Ab te i lun g II B- 21 39 /2 0 0 6 { T 0 / 3 } Urteil vom 28. Februar 2007 Mitwirkung:Richterin Eva Schneeberger (Kammerpräsidentin); Richter Hans-Jakob Heitz; Richter Jean-Luc Baechler; Gerichtsschreiber Stefan Wyler. S._______, vertreten durch Fürsprecher Dr. iur. Eugen Marbach und Fürsprecherin Dr. iur. Katharina Schindler, Beschwerdeführerin gegen Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), Vorinstanz betreffend Absatzförderung Milch B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2 Sachverhalt: A.Die Organisation "S." ist ein Genossenschaftsverband, der die In- teressen der Schweizer Milchproduzenten und ihrer lokalen und regionalen Organisationen auf gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ebene vertritt. Mit Gesuch vom 23. Mai 2003 (31. Mai 2003) reichte die S. beim Bundesamt für Landwirtschaft (Bundesamt) ein Finanzhilfegesuch über den Betrag von gesamthaft Fr. 11'069'250.00 ein. Das Gesuch betraf 16 Absatzförderungsprojekte für den Produkt-Marktbereich "Milch und Butter" für das Jahr 2004. Mit Verfügung vom 14. November 2003 betreffend "Finanzhilfe an die Ab- satzförderung für Landwirtschaftsprodukte für das Jahr 2004" entsprach das Bundesamt dem Gesuch grundsätzlich und gewährte der S._______ für ihre 16 Projekte sowie der V.______ für ein Projekt (Basiskampagne Wiesenmilch), welches in der gleichen Verfügung beurteilt wurde, einen Gesamtbetrag von Fr. 11'140'400.00. Am 7. Mai 2004 ersetzte das Bundesamt die Verfügung vom 14. November 2003 und erliess eine Verfügung betreffend "Finanzhilfe an die Absatzför- derung für Landwirtschaftsprodukte für die Jahre 2004 und 2005". Darin gewährte es der S._______ für 14 Teilprojekte einen Betrag von Fr. 22'271'000.00. Am 28. April 2005 übermittelte die S._______ dem Bundesamt die definiti- ve Abrechnung für das Kalenderjahr 2004. In der Zeit vom 13. - 16. Juni 2005 führte die Eidgenössische Finanzkont- rolle zusammen mit dem Bundesamt bei der S._______ eine Revision der definitiven Abrechnung der beitragsberechtigten Absatzförderungsmass- nahmen 2004 durch. Dabei wurde die Verrechnung von Vollkostensätzen für die eigenen Arbeitsaufwendungen sowie die Belastungen von betriebs- wirtschaftlichen Abschreibungen auf projektbezogenen Investitionen als nicht subventionsberechtigt beurteilt, weshalb die zugesprochenen Finanz- hilfen gekürzt werden müssten. Am 30. Dezember 2005 erliess das Bundesamt die definitive Abrech- nungsverfügung für die Finanzhilfe an die Absatzförderung 2004 für Milch und Milchprodukte. Darin reduzierte es die anrechenbaren Kosten (Lohn- kosten, Abschreibungen etc.) für das Jahr 2004 um Fr. 1'535'192.10. Zur Begründung führte das Bundesamt im Wesentlichen aus, die S._______ habe die eingesetzten Arbeitsstunden zu Vollkostensätzen ab- gerechnet, die nicht nur den Personalaufwand (Löhne, Sozialleistungen), sondern auch Sachaufwand (Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versiche- rungen, Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, Bankzinsen, etc.) enthielten. Gemäss der Landwirt- schaftlichen Absatzförderungsverordnung seien aber die mit dem Perso- nalaufwand verbundenen Sachkosten von der Anrechenbarkeit ausge- schlossen, womit die Personalkosten limitiert werden sollten. Im "Leitfaden für die Projekteingabe" vom Februar 2002 werde zusätzlich definiert, wel-
3 che Kosten bei den Projekten als nicht anrechenbar gälten. Die Bundes- mittel sollten primär für den Instrumenteneinsatz im Bereich der Marketing- Kommunikation, und nicht zur Finanzierung von Verwaltungs- oder Infra- strukturkosten eingesetzt werden. Die Sachkosten könnten demgemäss nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl es zutreffe, dass bei extern eingekauften Leistungen ebenfalls Vollkostensätze verrechnet und vom Bundesamt auch akzeptiert würden, was zu einer Ungleichbe- handlung eigener Leistungen gegenüber extern zugekaufter Leistungen führe. Da die S._______ gegenüber dem Bundesamt nicht habe darlegen können, wie die verwendeten Vollkostensätze zustande kämen bezie- hungsweise welche Anteile davon effektive Personalaufwendungen und welche Anteile Sachaufwendungen seien, habe das