B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-2261/2014
Urteil vom 24. Juli 2015 Besetzung
Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz); Ronald Flury und Jean-Luc Baechler; Gerichtsschreiberin Kinga Jonas.
Parteien
X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Rainer Rothe, Beschwerdeführer,
gegen
Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Vorinstanz,
Landwirtschaftsamt des Kantons Thurgau, Erstinstanz.
Gegenstand
Landwirtschaftliche Direktzahlungen 2013.
B-2261/2014 Seite 2 Sachverhalt: A. Der Beschwerdeführer führt einen Landwirtschaftsbetrieb im Weiler A._______. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2013 gelangte die Erstinstanz zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer für das Jahr 2013 sowie als Nach- zahlung für die Jahre 2008 bis 2011 nach verschiedenen Kürzungen und Verrechnungen Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 32'639.55 auszurich- ten seien und überwies diesen Betrag dem zuständigen Betreibungsamt zu Gunsten des Beschwerdeführers. Mit Entscheid vom 31. März 2014 wies die Vorinstanz den gegen den erst- instanzlichen Entscheid erhobenen Rekurs des Beschwerdeführers ab. Sie zog in Erwägung, dem Beschwerdeführer seien für das Beitragsjahr 2013 zu Recht keine BTS-Beiträge zugesprochen worden, da an der Kontrolle vom 29. Januar 2013 festgestellt worden sei, dass er die BTS-Anforderun- gen bei den Tierkategorien A3 bis A8 nicht erfülle, was er mit seiner Unter- schrift auf dem Kontrollbericht bestätigt habe. Die Kürzung wegen Nicht- einhaltung von Gewässerschutzbestimmungen stütze sich auf den rechts- kräftigen Entscheid vom 9. März 2011, diejenige wegen Verstosses gegen die Tierschutzbestimmungen auf den rechtskräftigen Entscheid des Veteri- näramts vom 8. August 2013, mit dem anlässlich der Kontrolle vom 24. April 2013 diverse Mängel im Bereich des Tierschutzes festgestellt worden und zu deren Beseitigung Massnahmen angeordnet worden seien. Die Erstinstanz sei zu Recht von einer Verletzung der Tierschutzbestimmungen bei 140 GVE ausgegangen, da die Haltung von 112.69 Grossvieheinheiten (GVE) in mehrfacher Hinsicht mangelhaft gewesen sei. Die im Jahr 2013 festgestellten Mängel hätten innerhalb der letzten vier Jahre Direktzah- lungskürzungen zur Folge gehabt, weshalb die Erstinstanz zu Recht einen Wiederholungsfall angenommen habe. Die Verrechnung der vom Be- schwerdeführer geschuldeten Kontrollkosten und Verfahrensgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 11'594.80 mit dessen Direktzahlungsanspruch sei in korrekter Anwendung des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes erfolgt. So- weit bereits Betreibungen eingeleitet worden seien, sei das Betreibungs- verfahren abgebrochen worden, nachdem die Erstinstanz ihren Entscheid eröffnet und die verrechneten Kosten dem Veterinäramt und dem Departe- ment überwiesen habe.
B-2261/2014 Seite 3 B. Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer am 28. April 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, der angefoch- tene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Ihm seien die Direktzahlungen für das Jahr 2013 ohne Kürzungen, Ver- rechnungen und Abzüge (Fr. 28'000.- wegen Verletzung von Tierschutzvor- schriften; Fr. 8'500.- wegen Nichteinhaltung von Vorschriften des Gewäs- serschutzes sowie Fr. 11'594.80 für verrechnete Kontrollkosten und Ver- fahrensgebühren) auszurichten. Zudem seien ihm die verweigerten BTS- Beiträge zuzusprechen, und auf die nachzuzahlenden Beiträge sei ihm ein Verzugszins von 5% auszurichten. Für den Fall, dass ihm für das Jahr 2013 ohne BTS-Beiträge Direktzahlungen in Höhe von Fr. 145'420.75 zustün- den, sei ihm dieser Betrag abzüglich der für das Jahr 2013 geleisteten Akontozahlung auszuzahlen. Für das Beschwerdeverfahren seien ihm un- entgeltliche Rechtspflege zu gewähren und der unterzeichnende Rechts- anwalt als sein Rechtsbeistand zu ernennen. Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, der erstinstanzliche Entscheid sei dahingehend zu verstehen, dass ihm für das Jahr 2013 Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 145'420.75 zugesprochen worden seien. Er verzichte nicht auf ausge- wiesene Ansprüche, nur weil es auch andere Interpretationen des Ent- scheids gebe. Die BTS-Beiträge seien ihm auszurichten, da sich die von den Vorinstanzen geltend gemachten Beanstandungen aus dem Kontroll- bericht vom 29. Januar 2013 nicht ergäben. Zudem verstosse es gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör und den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn dem Kontrollbericht eine Geständnisfunktion unterstellt werde. Was die Kürzung wegen Nichteinhaltung von Gewässerschutzvor- schriften angehe, so sei der Entscheid des Amts für Umwelt vom 9. März 2011, auf den die Kürzung gestützt werde, bereits Gegenstand der Kür- zung für das Jahr 2011 gewesen, die von der Erstinstanz mit Entscheid vom 30. April 2013 rückgängig gemacht worden sei. Deshalb könne man zwei Jahre später nicht gestützt auf denselben Sachverhalt Kürzungen für das Jahr 2013 begründen. Obwohl er die Beseitigung der Beanstandungen geltend gemacht habe, seien keine diesbezüglichen Abklärungen erfolgt. Da er mit seinem Rekurs vor dem Departement für Bau und Umwelt ge- mäss Entscheid vom 5. August 2013 teilweise obsiegt und die Beanstan- dungen nachweislich beseitigt habe, habe es für ihn als Laien keinen Grund gegeben, dagegen ein Rechtsmittel zu ergreifen. Es sei deshalb nicht auf die formelle Rechtskraft, sondern auf die materielle Wirkung der rechtskräftigen Feststellung des Sachverhalts abzustellen. Gegen den Ent- scheid vom 8. August 2013, auf den die Kürzung wegen Verletzung von
B-2261/2014 Seite 4 Tierschutzbestimmungen gestützt werde, habe er am 27. August 2013 Re- kurs erhoben, seitdem jedoch weder etwas gehört noch Post erhalten. Er habe den diesbezüglichen Nichteintretensentscheid des Departements vom 17. September 2013 nicht erhalten. Er sei zum Zeitpunkt der Kontrolle vom April 2013 in Haft gewesen und nur für die Teilnahme an der Kontrolle aus der Haft geholt worden. Damit habe er in den fünf Monaten vor der Kontrolle keine Möglichkeit gehabt, die Umstände, die Gegenstand der Be- anstandungen seien, zu beeinflussen. Bereits deshalb sei es fraglich, ob die Kürzung auf die Feststellungen an der Kontrolle vom April 2013 gestützt werden könnten. Des Weiteren stünden die Feststellungen an dieser Kon- trolle im Widerspruch zu den Feststellungen im ÖLN-Kontrollbericht vom 26. September 2013. Der Beschwerdeführer legt in seiner Beschwerde im Einzelnen dar, welche Feststellungen zum Tierschutz unzutreffend seien. Mit Bezug auf die Verrechnung von Kontrollkosten und Verfahrensgebüh- ren bringt er vor, bei der Pfändung und Betreibung durch mehrere Gläubi- ger bestehe keine Grundlage für eine vorrangige Befriedigung der Ansprü- che des Kantons. Zudem würden zwei der zur Verrechnung gebrachten Forderungen in unzulässiger Weise auch auf dem Weg der Pfändung durchgesetzt. Mit Vernehmlassung vom 23. Juni 2014 beantragt die Erstinstanz die Ab- weisung der Beschwerde. Sie erklärt, ihrem Entscheid sei nicht zu entneh- men, dass der Beschwerdeführer für das Jahr 2013 einen Anspruch auf Direktzahlungen von Fr. 145'420.75 habe. Vielmehr enthalte der Entscheid auch Nachzahlungen und Rückforderungen für vergangene Jahre, die in demjenigen Beitragsjahr auszuweisen seien, in dem sie ausgerichtet wür- den. Mit Bezug auf die BTS-Beiträge liege ein vom Beschwerdeführer un- terzeichneter Kontrollbericht vor, womit das Kontrollresultat unbestritten sei und als Grundlage für die Beiträge diene. Bei den Sachverhalten, die an- lässlich von Kontrollen festgestellt würden, handle es sich um Aspekte der landwirtschaftlichen Praxis. Der Landwirt als selbständiger Unternehmer bestätige den Sachverhalt mit seiner Unterschrift. Dies stehe mit anderen Verfahren und Rekursen nicht im Zusammenhang. Die unentgeltliche Rechtspflege könne nicht auf die Sachverhaltsfeststellung im Rahmen ei- ner ordentlichen Betriebskontrolle ausgedehnt werden. Was die Verstösse gegen das Tierschutzgesetz angehe, so lägen Entscheide des Veterinär- amts vor. Sollte nachträglich ein Rekurs gegen einen Tierschutzentscheid gutgeheissen werden, würden die zu Unrecht gekürzten Direktzahlungen zurückerstattet.
