B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-1605/2015
Urteil vom 10. August 2016 Besetzung
Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richterin Eva Schneeberger, Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiberin Marion Sutter.
Parteien
X._______, vertreten durch Corinne Schoch, Rechtsanwältin, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Arbeitsbedingungen, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Schichtarbeit, Nichteintretensverfügung vom 3. Februar 2015.
B-1605/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. X._______ (im Folgenden: Beschwerdeführer) bezweckt gemäss Handels- registereintrag, das im öffentlichen Dienst tätige Personal im Sinne seines Arbeitsprogrammes in beruflicher, wirtschaftlicher, sozialer, politischer und kultureller Hinsicht zu schützen und zu fördern. Am 22. Dezember 2014 ersuchte der Beschwerdeführer, nunmehr vertreten durch Rechtsanwältin Corinne Schoch, das Staatssekretariat für Wirtschaft (im Folgenden: SECO oder Vorinstanz) sinngemäss um die Feststellung, dass es sich beim Swissport International Ltd. Station Zürich (im Folgenden: Flughafen Zürich) um einen unregelmässigen Schichtbetrieb mit Schichtarbeit ge- mäss Arbeitsgesetz handle. Die Regelung des Arbeitsgesetzes und der zu- gehörigen Verordnungen enthalte im Hinblick auf die Schichtarbeit in Dienstleistungsbetrieben eine Lücke, welche der Präzisierung durch das SECO bedürfe. Hierbei nahm der Beschwerdeführer Bezug auf einen Mail- Kontakt zwischen dem Flughafen Zürich und dem SECO von Oktober 2013, welcher dem Beschwerdeführer am 16. Februar 2014 weitergeleitet wurde. Im E-Mail vom 25. Oktober 2013 hatte das SECO auf die Anfrage des Flug- hafens Zürich hin geantwortet, es gehe davon aus, die Arbeit beim Flugha- fen Zürich gelte nicht als Schichtarbeit, womit die täglich maximal zulässige Arbeitszeit tagsüber 12.5 Stunden betrage. Für weitere Fragen hatte das SECO den Flughafen Zürich an das Amt für Wirtschaft und Arbeit Zürich (im Folgenden: AWA) als zuständige Vollzugsinstanz verwiesen. Das AWA hatte seinerseits im Schreiben vom 27. März 2014 mitgeteilt, es sei der Auffassung, beim Flughafen Zürich liege kein Schichtbetrieb nach der ge- setzlichen Definition vor, da nicht alle Voraussetzungen erfüllt seien. Es sei deshalb von einem Schichtdienst und nicht von Schichtarbeit auszugehen. B. Mit (Nichteintretens-) Verfügung vom 3. Februar 2015 trat die Vorinstanz auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. Dezember 2014 um Erlass einer Feststellungsverfügung mangels Zuständigkeit nicht ein. Gemäss der allgemeinen Kompetenzabgrenzung seien die kantonalen Behörden für den Vollzug des Arbeitsgesetzes und die Beurteilung von Einzelfällen zuständig. Bei der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage handle es sich um eine Vollzugsfrage – und nicht um einen Anwendungsfall, der in den gesetzlich definierten Aufgabenbereich des SECO fallen würde.
