B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-1109/2018
Urteil vom 16. Dezember 2020 Besetzung
Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richter Jean-Luc Baechler, Gerichtsschreiberin Myriam Senn.
Parteien
A._______, Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB, Vorinstanz.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten.
B-1109/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit einer Medienmitteilung vom 2. Oktober 2017 teilte die Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB (nachfolgend: Vorinstanz oder RAB) mit, dass sie ausgewählte Aspekte bei der Revision der Jahres- und Konzern- rechnungen 2008 bis 2014 der Fédération Internationale de Football Association (FIFA) überprüft habe. Zur Klärung, ob es tatsächlich zu Prüf- mängeln gekommen sei, habe sie bei der B._______ eine ad hoc-Überprü- fung durchgeführt. Die festgestellten Mängel hätten durch entsprechende Massnahmen behoben werden können, welche die RAB mit der B._______ vereinbart habe. Die Niederlegung des FIFA-Mandats durch die B._______ im Jahr 2016 gehe allerdings nicht auf die Intervention der RAB zurück. In einem Fall sei zusätzlich ein Enforcement-Verfahren gegen eine natürliche Person eröffnet worden, die für die B._______ tätig sei, und nach Abschluss des Verfahrens sei der betroffenen Person ein schriftlicher Ver- weis erteilt worden. B. Mit E-Mail vom 25. Oktober 2017 ersuchte A._______ (nachfolgend: Be- schwerdeführer) die Vorinstanz um Einsicht in die Vereinbarung zwischen der Vorinstanz und der B._______ bezüglich der festgestellten Mängel und in den schriftlichen Verweis gegen die natürliche Person. Zur Begründung berief er sich auf das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ, zitiert in E. 1) und führte aus, es gebe vermutlich keine andere Organisation, die weltweit ein grös- seres Interesse auf sich ziehe, als die FIFA, denn immer wieder werde ein- zelnen Mitgliedern der Organisation Korruption vorgeworfen. Die Revision der FIFA sei in den Jahren 2008 bis 2014 von der B._______ gemacht worden, in einer Zeit also, in der es viele unsaubere Geldflüsse gegeben habe. Daher sei es zentral und für die Öffentlichkeit von grosser Wichtigkeit zu erfahren, welche Fehler die B._______ als Revisorin der FIFA allenfalls gemacht habe und welche "Mängel" nun behoben worden seien. C. Mit Schreiben vom 13. November 2017 verweigerte die Vorinstanz den be- antragten Zugang. Zur Begründung führte sie aus, für den Zugang der Öf- fentlichkeit zu Dokumenten und Informationen gelte der spezialgesetzliche Vorbehalt von Art. 19 des Revisionsaufsichtsgesetzes (RAG, zitiert in E. 1), wonach sie über laufende und abgeschlossene Verfahren nur in ihrem Tä- tigkeitsbericht und nur dann informiere, wenn dies aus Gründen überwie- gender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich sei. Sie wies den
B-1109/2018 Seite 3 Beschwerdeführer auf die Möglichkeit hin, einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfol- gend: EDÖB) zu stellen. D. Mit Schreiben vom 15. November 2017 stellte der Beschwerdeführer einen Schlichtungsantrag beim EDÖB. E. Am 4. Dezember 2017 reichte die Vorinstanz im Vorfeld der Schlichtungs- verhandlung mit dem EDÖB die aus ihrer Sicht relevanten Dokumente ein. F. Am 14. Dezember 2017 fand eine Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB statt, die zu keiner Einigung unter den Beteiligten führte. G. Am 19. Dezember 2017 empfahl der EDÖB, die Vorinstanz solle den Zu- gang zu den vom Antragsteller verlangten Dokumenten entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes gewähren und die betroffenen Dritt- personen vorher anhören. Zur Begründung hielt er fest, die Vorinstanz un- terstehe unbestrittenermassen dem persönlichen Geltungsbereich des Öf- fentlichkeitsgesetzes. Die vom Beschwerdeführer verlangten Dokumente beträfen ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren der Vor- instanz und unterstünden daher auch dem sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Es sei zwischen aktiver und passiver Behördenin- formation zu unterscheiden. Das Öffentlichkeitsgesetz regle die passive In- formation bzw. den Anspruch jeder Person auf Gesuch hin Zugang zu amt- lichen Dokumenten zu erhalten. Art. 19 des Revisionsaufsichtsgesetzes regle spezialgesetzlich die aktive Informationspflicht der Vorinstanz. Dar- aus könne nicht gefolgert werden, jeder beantragte weitergehende Zugang könne verweigert werden, zumal darin nicht klar geregelt sei, welche Infor- mationen zu veröffentlichen seien, sondern dies dem Ermessen der zu- ständigen Behörde überlassen werde. Diese Bestimmung stelle daher keine Spezialbestimmung im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes dar. Zu- dem gelte der Anspruch auf Zugang zu Akten gemäss dem Öffentlichkeits- gesetz nicht absolut. Er werde durch Ausnahmen, wie zum Schutz der Pri- vatsphäre Dritter, begrenzt. Komme die Behörde bei der Prüfung eines Zu- gangsgesuches zum Ergebnis, eine Einschränkung des Zugangs sei ge- rechtfertigt, so müsse sie in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende
B-1109/2018 Seite 4 Form wählen. Wenn ein verlangtes Dokument lnformationen enthalte, die nicht zugänglich seien, so dürfe sie den Zugang nicht gänzlich verweigern, sondern sie müsse ihn teilweise zu denjenigen lnformationen im Dokument gewähren, welche nicht geheim zu halten seien. H. Mit Verfügung vom 19. Januar 2018 wies die Vorinstanz das Aktenein- sichtsgesuch des Beschwerdeführers ab. Zur Begründung führte sie aus, als Teil der dezentralen Bundesverwaltung falle sie zwar grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeits- gesetzes, doch gelte für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und Informationen über laufende und abgeschlossene Verfahren der spezial- gesetzliche Vorbehalt von Art. 19 RAG, wonach sie nur in ihrem Tätigkeits- bericht und nur dann informiere, wenn dies aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich sei. Im hier betroffenen Fall habe sie entschieden, keine über die in der Medi- enmitteilung vom 2. Oktober 2017 hinausgehenden Informationen öffent- lich zugänglich zu machen bzw. den Zugang zu den verlangten Informatio- nen nicht zu gewähren. In Abwägung der Persönlichkeits- und Daten- schutzrechte der involvierten beaufsichtigten und zugelassenen Personen und Unternehmen sowie des Revisions- und Geschäftsgeheimnisses be- stehe am Zugang zu diesen Informationen und Unterlagen kein überwie- gendes öffentliches Interesse. I. Mit Beschwerde vom 21. Februar 2018 beantragt der Beschwerdeführer sinngemäss, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und seinem Zu- gangsgesuch sei stattzugeben. Eventualiter sei ihm der Zugang zu den beiden Dokumenten unter Auflagen zu gewähren, welche das Gericht nach Ermessen und unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips fest- lege. In prozessualer Hinsicht beantragt er, die Vorinstanz zu verpflichten, die genannten Dokumente dem Gericht vollständig vorzulegen. Zur Begründung führt er aus, die FIFA stehe als Weltfussballverband nicht nur weltweit im Rampenlicht. Als schweizerischer Verein stelle sich auch die Frage, ob die schweizerischen rechtlichen Rahmenbedingungen genü- gend seien, um die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen zu schützen. Das öffentliche Interesse an der Aufklärung der Korruptionsvor- würfe und Unregelmässigkeiten sei erheblich. Die B._______ sei seit 1999
B-1109/2018 Seite 5 Revisionsstelle der FIFA gewesen. Im Nachgang zur Verhaftungswelle vom Mai 2015 sei auch bekannt geworden, dass die FIFA zwei Millionen Fran- ken an den späteren UEFA-Präsidenten Michel Platini bezahlt habe, ohne dass diese Transaktion im Finanzbericht ersichtlich gewesen sei. Im Zuge solcher Berichte habe die internationale Dachgesellschaft der B._______ eine interne Untersuchung gegen die schweizerische B._______ eingelei- tet. Auch die Vorinstanz habe eine Untersuchung durchgeführt. Im Juni 2016 sei bekannt geworden, dass die B._______ den FIFA-Präsidenten davor gewarnt habe, FIFA-Reformen abzuschwächen, und dann ihr Man- dat niedergelegt habe, weil die FIFA dieser Warnung keine Beachtung ge- schenkt habe. Die Vorinstanz sei eine öffentlich-rechtliche Anstalt und Teil der dezentralen Bundesverwaltung und falle daher in den persönlichen An- wendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Das vorliegende Gesuch betreffe Dokumente eines rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsver- fahrens und falle daher unter den sachlichen Geltungsbereich des Öffent- lichkeitsgesetzes. Art. 19 Abs. 2 RAG stelle keine Spezialbestimmung für den Zugang zu Informationen dar. Die von der Vorinstanz erwähnten Ab- wägungsfragen könnten ohne Weiteres innerhalb des Öffentlichkeitsgeset- zes gelöst werden. Art. 6 bis Art. 9 BGÖ böten dafür eine Rechtsgrundlage. Die Medienmitteilung der Vorinstanz zeige, dass auch die Vorinstanz selbst der streitgegenständlichen Angelegenheit offenbar ein öffentliches Inte- resse zumesse. Der Verweis auf die Revisions- und Geschäftsgeheimnisse sei unbehilflich, weil sie innerhalb des Öffentlichkeitsgesetzes berücksich- tigt werden könnten und keinen Vorrang gegenüber diesem hätten. Die Vo- rinstanz sei nicht an obligationenrechtliche Revisions- und Geschäftsge- heimnisse, sondern nur an das Amtsgeheimnis gebunden. J. Mit Vernehmlassung vom 25. April 2018 beantragt die Vorinstanz die voll- umfängliche Abweisung der Beschwerde. Im Falle eines Akteneinsichtsge- suchs sei dem Beschwerdeführer die Einsicht in die Beilagen 10 und 11 der Vorakten, die sie eingereicht habe, zu verweigern. K. Mit Replik vom 28. Mai 2018 hält der Beschwerdeführer an seinen Rechts- begehren fest. L. Am 16. August 2018 reichte die Vorinstanz eine Duplik ein.
B-1109/2018 Seite 6 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 19. Januar 2018 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist Be- schwerdeinstanz gegen Verfügungen, welche von Anstalten und Betrieben des Bundes erlassen werden, worunter die Vorinstanz fällt (Art. 31 und 33 Bst. e VGG; Art. 28 Abs. 2 Bundesgesetz über die Zulassung und Beauf- sichtigung der Revisorinnen und Revisoren vom 16. Dezember 2005 [Re- visionsaufsichtsgesetz, RAG, SR 221.302] und Art. 16 Abs. 1 Bundesge- setz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3], der auf die allgemeinen Be- stimmungen über die Bundesrechtspflege verweist). Der Beschwerdefüh- rer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressat der angefochtenen Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung (Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG). Eingabefrist sowie Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerde- schrift sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kosten- vorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 49 VwVG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 2. In materieller Hinsicht ist unbestritten, dass die Vorinstanz in den persönli- chen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 BGÖ), dass die in Frage stehende Vereinbarung zwischen der Vorinstanz und der B._______ über festgestellte Mängel und der schriftliche Verweis an eine natürliche Person, die für die B._______ tätig ist, in welche der Beschwer- deführer Einsicht begehrt, amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ darstellen und dass keine Ausnahme vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 3 BGÖ) vorliegt.