Bundesamt die anre- chenbaren Personalkosten von Amtes wegen wie folgt ermittelt: Von der Summe des gesamthaft ausgewiesenen Personal- und Sachaufwands habe es den prozentualen Anteil bestimmt, der tatsächlich dem Personal- aufwand für Werbung, PR, Verkaufsförderung, Marktforschung, Marke- tingleitung, Lager/Spedition und Milch-Club entspreche. Daraus ergebe sich, dass ein Kürzungsfaktor von 29.38 Prozent festzulegen sei, woraus dann eine Kürzung um Fr. 1'232'603.00 resultiere. B.Gegen diese Verfügung reichte die S._______ (Beschwerdeführerin), ver- treten durch Fürsprecher Eugen Marbach und Fürsprecherin Katharina Schindler, am 2. Februar 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD ein, mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und das Bundesamt sei anzuweisen, auf der Grundlage dieses Entscheides eine neue Abrechnung zu erstellen. Es sei festzustellen, dass das Bundes- amt mit seinem Entscheid, die anrechenbaren Personalkosten im Fall der Beschwerdeführerin um Fr. 1'232'603.00 zu kürzen, Bundesrecht verletze. Eventualiter sei die Sache zur Neuberechnung an das Bundesamt zurück- zuweisen. Die Verfahrenskosten seien dem Bundesamt aufzuerlegen und dieses sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Par- teientschädigung auszurichten. In materieller Hinsicht hielt die Beschwerdeführerin fest, zur Erfüllung ihres Auftrags nämlich den Absatz von Milch und Milchprodukten zu erhalten und zu fördern habe sie eine interne Marketing-Abteilung mit qualifizier- ten Fachpersonen aufgebaut. Dies ermögliche es ihr, viele Dienstleistun- gen im Vergleich zu einer externen Beauftragung kostengünstiger und effi- zienter zu erbringen, als wenn diese Aufgaben an externe Marketing- Dienstleister vergeben würden. Auf Grund des Textes der Absatzförde- rungsverordnung stehe fest, dass Eigenleistungen, welche direkt einem konkreten Projekt zugeordnet werden könnten, bis zu höchstens 15 Pro- zent der insgesamt anrechenbaren Kosten ebenfalls beitragsberechtigt seien. Nicht direkt beantwortet werde jedoch die Frage, welche Kosten un- ter den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren seien. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass dieser Begriff nur die reinen Salärkosten inkl. Sozialleistungen beinhalten solle. Eine solche Auslegung sei willkürlich und verletze Bundesrecht. Eigenleistungen müssten bei be- triebswirtschaftlich korrektem Vorgehen immer im Sinne einer Vollkosten-
4 rechnung erfasst werden. Es verstehe sich von selbst, dass die interne Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz, Hilfsmittel (Computer, Telefon, Pa- pier, etc.) und weitere fachspezifische Infrastruktur ihre Arbeitsleistung überhaupt nicht erbringen könnte. Daher sei es selbstverständlich, dass auch der mit dem eigentlichen Personalaufwand untrennbar verknüpfte Sachaufwand (Anteil Mietzinsen, Energie, Abschreibungen, Versicherun- gen, Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefonspesen, etc.) zu erfassen sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren Arbeitsleistungen beauftragt würden, kalkulierten auch auf der Basis von Vollkosten, was vom Bundes- amt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde. Daraus resultiere eine durch keine sachlichen Argumente begründbare Diskriminierung. Die Be- schwerdeführerin habe bis anhin immer auf der Basis einer Vollkosten- rechnung kalkuliert, was vom Bundesamt auch immer anstandslos akzep- tiert worden sei. Mit der Verfügung vom 14. November 2003 sei damit die berechtigte Erwartung erwachsen, dass der festgelegte Beitrag auch effek- tiv ausgerichtet werde. Dem Bundesamt sei bewusst gewesen, dass die Beschwerdeführerin mit Vollkosten gerechnet habe, und habe dies wäh- rend Jahren zu Recht akzeptiert. Dadurch habe das Bundesamt einen Ve- trauenstatbestand geschaffen. Mit seinem Meinungsumschwung bezüglich der Auslegung der Verordnungsbestimmung bewirke es eine Praxisände- rung, welche nicht sachlich begründet sei und zudem bei der Beschwerde- führerin zu einem unvorhersehbaren Rechtsverlust in der Vergangenheit führe. Die Rückforderung eines Teils der Arbeitsaufwendungen stelle ei- nen faktischen Widerruf