Abt ei l un g II B-10 5 5 /2 00 9 {T 0 /2 } U r t e i l v o m 3 0 . A p r i l 2 0 1 0 Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Philippe Weissenberger, Richter David Aschmann, Gerichtsschreiberin Astrid Hirzel. A._______, vertreten durch Schweizerischer Bauernverband SBV Treuhand und Schätzungen, Beschwerdeführer, gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, Vorinstanz, Baudirektion Kanton Zürich, Zweitinstanz, ALN Amt für Landschaft und Natur, Abteilung Landwirtschaft, Erstinstanz. landwirtschaftliche Direktzahlungen für das Jahr 2005. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Be s e tzu n g Pa r te ie n Ge ge n s ta nd
B- 10 55 /2 0 0 9 Sachverhalt: A. A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) führt einen viehlosen landwirtschaftlichen Betrieb. Anlässlich der Betriebsdatenerhebung vom 20. April 2005 meldete er für das Beitragsjahr 2005 eine landwirt- schaftliche Nutzfläche von insgesamt (...) Aren an, darunter auch die von ihm genutzten, im Eigentum seines Nachbarn B._______ be- findlichen Parzellen Kat.-Nrn. (...) und (...), welche zusammen (...) Aren umfassen. Zum Beleg seines Direktzahlungsanspruchs und des dafür erforderlichen Ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN) reichte der Beschwerdeführer nebst dem Formular "Flächenerhebung" verschiedene Beilagen ein. Auf Anfrage des Amts für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (nachfolgend: Erstinstanz) teilte B._______ am 3. Dezember 2005 u.a. mit, er habe in seinem eigenen Betrieb im Jahr 2005 sechs Pferde gehalten; seine Parzelle Kat.-Nr. (...) sei von ihm während 28 Wochen, seine Parzelle Kat.-Nr. (...) während acht Wochen beweidet worden. Mit Schreiben vom 24. Februar 2006 bezifferte die Erstinstanz den Ge- samtbetrag der Rückforderung der an den Beschwerdeführer für das Jahr 2005 geleisteten Direktzahlungen auf Fr. 10'927.–. Sodann fand zwischen Beschwerdeführer und Erstinstanz ein Schriftenwechsel statt; es ging im Wesentlichen um die Frage, inwiefern die im Eigentum von B._______ stehenden Parzellen Kat.-Nrn. (...) und (...) für das Jahr 2005 als beitragsberechtigte landwirtschaftliche Nutzflächen an- zusehen seien, sowie um Kürzungen der Direktzahlungen wegen mangelhafter Aufzeichnungen. Mit Verfügung vom 5. Februar 2007 kürzte die Erstinstanz die Direkt- zahlungen an den Beschwerdeführer nachträglich für das Jahr 2005 um Fr. 9'964.–. Dieser Beitrag sei mit dem Direktzahlungsguthaben 2006 zu verrechnen. Der ungedeckte Restbetrag von Fr. 2'560.60 werde mit dem Direktzahlungsbeitrag 2007 verrechnet. B. Die Baudirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: Zweitinstanz) wies mit Entscheid vom 18. Juli 2007 einen vom Beschwerdeführer dage- gen geführten Rekurs ab. Sie nahm vorab davon Vormerk, dass der Beschwerdeführer folgende Kürzungen akzeptiere: Falschdeklaration Schnittblumen (Fr. 360.–), Sonnenblumen als NWR (Fr. 620.–), falsche Se ite 2
B- 10 55 /2 0 0 9 Angaben und zusätzliche Kürzung (Fr. 980.– und Fr. 490.–) sowie Rückforderung Ökobeitrag (Fr. 510.–), und erwog im Wesentlichen, die Befragung von B._______ habe ergeben, dass der Beschwerdeführer an dessen Parzellen keine Hauptnutzung habe. Allerdings habe der Beschwerdeführer auch nicht belegen können, dass er die Parzellen auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschafte. Die Kürzung aufgrund falscher Angaben hinsichtlich der Parzellen Kat.-Nrn. (...) und (...) sei nicht zu beanstanden; diese seien für das Jahr 2005 nicht direkt- zahlungsberechtigt. Die Kürzung für fehlende bzw. mangelhafte Auf- zeichnungen hinsichtlich der Positionen „Eiweisserbsen“, „Obstan- lagen“ und „Mist- bzw. Kompostbezug“ im Betrag von Fr. 1894.– sei gerechtfertigt. Die zusätzliche Kürzung gemäss Kapitel A Ziff. 1 der Richtlinie der Landwirtschaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005 zur Kürzung der Direktzahlungen (Direktzahlungs-Kürzungsricht- linie, DZKR) betrage insgesamt Fr. 5140.–. C. Mit Entscheid vom 14. Januar 2009 hiess der Zürcher Regierungsrat (nachfolgend: Vorinstanz) einen vom Beschwerdeführer dagegen ge- führten Rekurs teilweise gut. Die vorinstanzlichen Entscheide seien aufzuheben. Der Beschwerdeführer anerkenne ausdrücklich folgende Kürzungen bzw. Rückforderungen: Falschdeklaration Schnittblumen (Fr. 360.