B-1109/2018 Seite 7 3. 3.1 3.1.1 Die Vorinstanz verweigerte dem Beschwerdeführer den Zugang zu diesen Akten primär mit dem Argument, für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und Informationen aus laufenden und abgeschlossenen Verfahren existiere der spezialgesetzliche Vorbehalt von Art. 19 RAG, wo- nach sie über derartige Verfahren nur in ihrem Tätigkeitsbericht und nur dann informiere, wenn dies aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich sei. Die Ausführungen in der Botschaft zum Revisionsaufsichtsgesetz zeigten auch, dass der Gesetzgeber von einer engen Auslegung der Bestimmung ausgegangen sei, weil er als Beispiele für überwiegende Interessen die Korrektur falscher oder irreführender Nachrichten, der Schutz betroffener Personen und die Glaubwürdigkeit der Aufsichtstätigkeit angeführt habe. Diese enge Auslegung sei sachlich nachvollziehbar, da die Revisionsauf- sichtsbehörde sich für ihre Abklärungen und Massnahmen in aller Regel auf die relativ weitgehende Auskunfts- und Meldepflicht für die zugelasse- nen und beaufsichtigten Personen und Unternehmen stütze. Die verwen- deten Informationen wiederum seien den Revisionsunternehmen meist un- ter dem Revisionsgeheimnis übergeben worden und qualifizierten allenfalls zusätzlich als Geschäftsgeheimnisse des geprüften Unternehmens oder des Revisionsunternehmens. Insofern korreliere die spezialgesetzliche Sonderregelung von Art. 19 RAG bewusst mit der Tatsache, dass die ver- fügende Behörde ihre Tätigkeit praktisch ausschliesslich auf sehr sensiti- ves Material stütze. Diese Zusammenhänge übergehe der EDÖB bei sei- ner Empfehlung. Auch qualifiziere er Art. 19 Abs. 2 RAG zu Unrecht nur als Norm der aktiven Behördeninformation. Aus der Unterscheidbarkeit von aktiver und passiver Informationstätigkeit könne nicht geschlossen werden, dass Art. 19 Abs. 2 RAG nur die aktive Information durch die verfügende Behörde abdecke. Vielmehr schränke Art. 19 Abs. 2 RAG den Grundsatz der Transparenz für einen bestimmten Teil der Aufsichtstätigkeit ein. Es mache sachlich keinen Sinn, der Behörde einerseits zu untersagen, gewisse Informationen von sich aus zu veröffentlichen, und sie später zu verpflichten, die gleiche In- formation auf entsprechende Anfrage hin trotzdem preiszugeben.
B-1109/2018 Seite 8 Weiter gehe das Argument des EDÖB fehl, dass der über die aktive Behör- deninformation hinausgehende Zugang nicht verweigert werden könne, wenn die entsprechende Bestimmung es dem Ermessen der Behörde überlasse, welche Informationen zu veröffentlichen seien. Aus der Unmög- lichkeit einer konkreteren Normierung liessen sich keine Schlüsse ziehen, denn es sei nicht möglich, alle denkbaren Konstellationen im Gesetz selbst zu regeln. Der Gesetzgeber habe keine andere Wahl gehabt, als eine Gü- terabwägung vorzuschreiben und diese derjenigen Instanz anzuvertrauen, welche auf Grund ihres Fachwissens und ihrer Neutralität dafür prädesti- niert sei. Die Revisionsaufsicht sei in Bezug auf das Abstützen auf sensitive Infor- mationen mit der Finanzmarktaufsicht vergleichbar, deren Tätigkeit gänz- lich – nicht nur in Bezug auf laufende und abgeschlossene Verfahren – vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen sei. Das nach dem Revisionsaufsichtsgesetz in Kraft gesetzte Finanzmarktaufsichtsge- setz sei in dieser Hinsicht lediglich expliziter abgefasst. Bei einer uneingeschränkten Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes wäre zu befürchten, dass Rechtsanwälte bei jedem Unternehmensskandal künftig routinemässig die RAB auf Informationen "abklopfen" würden, die sich klageweise gegen das beaufsichtigte Revisionsunternehmen verwen- den liessen, oder gar erst eine Anzeige erheben würden, damit die Auf- sichtsbehörde Abklärungen treffen müsse, welche nachher herausverlangt werden könnten. Eine derartige Auslegung würde die reelle Gefahr begrün- den, dass die Aufsichtsbehörde zur Durchführung eines kostenlosen Vor- prozesses zur Frage einer Sorgfaltspflichtverletzung durch das jeweilige Revisionsunternehmen verpflichtet würde, der dann aus rein privaten Inte- ressen gegen das betroffene Revisionsunternehmen verwendet werden könnte. Eine uneingeschränkte Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes würde die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde beeinflussen und erheblich erschweren, weil die betroffenen Personen und Revisionsunternehmen versuchen wür- den, die potentielle Veröffentlichung vertraulicher Unterlagen und Informa- tionen zu vermeiden. Sie würden sensible Unterlagen der geprüften Unter- nehmen vermehrt nur noch einsehen und nicht mehr zu ihren eigenen Ak- ten nehmen, sich auf den Standpunkt stellen, dass bei ihnen befindliche Unterlagen nicht zur gesetzlichen Aufgabenerfüllung durch die verfügende Behörde notwendig seien, oder nur noch Einsichtnahme in solche Akten
B-1109/2018 Seite 9 anbieten. Bei Inspektionen von staatlich beaufsichtigten Revisionsunter- nehmen würden die betroffenen Revisionsunternehmen, anders als bisher, nicht mehr so leicht Hand zu Verbesserungsmassnahmen bieten, wenn sie damit rechnen müssten, dass die Inspektionsberichte auf Anfrage von je- dermann eingesehen werden könnten. Da Revisionsunternehmen in einem Umfeld tätig seien, das haftungsrechtlich als sehr riskant gelte, könnte das Einräumen von Mängeln bzw. das Zusagen von Plänen zur Mängelbehe- bung in einem Verantwortlichkeitsprozess als Eingeständnis einer prüferi- schen Fehlleistung interpretiert werden, so dass Revisionsunternehmen nur noch sehr beschränkt bereit sein könnten, die Mängelbehebung in ei- nem kooperativen Ansatz anzugehen. Das Aufsichtsverhältnis würde dadurch künftig deutlich konfrontativer aussehen. Dies wiederum schade der Wirksamkeit und der Effizienz der Aufsichtstätigkeit. 