungsstrategie gefährdet, wenn keine Rodung angeord- net wird.

B-3674/2018 Seite 29 5.5.5 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Rodung sei auch unverhältnis- mässig im engeren Sinn, weil sein Aufwand und Schaden sehr viel grösser sei als ein möglicher Nutzen für die Allgemeinheit. Der wirtschaftliche Wert der betroffenen Bäume sei aufgrund des Ertragspotentials beträchtlich. Sie lieferten noch während Jahrzehnten hohe Erträge, wobei es über 50 Jahre dauere, um einen gleichwertigen Ersatz heranzuziehen. Die Rodung der landschaftsprägenden Hochstammbäume schädige zudem das Land- schaftsbild sowie die Biodiversität vor Ort. Wie bereits ausgeführt, besteht auf der einen Seite ein legitimes öffentli- ches Interesse an einer möglichst effizienten Bekämpfung des Feuerbran- des und an der Erhaltung des betroffenen Schutzobjekts. Auf der anderen Seite ist darauf hinzuweisen, dass sich die Rodung vorliegend unstreitig auf einen Baum (je nach Neubeurteilung der Vorinstanz auf zwei Bäume) von insgesamt über 100 Hochstammobstbäumen des Beschwerdeführers beschränkt. Angesichts dessen darf dem BLW und der Vorinstanz darin zu- gestimmt werden, dass sich die Beeinträchtigung der örtlichen Land- schaftsqualität und Biodiversität einerseits in Grenzen hält, und anderer- seits der Hochstamm-Bestand des Beschwerdeführers in weiten Teilen er- halten bleibt. Die Argumente des Beschwerdeführers, wonach es nicht nur auf die Anzahl der Bäume, sondern auch auf ihr Alter, ihre Lage in der Ge- meinde, die Grösse und das Volumen ankomme, sind zwar in ökologischer und landschaftlicher Hinsicht nicht vollständig von der Hand zu weisen, fal- len aber bei einem übergeordneten Blick auf die Gesamtverhältnisse (auch in Relation zum gesamten Baumbestand in der Gemeinde) und angesichts des öffentlichen Interesse an der Eindämmung des Feuerbrands nicht ent- scheidend ins Gewicht. Auch darf in quantitativer Hinsicht davon ausge- gangen werden, dass sich die – nicht näher substantiierten – Ertragsver- luste angesichts des ihm verbleibenden Baumbestands in einem gesamt- haft zumutbaren Umfang bewegen, zumal auch der Feuerbrandbefall (bzw. ein Rückschnitt) den Ertrag der befallenen Bäume reduziert. In Anbetracht dieser Erwägungen und den fachtechnischen Vorgaben des Bundes stehen den privaten Interessen des Beschwerdeführers am Erhalt des Baumes überwiegende öffentliche und private Interessen an einer Ein- dämmung des Feuerbrands im betroffenen Schutzobjekt sowie in dessen Schutzgürtel gegenüber.

B-3674/2018 Seite 30 Anzumerken ist im Übrigen, dass eine Entschädigung für jeden gefällten Baum vorgesehen ist. Die durch eine Abweisung der Beschwerde entste- henden Nachteile würden somit im Nachgang finanziell zumindest teil- weise kompensiert werden. 5.6 Die Rodung des betroffenen Baums in der nordwestlichen Ecke der Parzelle Nr. [...] (ʺBaum 2ʺ) erweist sich somit als verhältnismässig. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer keine erneute Sanierungsmassnahme zugestanden hat. Sie hat sich an die ge- setzlichen Grundlagen, die Richtlinien und Empfehlungen des Bundes so- wie diejenigen des Kantons gehalten. Ihr Ermessen hat sie korrekt ausge- übt und den Entscheid nicht auf fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen ge- stützt. 6. Soweit die Sache nicht bereits zur erneuten Prüfung an die Vorinstanz zu- rückgewiesen wird, erlauben die Akten im Sinne des Ausgeführten eine ausreichende Würdigung des Sachverhalts. Die zusätzlichen Beweisan- träge des Beschwerdeführers (Augenschein, Expertisen, insbesondere zum Wert und Zustand der betroffenen Bäume und der erwähnten Schutzobjekte, Parteibefragung und Beweisaussage des Beschwerdefüh- rers, schriftliche Auskunft der EU, Edition der Feuerbrandrapporte über die Schutzobjekte, Einvernahme des zuständigen Feuerbrandkontrolleurs als Zeuge; Befragung von U._______ und S._______ als sachverständige Zeugen; Beizug weiterer Akten des Ausscheidungsverfahrens; Akten und Daten der Feuerbrand-Feldaufnahme von S._______ im Jahr 2015) sind daher in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen. 7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheis- sen und die Angelegenheit, in Bezug auf den zentral auf der Parzelle Nr. [...] stehenden, mit X markierten Baum (ʺBaum 1ʺ), im Sinne der Erwä- gungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Als un- begründet erweist sich die Beschwerde hingegen insoweit, als die Vorinstanz zu Recht die Rodung des mit X markierten Baumes in der nord- westlichen Ecke der Parzelle (ʺBaum 2ʺ) und die Vernichtung des befalle- nen Materials angeordnet hat. Hinsichtlich des Begehrens, die verfügte Rodung dieses (zweiten) Baumes aufzuheben, ist die Beschwerde daher abzuweisen, ohne dass es einer nochmaligen Beurteilung der Vorinstanz bedarf.