B-2261/2014 Seite 5 Mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2014 beantragt die Vorinstanz die Ab- weisung der Beschwerde. Sie bringt vor, da der Beschwerdeführer seit vie- len Jahren Direktzahlungen beanspruche, sei davon auszugehen, dass er Direktzahlungsentscheide bestens lesen und verstehen könne. Er wisse um die Bedeutung der Kontrollrapporte und deren Auswirkungen auf die Direktzahlungen, weshalb seine Ausführungen zu den BTS-Beiträgen un- behelflich seien. Da der Entscheid des AfU vom 9. März 2011, auf den die Kürzungen im Bereich des Gewässerschutzes gestützt seien, erst im Herbst 2013 in Rechtskraft erwachsen sei, hätten die Kürzungen nicht frü- her angeordnet werden können. Die inhaltlichen Einwände gegen die Ge- wässerschutzentscheide hätte der Beschwerdeführer im rechtskräftig ab- geschlossenen Gewässerschutzverfahren vorbringen müssen. Was die Kürzung im Bereich des Tierschutzes angehe, so setze diese keine rechts- kräftige Feststellung der Mängel voraus. Der massgebende Entscheid des Veterinäramts vom 8. August 2013 sei jedoch in Rechtskraft erwachsen. Sollten die Ausführungen des Beschwerdeführers zu den Mängeln und Feststellungen in diesem Entscheid als relevant erachtet werden, sei eine Stellungnahme des Veterinäramts dazu einzuholen. Die Betreibungsver- fahren gegen den Beschwerdeführer wegen ausstehender Verfahrensge- bühren und Kontrollkosten seien gestoppt worden. Der Kanton werde keine doppelte Bezahlung dieser Forderungen durchsetzen. C. Mit Zwischenverfügung vom 27. Mai 2014 hiess das Bundesverwaltungs- gericht das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechts- pflege gut und bestellte Rechtsanwalt Rainer Rothe zu seinem unentgeltli- chen Rechtsvertreter. Mit Stellungnahme vom 27. Juni 2014 erklärt das Bundesamt für Landwirt- schaft (BLW), die Nichteinhaltung von Tierschutzbestimmungen bedürfe – im Gegensatz zu der Nichteinhaltung von Vorschriften der Gewässer- schutzgesetzgebung – keiner rechtskräftigen Feststellung. Diese bewusst getroffene Unterscheidung sei darauf zurückzuführen, dass der Einhaltung der Tierschutzvorschriften in der Landwirtschaft eine grosse Bedeutung zu- komme. Verstösse gegen die Tierschutzbestimmungen würden bei der Überprüfung des ÖLN mit den übrigen Voraussetzungen kontrolliert und geahndet. Demgegenüber sei die Einhaltung der Gewässerschutzbestim- mungen von der dafür zuständigen Stelle zu kontrollieren und eine Kürzung der Direktzahlungen könne erst erfolgen, wenn eine Verletzung der land- wirtschaftsrelevanten Vorschriften rechtskräftig festgestellt worden sei. Die Kontroll- und Verfahrensgebühren seien zu Recht mit den Direktzahlungen
B-2261/2014 Seite 6 des Beschwerdeführers verrechnet worden, da sie auf Kontrollen des Ve- terinäramts bzw. auf damit zusammenhängenden Entscheiden beruhen würden. Was die Kürzung wegen Verletzung von Tierschutzbestimmungen angehe, so sei in den Akten, soweit ersichtlich, nur die erste Seite des Ent- scheids des Veterinäramts vom 8. August 2013 enthalten. Sollten die im vorinstanzlichen Entscheid aufgelisteten Verstösse jedoch nachweislich alle erfolgt sein, erscheine das Ausmass der Kürzung gerechtfertigt. Im Zu- sammenhang mit der Kürzung wegen Verletzung von Gewässerschutzvor- schriften sei ein Verfahren des Beschwerdeführers vor Bundesgericht hän- gig. Inwieweit noch weitere Verletzungen von Gewässerschutzbestimmun- gen im Jahre 2013 vorlägen, die eine Direktzahlungskürzung nach sich zie- hen könnten, sei den Akten und dem Entscheid der Vorinstanz nicht zu entnehmen. Mit einer weiteren Stellungnahme vom 18. August 2014 erklärt das BLW, die Erstinstanz habe die zunächst noch zu Unrecht verfügte Kürzung we- gen Verletzung von Gewässerschutzvorschriften korrekterweise im Jahr 2013 mit dem Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers verrechnet, weil die Verletzung für das Jahr 2011 erst im Jahr 2013 rechtskräftig fest- gestellt worden sei. Das vom Beschwerdeführer erwähnte Verfahren vor Bundesgericht sei mit Urteil vom 17. Juni 2014 abgeschlossen, wodurch der Entscheid des AfU vom 22. Juli 2013 in Rechtskraft erwachsen sei. Sollte der Beschwerdeführer die darin genannten Massnahmen nach wie vor nicht getroffen haben, könne dies eine zusätzliche Kürzung der Direkt- zahlungen für das Beitragsjahr 2013 nach sich ziehen. Mit Replik vom 26. August 2014 beantragt die Vorinstanz weiterhin die Ab- weisung der Beschwerde. Mit Replik vom 16. September 2014 beantragt der Beschwerdeführer, im Falle seines Obsiegens sei der Kanton zu verpflichten, die Parteientschä- digung direkt an den unentgeltlichen Rechtsvertreter auszurichten. Ihm seien allein für das Jahr 2013 Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 145'420.75 auszurichten. Auf Seite 1 sei unter "Total Zahlungen" der Betrag von Fr. 145'420.75 festgehalten. Die "Zuschläge in Form von fünf verschiedenen bereits erfolgten Nachzahlungen gemäss separaten Ent- scheiden" in der Höhe von Fr. 82'083.40 seien im Entscheid nicht aufge- führt. Hieran ändere nichts, dass die Nachzahlungen für die Vorjahre auf Seite 2 unten aufgeführt seien. Der Betrag werde in der Gesamtabrech- nung auf Seite 1 jedoch weder erwähnt noch in die Berechnung einbezo-
B-2261/2014 Seite 7 gen. Der angebliche Anspruch von Fr. 101'619.70 für das Jahr sei im Ent- scheid nicht enthalten. Eine Mitarbeiterin des Betreibungsamts habe den Entscheid ebenfalls so verstanden. Gerade weil er der Betreibung auf Pfändung unterliege, womit der Direktzahlungsentscheid auch für andere staatliche Stellen Bedeutung habe, müsse dieser bereits aus rechtsstaatli- chen Gründen allgemein verständlich sein. Die Anforderungen für BTS- Beiträge seien bereits an der Kontrolle vom 29. Januar 2013 erfüllt gewe- sen. Die "0" in der Zeile "Alle obigen BTS-Vorschriften erfüllt" beziehe sich auf den Vorbehalt in der Zeile 1 "Tierschutzgesetzgebung. Vorschriften ein- gehalten", was der Kontrolleur handschriftlich in seinen Bemerkungen er- läutere. Der Kontrolleur habe die Einhaltung der BTS-Vorschriften nur we- gen dieses Vorbehalts nicht bestätigt. Zudem sei der BTS-Kontrollbericht vom 6. August 2014 für die Periode vom 6. März 2013 bis 6. August 2014 zu den Akten zu nehmen. Um wiederholte Missverständnisse zu vermei- den, habe der Kontrolleur in diesem Bericht zwar wieder seine Vorbehalte gegenüber der Beurteilung der Einhaltung der Tierschutzvorschriften an- gebracht, aber in seiner Schlussfolgerung in der Zeile "Alle obigen BTS Vorschriften erfüllt" diesmal keine "0", sondern einen Haken gesetzt. So- wohl er selbst als auch der Kontrolleur seien beim Abfassen und Unter- zeichnen des Kontrollberichts vom 29. Januar 2013 davon ausgegangen, dass sich die "0" in der Zeile "Alle obigen BTS-Vorschriften erfüllt" nur auf den Vorbehalt beziehe. Deshalb habe er keine Nachkontrolle verlangt. Die Erstinstanz lege den Bericht gegen den Willen des Kontrolleurs aus. Spä- testens im Rekursverfahren hätte der Kontrolleur aber befragt werden müs- sen. Was den morastigen Bereich im Fress- und Trinkbereich angehe, so sei ein morastiger Spaltenbereich auch im Rahmen des BTS-Programms zulässig, wenn es sich, wie bei ihm, um zwei Bereiche handle. Was die Kürzungen wegen Verstosses gegen den Gewässerschutz angehe, so sei ein Schreiben der Gemeindekanzlei B._______ vom 21. Februar 2014 zu den Akten zu nehmen, wonach die Beanstandungen des AfU bereits per 31. Dezember 2009 beseitigt gewesen seien. Die Kürzungen im Bereich des Tierschutzes würden auf nur formal rechtskräftige Entscheide gestützt, in denen die Sachlage nicht geprüft worden sei. Den Entscheid des Depar- tements vom 17. September 2013 habe er nicht erhalten, weshalb er sich zu diesem Entscheid nicht habe äussern können, was anhaltend gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verstosse. Für die Verrechnungen mit seinem Direktzahlungsanspruch sei dem kantonalen Gesetz keine Re- gelung zu entnehmen, die staatliche Stellen bei Zahlungsschwierigkeiten des Schuldners begünstige. Die Möglichkeit der Verrechnung sage nichts darüber aus, ob auch zu Lasten anderer Gläubiger verrechnet werden
B-2261/2014 Seite 8 dürfe. Dafür sei eine gesetzliche Ermächtigung, die dem Bestimmtheitsge- bot entsprechen müsse, erforderlich. Mangels ausdrücklicher Erwähnung berechtige das kantonale Gesetz nicht zur Verrechnung während eines laufenden Betreibungsverfahrens. Mit Eingabe vom 1. Oktober 2014 erklärt die Erstinstanz, der Beschwerde- führer habe bei ihr nie um Unterstützung in Verständnisfragen im Zusam- menhang mit dem Direktzahlungsentscheid 2013 ersucht. Dieser Ent- scheid sei aus dem Fachprogramm LAWIS generiert worden, das seit Jah- ren in den Kantonen Luzern, Schaffhausen, Zug, Baselstadt und Baselland sowie im Kanton Thurgau eingesetzt werde. Der Aufbau und die Darstel- lung des Entscheids hätten nie Anlass zu Kritik gegeben. Aus diesem Grund sei die Wahrnehmung des Beschwerdeführers als Einzelfall zu be- zeichnen. Der Beschwerdeführer greife den Betrag von Fr. 145'420.75 will- kürlich und ohne Zusammenhang aus dem Direktzahlungsentscheid 2013 heraus. Genauso gut hätte er einen anderen Totalbetrag wie "Total Direkt- zahlungen" Fr. 89'374.70 herausgreifen können. Auf Seite 1 des Ent- scheids sei nach "Total Zahlungen Fr. 145'420.75" ersichtlich, dass inkl. Akontozahlung bereits Zahlungen in der Höhe von Fr. 101'186.40 an den Beschwerdeführer erfolgt seien. Was die Verweigerung der BTS-Beiträge angehe, so sei der Kontrollbericht vom 29. Januar 2013 unmissverständ- lich. Die Rechtsmittelbelehrung auf diesem Bericht weise darauf hin, dass die Feststellungen im Bericht ohne Einsprache innert Frist an die Kontroll- organisation als anerkannt gälten. Der Beschwerdeführer habe keine Nachkontrolle verlangt, womit das Ergebnis der Kontrolle unbestritten und in Rechtskraft erwachsen sei. Was die Kürzung wegen Verletzung von Ge- wässerschutzbestimmungen angehe, so sei dem Beschwerdeführer der im Direktzahlungsentscheid 2011 zu Unrecht verfügte Abzug gestützt auf den Entscheid vom 30. April 2013 zurückerstattet und per 3. Mai 2013 an das Betreibungsamt überwiesen worden. Im Entscheid vom 30. April 2013 sei darauf hingewiesen, dass nach Abschluss des – damals noch hängigen – Verfahrens betreffend den Entscheid des AfU vom 9. März 2011 geprüft werden müsse, ob der Beschwerdeführer die Gewässerschutzbestimmun- gen im Jahr 2011 eingehalten habe. Da der Entscheid des AfU inzwischen in Rechtskraft erwachsen sei, sei man im Jahr 2013 zum Schluss gekom- men, dass auf dem Betrieb des Beschwerdeführers im Jahr 2011 rechts- kräftig festgestellte Verstösse vorgelegen hätten. Mit Bezug auf die Verlet- zung von Tierschutzbestimmungen zeige der Entscheid des Veterinäramts vom 8. August 2013, in welch schlechtem Zustand die Tierhaltung des Be- schwerdeführers zum Zeitpunkt der Kontrolle gewesen sei. In Ziffer 3 des Dispositivs, wonach der Beschwerdeführer seinen Pferdebestand bis zum
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B-2261/2014 Seite 10 Mit Instruktionsverfügung vom 2. April 2015 ersuchte das Bundesverwal- tungsgericht die Erstinstanz, in Ergänzung zu ihrer Vernehmlassung detail- liert darzulegen, wie sie gestützt auf die im Entscheid des Veterinäramts betreffend Widerhandlung gegen die Vorschriften der Tierschutzgesetzge- bung berechnet hat, dass der Beschwerdeführer die Tierschutzbestimmun- gen bei 140 GVE nicht eingehalten habe. Mit Eingabe vom 24. April 2015 kam die Erstinstanz dieser Aufforderung nach. Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit sie sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog- nition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist. 1.1 Gemäss Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. i des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsge- richt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfah- rensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Gemäss Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsge- setzes vom 29. April 1998 kann gegen Verfügungen letzter kantonaler In- stanzen in Anwendung des Landwirtschaftsgesetzes und seiner Ausfüh- rungsbestimmungen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt werden, sofern keine Ausnahme gemäss Art. 166 Abs. 2 Satz 2 LwG vor- liegt. Beim angefochtenen Beschwerdeentscheid der Vorinstanz vom 31. März 2014 handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid, der sich auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht des Bundes stützt und eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 2 VwVG darstellt (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau vom 23. Februar 1981 [VRG-TG; RB-Nr. 170.1]). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig.