B-1605/2015 Seite 3 C. Diese Nichteintretensverfügung zog der Beschwerdeführer mit Beschwerde vom 10. März 2015 weiter ans Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Angele- genheit an die als zuständig zu erklärende Vorinstanz zurückzuweisen, da- mit diese die Rechtslage betreffend Schichtarbeit in anderen als Produkti- ons- bzw. Industriebetrieben (Dienstbetrieben) in geeigneter Form kläre und die Vollzugsbehörden entsprechend anweise. Zur Begründung führt der Beschwerdeführer aus, die Vorinstanz sei gemäss Art. 75 f. ArGV 1 (sic) befugt und verpflichtet, gesetzliche Grundlagen zu präzisieren und de- ren Vollzug zu überprüfen sowie zu überwachen. Die Vor-instanz könne namentlich Weisungen erlassen, um die Rechtsgleichheit bei der dezent- ralen Durchführung der Bundesgesetzgebung herbeizuführen und Erläute- rungen, Konkretisierungen sowie Interpretationen von unbestimmten Rechtsbegriffen unter Einbezug der Rechtsprechung abgeben. Die durch die Vorinstanz erlassene Wegleitung zu Art. 34 ArgV 1 richte sich am Mo- dell des Industriebetriebs aus, wie die Vorinstanz in der angefochtenen Ver- fügung ausdrücklich bestätige. Es könne grundsätzlich zwischen perma- nenten und Wechselschicht-Modellen unterschieden werden. Unregelmäs- sige Schichtmodelle mit überlappenden Schichten und unterschiedlicher Personalbesetzung seien insbesondere im Dienstleistungssektor vorzufin- den. Dienstleistungsbetriebe hätten eine grössere strukturelle Diversität und müssten eine hohe Flexibilität und gleichzeitig eine konstante, gleich- bleibende Qualität in Bezug auf die Befriedigung der äusserst volatilen Kundenbedürfnisse gewährleisten. Gerade Airlines unterlägen neben der variablen Vorhersehbarkeit von Kundenbedürfnissen auch Sachzwängen wie dem Wetter, der Verkehrsüberlastung, der Technik etc. Eine schemati- sche, sich gleichförmig wiederholende Einteilung von Mitarbeitern und Gruppen – wie dies in einer Fabrik üblich sei – sei vor diesem Hintergrund nicht durchführbar. Dennoch sei auch hier die pausenlose Bereitstellung angemessener personeller Ressourcen im Sinne von Schichtarbeit erfor- derlich. Beim Flughafen Zürich variiere so zum Beispiel die Anzahl der Mit- arbeiter aufgrund der Betriebsbedürfnisse von Schicht zu Schicht. Die Mit- arbeiter der verschiedenen Schichten seien innerhalb derselben Abteilung sowie teilweise auch zwischen den Abteilungen austauschbar. Es handle sich daher beim Flughafen Zürich um einen unregelmässigen Zwei- bzw. Dreischichtbetrieb. Die Vollzugsbehörde des Kantons Zürich begründe ihre Ansicht, es handle sich beim Flughafen Zürich nicht um einen Schichtbe- trieb, lediglich mit der Wiedergabe der Wegleitung und bekunde damit ebenfalls Mühe mit dem Verständnis der in dieser Wegleitung enthaltenen
B-1605/2015 Seite 4 Erläuterungen zum Schichtbetrieb. Die Rechtslage zu den Schichtbetrie- ben im Dienstleistungsbereich sei daher ungewiss und bedürfe der Klä- rung. Diese Klärung der komplexen Rechtslage sei nicht Sache der kanto- nalen Vollzugsbehörden, sondern sei durch die Vorinstanz im Rahmen der ihr in ArgV 1 übertragenen Zuständigkeit zur Erläuterung, Konkretisierung und Interpretation dieses Bereichs vorzunehmen. D. In ihrer Vernehmlassung vom 13. Mai 2015 beantragt die Vorinstanz, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Zuständigkeiten für die Vollzugs- und Oberaufsichtsaufgaben seien im Arbeitsgesetz klar geregelt. Der Vollzug sowie die Beurteilung von Einzelfällen obliege den Kantonen. Dem Bund komme die Oberaufsicht gegenüber den Kantonen im Sinne von Art. 49 Abs. 2 BV zu. Es sei jedoch nicht vorgesehen, dass ein Betrieb, der mit der Beurteilung eines konkreten Falles durch die zuständige kantonale Vollzugsbehörde nicht