3.1.2 Der Beschwerdeführer bestreitet, dass Art. 19 Abs. 2 RAG eine Spe- zialbestimmung für den Zugang zu Informationen darstelle. Art. 19 Abs. 2 RAG komme auch kein Verbotscharakter zu, sondern gebe als Leitlinie und Gesetzesgrundlage eine zurückhaltende aktive Informationstätigkeit vor. Der Schluss, dass das Öffentlichkeitsgesetz von Vornherein nicht anwend- bar sei, sei nicht haltbar. Die von der Vorinstanz erwähnten Abwägungsfragen könnten ohne Weite- res innerhalb des Öffentlichkeitsgesetzes gelöst werden. Art. 6 bis Art. 9 BGÖ böten dafür eine Rechtsgrundlage. Der Verweis auf die Revisions- und Geschäftsgeheimnisse sei daher unbehilflich. Sie hätten dem Öffent- lichkeitsgesetz gegenüber keinen Vorrang. Die Vorinstanz sei nicht an ob- ligationenrechtliche Revisions- und Geschäftsgeheimnisse, sondern nur an das Amtsgeheimnis gebunden. Das Argument des Amtsgeheimnisses sei aber in keiner Weise substantiiert und bleibe abstrakt. Die Vorinstanz verkenne, dass die Beaufsichtigten Informationen nicht des- halb herausgäben, weil sie der Aufsicht vertrauten, sondern weil sie zur Herausgabe gesetzlich verpflichtet seien. Weder die Aufsicht noch die Be- aufsichtigten hätten einen Anspruch darauf, dass ihr gegenseitiges Verhält- nis dem Öffentlichkeitsprinzip – mit allen seinen Einschränkungen – entzo- gen werde. Der EDÖB habe zu Recht dargelegt, dass Art. 19 Abs. 2 RAG sich nur auf die aktive Behördeninformation beziehe, während das Öffentlichkeitsge- setz das passive Zugänglichmachen von Dokumenten regle. Art. 19 Abs. 2 RAG sei diesbezüglich keine lex specialis. Es bestehe auch kein Gleichlauf
B-1109/2018 Seite 10 von aktiver und passiver Behördeninformation. Die Vorinstanz sei nicht ver- pflichtet, über Dokumente zu informieren, für die ein Zugangsrecht be- stehe. Sie könne aber den Zugang zu Dokumenten auch nicht deshalb ver- weigern, weil sie diesbezüglich keine aktive Informationspflicht habe. Auch wenn das Fachwissen und die Neutralität der Vorinstanz nicht in Frage zu stellen seien, rechtfertige dies nicht, dass sämtliche von ihr ge- führten Verfahren vom Öffentlichkeitsgesetz auszuklammern seien. Es gebe auch keine Wettbewerbsverzerrung, wenn der Zugang zu negati- ven Informationen eines Unternehmens gewährt würde und gleichzeitig je- doch ein anderes Unternehmen, über das ebenfalls negative Informationen bei der Behörde vorlägen, vom Zugang quasi verschont blieben. Jedes Zu- gangsgesuch müsse gesondert geprüft werden. Es gebe kein Gleichbe- handlungsgebot, das vorsehen würde, dass ein Zugangsgesuch nur dann bewilligt werden dürfe, wenn es sich zusätzlich auch auf sämtliche ähnlich gelagerten Fälle erstrecke. Es gebe auch kein Risiko eines Dammbruchs im Sinne von Anfragen von Anwälten, wenn das vorliegende Gesuch bewilligt werde. Das vorliegende Zugangsgesuch betreffe zwei namentlich bezeichnete Dokumente, die ver- fahrensabschliessend seien und einen Fall von ausserordentlichem öffent- lichen Interesse betreffen. Die Vorinstanz substantiiere auch nicht, wieso das Zugangsgesuch in Bezug auf zwei Dokumente negative Auswirkungen haben sollte. Aus Art. 6 BGÖ ergebe sich der Grundsatz, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten zu gewähren sei. Die Vorinstanz sei beweispflichtig, wenn sie Ausnahmen von diesem Grundsatz geltend mache. Sie mache aber nur sinngemäss geltend, dass der Zugang die zielkonforme Durchführung von Massnahmen beeinträchtige. Ihr Einwand sei jedoch lediglich abstrakt und nicht in Bezug auf die streitgegenständlichen Dokumente substantiiert. Es sei ohnehin nicht vorstellbar, wie der Zugang zu den zwei streitgegenständ- lichen Dokumenten die zielkonforme Durchführung von Massnahmen der Vorinstanz beeinträchtigen könnte. Auch in Bezug auf die Anwendung der Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse seien die Ausführungen der Vor- instanz nicht substantiiert und ohne Bezug zum konkreten Gesuch. Sie lasse es auch offen, ob der Zugang zu den Dokumenten allenfalls die Pri- vatsphäre Dritter beeinträchtigen könne, was vorsorglich bestritten werde. Das vorliegende Gesuch beziehe sich auch nicht auf Unterlagen, die von
B-1109/2018 Seite 11 geprüften Unternehmen eingereicht worden seien, sondern auf verfahrens- abschliessende Dokumente der Vorinstanz selbst. Gemäss dem Grund- satz der verfassungsmässig garantierten Justizöffentlichkeit seien Urteile öffentlich zugänglich zu machen. 3.2 Der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes liegt in der Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Ver- waltung (Art. 1 BGÖ). Im Gegensatz zum Akteneinsichtsrecht, das dem Schutz der Privatsphäre gegenüber staatlicher (und privater) Macht dient, bezweckt das Öffentlichkeitsgesetz die Förderung des Vertrauens der Bür- ger in die staatlichen Institutionen und in ihr Funktionieren, was eine we- sentliche Voraussetzung für die demokratische Legitimation und Glaubwür- digkeit des staatlichen Handelns sowie für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden darstellt (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; 142 II 313 E. 3.1; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 521 S. 184). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Ge- heimhaltungsvorbehalt. Es gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.3.1, mit weiteren Hinweisen; 136 II 399 E. 2.1; Urteile des BVGer A-6475/2017 vom 6. Au- gust 2018 E. 3.1; A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 3.1; STEPHAN C. BRUN- NER, Vom Öffentlichkeitsprinzip zur transparenten Verwaltung, in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, 2006, S. 76 f.; DERS., in: Brunner/Mader, a.a.O., 2008, Art. 1 N 5 ff. S. 28 f.; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader, a.a.O., Art. 6 Rz. 11 ff.; LUZIUS MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes – Einführung in die Grund- lagen, in: Ehrenzeller, a.a.O., S. 14 ff.). 3.3 Gemäss dem Öffentlichkeitsprinzip soll jede Person einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf haben, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 BGÖ). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt indessen nicht absolut. Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zu- gang zu solchen Informationen vorsehen. Das Verhältnis von Vertraulich- keitsregeln in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 Bst. a BGÖ) und dem all- gemeinen Transparenzgebot gemäss BGÖ lässt sich nicht generell festle- gen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln (BGE 146 II 265 E. 3; Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 2.4). Entscheidend ist