B-2261/2014 Seite 11 1.2 Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-nom- men, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat als Ver- fügungsadressat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhe-bung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert. 1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Be- schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor. 1.4 Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. 2. Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt hat sich im Jahr 2013 ereignet, weshalb grundsätzlich diejenigen Rechtssätze Anwendung finden, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM- MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 24 N. 9). Der Gesetzgeber kann zwar eine davon abweichende Regelung treffen, was er indessen – soweit hier interessierend – nicht getan hat (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4313/2012 vom 8. Februar 2013 E. 2, m.w.H.). Im Folgenden werden deshalb die Bestimmungen des Landwirtschaftsge- setzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) und der Direktzahlungsverord- nung vom 7. Dezember 1998 (aDZV, SR 910.13) jeweils in der bis zum 31. Dezember 2013 gültigen Fassung angewendet und zitiert. 3. Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden – gestützt auf Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101] – die Bestimmungen von Art. 70 ff. des LwG sowie die gestützt darauf vom Bundesrat erlassene aDZV. Dem- nach richtet der Bund zwecks Förderung der Landwirtschaft bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen, insbesondere unter der Vor-aussetzung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN), Bewirtschaftern von bodenbe- wirtschaftenden bäuerlichen Betrieben Direktzahlungen in Form von Bei- trägen aus (Art. 70 Abs. 1 LwG). Direktzahlungen umfassen allgemeine Direktzahlungen, Ökobeiträge und Ethobeiträge (Art. 1 Abs. 1 aDZV). Als allgemeine Direktzahlungen gelten
B-2261/2014 Seite 12 auch Flächenbeiträge (Art. 1 Abs. 2 Bst. a aDZV) und Beiträge für die Hal- tung Raufutter verzehrender Nutztiere (Art. 1 Abs. 2 Bst. b aDZV). Beiträge für besonders tierfreundliche Stallhaltungssyteme (BTS) und Beiträge für regelmässigen Auslauf im Freien (RAUS) zählen zu den E-thobeiträgen (Art. 1 Abs. 4 Bst. a und b aDZV). 4. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gemäss Entscheid der Erst- instanz allein für das Jahr 2013 Anspruch auf Direktzahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 145'420.75. Dieser Betrag sei ihm abzüglich der für das Jahr 2013 geleisteten Akontozahlung von Fr. 19'103.- auszuzahlen. Mit dem Betrag von Fr. 101'186.40 unter der Rubrik "Abzüglich bisher erfolgter Zahlungen (inkl. Akonto)" seien sämtliche Zahlungen, die im Jahr 2013 an ihn bzw. an das Betreibungsamt ausgerichtet worden seien, von seinem Anspruch für das Jahr 2013 abgezogen worden. Dadurch, dass die Nach- zahlungen von insgesamt Fr. 82'083.40 für die Jahre 2008 bis 2011 von seinem Anspruch für das Jahr 2013 abgezogen worden seien, sei sein An- spruch um diesen Betrag rechtswidrig reduziert worden. Auf Seite 1 des Entscheids sei als "Total Zahlungen" für das Jahr 2013 der Betrag von Fr. 145'420.75 aufgeführt. Zwar könne aus dem Direktzahlungsentscheid nach einigem Studium gefolgert werden, dass ihm für das Jahr 2013 Di- rektzahlungen in der Höhe von Fr. 101'619.70 zustünden. Die Verwaltung habe aber klare und für Laien nachvollziehbare und begründete Bescheide zu erlassen. Gerade weil er betrieben werde und der Direktzahlungsent- scheid auch für andere staatliche Stellen Bedeutung habe, müsse der Ent- scheid, wie jedes staatliche Verwaltungshandeln, schon aus rechtsstaatli- chen Gründen allgemein verständlich sein. Er müsse aus sich allein her- aus, allenfalls mit Hilfe der entsprechenden Gesetze ausgelegt und inter- pretiert werden können. Ein Gesuchsteller dürfe nicht auf mögliche Inter- pretationen seines Rechtsvertreters verwiesen werden. Es könne nicht ver- langt werden, dass er auf ausgewiesene Ansprüche verzichte, nur weil es mögliche andere Erklärungen gebe, insbesondere da der Landwirt seinen Anspruch bei Beantragung der Direktzahlungen nicht kenne. Selbst eine Mitarbeiterin des Betreibungsamts habe den Entscheid der Erstinstanz so verstanden wie er. 4.1 Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, dass die Erstinstanz seinen Anspruch auf Direktzahlungen für das Jahr 2013 rechtswidrig reduziert habe, indem sie die Nachzahlungen für die Jahre 2008 bis 2011 in der Höhe von Fr. 82'083.40 von diesem Anspruch abgezogen habe.
B-2261/2014 Seite 13 Wie der Beschwerdeführer selbst erklärt und unbestritten ist, wurden ihm vor Erlass des vorliegend umstrittenen Direktzahlungsentscheids 2013 ei- nerseits eine Akontozahlung in der Höhe von Fr. 19'103.- für das Beitrags- jahr 2013 und andererseits Fr. 82'083.40 als Nachzahlung für die Jahre 2008 bis 2011 ausgerichtet, also insgesamt ein Betrag von Fr. 101'186.40. Dieser Betrag entspricht demjenigen unter der Rubrik "Abzüglich bisher er- folgter Zahlungen 101'186.40" im Direktzahlungsentscheid 2013. Da dem Beschwerdeführer demnach bekannt war und ist, dass im Jahr 2013 be- reits vor dem Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids Zahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 101'186.40 an ihn erfolgt sind, erscheint es stos- send, wenn er vorliegend erneut Anspruch auf diesen Betrag erhebt. Mit Bezug auf die Erwähnung der Nachzahlungen für die Jahre 2008 bis 2011 im Entscheid für das Jahr 2013 spricht nichts dagegen, dass diese im Direktzahlungsentscheid für dasjenige Beitragsjahr ausgewiesen werden, in dem sie ausgerichtet wurden, im vorliegenden Fall also im Jahr 2013. Anspruchsgrundlage für die Nachzahlungen für die Vorjahre bilden jedoch die jeweiligen, separat ergangenen Entscheide, die auf Seite 2 des Direkt- zahlungsentscheids 2013 aufgelistet sind. Somit enthält der Direktzah- lungsentscheid 2013 zwar eine Auflistung der Nachzahlungen für die Vor- jahre. Diese haben jedoch weder inhaltlich noch rechtlich etwas mit dem Anspruch des Beschwerdeführers für das Jahr 2013 zu tun. Damit vermag der Beschwerdeführer aus seinem Vorbringen, sein An- spruch für das Jahr 2013 sei rechtswidrig um die Nachzahlungsbeiträge für die Vorjahre reduziert worden, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. 4.2 Der Beschwerdeführer macht des Weiteren geltend, der Entscheid der Erstinstanz sei dahingehend zu verstehen, dass er allein für das Jahr 2013 Anspruch auf Direktzahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 145'420.75 habe. Es könne nicht verlangt werden, dass er auf ausgewiesene Ansprü- che verzichte, nur weil es mögliche andere Interpretationen für den Ent- scheid gebe. 4.2.1 Der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens be- stimmt sich nach dem durch den Beschwerdeentscheid der Vorinstanz ge- regelten Rechtsverhältnis, soweit es vom Beschwerdeführer angefochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe des Beschwerdeverfahrens zwar verengen, darf aber nicht erweitert oder qualitativ verändert werden. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann daher grundsätzlich nur
B-2261/2014 Seite 14 sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder nach rich- tiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, sind durch die Beschwerdeinstanz nicht zu beurteilen (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 686 f.; FRANK SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissen- berger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 52 N 40). Nachdem der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren zwar die Aufhebung bestimmter Kürzungen und Verrechnungen im Direktzahlungs- entscheid 2013 beantragt, dabei jedoch nicht geltend gemacht hat, dass ihm auf Grund einer möglichen Auslegung des erstinstanzlichen Ent- scheids für das Jahr 2013 Direktzahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 145'420.75 auszurichten seien, war dieses Rechtsbegehren nicht Ge- genstand des Beschwerdeverfahrens vor der Vorinstanz, weshalb darauf nicht einzutreten ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-4195/2009 vom 18. Oktober 2010 E. 1.2). 4.2.2 Dennoch ist der Beschwerdeführer mit Bezug auf Verständnisfragen im Zusammenhang mit dem Direktzahlungsentscheid 2013 und deren In- terpretation darauf hinzuweisen, dass selbst wenn Zweifel daran bestün- den, ob dieser Direktzahlungsentscheid den Anforderungen an die Begrün- dungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG und Art. 29 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 29 VwVG) genügt – was ungeachtet seiner inhaltlichen Richtigkeit zur Aufhe- bung des Entscheids führen würde –, eine allfällige Gehörsverletzung als im vorliegenden Verfahren geheilt zu betrachten wäre. Der Direktzahlungsentscheid der Erstinstanz mag in seinen Einzelheiten auf Anhieb zwar nicht einfach zu lesen sein. Er ist aber letztlich nichts an- deres als eine tabellarische Darstellung der Abrechnung über den Direkt- zahlungsanspruch. Die Angaben auf Seite 1 geben eine Übersicht, auf den folgenden vier Seiten sind die Details der Abrechnung aufgelistet. Der Be- schwerdeführer beansprucht seit vielen Jahren Direktzahlungen und erhält damit jedes Jahr eine Abrechnung in der Art und Form des erstinstanzli- chen Entscheids. Er hätte sich bei allfälligen Unklarheiten bei der Behörde erkundigen oder geeignete Hilfe beantragen können und müssen, was er jedoch nicht getan hat. Seine diesbezügliche Rüge erscheint deshalb als rein appellatorische Kritik an der Behörde. Er war denn – auch ohne Rechtsbeistand – in der Lage, den Direktzahlungsentscheid 2013 sachge- recht vor der Vorinstanz anzufechten und Rügen betreffend die einzelnen