einverstanden sei, sich an das SECO als Oberaufsichtsbehörde wenden könne mit der Forderung, die Beurteilung des Falles an Stelle des Kantons zu übernehmen bzw. die kantonale Behörde anzuweisen, eine andere Beurteilung vorzunehmen, wie dies der Beschwerdeführer vorliegend bezwecke. Eine Oberaufsichtsbehörde könne nicht einem gerichtlichen Verfahren vorgreifen oder widersprechen (Grundsatz der Gewaltenteilung). Die Umgehung des ordentlichen Verwaltungsverfahrenswegs durch Anrufung des SECO sei weder im Gesetz vorgesehen noch der Vollzugseffizienz dienlich. Das SECO sei keine formelle oder informelle Rekursinstanz für Entscheide der kantonalen Behörden. Richtigerweise hätte der Beschwerdeführer zur Überprüfung des kantonalen Entscheids eine anfechtbare Verfügung beim AWA Zürich einholen müssen, um diese an die übergeordnete Verwaltungsinstanz, anschliessend an das kantonale Gericht sowie gegebenenfalls ans Bundesgericht weiterzuziehen. Die Vorinstanz habe sich deshalb zu Recht für die Beurteilung der unterbreiteten Rechtsfrage als unzuständig erklärt. E. Innert der mit Verfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Mai 2015 angesetzten Frist ging keine Replik des Beschwerdeführers beim Bundes- verwaltungsgericht ein. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird – soweit erforderlich und rechtserheblich – in den nachfolgenden Er- wägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die angefochtene Verfügung vom 3. Februar 2015 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über das Verwaltungs- verfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar (MICHEL DAUM, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Rz. 7 zu Art. 9; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_629/2014 vom 12. August 2015 E. 1). Das SECO ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts gemäss Art. 31 i.V.m. Art. 33 Bst. d des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32), weshalb das Bundesverwaltungsgericht zur Behand- lung der Beschwerde zuständig ist. 1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenom- men und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhe- bung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.3 Nachdem die Eingabefrist und -form gewahrt sind (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), die Vertreterin sich rechtsgenüglich ausgewiesen hat (Art. 11 Abs. 2 VwVG) und der einverlangte Kostenvorschuss rechtzeitig überwie- sen wurde (Art. 63 Abs. 4 VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten. 2. Erachtet eine Behörde ihre Zuständigkeit als eindeutig nicht gegeben oder als zweifelhaft, gelangt grundsätzlich ein verwaltungsinternes Verfah- ren zur Anwendung, welches dem Ziel dient, die zuständige Behörde zu ermitteln. Es wird keine Verfügung erlassen. Nur wenn eine Partei die Zu- ständigkeit der Behörde – entgegen deren eigenen Beurteilung – behauptet, hat die Behörde gemäss Art. 9 Abs. 2 VwVG mittels (Nichtein- tretens-) Verfügung über ihre Zuständigkeit zu befinden, womit der Partei die Möglichkeit eröffnet wird, ihren Standpunkt auf dem Rechtsmittelweg geltend zu machen (THOMAS FLÜCKIGER, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009 Rz. 9 ff. zu Art. 9). Das Nichteintreten kann die Behörde gegebenen- falls mit einer Überweisung der Sache an die zuständige Stelle verbinden