–) so- wie Sonnenblumen als NWR (Fr. 620.–). Zur Rückforderung "Öko-Bei- trag (Fr. 510.–)" seien keine Anträge gemacht worden; dieser gelte folglich als unbestritten. Die nur für den Betrag "falsche Angaben, zusätzliche Kürzung" massgebliche Position "Brombeeren als Hecke (Fr. 150.–)" habe der Beschwerdeführer nur indirekt bestritten; die Differenz aufgrund dieser falschen Angaben übersteige Fr. 1'000.–, weshalb von vornherein der Multiplikator zwei zur Anwendung ge- lange. Die Kürzung der Direktzahlungen von Fr. 1440.– für die extensiv genutzten Weiden B._______ sei rechtmässig. Darüber hinaus könne dem Beschwerdeführer jedoch nicht nachgewiesen werden, dass er die falschen Angaben vorsätzlich oder fahrlässig gemacht habe; eine über die Kürzung auf die tatsächlichen Verhältnisse hinausgehende zusätzliche Kürzung sei somit nicht zulässig. Die Abzüge für fehlende bzw. mangelhafte Aufzeichnungen bezüglich Eiweisserbsen, dem Ein- satz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obstanlage sowie Mist- und Kompostbezügen seien zulässig. Die positive Aufzeichnung sei um 15 % zu kürzen; diese seien jedoch nicht mit dem an den Beschwerde- Se ite 3
B- 10 55 /2 0 0 9 führer tatsächlich ausbezahlten Flächenbeitrag von Fr. 12'624.– zu multiplizieren, sondern mit dem Flächenbeitrag, den der Beschwerde- führer dereinst für das Jahr 2005 rechtskräftig zugesprochen erhalte, würde doch sonst eine Kürzung von Beiträgen vorgenommen, die der Beschwerdeführer letztendlich nicht erhalte. Die Direktzahlungen an den Beschwerdeführer für das Jahr 2005 seien nachträglich um Fr. 5190.– zu kürzen und zurückzufordern unter dem Vorbehalt einer weiteren Kürzung von 15 % von den ihm im Jahr 2005 tatsächlich gewährten Flächenbeiträgen; der Beitrag sei mit künftigen Direktzahlungsguthaben zu verrechnen. D. Dagegen erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 16. Februar 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids vom 16. Februar 2009 im Sinne seiner Begründung. Der Kanton Zürich sei anzuweisen, bei der Feststellung der Beitragsberechtigung für Direktzahlungen die Parzel- len Kat.-Nrn. (...) und (...) bei seinem Betrieb als beitragsberechtigte landwirtschaftliche Nutzflächen anzuerkennen. Die Kürzung wegen mangelhafter Aufzeichnungen sei aufzuheben. Die Direktzahlungen 2005 seien um höchstens Fr. 1'980.– zu kürzen. Zur Begründung bringt er sinngemäss vor, dass er den Hauptnutzen an den fraglichen Parzellen Kat.-Nr. (...) und (...) habe. Dies sei bereits im vorinstanzlichen Verfahren genügend belegt worden. Aus der Be- fragung von B._______ seien die falschen Schlüsse gezogen worden. Die Annahme, der Hauptzweck der fraglichen Flächen liege bei B._______, sei falsch. Die Vorinstanz wende die gesetzlichen Bestim- mungen falsch an, wenn sie die Motivation eines Eigentümers, der seine Fläche einem Bewirtschafter zur landwirtschaftlichen Nutzung überträgt, für die Frage der Beitragsberechtigung einer Fläche als massgebend betrachte. Entscheidend sei vielmehr das Kriterium der Bewirtschaftung auf eigene Rechnung und Gefahr, welches beim Be- schwerdeführer hinsichtlich der fraglichen Parzellen erfüllt sei. Es handle sich vorliegend weder um einen Flächenabtausch noch um eine Nutzungsüberlassung. Die Abzüge wegen mangelhafter Aufzeich- nungen bezüglich Eiweisserbsen, Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obstanlage sowie Mist- und Kompostbezügen würden bestrit- ten. Se ite 4