B-2261/2014 Seite 15 Arten von Direktzahlungen vorzubringen, worauf der Entscheid durch die Vorinstanz auf inhaltliche Richtigkeit hin überprüft werden konnte. Aus die- sen Gründen wäre nicht davon auszugehen, dass die Verletzung der Be- gründungspflicht zu schwer wiegt, um als im Beschwerdeverfahren geheilt betrachtet zu werden. Zudem führte eine Rückweisung angesichts der aus- führlichen Erläuterungen der Vorinstanzen zum Direktzahlungsentscheid in den Vernehmlassungen zu einem prozessualen Leerlauf. Keinesfalls könnte der Beschwerdeführer aber auf Grund allfälliger Unklarheiten An- spruch auf Direktzahlungen in der von ihm verstandenen Höhe ableiten (vgl. zum Ganzen BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 136 V 351 E. 4.2, 136 V 117 E. 4.2.2.2, m.w.H.). 5. Der Beschwerdeführer beantragt des Weiteren, ihm seien für das Jahr 2013 BTS-Beiträge auszurichten, da sich die Beanstandungen, auf welche die Vorinstanz die Verweigerung dieser Beiträge stütze, aus dem BTS-Kon- trollbericht vom 29. Januar 2013 nicht ergäben. Die "0" in der Zeile "Alle obigen BTS-Vorschriften erfüllt" bezögen sich auf den Vorbehalt des Kon- trolleurs in der Zeile 1 "Tierschutzgesetzgebung. Vorschriften eingehalten", was jener handschriftlich in der ersten Zeile seiner Bemerkungen erläutere. Damit habe der Kontrolleur die Einhaltung aller BTS-Vorschriften nur we- gen dieses Vorbehalts nicht bestätigt; nach Ansicht des Kontrolleurs seien am 29. Januar 2013 jedoch alle BTS-Vorschriften erfüllt gewesen. Dies sei der Grund gewesen, weshalb er in der Folge keine Nachkontrolle verlangt habe. Da das Kontrollresultat unbestritten sei, hätte der Kontrolleur spätes- tens im Rekursverfahren befragt werden müssen. Es verstosse gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör und den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn dem Kontrollbericht bei einem Laien, der sich mangels unentgeltli- cher Rechtspflege selbst vertreten müsse, eine Geständnis- und Anerken- nungsfunktion unterstellt werde, nur weil er die Angaben im Bericht im Re- kursverfahren nicht bestritten habe. Es handle sich nur um einen Kontroll- bericht, der nicht selbstständig anfechtbar sei. Andernfalls hätte er auf eine entsprechende Wirkung konkret hingewiesen werden müssen, was aber nicht geschehen sei. Es gebe einen weiteren BTS- Kontrollbericht vom 6. August 2014 für die Periode vom 6. März 2013 bis 6. August 2014, der zu den Akten zu nehmen sei. Um Missverständnisse zu vermeiden, habe der Kontrolleur in diesem Bericht zwar wieder seine Vorbehalte betreffend die Beurteilung der Einhaltung der Tierschutzgesetze angebracht, aber in seiner Schlussfolgerung in der Zeile "Alle obigen BTS Vorschriften erfüllt" diesmal keine "0", sondern einen Haken gesetzt. Was den morastigen Be- reich im Fress- und Trinkbereich angehe, so sei dieser auch im Rahmen
B-2261/2014 Seite 16 des BTS-Programms zulässig, wenn es sich – wie auf seinem Betrieb – um zwei Bereiche handle. Er habe einen Tretmiststall mit zwei Bereichen, die in der Mitte von einem Gülleablauf in den Güllekasten getrennt seien. Der eine Bereich sei der Tretmistbereich, mit einer Steigung von 7%. Der an- dere Bereich sei der Spaltenbereich, in dem der Mist durch die Spalten in die Güllegrube getreten werde. Am Ende des Spaltenbereichs schliesse – durch ein Fressgitter abgetrennt und für die Kühe durch dieses Fressgitter mit ihrem Oberkörper erreichbar – der Fress- und Trinkbereich an. Der Be- reich vor dem Fressgitter, wo die Kühe stünden, sei bei einem Tretmiststall, der als zweiten Bereich einen Spaltenbodenteil habe, üblicherweise trotz Einstreu gelegentlich morastig, da der Kot dorthin herabgetreten werde und die Kühe dort im Stehen und beim Fressen mehr als im anderen Be- reich Kot und Gülle hinterliessen. 5.1 Beiträge für besonders tierfreundliche Stallhaltungssyteme (BTS) und Beiträge für regelmässigen Auslauf im Freien (RAUS) zählen zu den E- thobeiträgen (Art. 1 Abs. 4 Bst. a und b aDZV). Ethobeiträge werden Be- wirtschaftern gewährt, die Nutztiere in besonders tierfreundlichen Stallun- gen halten oder regelmässig ins Freie lassen (Art. 59 Abs. 1 aDZV). Ge- stützt auf Art. 60 Abs. 2 aDZV hat das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) die Anforderungen an die Hal- tungssysteme und an die Haltung der einzelnen Tierkategorien in der Ethoprogrammverordnung vom 25. Juni 2008 (SR 910.132.4, in der für das Jahr 2013 geltenden Fassung) festgelegt. In Anhang I Ziff. 1 der Ethopro- grammverordnung werden die spezifischen Anforderungen des BTS-Pro- gramms an die Haltung von Tieren der Rindergattung und Wasserbüffel geregelt. Gemäss Art. 66 Abs. 1 aDZV können die Kantone Organisationen, die für eine sachgemässe und unabhängige Kontrolle Gewähr bieten, zum Voll- zug der Direktzahlungsverordnung beiziehen. Der Kanton oder die beauf- tragte Organisation, überprüft die vom Bewirtschafter oder der Bewirtschaf- terin eingereichten Angaben, die Einhaltung der Bedingungen und Aufla- gen und die Beitragsberechtigung (Art. 66 Abs. 3 aDZV). Die Bestätigung einer akkreditierten Inspektionsstelle gilt als Nachweis (Art. 16 Abs. 2 aDZV). Die Überprüfung der Angaben erfolgt anhand eines Formulars (Kontrollbericht), welches die BTS-Anforderungen der DZV und der Ethoprogrammverordnung in tabellarischer Form, aufgeteilt nach Kontroll- punkt und Tierunterkategorie, enthält.
B-2261/2014 Seite 17 Der Kanton oder die Organisation teilt dem Bewirtschafter bei der Kontrolle festgestellte Mängel oder falsche Angaben unverzüglich mit. Bestreitet ein Bewirtschafter die Ergebnisse der Kontrolle, so kann er innerhalb der drei folgenden Werktage verlangen, dass der Kanton oder die Organisation in- nerhalb von 48 Stunden eine weitere Betriebskontrolle durchführt (Art. 66 Abs. 5 aDZV). Die Kontrolle der Programme extensive Produktion, biologi- scher Landbau, Ethobeiträge und ökologischer Leistungsnachweis erfolgt zwischen dem 1. Oktober des Jahres, das dem Beitragsjahr vorausgeht, und dem 30. September des Beitragsjahrs (Art. 66 Abs. 1 bis aDZV). 5.2 Der Betrieb des Beschwerdeführers wurde am 29. Januar 2013 von C., handelnd für die Y. GmbH, unangemeldet kontrolliert. Bei der Y._______ GmbH handelt es sich um eine Kontrollstelle i.S.v. Art. 16 Abs. 2 aDZV. Aus dem den Akten beiliegenden Kontrollbericht geht her- vor, dass anlässlich dieser Kontrolle festgestellt wurde, dass bei den vom Beschwerdeführer beim BTS-Programm angemeldeten Tierkategorien A3, A4, A6, A7 und A8 die Anforderungen an den Zugang zu einem Liegebe- reich und einem nicht eingestreuten Bereich (Punkt 3) sowie an den Fress- und Tränkebereich (Punkt 4) nicht erfüllt waren. Zudem waren in den be- sichtigten Ställen nicht sämtliche Tiere der angemeldeten Kategorien BTS- konform gehalten (Punkt 7). Ferner hat der Kontrolleur die Rubrik betref- fend Anforderungen an die Tierschutzgesetzgebung (Punkt 1) mit einem Vorbehalt (VB) versehen. Diesen Vorbehalt hat der Kontrolleur bei den handschriftlichen Bemerkungen zum Kontrollbericht wiederholt und ausfor- muliert. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann hieraus nicht abgelei- tet werden, dass der Kontrolleur einzig wegen des Vorbehalts betreffend Tierschutzgesetzgebung die Nichteinhaltung der BTS-Vorschriften in den Punkten 3, 4 und 7 vermerkt hätte, da er dort diesfalls – wie auf dem For- mular vorgesehen – jeweils einen Vermerk "VB" für Vorbehalt und nicht eine "0" für "nicht erfüllt" angebracht hätte. Zudem hat der Kontrolleur in der Rubrik "alle obigen BTS-Vorschriften erfüllt" wiederum eine "0" ver- merkt. Schliesslich hat der Kontrolleur notiert, dass der "Liegebereich ein- gestreut in Ordnung" sei. Dieser Bemerkung kommt jedoch keine selbstän- dige Bedeutung zu, da bereits unter Kontrollpunkt 5 vermerkt ist, dass die Anforderungen an die Unterlagen im Liegebereich erfüllt seien. Damit kann den Vorinstanzen darin gefolgt werden, dass aus dem Kontroll- bericht klar und unmissverständlich hervorgeht, dass die BTS-Vorschriften
B-2261/2014 Seite 18 auf dem Betrieb des Beschwerdeführers am 29. Januar 2013 bei den Tier- kategorien A3, A4, A6, A7 und A8 nicht erfüllt waren. Die Rüge des Be- schwerdeführers, die Vorinstanz habe den Kontrollbericht gegen den Er- klärungswillen des Kontrolleurs falsch ausgelegt, erweist sich damit als ak- tenwidrig und erscheint als reine Schutzbehauptung. Gleiches gilt für die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe nur auf eine Nachkontrolle verzichtet, weil er davon ausgegangen sei, dass der Kontrolleur die BTS- Vorschriften als erfüllt erachtet habe. Da sich somit angesichts dieser klaren Aktenlage keine zusätzlichen Er- kenntnisse aus einer Befragung des Kontrolleurs ergäben, kann in antizi- pierter Beweiswürdigung auf eine solche verzichtet werden. Der diesbe- zügliche Antrag des Beschwerdeführers ist deshalb abzuweisen. 5.3 Der Beschwerdeführer macht in seiner Replik des Weiteren geltend, ein morastiger Bereich im Fress- und Trinkbereich sei auch im Rahmen des BTS-Programms zulässig, wenn es sich, wie in seinem Stall, um zwei Bereiche handle. Es ist davon auszugehen, dass sich dieses Vorbringen des Beschwerde- führers auf die handschriftliche Bemerkung des Kontrolleurs im Kontrollbe- richt "Fress + Tränkebereich ist eingestreut und morastig" bezieht. Der da- zugehörige Kontrollpunkt 4 lautet wie folgt: "Fress-/Tränkebereich: befes- tigter Boden mit oder ohne Perforierung. Ausnahmen: Abkalbebox und Krankenabteil". Die in Frage stehende Feststellung des Kontrolleurs befindet sich unter den "Bemerkungen zum Kontrollbericht", weshalb davon auszugehen ist, dass ihr keine selbstständige Bedeutung zukommt und sie lediglich der Ergän- zung des oben unter Kontrollpunkt 4 Festgestellten dient. Massgebend ist einzig, dass der Kontrolleur unter Kontrollpunkt 4 eine "0" gesetzt und da- mit die BTS-Vorschriften bei den Tierkategorien A3 bis A8 als nicht erfüllt gekennzeichnet hat. Selbst wenn Kontrollpunkt 4 erfüllt wäre, würde der Beschwerdeführer im Übrigen bei keiner der angemeldeten Tierkategorie die BTS-Anforderungen erfüllen, da er die Anforderungen nicht nur bei die- sem einzigen Punkt nicht erfüllt hat. Damit vermag der Beschwerdeführer aus seinem Vorbringen betreffend den Fress- und Tränkbereich nichts zu seinen Gunsten abzuleiten, wes- halb sich weitere Ausführungen zu dieser Frage erübrigen.