B-1109/2018 Seite 12 dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen: das allgemeine öf- fentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung ist dem Schutz- zweck der Spezialnorm gegenüberzustellen. Dies gilt auch für ältere Son- dernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die ei- nes besonderen Schutzes bedürfen bzw. gerade nach dem Öffentlichkeits- gesetz in der Regel nicht zugänglich sind, denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend obsolet (BGE 146 II 265 E. 3; Urteil 1C_50/2015 E. 2.4). Der Vorbehalt von Spezialbestimmungen ist dabei nicht auf die passive Information beschränkt; auch Verpflichtun- gen zur aktiven Information können spezielle Zugangsnormen im Sinne von Art. 4 BGÖ darstellen. Eine Verpflichtung zur aktiven Information in einem anderen Bundesgesetz stellt nicht automatisch und in jedem Fall eine Mindestvorschrift dar, doch kann daraus auch nicht gefolgert werden, dass jeder beantragte weitergehende Zugang verweigert werden dürfe (BGE 146 II 265 E. 3; Urteil des BGer 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2). Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information im Einzelfall allenfalls erleichternde oder strengere Regeln über den Zugang zu amtlichen Doku- menten aufstellt, ist analog zu den Vertraulichkeitsregelungen in anderen Bundesgesetzen durch Auslegung der betreffenden Normen zu ermitteln (BGE 146 II 265 E. 3). Im Hinblick auf den Sinn und Zweck ist zu beachten, dass mit der Schaffung des Öffentlichkeitsgesetzes die Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit die Regel darstellt; spezialgesetzliche Bestimmungen sind daher nicht leichthin so auszulegen, dass damit der Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird (BGE 146 II 265 E. 5.3). 3.4 Art. 19 RAG sieht vor, dass die Aufsichtsbehörde jährlich einen Bericht über ihre Tätigkeit und Praxis veröffentlicht (Abs. 1). Über laufende und abgeschlossene Verfahren informiert sie nur, wenn dies aus Gründen über- wiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich ist (Abs. 2). Der Wortlaut dieser Bestimmung enthält keinen ausdrücklichen Verweis auf das Öffentlichkeitsgesetz. Weder wird Abs. 2 als Spezialbestimmung bezeichnet, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen soll, noch wird vorge- sehen, dass eine Einsicht in Akten von laufenden oder abgeschlossenen Verfahren zulässig sei, sofern sie gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz verlangt werde. Der Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 RAG ist indessen insofern klar, als er der Aufsichtsbehörde verbietet, die Öffentlichkeit über laufende oder abgeschlossene Verfahren zu informieren, ausser, wenn dies aus
B-1109/2018 Seite 13 Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich ist. 3.5 In der Botschaft wird Art. 19 Abs. 2 RAG nicht als lex specialis zum Öffentlichkeitsgesetz bezeichnet. Es wird lediglich ausgeführt, dass die Aufsichtsbehörde grundsätzlich nicht über laufende oder abgeschlossene Verfahren informiert. Ausgenommen seien Fälle, in denen eine Information aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen erforder- lich sei, etwa, wenn falsche oder irreführende Nachrichten zu berichtigen und betroffene Personen, Revisionsunternehmen oder Publikumsgesell- schaften zu schützen seien oder die Glaubwürdigkeit der Aufsichtstätigkeit zum Schaden des Kapitalmarktes angezweifelt werde. Im Rahmen der vor- zunehmenden Abwägung der berührten Interessen sei zu berücksichtigen, ob das in Frage stehende Verfahren bereits öffentlich bekannt sei (Bot- schaft zur Änderung des Obligationenrechts [Revisionspflicht im Gesell- schaftsrecht] sowie zum Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsich- tigung der Revisorinnen und Revisoren vom 23. Juni 2004 [nachfolgend: Botschaft], S. 4077). 3.6 Auch in der Literatur wird Art. 19 Abs. 2 RAG nicht ausdrücklich als lex specialis in Bezug auf das Öffentlichkeitsgesetz bezeichnet. Ausgeführt wird jedoch, dass Art. 19 Abs. 1 RAG die Aufsichtsbehörde in Übereinstim- mung mit den Anforderungen des modernen Rechtsstaates an die Behör- dentätigkeit zu Transparenz über ihre Praxis verpflichte, während Abs. 2 ihr eine Schweigepflicht betreffend laufende und abgeschlossene Verfah- ren auferlege, die nur aus Gründen überwiegender öffentlicher oder priva- ter Interessen durchbrochen werden dürfe (DANIEL C. PFIFFNER, in: Basler Kommentar, Revisionsrecht 2011, Art. 19 RAG N 1 f.). Ein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Information oder Auskunft durch die Aufsichtsbehörde bestehe nicht (PFIFFNER, a.a.O., Art. 19 RAG N 4). 3.7 Das Revisionsaufsichtsgesetz datiert vom 16. Dezember 2005 und ist am 1. September 2007 in Kraft getreten, während das Öffentlichkeitsgesetz das Datum des 17. Dezember 2004 trägt und seit dem 1. Juli 2006 in Kraft ist. Bei der in Art. 19. Abs. 2 RAG vorgesehenen Beschränkung handelt es sich somit nicht um eine Schweigepflicht in einem älteren Gesetz, die im Licht des neueren Öffentlichkeitsprinzips auszulegen wäre, sondern um eine Einschränkung der Information der Öffentlichkeit in einem neueren Gesetz, die in Kenntnis des Informations- und Transparenzanspruchs des Öffentlichkeitsgesetzes erlassen wurde.