der Verfügung vom 14. November 2003 dar. C.Mit Vernehmlassung vom 20. April 2006 beantragte das Bundesamt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Es stellt sich auf den Stand- punkt, die Auslegung des Textes der Absatzförderungsverordnung sei durch die Bestimmungen in Ziffer 5 des Leitfadens klar festgehalten. Die- ser Leitfaden, welcher die Praxis des Bundesamtes bilde, sei seit seiner Erstellung im Februar 2002 nie geändert worden. Das Bundesamt sei erst- mals durch die Eidgenössische Finanzkontrolle auf die unrechtmässige Verrechnung der Eigenleistungen durch die Beschwerdeführerin aufmerk- sam gemacht worden. In den vorherigen Jahren sei es davon ausgegan- gen, dass die Beschwerdeführerin korrekt, gemäss den einschlägigen Ver- ordnungsbestimmungen und dem Leitfaden, verrechnet habe. Mit der Be- schränkung der anrechenbaren Kosten solle verhindert werden, dass mit staatlichen Mitteln Verbandsstrukturen finanziert würden. Für Dritte, exter- ne Marketingunternehmen, die mit vergleichbaren Arbeitsaufwendungen durch die Beschwerdeführerin beauftragt würden, seien in der Tat andere Rechtsbestimmungen anwendbar, so dass externe Unternehmen mit der Fakturierung ihrer Honorare indirekt auch Infrastrukturkosten verrechne- ten. Es treffe somit zu, dass Eigenleistungen der Finanzhilfeempfänger rechtlich nicht gleich behandelt würden wie ausgelagerte Aktivitäten. In- dessen werde bei ausgelagerten Aktivitäten über einem bestimmten Auf- tragsvolumen die Einholung von Konkurrenzofferten verlangt. Das Bundes- amt prüfe auch, diese unterschiedliche Behandlung mit der nächsten Än- derung der Absatzförderungsverordnung aufzuheben und neu auch bei Ei- genleistungen Personalkosten im branchenüblichen Rahmen zu akzeptie-
5 ren. Eine positive Vorwirkung dieses möglichen, zukünftigen Rechtes sei aber auf Grund des Legalitätsprinzips unzulässig. D.Im November 2006 teilte die Rekurskommission EVD mit, dass bei ihr per 31. Dezember 2006 hängige Verfahren vom Bundesverwaltungsgericht entschieden würden. Mit Schreiben vom 29. Januar 2007 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Übernahme dieses Verfahrens. Auf die dargelegten und weitere Vorbringen wird, soweit sie rechtserheb- lich sind, in den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Be- urteilung der am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen Rekurs- oder Schiedskommissionen oder bei den Beschwerdediensten der Departemen- te hängigen Rechtsmittel (vgl. Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 Verwaltungsgerichtsge- setz, VGG). Mit der angefochtenen Verfügung "Definitive Abrechnung Finanzhilfe Ab- satzförderung 2004 für Milch und Milchprodukte" vom 30. Dezember 2005 kürzte das Bundesamt die in der definitiven Abrechnung der Beschwerde- führerin geltend gemachten anrechenbaren Kosten für das Jahr 2004 um Fr. 1'535'192.10. Diese Verfügung ist eine Verfügung im Sinne des Bun- desgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG) und kann gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) mit Verwaltungsgerichtsbe- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG am Ende). Die Beschwerdeführerin hat die Rechtsform eines Genossenschaftsver- bandes gemäss den Bestimmungen des schweizerischen Obligationen- rechts. Als Adressatin ist sie durch die angefochtene Verfügung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung. Sie ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Vertreter der Beschwerdeführerin haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG), die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kos- tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die üb- rigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten. 2.Auf den 1. Januar 2007 trat die Verordnung vom 9. Juni 2006 über die Un- terstützung der Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte (Landwirt- schaftliche Absatzförderungsverordnung, LAfV, SR 916.010) in Kraft, wel- che die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Unterstützung der Absatzförderung für Landwirtschaftsprodukte (Landwirtschaftliche Absatz- förderungsverordnung, AS 1998 3205) vollständig ersetzte.