B-2261/2014 Seite 19 5.4 Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, es verstosse gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör und den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn dem Kontrollbericht bei einem Laien, der sich mangels Ge- währung der unentgeltlichen Rechtspflege selbst vertreten müsse, eine "Geständnis- und Anerkennungsfunktion" zugesprochen werde, nur weil er die Angaben in diesem Bericht im Rekursverfahren nicht bestritten habe. Soweit der Beschwerdeführer hiermit geltend macht, er habe die Bedeu- tung des Kontrollberichts verkannt, steht diese Behauptung offensichtlich im Widerspruch zu den Tatsachen. Es ist gerichtsnotorisch, dass der Be- schwerdeführer, der seit vielen Jahre Direktzahlungen erhält, schon meh- rere Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Direktzahlungen an- gestrengt hat, weshalb ihm die Bedeutung von Kontrollberichten bekannt ist. Der BTS-Kontrollbericht ist ein Mittel zur Sachverhaltsermittlung, der als Grundlage für die Entscheidfindung über den Anspruch auf BTS-Beiträge dient. Keineswegs dient der Bericht, wie der Beschwerdeführer andeutet, der Feststellung von Schuld oder Unschuld, womit ihm offensichtlich keine "Geständnisfunktion" zukommt. Dem Kontrollbericht kommt jedoch über die Unterschrift des Bewirtschafters insofern eine "Anerkennungsfunktion" zu, als mit der Unterschrift nebst der Identifikation des Erklärenden die An- erkennung der darin abgegebenen Erklärung durch den Erklärenden er- folgt (vgl. INGEBORG SCHWENZER, Schweizerisches Obligationenrecht, All- gemeiner Teil, 6. Auflage, Bern 2012, Rz. 31.09). Mit dem Kontrollbericht werden keine rechtsverbindlichen Anordnungen i.S.v. Art. 5 Abs. 1 VwVG getroffen, weshalb er nicht als Verfügung zu qualifizieren ist. Er enthält aber die folgende Rechtsmittelbelehrung: "Wenn die Richtigkeit der auf diesem Kontrollbericht aufgeführten Feststellun- gen nicht anerkannt wird, muss innert 3 Werktagen bei der Kontrollorganisa- tion eine begründete Einsprache eingereicht und darin eine Nachkontrolle ver- langt werden. Erfolgt in der gesetzten Frist keine Einsprache an die Kontroll- organisation, gelten die Feststellungen auf diesem Kontrollbericht als aner- kannt." Der Beschwerdeführer war an der Kontrolle vom 29. Januar 2013 persön- lich anwesend und hat die Richtigkeit der vom Kontrolleur festgehaltenen Angaben mit seiner Unterschrift bestätigt. Der Kontrolleur wiederum hat mittels Ankreuzens eines entsprechenden Felds auf dem Bericht bestätigt, dass er dem Beschwerdeführer die vorgedruckte Rechtsmittelbelehrung erläutert hat. Wäre der Beschwerdeführer mit dem Ergebnis der Kontrolle
B-2261/2014 Seite 20 nicht einverstanden gewesen oder hätte er Berichtigungen anbringen wol- len, wäre er aufgrund seiner Mitwirkungspflicht dazu verpflichtet gewesen, Einsprache gegen den Kontrollbericht zu erheben. Diese Einsprache hätte er unmittelbar nach der Betriebskontrolle, d.h. noch vor dem Erlass des Entscheids der Erstinstanz über den Direktzahlungsanspruch, einlegen müssen. Damit besteht offensichtlich kein Zusammenhang zwischen sei- nem Verzicht auf eine Einsprache gegen den Kontrollbericht und der Ver- weigerung der unentgeltlichen Rechtspflege im Rekursverfahren gegen den erstinstanzlichen Entscheid, und die Rüge betreffend Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben kann ohne Weiteres als unbehelflich bezeichnet werden. Was den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) angeht, so fliesst daraus zwar unter anderem das Recht des Betroffenen, sich vorgän- gig zu den Grundlagen eines Entscheids, insbesondere zum Sachverhalt und den anwendbaren Rechtsnormen, zu äussern (vgl. ULRICH HÄFE- LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010, Rz. 1680 f.). Dieser Anspruch entbindet die Verfahrensbeteiligten aber nicht von ihren prozessualen Obliegenhei- ten wie der Mitwirkungspflicht. Mit der Einsprache gegen den Kontrollbe- richt bzw. der Möglichkeit, eine Nachkontrolle zu verlangen, wird gerade sichergestellt, dass der Bewirtschafter sich vor Erlass des Direktzahlungs- entscheids zu dem im Bericht festgestellten Sachverhalt äussern kann. Von diesem Recht hat der Beschwerdeführer keinen Gebrauch gemacht, wes- halb er aus seiner diesbezüglichen Rüge ebenfalls nichts zu seinen Guns- ten ableiten kann. 5.5 In seiner Replik vom 26. August 2014 beantragt der Beschwerdeführer schliesslich, es sei der BTS-Kontrollbericht vom 6. August 2014 für die Pe- riode vom 6. März 2013 bis 6. August 2014 zu den Akten zu nehmen. In diesem Bericht habe der Kontrolleur zwar wieder Vorbehalte betreffend die Einhaltung der Tierschutzvorschriften angebracht, aber in der Schlussfol- gerung in der Zeile "Alle obigen BTS Vorschriften erfüllt" keine "0", sondern einen Haken gesetzt. Mit Bezug auf diesen vom Beschwerdeführer eingereichten Kontrollbericht vom 6. August 2014 ist festzuhalten, dass es sich um einen "RAUS-Kon- trollbericht Rinder, Yaks und Wasserbüffel, Pferde" handelt, der Grundlage für die Ausrichtung von Beiträgen für den regelmässigen Auslauf der Tiere im Freien i.S.v. Art. 61 DZV bildet; zudem lautet die vom Beschwerdeführer
B-2261/2014 Seite 21 erwähnte Zeile "Alle obigen RAUS-Vorschriften erfüllt", und nicht "BTS-Vor- schriften". Damit ist der Versuch des Beschwerdeführers, mit dem Kontroll- bericht vom 6. August 2014 die Einhaltung der Anforderungen für BTS-Bei- träge (Art. 60 DZV) im Jahr 2013 zu belegen, unbehelflich. Im Übrigen wur- den dem Beschwerdeführer für das Jahr 2013 RAUS-Beiträge in der Höhe von Fr. 6'834.85 ausgerichtet. 5.6 Zusammenfassend erweisen sich die Rügen des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Verweigerung der Ausrichtung der BTS-Bei- träge für das Jahr 2013 auf Grund der vorangehenden Erwägungen insge- samt als unbegründet. 6. Mit Bezug auf die Kürzung wegen Nichteinhaltung der Vorschriften des Ge- wässerschutzes bringt der Beschwerdeführer vor, der Entscheid des AfU vom 9. März 2011, der Grundlage für die Kürzung sei, sei bereits Grund- lage für die Kürzung für das Jahr 2011 gewesen. Da die Erstinstanz die Kürzung für das Jahr 2011 rückgängig gemacht habe, könne sie zwei Jahre später, im Jahr 2013, nicht gestützt auf denselben von ihr selbst mit Ent- scheid vom 30. April 2013 aufgehobenen Sachverhalt Kürzungen für das Jahr 2013 begründen. Der Entscheid des AfU vom 9. März 2011 und der- jenige vom 22. Juli 2013 beträfen inhaltlich denselben Gegenstand, die Hofentwässerung. Er habe diese Beanstandungen bereits bis zum 21. Ok- tober 2009 beseitigt. Da er gegen den Entscheid vom 22. Juli 2013 Be- schwerde erhoben habe und es darin um den selben Sachverhalt gehe, wie im Entscheid vom 9. März 2011, sei es willkürlich, die Kürzung mit der Rechtskraft des Entscheids aus dem Jahr 2011 zu begründen. Er sei davon ausgegangen, mit seinem Rechtsmittel gegen den Entscheid vom Juli 2013 auch gegen den Entscheid vom März 2011 vorgegangen zu sein. Die Rechtskraft der genannten Entscheide sei des Weiteren nur die Folge der rechtswidrigen Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege. Vor den Rechtsmittelinstanzen seien jeweils keine Entscheide in der Sache ergan- gen. Seine Rechtsmittel seien vielmehr mit der Begründung abgewiesen worden, dass er sie nicht ausreichend begründet habe. Wegen der gleich- zeitigen Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege seien diese Ent- scheide verfassungs- und menschenrechtswidrig, weshalb die Beitragskür- zung nicht mit deren Rechtskraft begründet werden könne. Schliesslich gehe aus den Schreiben der Gemeindekanzlei B._______ vom 21. Februar und 26. August 2014 hervor, dass er die Beanstandungen des AfU per 31. Dezember 2009 beseitigt habe, und dass bis heute keine weiteren Be- anstandungen im Bereich des Gewässerschutzes bestünden.