B-1109/2018 Seite 14 3.8 Wie die Vorinstanz überzeugend argumentiert, kann es nicht sein, dass das Öffentlichkeitsgesetz einem Dritten Anspruch auf Einsicht in Verfah- rensakten gibt, bezüglich derer es der Aufsichtsbehörde selbst untersagt ist, Informationen offenzulegen. Insofern besteht aus Gründen der Logik eine zwingende Korrelation zwischen der in Art. 19 Abs. 2 RAG aufgestell- ten Beschränkung der Informationsbefugnis der Vorinstanz und einem möglichen Anspruch eines Dritten auf Zugang zu diesen Informationen ge- stützt auf das Öffentlichkeitsgesetz. 3.9 Als Begründung, warum sie über laufende und abgeschlossene Ver- fahren nur informieren darf, wenn dies aus Gründen überwiegender öffent- licher oder privater Interessen erforderlich ist (Art. 19 Abs. 2 RAG), führt die Vorinstanz einerseits die Wahrung des Revisionsgeheimnisses und an- dererseits den Schutz der Personendaten der beaufsichtigten Revisions- unternehmen und Revisoren selbst an. 3.9.1 Gemäss Art. 730b Abs. 1 OR erhält eine Revisionsstelle vom revi- dierten Unternehmen alle Unterlagen und Auskünfte, die sie für die Erfül- lung ihrer Aufgaben benötigt. Im Gegenzug ist sie verpflichtet, das Geheim- nis über ihre Feststellungen zu wahren, soweit sie nicht von Gesetzes we- gen zur Bekanntgabe verpflichtet ist (Art. 730b Abs. 2 OR). Dieses Revi- sionsgeheimnis ist auch strafrechtlich geschützt; nach Obligationenrecht zur Verschwiegenheit verpflichtete Revisoren sowie ihre Hilfspersonen, die ein Geheimnis offenbaren, das ihnen infolge ihres Berufes anvertraut wor- den ist oder das sie in dessen Ausübung wahrgenommen haben, werden, auf Antrag, mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft (Art. 321 Abs. 1 StGB). Vorbehalten bleiben dabei unter anderem die ge- setzlichen Bestimmungen über die Auskunftspflicht gegenüber einer Be- hörde (Art. 321 Abs. 3 StGB), also insbesondere die Auskunftspflicht ge- mäss Art. 15a RAG, wonach die zugelassenen natürlichen Personen und Revisionsunternehmen sowie ihre Mitarbeiter der RAB alle Auskünfte er- teilen und Unterlagen herausgeben müssen, die diese für die Erfüllung ih- rer Aufgaben benötigt. Da die Revisionsstellen sämtliche Revisionsdienst- leistungen dokumentieren und Revisionsberichte sowie alle wesentlichen Unterlagen mindestens während zehn Jahren aufbewahren müssen (Art. 730c Abs. 1 OR), enthalten die Verfahrensakten der Vorinstanz in aller Regel Informationen und Dokumente, welche die Beaufsichtigten von den revidierten Unternehmen erhalten haben und die dem Revisionsgeheimnis unterliegen.
B-1109/2018 Seite 15 Mit der strafrechtlich geschützten Verpflichtung der Revisionsstellen, das Revisionsgeheimnis zu wahren, korreliert daher die Bestimmung von Art. 34 RAG, wonach die Organe und Mitarbeiter der Vorinstanz zur Ver- schwiegenheit verpflichtet sind. Auch dieses Amtsgeheimnis ist durch eine Strafdrohung geschützt (Art. 320 StGB), die in ihrer Schwere Art. 321 StGB entspricht. Der Wortlaut von Art. 34 RAG substantiiert zwar nicht näher, welche amtlichen Angelegenheiten unter dieses Amtsgeheimnis fallen. Zu berücksichtigen ist indessen auch die Einschränkung von Art. 24 Abs. 2 RAG, wonach Strafbehörden, denen die Vorinstanz Amtshilfe leistet, die erhaltenen Auskünfte und Unterlagen nicht an Dritte weitergeben dürfen. Aus diesem systematischen Kontext wird daher klar, dass die Vorinstanz – genau wie die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA in Bezug auf ihre Verpflichtung zur Wahrung des ebenfalls strafrechtlich geschützten Bankkundengeheimnisses – jedenfalls in Bezug auf alle Informationen oder Unterlagen, die sie von Beaufsichtigten erhalten hat und bezüglich derer die betreffenden Beaufsichtigten dem Revisionsgeheimnis unterlie- gen, einem sehr strikt zu verstehenden Amtsgeheimnis unterliegt, das ihr untersagt, Dritten Zugang zu diesen Informationen oder Unterlagen zu ge- ben. Auch das Öffentlichkeitsgesetz selbst sieht vor, dass der Zugang zu amtli- chen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsge- heimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Ein Ge- schäftsgeheimnis im Sinne dieser Bestimmung liegt vor, wenn die in Frage stehende Tatsache weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist, der Geheimnisherr an der Geheimhaltung der Tatsache ein berechtigtes Inte- resse hat und die Tatsache geheim halten will (BGE 142 II 340 E. 3.2; ISA- BELLE HÄNER, in: Basler Kommentar, DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014 [nachfol- gend: BSK DSG/BGÖ], Art. 7 BGÖ N 32 ff.). Das Revisionsgeheimnis stellt offensichtlich ein derartiges Berufs- oder Geschäftsgeheimnis dar. Die in Art. 19 Abs. 2 RAG aufgeführte Berechtigung, über laufende und abgeschlossene Verfahren zu informieren, wenn dies aus Gründen über- wiegender öffentlicher oder privater Interessen erforderlich ist, geht offen- sichtlich weiter als die strafrechtlichen Voraussetzungen für eine zulässige Lüftung des Revisionsgeheimnisses. Es ist daher davon auszugehen, dass Auskünfte oder Dokumente, welche die Vorinstanz von Beaufsichtigten er- halten hat und bezüglich derer die betreffenden Beaufsichtigten dem Revi- sionsgeheimnis unterliegen, Dritten nur zugänglich gemacht werden dür- fen, wenn auch die strengeren Voraussetzungen des Strafrechts gegeben
B-1109/2018 Seite 16 sind, also insbesondere mit Einwilligung des Berechtigten (Art. 321 Abs. 2 StGB). 