B- 10 55 /2 0 0 9 E. Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2009 schliesst die Vorinstanz unter Verweis auf die Akten, namentlich den angefochtenen Entscheid, auf Abweisung der Beschwerde. Die Zweitinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 23. März 2009 die Abweisung der Beschwerde unter Verweis auf den Mitbericht der Erstinstanz vom 17. März 2009. Darin beantragt die Erstinstanz eben- falls, die Beschwerde abzuweisen. Die Flächen würden ausschliesslich durch die Pferde von B._______ beweidet. Der Hauptzweck sei des- halb klarerweise die Beweidung und nicht die Raufutterproduktion. Die Widersprüche bezüglich Nutzen und Entschädigung hätten nicht aus- geräumt werden können. Der Beschwerdeführer habe nicht nach- weisen können, dass er die Flächen auf eigenen Nutzen und Gefahr bewirtschaftet habe und diese dem Bewirtschafter das ganze Jahr über zur Verfügung gestanden hätten. Die Aufzeichnungen bezüglich Eiweisserbsen, Obstanlagen sowie Mist- bzw. Kompostbezug seien widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. F. Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) unterstützt mit Stellungnah- me vom 30. April 2009 den angefochtenen Entscheid. Insbesondere seien die vom Beschwerdeführer und dem Pferdehaltungsbetrieb ge- meinsam genutzten Flächen für das Jahr 2005 von der landwirtschaft- lichen Nutzfläche auszuschliessen und die Beiträge entsprechend zu reduzieren. Der Abtausch von Flächen sei nur unter Betrieben zuge- lassen, die sich für den ökologischen Leistungsnachweis angemeldet hätten. Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers müsse die Drittperson, vorliegend der Pferdehaltungsbetrieb, für den ökologi- schen Leistungsnachweis angemeldet sein. Die fraglichen Flächen würden von beiden Betrieben gemeinsam bewirtschaftet bzw. genutzt. Dies belege auch der Bewirtschaftungsplan. Da beide Betriebe an der Bewirtschaftung der Flächen beteiligt seien, würden diese dem Bewirt- schafter eines Betriebes nicht ganzjährig zur Verfügung stehen. Somit seien die fraglichen Parzellen keine landwirtschaftlichen Nutzflächen im Sinne der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung. Darüber hinaus sei unklar, ob es sich beim Betrieb des Beschwerdeführers im Jahr 2005 überhaupt um einen selbständigen Betrieb gehandelt habe; infolge der gemeinsamen Bewirtschaftung der fraglichen Flächen seien die Produktionsstätten nicht mehr getrennt. Se ite 5
B- 10 55 /2 0 0 9 G. Mit unaufgeforderter Eingabe vom 19. Mai 2009 hält der Beschwerde- führer an seinen Anträgen fest. Die Erstinstanz sei in ihrer Stellung- nahme nicht auf den vorgelegten Bewirtschaftungsplan eingegangen. Es würden keine Widersprüche hinsichtlich Nutzung und Entschädi- gung bestehen; der Hauptteil der Arbeiten und der Hauptteil des Nutzens habe beim Beschwerdeführer gelegen. In Bezug auf die ge- meinsame Bewirtschaftung sei auf das Merkblatt der Erstinstanz vom 23. März 2006 hinzuweisen, wonach derjenige als Bewirtschafter gel- te, der den Hauptnutzen habe. Die durch das BLW aufgeworfene Fra- ge, ob der Betrieb des Beschwerdeführers die Anforderungen an einen selbständigen Betrieb überhaupt erfülle, sei zu bejahen, da zum Be- trieb des Beschwerdeführers nicht nur die in Frage stehenden Flä- chen, sondern auch weitere Flächen (Eigentum oder Pacht) gehören würden, die er selber und auf eigene Rechnung und Gefahr bewirt- schafte. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig: Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz ist letztinstanzlich (§ 19b i.V.m. § 42 des Zürcher Verwaltungsrechts- pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]) und erging in An- wendung von öffentlichem Recht des Bundes (Art. 31 des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32] i.V.m. Art. 5 VwVG; Art. 33 Bst. i VGG i.V.m. Art. 166 Abs. 2 des Landwirt- schaftsgesetzes vom 29. April 1998 [LwG, SR 910.1]). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom- men (Art. 48 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]), ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Die Anforderungen an Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 VwVG) sind erfüllt. Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. Se ite 6