B-2261/2014 Seite 22 6.1 Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist die Einhal- tung der für die landwirtschaftliche Produktion massgeblichen Bestimmun- gen der Gewässer-, Umwelt- und Tierschutzgesetzgebung (Art. 70 Abs. 4 LwG und Art. 5 aDZV). Gemäss Art. 170 Abs. 1 LwG können die Beiträge gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller das LwG, seine Ausführungsbestimmun- gen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt. Die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchstel- ler die Bestimmungen verletzt hat (Art. 170 Abs. 2 LwG). Gemäss Art. 70 Abs. 1 Bst. e aDZV kürzen oder verweigern die Kantone Beiträge gemäss der Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz zur Kürzung der Di- rektzahlungen vom 27. Januar 2005 (Fassung vom 12. September 2008 [Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie]), wenn ein Gesuchsteller landwirt- schaftsrelevante Vorschriften des Gewässerschutz-, des Umweltschutz- o- der des Natur- und Heimatschutzgesetzes nicht einhält. Gemäss Art. 70 Abs. 2 aDZV muss die Nichteinhaltung der Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes mit einem rechtskräftigen Entscheid festge- stellt worden sein. Wie das Bundesverwaltungsgericht mehrfach festgestellt hat (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-1374/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 6.4.1, B-1764/2012 vom 21. Januar 2013 E. 6.1.1, B-4313/2012 vom 8. Februar 2013 E. 6.1.1, B-5203/2012 vom 27. März 2013 E. 5.1 und B-5397/2012 vom 11. November 2013 E. 4.3), ist davon auszugehen, dass sich die rechtskräftige Feststellung der Nichteinhaltung der Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes auf das in Frage stehende Beitragsjahr be- ziehen muss; es muss demnach mit Bezug auf jedes Direktzahlungsjahr, für welches Beiträge gekürzt werden sollen, rechtskräftig festgestellt sein, dass ein Gesuchsteller gegen die Gewässerschutzbestimmungen verstos- sen hat. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der fragliche Entscheid auch aus dem jeweiligen Beitragsjahr datiert sein muss. Es genügt vielmehr, wenn die Gewässerschutzverletzung gestützt auf einen (späteren) Entscheid rückwirkend mit Bezug auf ein bestimmtes Beitragsjahr festgestellt ist. Ebenso versteht es sich von selbst, dass ein Entscheid i.S.v. Art. 70 Abs. 2 aDZV von jeder Behörde getroffen worden sein kann, in deren Zuständig- keitsbereich die Einhaltung der Gewässerschutzbestimmungen fällt, also beispielsweise auch von einer Strafbehörde.
B-2261/2014 Seite 23 Eine Kürzung der Direktzahlungen wegen Nichteinhaltung der Gewässer- schutzbestimmungen darf demnach erst erfolgen, wenn die Verletzung der landwirtschaftsrelevanten Vorschriften des Gewässerschutzgesetzes von der zuständigen Stelle rechtskräftig festgestellt wurde. Dies bedeutet je- doch nicht, dass der Direktzahlungsanspruch eines Gesuchstellers für das- jenige Beitragsjahr gekürzt werden darf, in welchem ein Entscheid betref- fend Nichteinhaltung des Gewässerschutzes in Rechtskraft erwächst. Ge- kürzt werden dürfen die Direktzahlungen nur für dasjenige Beitragsjahr, für das ein Verstoss gegen Gewässerschutzbestimmungen rechtskräftig fest- gestellt ist (Art. 170 Abs. 2 LwG). 6.2 Die Erstinstanz stützt die Kürzung des Direktzahlungsanspruchs des Beschwerdeführers wegen Nichteinhaltung von Vorschriften des Gewäs- serschutzes auf den im Jahr 2013 in Rechtskraft erwachsenen Entscheid des AfU vom 9. März 2011. Der Beschwerdeführer ist einleitend auf folgende Punkte hinzuweisen: Die Tatsache, dass die Kürzung von Direktzahlungen gemäss DZV einen rechtskräftigen Entscheid über die jeweilige Gewässerschutzverletzung voraussetzt, zeigt, dass es Absicht des Verordnungsgebers war zu vermei- den, dass sich die für die Direktzahlungen zuständige Behörde inhaltlich mit Gewässerschutzfragen auseinandersetzt (vgl. Urteil des Bundesver- waltungsgerichts B-5397/2012 vom 11. November 2013 E. 9). Die Erstin- stanz hat betreffend den Gegenstand von Beanstandungen im Bereich des Gewässerschutzes oder deren Beseitigung keine inhaltlichen Abklärungen zu treffen, wenn ein rechtskräftiger Entscheid der zuständigen Behörde vorliegt. Soweit sich die Vorbringen des Beschwerdeführers somit auf den Bestand von durch das AfU rechtkräftig festgestellten Gewässerschutzver- letzungen beziehen, gehen sie über den vorliegenden Streitgegenstand hinaus. Was die vom Beschwerdeführer in das Recht gelegte Schreiben der Ge- meindekanzlei B._______ vom 21. Februar und 26. August 2014 angeht, so vermögen diese aus zeitlichen Gründen nichts an den Feststellungen des AfU im Entscheid vom 9. März 2011 zu ändern, weshalb sie vorliegend unbeachtlich sind. Des Weiteren kann der Beschwerdeführer aus seinen Vorbringen, die rechtskräftigen Entscheide betreffend Nichteinhaltung von Gewässer- schutzvorschriften, seien wegen der Verweigerung der unentgeltlichen
B-2261/2014 Seite 24 Rechtspflege in den jeweiligen Verfahren verfassungs- und menschen- rechtswidrig und zudem sei vor den entsprechenden Beschwerdeinstan- zen kein materieller Entscheid ergangen, weshalb die Beitragskürzung nicht mit deren Rechtskraft begründet werden könne, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Rechtskräftige Entscheide anderer Behörden sind für das Bundesverwaltungsgericht bindend, selbst wenn es sich um formelle Entscheide handelt. Schliesslich geht auch das Vorbringen des Beschwerdeführers offensicht- lich ins Leere, wonach er davon ausgegangen sei, dass er mit dem Rechts- mittel gegen den Entscheid des AfU vom Juli 2013 auch gegen dessen Entscheid vom März 2011 vorgegangen sei, da beide Entscheide die Hofentwässerung beträfen. 6.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil B-4313/2012 vom 8. Feb- ruar 2013 betreffend den Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers für das Beitragsjahr 2011 die Kürzung wegen Nichteinhaltung von Gewäs- serschutzbestimmungen für jenes Jahr aufgehoben. Das Gericht zog dabei in Erwägung, die Erstinstanz werde nach Eintritt der Rechtskraft des Ent- scheids des AfU vom 9. März 2011 zu prüfen haben, ob mit diesem Ent- scheid eine i.S.v. Art. 70 Abs. 2 aDZV rechtsgenügliche Grundlage für eine Kürzung wegen Nichteinhaltung von Gewässerschutzbestimmungen vor- liege. Mit Entscheid vom 30. April 2013 hat die Erstinstanz – da der Entscheid des AfU vom 9. März 2011 betreffend die Gewässerschutzverletzung durch den Beschwerdeführer im Beitragsjahr 2011 noch nicht in Rechtskraft er- wachsen war – die für das Jahr 2011 zu Unrecht verfügte Kürzung rück- gängig gemacht und die Rückerstattung des entsprechenden Betrags an den Beschwerdeführer bzw. das Betreibungsamt veranlasst. Die Erstin- stanz wies darauf hin, dass nach Abschluss des damals noch hängigen Verfahrens betreffend den Entscheid des AfU vom März 2011 geprüft wer- den müsse, ob der Beschwerdeführer die Gewässerschutzbestimmungen im Jahr 2011 eingehalten habe. 6.3.1 Die Erstinstanz erklärt mit Eingabe vom 1. Oktober 2014, da das De- partement für Bau und Umwelt in seinem Entscheid vom 5. August 2013 bestätigt habe, dass der Entscheid des AfU vom 9. März 2011 in Rechts- kraft erwachsen sei, sei sie in der Folge zum Schluss gelangt, dass auf dem Betrieb des Beschwerdeführers im Jahr 2011 Verstösse gegen das Gewässerschutzgesetz vorgelegen hätten.
B-2261/2014 Seite 25 Das BLW hält mit Stellungnahme vom 18. August 2014 fest, die Erstinstanz habe die vorerst zu Unrecht verfügte Kürzung wegen Verletzung von Ge- wässerschutzvorschriften korrekterweise im Jahr 2013 mit dem Direktzah- lungsanspruch des Beschwerdeführers verrechnet, weil die Verletzung für das Jahr 2011 erst im Jahr 2013 rechtskräftig festgestellt worden sei. Die- sen Ausführungen kann gefolgt werden. 6.3.2 Wie oben dargelegt, ist eine Beitragskürzung gestützt auf den Ent- scheid des AfU vom 9. März 2011, auf den die Vorinstanzen ihre Ent- scheide stützen, nur für dasjenige Beitragsjahr zulässig, für welches darin Gewässerschutzverletzungen festgestellt wurden, d.h. für das Beitragsjahr 2011. Da die Erstinstanz die zunächst zu Unrecht verfügte Kürzung für das Jahr 2011 aufgehoben und dem Beschwerdeführer den Betrag zurückerstattet hat, die Verstösse des Beschwerdeführers gegen die Gewässerschutzvor- schriften im Jahr 2011 in der Zwischenzeit mit Entscheid des AfU nun rechtskräftig festgestellt sind, wurden dem Beschwerdeführer für das Jahr 2011 unrechtmässig zu hohe Direktzahlungsbeiträge ausgerichtet. Gemäss Art. 171 Abs. 1 und 2 LwG können zu Unrecht bezogene Beiträge ganz oder teilweise zurückgefordert oder verrechnet werden. Damit ist es nicht zu beanstanden, dass die Erstinstanz die Kürzung wegen Nichtein- haltung von Gewässerschutzvorschriften für das Jahr 2011 mit dem An- spruch des Beschwerdeführers für das Jahr 2013 verrechnet hat. Die diesbezügliche Rüge des Beschwerdeführers erweist sich damit als unbegründet. 6.4 Da der Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers wegen Nicht- einhaltung von Gewässerschutzbestimmungen im Beitragsjahr 2013 nicht gekürzt wurde, ist die Erstinstanz aber mit dem BLW darauf hinzuweisen, dass über die mit Entscheid des AfU vom 22. Juli 2013 festgestellte Bean- standung im Bereich des baulichen Gewässerschutzes auf dem Betrieb des Beschwerdeführers mit Urteil des Bundesgerichts 2C_92/2014 vom 17. Juni 2014 nun rechtskräftig entschieden wurde. Sollte der Beschwer- deführer darin erwähnte Massnahmen nach wie vor nicht getroffen haben, könnte dies eine Kürzung der Direktzahlungen für das Beitragsjahr 2013 zur Folge haben. Ob die Erstinstanz eine Beitragskürzung vornimmt, liegt im Rahmen des Opportunitätsprinzips in ihrem Ermessen.