B-1605/2015 Seite 6 (MICHEL DAUM, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Rz. 7 zu Art. 9). 3. In der angefochtenen Verfügung trat das SECO auf das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. Dezember 2014 um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend Schichtarbeit beim Flughafen Zürich mangels Zuständigkeit nicht ein. Der Beschwerdeführer beantragt beim Bundesverwaltungsgericht, die Angelegenheit sei an die als zuständig zu erklärende Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese die Rechtslage betref- fend Schichtarbeit in Dienstbetrieben in geeigneter Form kläre und die Voll- zugsbehörden entsprechend anweise. Streitig und zu prüfen ist demnach, ob sich die Vorinstanz in ihrer Nichtein- tretensverfügung vom 3. Februar 2015 zu Recht für den Erlass der vom Beschwerdeführer anbegehrten Feststellung betreffend Schichtarbeit beim Flughafen Zürich als unzuständig erklärt hat. Vorliegend nicht zu prüfen sind demgegenüber die materiellen Ausführungen des Beschwerdeführers hinsichtlich der von ihm geltend gemachten Schichtarbeit beim Flughafen Zürich. 3.1 Die Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Anwendung der arbeitsrechtlichen Schutzbestimmungen werden im Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (Arbeitsge- setz, ArG; SR 822.11) geregelt. Dieses sieht in Art. 41 vor, dass der Vollzug des Gesetzes und der dazugehörigen Verordnungen den Kantonen obliegt. Art. 79 der Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz vom 10. Mai 2000 (ArGV 1; 822.111) hält detailliert die Aufgaben der (kantonalen) Vollzugsbehörde des ArG fest. So führen die kantonalen Behörden insbesondere Kontrollen in den Betrieben über die Einhaltung der Vorschriften des Gesetzes und der Verordnung durch (Art. 79 Abs. 1 lit. a ArGV 1). Sie beraten die mit Aufga- ben des Arbeitsgesetzes betrauten Personen in Fragen der Anwendung des Gesetzes und der Verordnungen (Art. 79 Abs. 1 lit. b ArGV 1) und in- formieren Arbeitgeber, Arbeitnehmer, deren Organisationen, weitere Fach- organisationen und andere interessierte Stellen über aktuelle Fragen und Entwicklungen (Art. 79 Abs. 1 lit. c ArGV 1). Art. 80 ArGV 1 bezeichnet schliesslich die Angaben, die der Bericht der kantonalen Behörden an das SECO zu enthalten hat. 3.2 Gemäss Art. 42 ArG obliegt dem Bund die Oberaufsicht über den Voll- zug des Gesetzes und der Verordnungen durch die Kantone. Er kann den
B-1605/2015 Seite 7 Kantonen Weisungen erteilen (Art. 42 Abs. 1 ArG). Dem Bund kommen ferner die Vollzugsmassnahmen zu, für die ihn das Gesetz ausdrücklich als zuständig erklärt sowie der Vollzug des Gesetzes und der Verordnungen in den Betrieben des Bundes (Art. 42 Abs. 2 ArG). Art. 42 Abs. 3 ArG sowie Art. 75 ArGV 1 bestimmen diesbezüglich das SECO als Fachstelle des Bundes. Dieses hat die Durchführung des Gesetzes zu beaufsichtigen und zu koordinieren sowie für eine einheitliche Rechtsanwendung zu sorgen (Art. 75 Abs. 1 lit. a ArGV 1). Es hat sodann die Weiter- und Fortbildung der Vollzugsbehörden sicherzustellen (Art. 75 Abs. 1 lit. b ArGV 1). Bei der Anwendung des Gesetzes und der Verordnungen kann es ferner die kan- tonalen Vollzugsbehörden beraten und informieren, in allgemeinen Belan- gen des Arbeitnehmerschutzes gilt dies auch für andere interessierte oder betroffene Organisationen (Art. 75 Abs. 1 lit. c ArGV 1). Das SECO be- schafft gemäss Art. 75 Abs. 1 lit. d ArGV 1 Informationen auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes und stellt gemäss Art. 75 Abs. 1 lit. e ArGV 1 Fachleute und nötige Infrastrukturen für die Beurteilung und Lösung kom- plexer Fragen, Probleme und Vorfälle bereit. Gemäss Art. 75 Abs. 1 lit. f ArGV 1 hat das SECO Grundsatz- und Spezialfragen aus dem Bereich des Arbeitnehmerschutzes zu untersuchen und Fälle von allgemeiner Bedeu- tung abzuklären. Gemäss Wegleitung zur Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz des SECO von März 2013, S. 175-2, zählen hierzu namentlich Fragen von überkantonaler oder überbetrieblicher Tragweite. Ausserdem soll es Bemü- hungen zur Förderung des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz unter- stützen und Forschungsvorhaben zum Thema Arbeit und Gesundheit initi- ieren (Art. 75 Abs. 1 lit. g ArGV 1). Im Bereich des Arbeitnehmerschutzes nimmt es die Aufgaben der Öffentlichkeitsarbeit sowie die internationalen Kontakte wahr (Art. 75 Abs. 1 lit. h ArGV 1). In den Betrieben und Verwal- tungen des Bundes vollzieht es das Gesetz und die Verordnungen (Art. 75 Abs. 1 lit. i ArGV 1). Schliesslich führt es das Plangenehmigungsverfahren im koordinierten Bundesverfahren durch (Art. 75 Abs. 1 lit. j ArGV 1). In diesem Zusammenhang kann das SECO gegenüber dem Arbeitgeber Ver- fügungen erlassen und ihn auffordern, die notwendigen Massnahmen zur Herbeiführung des gesetzmässigen Zustandes zu treffen (Art. 77 Abs. 1 ArGV 1). Ebenfalls ist das SECO gegenüber der kantonalen Vollzugsbe- hörde weisungsbefugt, wenn diese eine notwendige Amtshandlung unter- lässt oder wenn deren Verfügungen ganz oder teilweise dem Gesetz wi- dersprechen (Art. 78 ArGV 1). 3.3 Abgesehen von den in Art. 42 ArG sowie der dazugehörigen Verord- nungsbestimmung ausdrücklich erwähnten Fällen sind nach dem Gesag- ten stets die Kantone für den Vollzug im Bereich des ArG zuständig. Zu
B-1605/2015 Seite 8 den Pflichten der Kantone gehören allgemeine Aufgaben wie die Informa- tion und Beratung der Betriebe, der Arbeitnehmer und anderer Personen oder betroffener Organisationen und selbstverständlich auch die Kontrolle der Anwendung des Gesetzes und der Verordnungen durch die Betriebe. Die Kantone haben ausserdem das Recht, beim Vollzug des Gesetzes be- stimmte, im ArG ausdrücklich vorgesehene Details festzulegen (vgl. z.B. Art. 20a Abs. 1 und 30 Abs. 3 ArG). In der Praxis haben die Kantone meist Vollzugsgesetze zum ArG erlassen, die in erster Linie die zuständigen Be- hörden bezeichnen (i.d.R. das Arbeitsinspektorat gemäss Art. 79 ArGV 1). Das Arbeitsgesetz ist einheitlich anzuwenden. Die Kantone haben folglich in diesem Punkt kein Ermessen. Sie müssen sich an die im Gesetz festgehaltenen und vom SECO konkretisierten Kriterien halten so- wie an die Rechtsprechung, bezüglich der teilweise durch diese geregelten Fragen (wie z.B. der Definition der höheren leitenden Tätigkeit; GEI- SER/VON KAENEL/WYLER, Arbeitsgesetz: Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, 2005, S. 510 ff. zu Art. 41 ArG). 3.4 Die Oberaufsicht über den Vollzug des ArG obliegt seit dessen Inkraft- treten dem Bund. Lediglich die besonderen, ausdrücklich an den Bund de- legierten Aufgaben wurden in den Art. 75 bis 78 ArGV 1 neu geregelt. Die Tatsache, dass der Bund die Aufsicht über den Gesetzesvollzug durch die Kantone ausübt, entspricht dem allgemeinen Prinzip der Gewaltentren- nung im Schweizer Recht und dient dem einheitlichen Gesetzesvollzug in der ganzen Schweiz. Im Gebiet des Arbeitnehmerschutzes garantiert eine einheitliche Anwendung der Gesetzesbestimmungen ähnliche Arbeitsbe- dingungen in der ganzen Schweiz und vermeidet eine Verzerrung des Wettbewerbs. In diesem Bereich hat der Bund dafür zu sorgen, dass die Kantone ihre Tätigkeit als Vollzugsorgane korrekt ausüben, namentlich ohne ihre Kompetenzen zu überschreiten. Zu diesem Zweck können ge- genüber den Kantonen zwingende Weisungen erlassen werden. Im Allge- meinen werden diese Weisungen vom SECO erlassen, obwohl der Bundesrat dazu ermächtigt wäre. Der Bundesrat seinerseits übt die Oberaufsicht über den Vollzug des Gesetzes aus und hat die in Art. 40 ArG festgehaltene Befugnis zum Erlass von Verordnungen. Er ist ausser- dem Rekursbehörde bei letztinstanzlichen kantonalen Entscheiden, soweit diese nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht ange- fochten werden können (GEISER/VON KAENEL/WYLER, ebd., S. 514 ff. zu Art. 42 ArG).