6 Bei Rechtsänderungen gilt der Grundsatz, dass diejenigen (materiellen) Rechtssätze Anwendung finden, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ord- nenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben. Der Gesetzgeber kann eine davon abweichende übergangsrechtliche Rege- lung treffen (vgl. BGE 107 Ib 133 E. 2b). Das Verfahren betreffende for- melle Bestimmungen des geänderten Rechts sind indessen nach den in- tertemporalrechtlichen regeln sofort anzuwenden, sofern nicht einschlägi- ge Übergangsbestimmungen etwas Anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts dadurch gefährdet wird (vgl. BGE 126 III 431 E. 2b; BGE 120 Ia 101 E. 1b). Die Übergangsbestimmung von Artikel 20 LAfV enthält keine Regelung, welche im vorliegenden Fall die Anwendung des neuen materiellen Rechts vorsehen würde. Somit ist dieses Verfahren nach dem bisherigen materiel- len Recht zu beurteilen. 3.Unumstritten und aktenkundig ist im vorliegenden Fall, dass das Bundes- amt der Beschwerdeführerin mit Verfügungen vom 14. November 2003 be- ziehungsweise vom 7. Mai 2004 eine Finanzhilfe von Fr. 11'140'400.00 für ihre Projekte im Jahr 2004 beziehungsweise von Fr. 22'271'000.00 für ihre Projekte in den Jahren 2004 und 2005 zusicherte. Diese Verfügungen sind in Rechtskraft erwachsen. Bis zum 1. Juni 2004 richtete das Bundesamt Akontozahlungen von insgesamt Fr. 13'362'600.00 aus. Mit definitiver Ab- rechnung vom 28. April 2005 machte die Beschwerdeführerin für das Jahr 2004 anrechenbare Kosten von Fr. 22'917'522.00 beziehungsweise einen Anspruch auf Finanzhilfe von Fr. 11'458'761.00 geltend. In der angefochte- nen Verfügung kürzte das Bundesamt die in der Abrechnung geltend ge- machten anrechenbaren Kosten um insgesamt Fr. 1'535'192.10 und damit den Anspruch auf Finanzhilfe für das Jahr 2004 auf Fr. 10'882'939.80. Von diesen Kürzungen rügt die Beschwerdeführerin einzig den abgezogenen Betrag von Fr. 1'232'603.00 bezüglich der geltend gemachten Personal- kosten. Die übrigen vom Bundesamt vorgenommenen Kürzungen von ins- gesamt Fr. 302'589.10 netto sind somit unbestritten. 4.Das Bundesamt begründete die umstrittene Kürzung der geltend gemach- ten Kosten um Fr. 1'232'603.00 damit, dass die Beschwerdeführerin für ihre Arbeitsaufwendungen Vollkostensätze verrechnet habe, welche so- wohl Personalaufwand (Löhne, Sozialleistungen) als auch Sachaufwand (Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, Büro- material, Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, Bankzin- sen, etc.) enthielten. Diese Verrechnungsweise sei aber nicht zulässig, denn gemäss Absatzförderungsverordnung und gemäss dem "Leitfaden für die Projekteingabe" vom Februar 2002 seien die mit dem Personalaufwand verbundenen Sachkosten von der Anrechenbarkeit ausgeschlossen. Zweck dieser Bestimmung sei, die Personalkosten zu limitieren. Die Bun- desmittel sollten primär für den "Instrumenteneinsatz im Bereich der Mar- keting-Kommunikation" und nicht zur Finanzierung von Verwaltungs- oder Infrastrukturkosten (wie beispielsweise allgemein genutzte Geräte, Gebäu- de, Maschinen oder Fahrzeuge) eingesetzt werden. Die Sachkosten könn- ten demgemäss nicht als anrechenbare Kosten anerkannt werden, obwohl
7 es zutreffe, dass bei extern eingekauften Leistungen ebenfalls Vollkosten- sätze verrechnet und vom Bundesamt auch akzeptiert würden, was zu ei- ner Ungleichbehandlung eigener Leistungen gegenüber extern zugekaufter Leistungen führe. Die Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, der Text der Absatzförderungsverordnung beantworte die Frage, welche Kos- ten unter den Begriff der "eigenen Arbeitsaufwendungen" zu subsumieren seien, nicht direkt. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass dieser Begriff nur die reinen Salärkosten inklusive Sozialleistungen beinhalten solle. Eine solche Auslegung sei willkürlich und verletze Bundesrecht. Ei- genleistungen müssten bei betriebswirtschaftlich korrektem Vorgehen im- mer im Sinne einer Vollkostenrechnung erfasst werden. Es verstehe sich von selbst, dass die interne Marketing-Abteilung ohne Arbeitsplatz, Hilfs- mittel (Computer, Telefon, Papier, etc.) und weitere fachspezifische Infra- struktur ihre Arbeitsleistung überhaupt nicht erbringen könnte. Daher sei es selbstverständlich, dass auch der mit dem eigentlichen Personalauf- wand untrennbar verknüpfte Sachaufwand (Anteil Mietzinsen, Energie, Ab- schreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, Büromaterial, Porto, Telefon- spesen, etc.) zu erfassen sei. Externe Dritte, welche mit vergleichbaren Ar- beitsleistungen beauftragt würden, kalkulierten auch auf der Basis von Vollkosten, was vom Bundesamt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde. Daraus resultiere eine krasse Diskriminierung derjenigen landwirt- schaftlichen Organisationen, welche gewisse Leistungen intern erbrächten. Eine Auslegung, welche zu einer durch keine sachlichen Argumente be- gründbaren Diskriminierung führe, sei willkürlich. Umstritten ist im vorliegenden Fall somit einzig die Frage, ob bei der Ab- rechnung von "eigenen Arbeitsaufwendungen" im Sinn von Artikel 3 Ab- satzförderungsverordnung nur der eigentliche Personalaufwand (Löhne und Sozialleistungen) zu verstehen ist oder aber Arbeitsaufwendungen im Sinn einer betriebswirtschaftlichen Vollkostenrechnung (Personalaufwand wie Löhne und Sozialleistungen sowie der damit verbundene Sachaufwand wie Mietzins, Energie, Abschreibungen, Versicherungen, Fachliteratur, Bü- romaterial, Porto, Telefonspesen, Rechts- und Beratungskosten, Bankzin- sen, etc.). 4.1Gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. a LwG schafft der Bund unter anderem günstige Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz landwirtschaftli- cher Erzeugnisse. Die finanziellen Zahlungsrahmen für die wichtigsten Aufgabenbereiche werden gestützt auf eine Botschaft des Bundesrates mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre genehmigt. Die ent- sprechenden Zahlungsrahmen werden gleichzeitig beschlossen (Art. 6 LwG). Die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes sind Sache der Organisationen der Produzentinnen und Produzenten oder der entsprechenden Branchen (Art. 8 Abs. 1 LwG). Der Bund kann nationale oder regionale Massnahmen der Produzenten, der Verarbeiter oder des Handels zur Förderung des Absatzes schweizeri- scher Landwirtschaftsprodukte im In- und Ausland mit Beiträgen unterstüt-
8 zen (Art. 12 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat legt die Kriterien für die Vertei- lung der Mittel fest (Art. 12 Abs. 4 LwG). Gestützt hierauf und auf Grund von Artikel 177 Absatz 1 des Landwirtschaftsgesetzes erliess der Bundes- rat die Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung. Demnach kann der Bund Finanzhilfen zur Unterstützung von Vorhaben im Bereich der Marketing-Kommunikation für Landwirtschaftsprodukte auf regionaler, überregionaler und nationaler Ebene sowie im Ausland gewähren (Art. 1 Abs. 1 Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung). Betreffend Höhe und Art der Finanzhilfen legt Art. 3 der Landwirtschaftli- chen Absatzförderungsverordnung im Einzelnen fest: " 1 Der Bund kann an die anrechenbaren Kosten eines Vorhabens Finanzhilfen bis zu 50% gewähren. 2 Als anrechenbare Kosten gelten: a Instrumenteneinsätze im Bereich der Marketing-Kommunikation, ausgenom- men Massnahmen im Bereich der visuellen Verpackungsgestaltung; b auf die Marketing-Kommunikation bezogene Massnahmen im Bereich der Marktforschung. 3 Eigene, direkt dem Projekt zurechenbare Arbeitsaufwendungen können bis zu einem Anteil von höchstens 15 Prozent der anrechenbaren Kosten ausgewiesen werden. 4 Arbeitsaufwendungen für Projekte nach Artikel 11 und solche, welche integraler Be- standteil eines Instrumenteneinsatzes im Bereich der Marketing-Kommunikation sind, fallen nicht unter die Beschränkung nach Absatz 3." 