3.9.2 Das Revisionsgeheimnis ist, da es strafrechtlich geschützt ist, zwar der wichtigste, aber nicht der einzige Grund, warum Art. 19 Abs. 2 RAG der Vorinstanz grundsätzlich untersagt, über laufende oder abgeschlossene Verfahren zu informieren. Ein weiterer Grund liegt im Schutz der Personen- daten der Beaufsichtigten selbst. In der Literatur wird diesbezüglich ausgeführt, eine Information über lau- fende Verfahren sei mit Blick auf die Unschuldsvermutung problematisch. Soweit die veröffentlichte Information die Identifikation der betroffenen Re- visoren oder Revisionsunternehmen unschwer ermögliche, tangiere auch die Information über abgeschlossene Verfahren, vor allem, wenn eine Sanktion auferlegt worden sei, die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Revisoren oder Revisionsunternehmen und könne ihre Reputation beschä- digen, der in der Revision eine hohe Bedeutung zukomme. Über laufende oder abgeschlossene Verfahren dürfe daher nur informiert werden, wenn dies aus Gründen überwiegender öffentlicher oder privater Interessen er- forderlich sei. Eine solche Information dürfe nicht dem "naming and sha- ming" von fehlbaren Revisoren oder Revisionsunternehmen und damit der General- und Spezialprävention dienen (PFIFFNER, a.a.O., Art. 19 RAG N 6). Eine Information der Öffentlichkeit über ein Versagen eines Revisors oder Revisionsunternehmens sei besonders heikel, denn in der Praxis könne eine solche Versetzung an den Schandpfahl den wirtschaftlichen Tod des betroffenen Prüfungsunternehmens bedeuten. Sie dürfe daher nur in seltenen Fällen, beispielsweise wenn die Glaubwürdigkeit des Schwei- zer Aufsichtssystems bedroht sei, angeordnet werden (PETER BÖCKLI, Re- visionsstelle und Abschlussprüfung nach neuem Recht, 2007, S. 38). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers stellen die Aufsichtsver- fahren der Vorinstanz keine Gerichtsverfahren im Sinne von Art. 30 BV dar. Die verfahrensabschliessenden Endverfügungen sind daher auch keine Gerichtsurteile, welche öffentlich zu verkünden wären (vgl. Art. 30 Abs. 2 BV). Vielmehr stellen Daten über administrative oder strafrechtliche Verfolgun- gen und Sanktionen besonders schützenswerte Personendaten dar (Art. 3 Bst. c Ziff. 4 Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 [DSG, SR 235.1]; BGE 142 II 268 E. 6.1). Aufsichtsrechtliche Verfahren der Vor- instanz können zu Sanktionen führen, weshalb die Akten dieser Verfahren
B-1109/2018 Seite 17 als besonders schützenswerte Personendaten im Sinne dieser Bestim- mung einzustufen sind. Natürliche und juristische Personen sind in daten- schutzrechtlicher Hinsicht grundsätzlich gleichgestellt (vgl. Art. 3 Bst. b DSG; GABOR P. BLECHTA, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 3 DSG N 21), weshalb der Umstand, dass die B._______ eine juristische und keine natürliche Per- son ist, in Bezug auf die Einstufung der in Frage stehenden Verfahrensak- ten als besonders schützenswerte Personendaten nicht relevant ist. Das Datenschutzgesetz sieht vor, dass im Rahmen der behördlichen Informa- tion der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder im Fall eines Zugangsge- suchs gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten von Dritten nur bekannt gegeben werden dürfen, wenn die betreffenden Personenda- ten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1 bis DSG). Selbst wenn die Bestimmung von Art. 19 Abs. 2 RAG nicht als lex specialis im Sinne von Art. 4 BGÖ eingestuft würde, würden es daher auch die Best- immungen des Datenschutzgesetzes der Vorinstanz verbieten, auf ein Ge- such nach dem Öffentlichkeitsgesetz hin einem Dritten gegen den Willen des betreffenden Beaufsichtigten Zugang zu den Akten eines laufenden oder abgeschlossenen Aufsichtsverfahrens zu gewähren, sofern diese Voraussetzungen nicht gegeben sind. 4. Der Beschwerdeführer macht geltend, es bestehe ein erhebliches öffentli- ches Interesse daran, dass er als Journalist Zugang zu den in Frage ste- henden Dokumenten erhalte. Die FIFA stehe als Weltfussballverband nicht nur weltweit im Rampenlicht, sondern da sie ein schweizerischer Verein sei, stelle sich auch die Frage, ob die schweizerischen rechtlichen Rah- menbedingungen genügend seien, um die betroffenen öffentlichen und pri- vaten Interessen zu schützen. Das öffentliche Interesse an der Aufklärung der Korruptionsvorwürfe und Unregelmässigkeiten sei erheblich. Die B._______ sei seit 1999 Revisionsstelle der FIFA gewesen. Im Nachgang zur Verhaftungswelle vom Mai 2015 sei auch bekannt geworden, dass die FIFA zwei Millionen Franken an den späteren UEFA-Präsidenten Michel Platini bezahlt habe, ohne dass diese Transaktion im Finanzbericht ersicht- lich gewesen sei. Im Zuge solcher Berichte habe die internationale Dach- gesellschaft der B._______ eine interne Untersuchung gegen die schwei- zerische B._______ eingeleitet und auch die Vorinstanz habe eine Unter- suchung durchgeführt. Im Juni 2016 sei bekannt geworden, dass die
B-1109/2018 Seite 18 B._______ den FIFA-Präsidenten davor gewarnt habe, FIFA-Reformen ab- zuschwächen, und dann ihr Mandat niedergelegt habe, weil die FIFA dieser Warnung keine Beachtung geschenkt habe. Die Medienmitteilung der Vor- instanz zeige, dass auch die Vorinstanz selbst dieser Angelegenheit ein öffentliches Interesse zumesse. Es bestehe auch ein erhebliches Interesse zu erfahren, ob das Revisions- aufsichtsgesetz seit seinem Inkrafttreten die erhofften Verbesserungen ge- bracht habe und zu einer effektiven Kontrolle der Revisionsgesellschaften geführt habe. Die fehlende Kontrolle über die Vorinstanz berge das Risiko, dass das Vertrauensverhältnis zwischen ihr und den geprüften Revisions- gesellschaften die Effektivität der Aufsichtstätigkeit mindern könnte. Es sei von entscheidender Bedeutung, dass die Tätigkeit der Vorinstanz der öf- fentlichen Berichterstattung durch Medien zugänglich sei, was sich mit be- sonders interessierenden Fällen exemplarisch darstellen lasse. Die Vor- instanz habe ihrem Aufsichtsverfahren selbst ein öffentliches Interesse zu- gemessen. Es überzeuge aber nicht, dass die Vorinstanz ein öffentliches Interesse nur an der Existenz des Aufsichtsverfahrens, nicht aber an den wichtigsten Ergebnissen desselben anerkenne. Falls in den in Frage ste- henden Dokumenten Elemente privater Natur enthalten seien, könnte der Zugang auch unter Auflagen gewährt werden. Die Vorinstanz macht dagegen geltend, in Abwägung der Persönlichkeits- und Datenschutzrechte der involvierten beaufsichtigten und zugelassenen Personen und Unternehmen sowie des Revisions- und Geschäftsgeheim- nisses sei sie zum Schluss gekommen, dass im konkreten Fall kein über- wiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu mehr Informationen be- stehe, als sie bereits in der Medienmitteilung vom 2. Oktober 2017 öffent- lich zugänglich gemacht habe. 4.1 Weder das Datenschutzgesetz noch das Revisionsaufsichtsgesetz füh- ren näher aus, was unter einem überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 19 Abs. 1bis DSG bzw. Art. 19 Abs. 2 RAG zu verstehen ist. Lediglich Art. 6 Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ [SR 152.31]) sieht vor, dass das öffentliche Interesse am Zugang zu Dokumen- ten das Recht des Betroffenen auf Schutz seiner Privatsphäre ausnahms- weise überwiegen kann, namentlich dann, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbe- sondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem
B-1109/2018 Seite 19 Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Ge- sundheit, oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglich- machung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen. 4.2 Im vorliegenden Fall ist dem Beschwerdeführer insofern zuzustimmen, als unzweifelhaft ein grosses Medieninteresse an allen Informationen im Zusammenhang mit den Korruptionsvorwürfen gegenüber der FIFA be- steht. Die Frage nach einem überwiegenden öffentlichen Interesse stellt sich in- dessen nur, soweit es um eine Abwägung dieses Interesses gegenüber dem Recht des beaufsichtigten Revisionsunternehmens auf Schutz seiner eigenen Daten geht (Art. 19 Abs. 1 bis DSG bzw. Art. 19 Abs. 2 RAG). In Bezug auf alle Dokumente und Informationen über das revidierte Unter- nehmen, welche die Vorinstanz vom beaufsichtigten Revisionsunterneh- men erhalten hat, unterliegt das Revisionsunternehmen dem Revisionsge- heimnis und die Vorinstanz einem entsprechend strikten Amtsgeheimnis (vgl. E. 3.9.1 hiervor). Wie dargelegt, stellt das Revisionsgeheimnis inso- fern ein Berufs- oder Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ dar. Soweit durch den Zugang zu amtlichen Dokumenten derartige Berufs- oder Geschäftsgeheimnisse offenbart werden könnten, darf der Zu- gang nicht gewährt werden, wobei sich die Frage einer Abwägung der In- teressen des Geheimnisherrn gegenüber einem allfälligen öffentlichen In- teresse nicht stellt, da derartige Geheimnisse auch bei einem noch so gros- sen öffentlichen Interesse nicht offenbart werden dürfen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Soweit der Beschwerdeführer ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den in Frage stehenden Dokumenten mit dem Interesse der Medienöffentlichkeit an der FIFA und einem Informationsbedürfnis in Bezug auf die dieser gegenüber erhobenen Korruptionsvorwürfen begründet, be- zieht er sich ausschliesslich auf Daten, bezüglich derer die B._______ dem Revisionsgeheimnis untersteht und die nach dem Gesagten als Berufs- oder Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ einzu- stufen sind. Da zu solchen Daten ungeachtet eines allfälligen grossen öf- fentlichen Interesses kein Zugang gewährt werden darf, erübrigt sich jede Interessenabwägung.
B-1109/2018 Seite 20 4.3 Der Beschwerdeführer behauptet zwar auch, es bestehe ein erhebli- ches Interesse zu erfahren, ob das Revisionsaufsichtsgesetz seit seinem Inkrafttreten die erhofften Verbesserungen gebracht habe und zu einer ef- fektiven Kontrolle der Revisionsgesellschaften geführt habe, weshalb es von entscheidender Bedeutung sei, dass die Tätigkeit der Vorinstanz der öffentlichen Berichterstattung durch Medien zugänglich sei. Dies sei mit besonders interessierenden Fällen exemplarisch darzustellen. Es ist nicht vorstellbar, wie die in Frage stehenden Dokumente so ge- schwärzt werden könnten, dass alle Daten, welche die FIFA betreffen und bezüglich derer die B._______ dem Revisionsgeheimnis untersteht, un- kenntlich gemacht würden, ohne dass dadurch jeglichem öffentlichen Inte- resse die Grundlage entzogen würde. Der Beschwerdeführer substantiiert denn auch nicht, inwieweit die Tätigkeit der B., unabhängig von ihrer Revisionstätigkeit für die FIFA, "besonders interessierend" sein sollte. Vor allem aber würde die Bestimmung von Art. 3 Bst. c Ziff. 4 DSG, wonach unter anderem Daten über administrative Sanktionen besonders schüt- zenswerte Personendaten darstellen, ihres Sinngehalts völlig entleert, wenn jeder Medienschaffende allein mit der Begründung, die Tätigkeit ei- ner Aufsichtsbehörde müsse der öffentlichen Berichterstattung durch Me- dien zugänglich sein, Zugang zu derartigen Daten erzwingen könnte. 5. Betrifft ein Gesuch amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in Betracht, so konsultiert sie die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innert zehn Tagen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Nach der bundesgerichtlichen Recht- sprechung ist eine derartige Stellungnahme auch dann einzuholen, wenn das Zugangsgesuch Dokumente betrifft, die Geschäftsgeheimnisse von Dritten enthalten (BGE 146 II 265 E. 5.5; Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 5.3.3). Es ist zwar nicht sehr wahrscheinlich, dass die FIFA und die B. ihre Zustimmung zu einem Zugang des Beschwerdeführers zu den in Frage stehenden Akten erteilen würden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind sie indessen vorgängig anzuhören, damit der Zu- gang jedenfalls dann gewährt werden könnte, wenn sie ihre Zustimmung erteilen sollten.
B-1109/2018 Seite 21 6. Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie der FIFA, und der B._______ Gelegenheit zu einer Stellungnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ gebe und anschliessend gestützt darauf erneut über das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers entscheide. 7. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer praxis- gemäss keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). 8. Der Beschwerdeführer ist nicht anwaltlich vertreten und hat keine entschä- digungsfähigen Kosten geltend gemacht, weshalb ihm keine Parteient- schädigung zuzusprechen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 f. VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Sache wird an die Vor- instanz zurückgewiesen, damit sie der FIFA und der B._______ Gelegen- heit zu einer Stellungnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ gebe und anschliessend gestützt darauf und im Sinne der Erwägungen erneut über das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers entscheide. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss in Höhe von Fr. 3'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
B-1109/2018 Seite 22 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Eva Schneeberger Myriam Senn
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 8. Januar 2021