B- 10 55 /2 0 0 9 2. Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Dieser wird durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und durch die Parteibegehren bestimmt, wobei der angefochtene Ent- scheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 35 E. 2). 2.1Der im angefochtenen Entscheid verfügte Rückforderungsbetrag setzt sich wie folgt zusammen (vgl. Ziff. 7b des angefochtenen Ent- scheids bzw. Ziff. II des Dispositivs): Falschdeklaration SchnittblumenFr. 360.- Sonnenblumen als NWRFr. 620.- Extensiv genutzte Weiden B.Fr. 1440.- Falsche Angaben, zusätzliche KürzungFr. 2660.- Rückforderung ÖkobeitragFr. 510.- TotalFr. 5190.- Hinzu kommt eine zusätzliche Kürzung von 15 % von den dem Be- schwerdeführer im Jahr 2005 tatsächlich gewährten Flächenbeiträgen für fehlende bzw. mangelhafte Aufzeichnungen (bezüglich Eiweiss- erbsen, Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obstanlage, Mist- und Kompostbezüge; vgl. Ziff. II des Dispositivs des angefochtenen Entscheids). 2.2Der Beschwerdeführer bestreitet einzig die Rückforderung auf- grund falscher Angaben hinsichtlich der Position "extensiv genutzte Weiden B._____" sowie die Kürzung wegen mangelhafter Aufzeich- nungen. Insgesamt seien die Direktzahlungen für das Jahr 2005 um höchstens Fr. 1'980.– zu kürzen. 3. Strittig ist zunächst die Rückforderung der Direktzahlungen 2005 in Bezug auf die Position "extensiv genutzte Weiden B._" und somit die Anerkennung der fraglichen Parzellen Kat.-Nrn. (...) und (...) als direktzahlungsberechtigte landwirtschaftliche Nutzflächen beim Be- trieb des Beschwerdeführers für das Jahr 2005. Die fraglichen Flächen stehen im Eigentum seines Nachbarn B._____, der einen Pferdehof führt. Dabei handelt es sich um einen nicht landwirtschaftlichen Pferdebetrieb, welcher (für das Jahr 2005) nicht für den ökologischen Leistungsnachweis angemeldet war. Beide Parzellen hat der Be- schwerdeführer als extensiv genutzte Weiden (ursprünglich, vgl. For- mular Flächenerhebung vom 3. Mai 2005) bzw. (richtigerweise) als landwirtschaftliche Nutzflächen bei seinem Betrieb angemeldet. Se ite 7
B- 10 55 /2 0 0 9 3.1Der Beschwerdeführer verweist auf den von ihm und B._______ unterzeichneten Bewirtschaftungsplan, welcher detailliert die ausge- führten Arbeiten an den fraglichen Flächen aufführe und belege, dass der Hauptnutzen im Jahr 2005 beim Beschwerdeführer gelegen habe. Zudem habe die Erstinstanz nicht darüber orientiert, welche Belege er vorzulegen habe, damit diese Parzellen als beitragsberechtigt aner- kannt werden könnten. Überdies seien die Antworten von B._______ hinsichtlich der Nutzung der Flächen mehrdeutig. Die Vorinstanz ist der Auffassung, die fraglichen Flächen seien dem Betrieb vom B._______ zuzurechnen, auch wenn sie zeitweise dem Beschwerdeführer als Mähwiese zur Futterproduktion überlassen worden seien. Der Nachweis, dass dem Beschwerdeführer das ge- samte von ihm als landwirtschaftliche Nutzfläche angemeldete Land tatsächlich für das Jahr 2005 zur Verfügung gestanden habe, gelinge ihm nicht. Es handle sich vorliegend um einen unzulässigen Flächen- abtausch zwischen dem Betrieb des Beschwerdeführers und dem- jenigen von B._______, da letzterer im Jahr 2005 nicht für den ÖLN angemeldet sei. Die Erst- und Zweitinstanz halten dafür, dass der Hauptzweck der Flächen in der Beweidung und nicht in der Raufutterproduktion ge- legen habe. Die diesbezüglichen Angaben seien trotz Rückfragen widersprüchlich geblieben. Dem Beschwerdeführer sei der Nachweis nicht gelungen, die Flächen auf eigenen Nutzen und Gefahr bewirt- schaftet zu haben und diese das ganze Jahr über zur Verfügung ge- habt zu haben. Das BLW hält fest, dass es sich vorliegend um eine gemeinsame Be- wirtschaftung handle und die Flächen dem Beschwerdeführer somit nicht ganzjährig zur Verfügung standen. Daher seien die fraglichen Parzellen keine landwirtschaftlichen Nutzflächen im Sinne der land- wirtschaftlichen Begriffsverordnung. 3.2Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei Erfüllung eines rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führen- den Tatbestandes Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber hätte eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen. Der hier zu beurteilende Sachverhalt bezieht sich auf Direktzahlungen für das Jahr 2005, weshalb die damals geltenden Rechtssätze anzuwenden sind (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-8363/2007 vom Se ite 8