4.2Das Bundesamt hat im Februar 2002 eine Wegleitung erlassen mit dem Ti- tel "Unterstützung der Absatzförderung - Leitfaden für die Projekteingabe". Darin hält es unter Ziff. 5.1 fest, welches die anrechenbaren Kosten seien, nämlich Instrumenteneinsätze im Bereich der Marketingkommunikation, wie Werbung, Verkaufsförderung (Messen, Ausstellungen, usw.), Sponso- ring, Events, Produkte-PR, PR für die Landwirtschaft, Marktforschung, wenn diese im Zusammenhang mit einem geplanten oder realisierten Pro- jekt zur Marketingkommunikation stünden, sowie eigene, direkt dem Pro- jekt zurechenbare Arbeitsaufwendungen bis zu einem Anteil von 15 Pro- zent der anrechenbaren Kosten. Unter Ziff. 5.2 führt es die nach seiner Auffassung nicht anrechenbaren Kosten auf, darunter namentlich Rück- stellungen, Reserven, Abschreibungen, Infrastrukturkosten und allgemein genutzte Geräte, Gebäude, Maschinen oder Fahrzeuge. Unter Ziff. 5.4 "Personalkosten" wird im Weitern festgehalten: "Personalkosten sind eige- ne, nach Aufwand berechnete, und direkt dem Projekt zurechenbare Ar- beitsaufwendungen (Art. 3 Abs. 3 Landwirtschaftliche Absatzförderungs- verordnung). Sie betragen nicht pauschal, sondern maximal 15% der anre- chenbaren Kosten". 4.3Bei der "Wegleitung" des Bundesamtes handelt es sich - wie bei Weisun- gen, Kreisschreiben usw. - um eine Verwaltungsverordnung (zum Ganzen: Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergän- zungsband, Basel 1990, Nr. 9). Zum Erlass von Verwaltungsverordnungen ist jede Verwaltungsbehörde zuständig, die zum Vollzug eines Gesetzes zuständig ist. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchführungsorgane
9 verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten beim Privaten (vgl. BGE 115 V 4 E. 1b; VPB 45.1). Ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Verwaltungspraxis - vor allem im Ermessensbereich - zu gewährleisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung einer Fachstelle (BGE 107 Ib 50 E. 3c, BGE 114 V 13 E. 1c mit weiteren Hinwei- sen; VPB 49.60 E. 3). Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden und ist in deren Anwendung frei. In der Rechtspraxis werden Verwaltungsverordnungen je- doch vom Richter bei der Entscheidfindung mitberücksichtigt, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an- wendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 115 V 4 E. 1b; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 9 B II). 4.4Bei der Auslegung einer Gesetzes- oder Verordnungsbestimmung ist in erster Linie von ihrem Wortlaut auszugehen. An einen klaren und unzwei- deutigen Wortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (vgl. BGE 125 III 57 E. 2b, BGE 120 II 112 E. 3a). Abweichungen von einem klaren Wortlaut sind in- dessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass dieser nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestim- mung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit ande- ren Vorschriften ergeben. Vom Wortlaut kann ferner abgewichen werden, wenn die wörtliche Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetzge- ber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle her- kömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen (grammatikalische, historische, systematische und teleologische), wobei das Bundesgericht ei- nen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die ein- zelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b, 124 III 266 E. 4, mit weiteren Hinweisen). 4.5Als massgebliche Verordnungsbestimmung spricht Art. 3 Abs. 3 Landwirt- schaftlichen Absatzförderungsverordnung selbst von "Arbeitsaufwendun- gen", nicht von "Personalkosten". Auch in der französischen Fassung wird der Ausdruck "le travail" und nicht "dépenses pour le personnel" verwen- det. Diese beiden Begriffe sind nicht einfach Synonyme, wie die Weisun- gen des Bundesamtes implizieren. Allein vom Wortlaut her ist somit die Auslegung des Bundesamtes nicht zwingend. 4.6In systematischer Hinsicht ist festzustellen, dass die Landwirtschaftliche Absatzförderungsverordnung die anrechenbaren Kosten nicht nach Auf- wandarten aufschlüsselt, weder abschliessend noch beispielhaft, wie das etwa bei anderen Subventionsverordnungen der Fall ist (vgl. Art. 2 der Verordnung vom 12. Februar 1986 über die Verwaltungskostenentschädi- gung der Arbeitslosenkassen, SR 837.12). Diese Systematik spricht daher eher dagegen, dass unter "Arbeitsaufwendungen" "Personalaufwand" im Sinn einer bestimmten Aufwandart gemeint ist.