B-1605/2015 Seite 9 3.5 Gemäss Art. 49 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) wacht der Bund über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. Dieses traditionelle Institut der Bundesaufsicht soll sicherstellen, dass die Kantone ihre bun- desrechtlichen Verpflichtungen erfüllen. Zur Ausübung der Bundesaufsicht stehen namentlich die folgenden Instrumente zur Verfügung: die Genehmi- gungspflicht für kantonale Erlasse, das Einholen von Auskünften, die Pflicht zur Berichterstattung durch die Kantone, Inspektionen, die förmliche Beanstandung, die Aufforderung zur Korrektur, eher selten die Kassation eines kantonalen Rechtsanwendungsakts, das Beschreiten des Rechts- wegs mittels aufsichtsrechtlich motivierter Behördenbeschwerde oder Klage, die Beseitigung des bundesrechtswidrigen Zustands durch den Bund ohne direkten Zwang, die Verweigerung, Aussetzung oder Rückfor- derung von Geldleistungen des Bundes, sofern ein hinreichender Zusam- menhang zur Pflichtverletzung besteht, die zwangsweise Durchsetzung mittels zwangsbewehrter Disziplinierung des säumigen Kantons oder – als äusserstes Mittel im Falle schwerwiegender Bedrohungen der inneren Si- cherheit und zur Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen – die mili- tärische Bundesexekution (GIOVANNI BIAGGINI, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2007, N. 15 ff. zu Art. 49 BV). 3.6 Die vom Beschwerdeführer vorliegend beantragte Feststellung, es handle sich beim Flughafen Zürich um einen unregelmässigen Schichtbe- trieb mit Schichtarbeit gemäss dem Arbeitsgesetz, fällt nicht in den voran- gehend aufgeführten Zuständigkeitsbereich des SECO resp. des Bundes. Weder handelt es sich bei der vom Beschwerdeführer gewünschten Fest- stellung um einen Anwendungsfall der Wahrnehmung der Oberaufsicht über den Vollzug des Gesetzes und der Verordnungen durch die Kantone im Sinne von Art. 42 Abs. 1 ArG (E. 3.2 und 3.4) resp. von Art. 49 Abs. 2 BV (E. 3.5) noch um einen Anwendungsfall der speziellen Vollzugskompe- tenz des Bundes im Sinne von Art. 42 Abs. 2 ArG sowie Art. 75 ArGV 1. Wie in E. 3.4 f. dargestellt, setzen die Massnahmen der Bundesaufsicht namentlich voraus, dass ein Kanton die bundesrechtli- che Rechtsordnung nicht beachtet, indem er entweder seine Kompetenzen überschreitet oder in pflichtwidriger Weise nicht aktiv wird. Der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, inwiefern dies vorliegend der Fall sein soll. Nachdem der Beschwerdeführer kein entsprechendes Gesuch an die zuständige kantonale Behörde gerichtet hat, wäre eine behauptete Säumigkeit des Kantons denn auch nicht nachvollziehbar.