B-2261/2014 Seite 26 7. Der Beschwerdeführer beanstandet des Weiteren die Kürzung seines Di- rektzahlungsanspruchs wegen Nichteinhaltung von Tierschutzbestimmun- gen. Er bringt vor, er habe gegen den Entscheid des Veterinäramts vom 8. August 2013, auf den die Kürzung gestützt werde, Rekurs eingelegt, den in der Folge ergangenen Nichteintretensentscheid vom 17. September 2013 jedoch nicht erhalten. Seine Post gehe in ein Postfach, dass nur von ihm bedient werde; er habe jedoch nicht einmal einen diesbezüglichen Brief per A-Post erhalten. Damit könne er sich zu jenem Entscheid nicht äussern und sich auch nicht dagegen wehren, was eine anhaltende Ge- hörsverletzung darstelle. Aus diesem Grund werde die Direktzahlungskür- zung auf einen nur formal rechtskräftigen Entscheid gestützt, in dem die Sachlage nicht geprüft worden sei. Eine Kürzung im Bereich des Tierschut- zes erfordere aber – anders als im Bereich des Gewässerschutzes – eine Prüfung der Tatsachen. Er sei vom 13. Dezember 2012 bis 17. Mai 2013, und damit zum Zeitpunkt der Kontrolle vom 24. April 2013 in Haft gewesen und nur für die Teilnahme an der Kontrolle aus der Haft entlassen worden. Während der fünf Monate vor der Kontrolle sei er nicht Lage gewesen, selbst zu handeln und die Umstände, die Gegenstand der Beanstandun- gen seien, zu beeinflussen und zu verändern. Aufgrund seiner Abwesen- heit habe er die angeblichen Verfehlungen während seiner Haftzeit zumin- dest nicht unmittelbar zu vertreten. Des Weiteren habe das Veterinäramt bei der Kontrolle vom 24. April 2013 bereits das erst ab dem 1. September 2013 geltende Recht angewendet. Schliesslich stünden die Feststellungen der Kontrolle vom April 2013 im Widerspruch zu den Feststellungen des ÖLN-Kontrollberichts, Ergänzungsblatt Tierschutz, vom 26. September 2013. 7.1 Die Einhaltung der für die landwirtschaftliche Produktion massgebli- chen Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung ist Voraussetzung und Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen (Art. 70 Abs. 4 LwG; Art. 5 aDZV). Bewirtschafter, die Direktzahlungen beantragen, müssen der kan- tonalen Behörde den Nachweis erbringen, dass sie ihren gesamten Betrieb nach den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) bewirtschaften (Art. 70 Abs. 1 LwG; Art. 16 Abs. 1 aDZV). Der ökologische Leistungsnachweis umfasst insbesondere eine tiergerechte Haltung der Nutztiere (Art. 70 Abs. 2 Bst. a LwG). Direktzahlungsbeiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn ein Gesuchsteller die Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung nicht einhält (Art. 170 Abs. 1 LwG; Art. 70 Abs. 1 Bst. d aDZV).
B-2261/2014 Seite 27 7.2 Grundlage für die Kürzung des Direktzahlungsanspruchs des Be- schwerdeführers für das Jahr 2013 um Fr. 28'000.- wegen Verletzung von Tierschutzbestimmungen bildet der Entscheid des Veterinäramts vom 8. August 2013, in welchem gestützt auf eine am 24. April 2013 auf dem Betrieb des Beschwerdeführers erfolgte Kontrolle diverse Mängel im Be- reich des Tierschutzes festgestellt und zu deren Beseitigung Massnahmen angeordnet wurden. Dispositiv Ziffer 1 dieses Entscheids des Veterinär- amts lautet wie folgt: "X._______ hat gegen die Tierschutzvorschriften verstossen, weil er
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B-2261/2014 Seite 29 dem an dieser Betriebskontrolle festgestellten Sachverhalt eingehend aus- einandergesetzt und diesen rechtlich gewürdigt. Die festgestellten Wider- handlungen des Beschwerdeführers gegen die Tierschutzgesetzgebung sind im Entscheid des Veterinäramts ausführlich dargestellt, weshalb da- rauf zu verweisen ist. Der Entscheid des Veterinäramts war zum Zeitpunkt des Direktzahlungs- entscheids 2013 in Rechtskraft erwachsen, womit auf die vorliegend vom Beschwerdeführer vorgebrachten inhaltlichen Einwände gegen Feststel- lungen in diesem Entscheid nicht einzugehen ist. Einwände gegen Feststellungen im Entscheid des Veterinäramts hätte der Beschwerdeführer im entsprechenden Rechtsmittelverfahren vorbringen müssen. Trotz seiner Haftzeit vom 13. Dezember 2012 bis zum 17. Mai 2013 war er denn auch in der Lage, seine Einwände gegen den Entscheid des Veterinäramts mit Rekurs vom 27. August 2013 begründet vorzubrin- gen. Dass bzw. weshalb auf diesen Rekurs des Beschwerdeführers hin ein Nichteintretensentscheid des Departements ergangen ist, dessen Erhalt der Beschwerdeführer bestreitet, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Der Beschwerdeführer kann aus seinen diesbezüglichen Vor- bringen deshalb nichts zu seinen Gunsten ableiten. Damit stellen die Feststellungen im Entscheid des Veterinäramts ein taug- liches Beweismittel dar, auf das die Vorinstanzen bei ihrer Sachverhalts- feststellung und -würdigung im Zusammenhang mit der Kürzung der Di- rektzahlungen 2013 wegen Verstosses gegen die Tierschutzbestimmun- gen abstellen durften. 7.2.2 Dennoch ist der Beschwerdeführer auf folgende Punkte im Zusam- menhang mit dem Entscheid des Veterinäramts hinzuweisen: Das Vorbringen, das Veterinäramt habe zu Unrecht die erst ab dem 1. Sep- tember 2013 geltenden Bestimmungen betreffend Mindestmasse gemäss "Tierschutz- Kontrollhandbuch Pferde" zur Anwendung gebracht, erscheint als – unzulässige – appellatorische Kritik. Das Veterinäramt hat in seinem Entscheid mit Bezug auf die einzelnen Tierhaltungseinrichtungen des Be- schwerdeführers festgestellt, ob diese bereits vor dem 1. September 2008 bestanden haben oder erst nach diesem Zeitpunkt erstellt wurden und hat die Übergangsbestimmungen entsprechend angewandt. In E. 2.5 seines Entscheids hält das Veterinäramt sogar ausdrücklich fest, dass dem Be- schwerdeführer für sämtliche zu ergreifende Massnahmen Frist bis zum
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– Andere Tiere der Rindergattung über 730 Tage alt 0.60 GVE – Andere Tiere der Rindergattung 120 bis 365 Tage alt 0.30 GVE – Andere Tiere der Rindergattung bis 120 Tage alt 0.10 GVE – Säugende und trächtige Stuten 1.00 GVE – Fohlen bei Fuss 0.00 GVE – Andere Pferde über 30 Monate alt 0.70 GVE – Andere Fohlen bis 30 Monate alt 0.50 GVE – Maultiere und Maulesel jeden Alters 0.40 GVE – Ponys, Kleinpferde und Esel jeden Alters 0.25 GVE
Die Erstinstanz erklärt zudem, im Entscheid des Veterinäramts seien die Tiere der Rindergattung mit Altersangabe aufgeführt. Bei den Tieren der Pferdegattung seien teilweise Angaben zur Widerristhöhe oder zum Alter gemacht worden. Teilweise sei auf ergänzende Informationen verzichtet worden. Bei denjenigen Tieren, bei denen eine klare Zuteilung gemäss Um- rechnungsfaktoren der LBV habe gemacht werden können, stimme die Be- rechnung der GVE. Bei denjenigen, bei denen keine klare Zuteilung habe gemacht werden können, sei bewusst der tiefere GVE-Faktor zur Berech- nung der Abzüge verwendet worden. Dieses Vorgehen habe zur Folge, dass die ermittelten 140 GVE den absoluten Mindestwert darstellten. Bei denjenigen Beanstandungen, bei denen mit dem tiefst möglichen GVE- Wert gerechnet worden sei, habe sie in ihrer tabellarischen Darstellung den Hinweis "Min." angebracht. Die Berechnung der Erstinstanz sieht wie folgt aus:
Anzahl Tiere Mangel GVE Faktor Betroffene GVE 4 Rindvieh (weiblich über 730 Tage alt) Liegeplätze zu schmal 0.6 2.4
B-2261/2014 Seite 32 4/7 Rindvieh (weib- lich über 730 Tage alt) Liegeplätze zu schmal 0.6 Min. 2.4 1 Freibergerpferd F._______ (Wider- risthöhe 162 cm) Angebunden gehal- ten 0.5 Min. 0.5 18 Pferde (Wider- risthöhe < 148 cm) Zu kleine Einraum- gruppenbox 0.5 9.0 15 Pferde (Wider- risthöhe 148 bis 162 cm) Zu kleine Einraum- gruppenbox 0.5 Min. 7.5 26 Pferde (Wider- risthöhe 148 bis 162 cm) Zu kleine Einraum- gruppenbox 0.5 Min. 13.0 3 Esel + 1 Shet- landpony (Wider- risthöhe < 120) Zu kleine Einraum- gruppenbox 0.25 1.0 41 Pferde (darunter Pferde über 30 Mt.) Einraumgruppenbox ohne Raumteiler 0.5 Min. 20.5 63 Pferde Weder genügend grosse permanent zugängliche Auslauf- flächen, noch täglich Auslauf gewährt 0.5 Min. 31.5 63 Pferde Vor Witterung unge- schützte Futterein- richtung 0.5 Min. 31.5 8 Pferde Zu kleine Einraum- gruppenbox, davon nur ein Teil einge- streut 0.5 Min. 4.0
B-2261/2014 Seite 33 13 Pferde (mindes- tens die Hälfte von 26 Pferden) Mangelhafte Pflege (Verschmutzung) 0.5 Min. 6.5 Einige der 17 Pferde. Interpreta- tion: also mindes- tens 2 Pferde Hufe mangelhaft ge- pflegt 0.5 Min. 1.0 19 Pferde Täglicher Auslauf nicht gewährt 0.5 Min. 9.5 Total Mindestens 140.3 GVE
Die Erstinstanz führt des Weiteren aus, die Kontrollstelle Y._______ GmbH habe zusätzlich zu den Verstössen des Veterinäramts drei Tierschutzver- stösse festgestellt. Diese Verstösse mit insgesamt 1.25 GVE seien bei der Berechnung der Kürzung weggelassen worden (1 Rind, 300 kg, 0.3 GVE; 2 Kälber, 0.2 GVE und 3 Esel, 0.75 GVE = 1.25 GVE). Damit liege die Summe der Verstösse über 140 GVE, wobei die Mängel für die Berech- nung der Kürzung im Sinne der Verhältnismässigkeit auf 140 GVE be- schränkt worden seien. 7.3.2 Angesichts des Entscheids des Veterinäramts, aus dem klar hervor- geht, dass der Beschwerdeführer bei der Haltung verschiedener Tiere in mehrfacher Hinsicht gegen die Tierschutzbestimmungen verstossen hat, und nachdem die Erstinstanz im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs- gericht nachvollziehbar im Einzelnen dargelegt hat, wie sie anhand der vom Veterinäramt festgestellten Verstösse berechnet hat, dass der Be- schwerdeführer die Tierschutzbestimmungen bei mindestens 140 GVE nicht eingehalten hat, ist die Höhe der Kürzung ebenfalls nicht zu bean- standen. Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass die Erstinstanz von ei- nem Wiederholungsfall ausgegangen ist, da die im Jahr 2013 festgestellten Mängel innerhalb der letzten vier Jahre Direktzahlungskürzungen zur Folge gehabt haben. Gegen die rechnerische Ermittlung der Kürzung nach der Direktzahlungs-Kürzungsrichtlinie bringt der Beschwerdeführer zu Recht nichts vor, womit zustimmend auf den Direktzahlungsentscheid 2013