10 4.7Nach der Darstellung des Bundesamts habe der Verordnungsgeber mit der Bestimmung von Art. 3 Abs. 2 ff. Landwirtschaftliche Absatzförderungsver- ordnung verhindern wollen, dass mit staatlichen Mitteln Verbandsstruktu- ren finanziert würden. Da für die historische Auslegung der in Frage ste- henden Verordnungsbestimmung nicht auf eine Botschaft oder eine parla- mentarische Diskussion zurückgegriffen werden kann, sind die Ausführun- gen des Bundesamtes an sich ein geeigneter Hinweis auf die Absicht des Verordnungsgebers. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus diesen Ausfüh- rungen zwar eine Erklärung dafür, warum der Verordnungsgeber eine pro- zentuale Grenze festgesetzt hat. Dass der Verordnungsgeber unter "Ar- beitsaufwendungen" in diesem Sinn aber spezifisch nur den eigentlichen "Personalaufwand" verstanden hätte, lässt sich diesen Ausführungen je- doch nicht entnehmen. 4.8Die Beschwerdeführerin rügt, die Auslegung durch das Bundesamt sei dis- kriminierend, weil externe Dritte, welche mit vergleichbaren Arbeitsleistun- gen beauftragt würden, auch auf der Basis von Vollkosten kalkulierten, was vom Bundesamt als völlig selbstverständlich akzeptiert werde. Das Bundesamt bestätigt, dass an Dritte ausgelagerte Aktivitäten anders behandelt würden. Die Agenturleistungen würden voll angerechnet, obwohl in den Honoraren auch alle Gemein- und Overheadkosten, also indirekt auch alle Infrastrukturkosten, enthalten seien. Diese unterschiedliche Be- handlung sei unbefriedigend und schaffe falsche Anreize. Deshalb werde auch geprüft, ob im Rahmen einer geplanten Revision der Absatzförde- rungsverordnung auch bei Eigenleistungen Personalkosten im branchen- üblichen Rahmen zu akzeptieren seien (Die entsprechende Formulierung wurde im Verlauf dieses Verfahrens denn auch geändert). "Arbeitsaufwendungen" im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Landwirtschaftliche Ab- satzförderungsverordnung müssen gemäss der Definition dieser Verord- nungsbestimmung in Verbindung mit Abs. 4 dem Projekt direkt zurechen- bar sein, dürfen aber nicht ein integraler Bestandteil des Projektes sein. Diese Differenzierung indiziert, dass es dabei insbesondere um Planungs-, Koordinierungs- und Kontrollarbeiten geht. Dass der Bund eine relative Höchstgrenze für derartige Kosten festsetzt, ist bei Subventionen nicht un- üblich. Nicht zu beanstanden ist in diesem Kontext auch, wenn dabei nur nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Regeln berechnete Selbstkos- ten berücksichtigt werden. Hingegen ist nicht ersichtlich, warum es für die Anrechenbarkeit dieser Kosten wesentlich sein sollte, ob der Subventions- empfänger die fraglichen Leistungen selbst erbracht hat oder ob er sie von einem Dritten eingekauft hat. Die vom Bundesamt praktizierte Ungleichbe- handlung, welche nicht nach der erbrachten Leistung, sondern nach dem Erbringer unterscheidet, ist daher rechtlich nicht nachvollziehbar. 4.9Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Auslegung des Bun- desamtes rechtlich nicht haltbar ist. Unter "Arbeitsaufwendungen" im Sinne von Artikel 3 Absatz 3 Absatzförderungsverordnung sind nicht "Personal- kosten" im Sinn einer bestimmten Aufwandart, sondern vielmehr die nach anerkannten betriebswirtschaftlichen Regeln berechneten Selbstkosten für die dem Projekt direkt zurechenbaren Arbeitsleistungen zu verstehen.