B-3674/2018 Seite 31 8. 8.1 Die Gerichtsgebühr richtet sich nach dem Umfang und der Schwierig- keit der Streitsache, der Art der Prozessführung und der finanziellen Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes- verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Insbesondere mit Blick auf den Verfahrensaufwand und den Aktenumfang rechtfertigt es sich, die Gerichts- gebühr vorliegend auf Fr. 1'500.– festzulegen. 8.2 Nach Art. 63 Abs. 1 VwVG hat in der Regel die unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen. Unterliegt sie nur teilweise, werden die Kosten entsprechend ermässigt. Vorinstanzen sind von der Kostenpflicht befreit (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführer obsiegt ausgangsgemäss insoweit, als die Verfü- gung in Bezug auf einen der beiden von der Rodung betroffenen Bäume aufgehoben und an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückgewiesen wird. Hinsichtlich des zweiten Baums wird die angefochtene Verfügung be- stätigt, weshalb der Beschwerdeführer in diesem Umfang unterliegt. Er ist somit als zur Hälfte obsiegend zu betrachten. Ausserdem wurde der Kos- tenentscheid im Zwischenentscheid vom 5. September 2018, der die auf- schiebende Wirkung zu Gunsten des Beschwerdeführers wiederherstellte, auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. Entsprechend hat er reduzierte Verfahrenskosten von Fr. 700.– zu tragen. Der Restbetrag der Verfahrens- kosten von Fr. 800.– ist auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). 8.3 Als teilweise obsiegende Partei hat der anwaltlich vertretene Be- schwerdeführer Anspruch auf eine (entsprechend gekürzte) Parteientschä- digung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Die Entschädi- gung wird der Körperschaft auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz ver- fügt hat, soweit sie, wie vorliegend, nicht einer unterliegenden Gegenpartei auferlegt werden kann (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat keine Kostennote einge- reicht, weshalb die Parteientschädigung aufgrund der Akten und nach Er- messen festzulegen ist (vgl. Art. 8 ff. und Art. 14 VGKE). Konkret erweist sich – entsprechend dem Obsiegen – eine (geringfügig weniger als) zur Hälfte reduzierte Entschädigung von Fr. 2ʹ500.– als angemessen. Sie ist dem Beschwerdeführer vom Kanton Luzern (Vorinstanz) auszurichten.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Vorinstanz vom 11. Juni 2018 wird insoweit teilweise aufgehoben, als sie den Beschwerdeführer zur Rodung des mit X markierten, zentral auf der Parzelle Nr. [...] gelegenen Baumes der Sorte Gelbmöstler ("Baum 1") ver- pflichtet. In dieser Hinsicht wird die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen und die Verfügung vom 11. Juni 2018 hinsichtlich der Rodung des mit X markierten, in der nordwestlichen Ecke der Parzelle Nr. [...] stehenden Baumes der Sorte Gelbmöstler ("Baum 2") bestätigt. 2. Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 700.– auferlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird dieser Betrag dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1ʹ500.– ent- nommen. Der Differenzbetrag von Fr. 800.– wird dem Beschwerdeführer auf ein von ihm zu bezeichnendes Konto zurückerstattet. 3. Der Kanton Luzern (Vorinstanz) hat dem Beschwerdeführer für das bun- desverwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.– zu bezahlen. Dieser Betrag ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Landwirtschaft BLW (Gerichtsurkunde)

B-3674/2018 Seite 33 Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Thomas Ritter

Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, soweit die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An- gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 6. Februar 2019