B-2261/2014 Seite 34 und die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanzen verwiesen wer- den kann. 7.4 Zusammenfassend ergibt sich aus alledem, dass die Rüge des Be- schwerdeführers, die Vorinstanzen hätten seinen Direktzahlungsanspruch für das Jahr 2013 zu Unrecht wegen Verstosses gegen die Tierschutzbe- stimmungen um Fr. 28'000.- gekürzt, unbegründet und deshalb abzuwei- sen ist. 8. Mit Bezug auf die Verrechnung von insgesamt 11 Forderungen für Kontroll- und Verfahrensgebühren des Kantons in der Höhe von insgesamt Fr. 11'594.80 mit seinem Direktzahlungsanspruch bringt der Beschwerde- führer vor, mittels dieser Verrechnung werde in die Rechtsposition seiner anderen Gläubiger zu deren Nachteil eingegriffen, weshalb dafür eine ge- setzliche Ermächtigung erforderlich sei. Weder im kantonalen Landwirt- schaftsgesetz noch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge- richts sei eine vorrangige Befriedigung der Ansprüche des Kantons im Falle einer Betreibung auf Pfändung vorgesehen. Das kantonale Landwirt- schaftsgesetz enthalte mangels ausdrücklicher Erwähnung keine Berech- tigung zur Verrechnung während eines bereits laufenden Betreibungsver- fahrens. Der Erstinstanz sei bekannt, dass er seit Jahren betrieben werde, weshalb sämtliche Zahlungen an das Betreibungsamt überwiesen werden müssten. Zudem sei darauf hinzuweisen, dass zwei der von der Erstinstanz zur Verrechnung gebrachten Verfahrensgebühren (Fr. 750.- bzw. Fr. 1000.- ) gleichzeitig auf dem Weg der Pfändung gegen ihn durchgesetzt würden, was nicht zulässig sei. 8.1 Gemäss Pfändungsanzeige des Betreibungsamts G._______ vom 19. Januar 2012 ist "eine Forderung", die der Beschwerdeführer gegen den Kanton hat, gepfändet, womit der Kanton rechtsgültig nur an das Betrei- bungsamt leisten kann. Das Landwirtschaftsgesetz des Kantons Thurgau vom 25. Oktober 2000 (LwG-TG, RB-Nr. 910.1) ergänzt das LwG des Bundes (§ 1 Abs. 2 LwG- TG). Gemäss § 17 Abs. 3 Bst. 3 LwG-TG kann das zuständige Amt Kon- trollkosten und Verfahrensgebühren, die im Zusammenhang mit der Aus- richtung von Direktzahlungen stehen, mit den Direktzahlungen verrechnen. Das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 (SchKG, SR 281.1) regelt als bundesrechtliche Verfahrensordnung das
B-2261/2014 Seite 35 Verfahren der Schuldbetreibung und das Konkursverfahren. Demgegen- über enthält das materielle Landwirtschaftsrecht die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen. Ob der Beschwerdeführer im Jahr 2013 überhaupt einen Anspruch auf Di- rektzahlungen hat bzw. wie hoch dieser Anspruch ist, wird im Rahmen des Gesuchsverfahrens um Direktzahlungen bzw. dem entsprechenden (rechtskräftigen) Entscheid festgestellt. Das vorliegend anwendbare kan- tonale Landwirtschaftsrecht gibt dem zuständigen Amt in § 17 Abs. 3 Bst. 3 LwG-TG das Recht, im Direktzahlungsverfahren bestimmte Kosten mit den Beitragsansprüchen der Bewirtschafter zu verrechnen. Mit dieser Bestim- mung bringt der Gesetzgeber implizit zum Ausdruck, dass Direktzahlungen nur dann ausgerichtet werden sollen, wenn der betreffende Bewirtschafter seinen Verpflichtungen, die mit den Direktzahlungen im Zusammenhang stehen, nachgekommen ist. Die Tatsache, dass § 17 Abs. 3 Ziff. 3 LwG-TG ausdrücklich einen Zusammenhang zwischen den vom Gesuchsteller ge- schuldeten Kontrollkosten und Verfahrensgebühren und den Direktzahlun- gen voraussetzt, zeigt, dass diese Verrechnung im Rahmen der Festlegung des Umfangs des (gepfändeten) Direktzahlungsanspruchs bzw. im Ge- suchsverfahren um Direktzahlungen erfolgt. Damit ist die vorliegend ge- pfändete Forderung erst nach der Vornahme der im materiellen Spezialge- setz vorgesehenen Verrechnung überhaupt erst bestimmt. Der Beschwer- deführer übersieht, dass die Regeln des Vollzugsrechts, namentlich des SchKG, auf seine gemäss Anzeige des Betreibungsamts gepfändete For- derung gegen den Kanton erst zur Anwendung gelangen, wenn diese be- stimmt ist. Damit steht die Tatsache, dass der Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers gepfändet ist, der Vornahme der Verrechnung gemäss § 17 Abs. 3 Ziff. 3 LwG-TG nicht entgegen und hat auch keinen Einfluss auf die Rechte der Pfändungsgläubiger. Soweit der Beschwerdeführer eine Benachteiligung seiner Pfändungsgläubiger geltend machen möchte, ist er darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht für die Beurtei- lung der vollstreckungsrechtlichen Frage nach dem Verhältnis zwischen mehreren Gläubigern im Betreibungsverfahren nicht zuständig ist. Über- dies würde es dem Beschwerdeführer für diese Rüge an der Legitimation fehlen, was aber, wie gesagt, nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah- rens bildet. 8.2 Bei den mit dem Direktzahlungsanspruch des Beschwerdeführers für das Jahr 2013 verrechneten öffentlich-rechtlichen Forderungen des Kan-
B-2261/2014 Seite 36 tons handelt es sich um fünf Forderungen für die Kontrolltätigkeit und Ent- scheide des Veterinäramts sowie um sechs Forderungen für Verfahrens- gebühren des Departements. Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass die in Frage stehenden Forderungen nicht unter die gesetzlich vorgesehenen Verrech- nungstatbestände i.S.v. § 17 Abs. 3 Ziff. 3 LwG-TG fielen, weil es sich nicht um Kontrollkosten oder Verfahrensgebühren handle, die im Zusammen- hang mit der Ausrichtung von Direktzahlungen stünden. Zudem bringt er zu Recht auch nicht vor, dass die allgemeinen Voraussetzungen für eine Verrechnung nicht erfüllt seien. 8.3 Schliesslich bringt der Beschwerdeführer vor, zwei der zur Verrech- nung gebrachten Verfahrensgebühren (Fr. 750.- bzw. Fr. 1000.-) würden gleichzeitig auf dem Weg der Pfändung gegen ihn durchgesetzt, was nicht zulässig sei. Auf Grund der Akten vermag der Beschwerdeführer auch aus der Rüge, der Kanton wolle eine doppelte Bezahlung zweier Forderungen gegen ihn durchsetzen, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Wie sich aus den Ver- nehmlassungen der Vorinstanzen ergibt, hat der Kanton, soweit wegen ausstehender Verfahrensgebühren und Kontrollkosten bereits Betrei- bungsverfahren eingeleitet worden sind, die Betreibungsbegehren zurück- gezogen, nachdem die Erstinstanz ihren Entscheid eröffnet und die zur Verrechnung gebrachten Forderungen dem Veterinäramt und dem Depar- tement überwiesen habe. Für das Bundesverwaltungsgericht gibt es kei- nen Grund, an diesen Ausführungen der Vorinstanzen zu zweifeln. 8.4 Zusammenfassend ergibt sich aus alledem, dass die Erstinstanz die vom Beschwerdeführer geschuldeten Kontrollkosten und Verfahrensge- bühren im Gesamtbetrag von Fr. 11'594.80 zu Recht gestützt auf § 17 Abs. 3 Ziff. 3 LwG-TG mit dessen Direktzahlungsanspruch verrechnet hat. 9. Angesichts der vorangehenden Erwägungen besteht kein Raum für das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers um Ausrichtung eines Verzugs- zinses. 10. Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet und ist ab- zuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
B-2261/2014 Seite 37 11. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hätte der unterliegende Be- schwerdeführer die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG so- wie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Ihm wurde jedoch mit Zwischenverfügung vom 27. Mai 2014 die unentgeltliche Rechtspflege gewährt, weshalb auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten ist. 12. Dem Beschwerdeführer wurde im Rahmen der unentgeltlichen Rechts- pflege ein amtlicher Rechtsbeistand bestellt (Art. 65 Abs. 1 und 2 VwVG). Mangels Kostennote ist die Entschädigung des Rechtsvertreters vorlie- gend nach Ermessen, unter Berücksichtigung des gebotenen und akten- kundigen Anwaltsaufwands festzusetzen (Art. 65 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Für amtlich bestellte Anwälte gelten die gleichen Ansätze wie für die vertragliche Vertretung (Art. 12 VGKE). Das Anwalts- honorar ist nach Art. 10 VGKE zu bemessen. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Entschädigung von pau- schal Fr. 2'600.- (inkl. MwSt.) als angemessen. Diese Entschädigung ist aus der Gerichtskasse zu leisten (Art. 64 Abs. 2 des Bundesgerichtsge- setzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] in analoger Anwendung; vgl. MARCEL MAILLARD, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissen-ber- ger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 65 N 48). Hierbei ist ausdrücklich auf Art. 65 Abs. 4 VwVG hinzuweisen, wonach eine begünstigte Partei der Gerichts- kasse Ersatz zu leisten hat, wenn sie später zu hinreichenden Mitteln ge- langt.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Rechtsanwalt Rainer Rothe wird für die amtliche Vertretung des Be-
B-2261/2014 Seite 38 schwerdeführers eine Entschädigung von Fr. 2'600.- aus der Gerichts- kasse ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Formular Zahladresse); – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde); – die Erstinstanz (Gerichtsurkunde); – das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde); – das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde).
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Stephan Breitenmoser Kinga Jonas
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tage nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG). Versand: 7. August 2015