11 5.Die Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis braucht auf die Art und Weise der Berechnung der Kürzung durch das Bundesamt nicht weiter eingegangen zu werden. 6.Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als obsiegen- de Partei, weshalb ihr keine Kosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden haben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). 7.Als obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Par- teientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die provisorische Gerichtsleitung erliess gestützt auf Art. 3 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 18. März 2005 über den Aufbau des Bundesverwal- tungsgerichts (AS 2005 4603) das Reglement vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bunderverwaltungsgericht, (VGKE, SR 173.320.2). Diese sieht vor, dass das Anwaltshonorar nach dem notwendigen Zeitaufwand des Vertreters zu bemessen ist und min- destens Fr. 200.00, höchstens jedoch Fr. 400.00 pro Stunde beträgt (Art. 10 VGKE). Die Parteientschädigung ist auf Grund der eingereichten Kostennote festzusetzen (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Mit Schreiben vom 13. Februar 2007 reichte die Beschwerdeführerin eine Kostennote ein, in der sie einen Aufwand ihrer Rechtsvertreter von 55.5 Stunden zu Fr. 325.00, Auslagen von Fr. 260.00 sowie die auf diese Beträ- ge entfallende Mehrwertsteuer von insgesamt Fr. 1'387.75 geltend macht, insgesamt somit Fr. 19'647.75. Der geltend gemachte Zeitaufwand ist nicht detailliert aufgeschlüsselt und daher nur teilweise nachvollziehbar. Vor allem aber entspricht das in Frage stehende Vermögensinteresse - entgegen der Auffassung der Beschwer- deführerin - nicht dem Betrag der umstrittenen anrechenbaren Kosten, sondern der Summe der daraus resultierenden Subvention, somit Fr. 616'301.50, weshalb auch der eingesetzte Stundenansatz als etwas hoch erscheint. Die zuzusprechende Parteientschädigung ist daher auf Fr. 15'000.00 festzusetzen. 8.Gemäss Art. 83 Bst. k des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110) ist die Be- schwerde ans Bundesgericht unzulässig, soweit sie sich gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, richtet. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1.Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen. Die Abrechnungs- verfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 30. Dezember 2005 wird aufgehoben, soweit die Kürzung der anrechenbaren Personalkosten von Fr. 1'232'603 betreffend, und die Sache wird an das Bundesamt zu- rückgewiesen zur Erstellung einer neuen Abrechnung im Sinne der Erwä- gungen. 2.Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der am 17. Februar 2006 ge-
12 leistete Kostenvorschuss von Fr. 3'500.00 ist der Beschwerdeführerin aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 3.Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten des Bundesamtes für Landwirt- schaft eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.00 zugesprochen. 4.Dieses Urteil wird eröffnet: -der Beschwerdeführerin (eingeschrieben) -der Vorinstanz (Ref-Nr. 2005-09-20/197/brg) (eingeschrieben) Die Kammerpräsidentin:Der Gerichtsschreiber: Eva SchneebergerStefan Wyler Versand am: 5. März 2007