B-1605/2015 Seite 10 3.7 Nach dem Gesagten steht es für das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die vom Beschwerdeführer beantragte Feststellung der Schichtarbeit beim Flughafen Zürich einen Vollzug der massgebenden arbeitsrechtlichen Bestimmungen erfordert. Für den Vollzug des ArG erklärt dieses in Art. 41 die Kantone als zuständig (E. 3.1 und 3.3). In § 1 Abs. 1 der Verordnung des Kantons Zürich zum ArG vom 23. Oktober 2002 (LS 822.1; ArG-VO ZH) wird im Kanton Zürich das Amt für Wirtschaft und Arbeit (AWA) als die für den Vollzug des ArG zuständige Behörde be- stimmt. Gemäss § 2 lit. b der ArG-VO ZH richtet sich der Rechtsmittelweg nach dem allgemeinen Verfahrensrecht. Die Volkswirtschaftsdirektion ist hiernach erste Rekursinstanz (§ 2 lit. b ArG-VO ZH, vgl. § 19 b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [LS 822.1; VRG ZH]. Nach § 41 Abs. 1 i.V.m. § 19 lit. a VRG ZH ist sodann das Zürcher Verwaltungsgericht als zweite Rekursinstanz sowie als letzte kantonale Instanz für die Beurteilung der Streitsache zuständig. Anschliessend steht die Beschwerde ans Bundesgericht gemäss Art. 82 lit. b i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d sowie Art. 90 ff. BGG offen. An diesen Instan- zenzug resp. Rechtsmittelweg hat sich der Beschwerdeführer für die von ihm gewünschte Beurteilung seines Feststellungsbegehrens zu halten. 3.8 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Rechtslage zu den Schicht- betrieben im Dienstleistungsbereich sei ungewiss und bedürfe der Klärung. Die Klärung der komplexen Rechtslage sei durch die Vorinstanz im Rahmen der ihr in ArgV 1 übertragenen Zuständigkeit zur Erläuterung, Konkretisierung und Interpretation vorzunehmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lassen sich die massge- benden Bestimmungen des Arbeitsgesetzes zur Schichtarbeit nicht nur auf Industriebetriebe, sondern auch auf Dienstleistungsbetriebe anwenden. Auch den Materialien zum Arbeitsgesetz sind keine Hinweise dafür zu ent- nehmen, dass der Bundesrat die Definition von Schichtarbeit ausschliess- lich für Industriebetriebe formuliert hätte. Eine gesetzliche Lücke in Bezug auf Dienstleistungsbetriebe ist nicht zu erkennen. Die vom Beschwerde- führer behauptete Zuständigkeit des SECO zur Erläuterung, Konkretisie- rung und Interpretation des Arbeitsgesetzes geht so nicht aus dem ArGV 1 hervor (vgl. E. 3.1). Die Klärung, ob in einem (Dienstleistungs-) Betrieb Schichtarbeit im Sinne der gesetzlichen Definition erbracht wird, erfordert eine Prüfung im Einzelfall. Für diese Beurteilung ist der Kanton zuständig. Der Beantwortung dieser Frage in Bezug auf den Flughafen Zürich kommt deshalb auch keine überbetriebliche Tragweite im Sinne von Art. 75 Abs. 1 lit. f ArGV 1 zu (vgl. hierzu E. 3.2). Insgesamt führen die Argumente des
B-1605/2015 Seite 11 Beschwerdeführers nicht zu einem anderen Ergebnis, sondern erhärten die in E. 3.7 dargelegte Zuständigkeits-ordnung. 4. Zusammenfassend finden sich vorliegend keine Sachverhaltselemente, die eine Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der Frage der Schichtarbeit beim Flughafen Zürich begründen. Es obläge dem Beschwerdeführer, gegebenenfalls bei der zuständigen kantonalen Be- hörde (AWA) eine anfechtbare Verfügung zu veranlassen, um anschlies- send den ordentlichen Verwaltungsverfahrensweg zu beschreiten. Damit ist die Nichteintretensverfügung der Vorinstanz vom 3. Februar 2015 nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen und die angefochtene Verfügung ist zu bestätigen. 5. 5.1 Die Verfahrenskosten sind dem Beschwerdeführer als unterliegender Partei aufzuerlegen. Diese sind auf Fr. 1'000.– festzulegen und dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu entnehmen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). 5.2 Entsprechend dem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer kei- nen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
B-1605/2015 Seite 12 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden dem Beschwerdeführer auf- erlegt und nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils dem be- reits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen. 3. Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Ronald Flury Marion Sutter
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 11. August 2016