B- 10 55 /2 0 0 9 18. Dezember 2008 E. 3.2). Die anwendbaren Bestimmungen ha- ben – soweit voliegend interessierend – grundsätzlich keine Ände- rungen erfahren; andernfalls werden sie im Folgenden unter Angabe der entsprechenden Fassung zitiert. 3.3Die Ausrichtung von Direktzahlungen durch den Bund ist an Vor- aussetzungen und Auflagen, insbesondere an die Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises gebunden (Art. 2 Abs. 1 Bst. b i.V.m. Art. 70 LwG). Die Beiträge sind grundsätzlich auf bodenbewirt- schaftende bäuerliche Betriebe beschränkt (Art. 104 Abs. 3 Bst. a und b der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101], Art. 70 LwG). Der Vollzug der Direktzah- lungen obliegt nach Art. 178 LwG weitgehend den Kantonen. Sie er- heben die notwendigen Daten auf sämtlichen Landwirtschaftsbetrie- ben, berechnen die Direktzahlungen für jeden Betrieb und zahlen die Beiträge aus. Darüberhinaus obliegt ihnen die Kontrolle der Richtigkeit der Angaben sowie die Einhaltung der Bedingungen und Auflagen (Art. 181 Abs. 3 LwG). Als allgemeine Direktzahlungen gelten u.a. Flächenbeiträge (Art. 72 LWG, Art. 1 Abs. 2 Bst. a der Direktzahlungsverordnung vom 7. De- zember 1998 [DZV, SR 910.13]). Zu Direktzahlungen berechtigt die landwirtschaftliche Nutzfläche mit Ausnahme der Flächen, die mit Baumschulen, Forstpflanzen, Zierpflanzen und Gewächshäusern mit festem Fundament belegt sind (Art. 4 Abs. 1 DZV). 3.3.1Als landwirtschaftliche Nutzfläche gilt eine dem Betrieb zuge- ordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne Sömmerungs- fläche, die dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung steht (Art. 14 Abs. 1 der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV, SR 910.91]). Die vom BLW erlassenen Erläuterungen und Weisungen zur LBV prä- zisieren, dass zur landwirtschaftlichen Nutzfläche die gesamte einem Betrieb zugeordnete, pflanzenbaulich genutzte Fläche gehört, sofern sie dem Bewirtschafter das ganze Jahr über zur Verfügung steht. Sie umfasst alles Land, das vom betreffenden Betrieb aus bewirtschaftet wird. Als landwirtschaftliche Nutzflächen zählen die Flächen im Eigen- tum und in Pacht sowie einzelne Grundstücke, die der Bewirtschafter in Gebrauchsleihe hat. Der Bewirtschafter muss jedoch in jedem Fall belegen können, dass ihm die Fläche tatsächlich für das ganze Jahr Se ite 9
B- 10 55 /2 0 0 9 zur Verfügung steht (Weisungen zur LBV zu Art. 14 Abs. 1 LBV in der für das Jahr 2005 gültig gewesenen Fassung). Das Kriterium des ganzjährigen zur Verfügung-Stehens (Art. 14 Abs. 1 LBV) dient nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung primär der Abgrenzung von land- wirtschaftlichen Nutzflächen zu Sömmerungsflächen und ähnlichen Verhältnissen mit nicht ganzjähriger Bewirtschaftung (BGE 134 II 287 E. 3.2). Bei den Weisungen zur LBV handelt es sich inhaltlich um eine Verwal- tungsverordnung. Verwaltungsverordnungen sind für die Durchfüh- rungsorgane verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsverordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsglei- che Verwaltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewähr- leisten. Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Er- fahrung einer Fachstelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwal- tungsunabhängige Gerichtsinstanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungs- verordnungen gebunden, sondern bei deren Überprüfung frei. Verwal- tungsverordnungen sind gleichwohl bei der Entscheidfindung zu be- rücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht somit nicht ohne triftigen Grund von Ver- waltungsverordnungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkreti- sierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestre- ben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Ge- setzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 4.3.1). 3.3.2Nach Art. 63 LwG werden landwirtschaftliche Direktzahlungen nur auf Gesuch hin ausgerichtet. Insofern hat der Beschwerdeführer im Sinne von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) darzulegen, dass er die Voraus- setzungen zum Erhalt von Direktzahlungen erfüllt. Der Gesuchsteller trägt die Beweislast für die rechtsbegründenden Tatsachen, aus denen er seinen Rechtsanspruch ableitet (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/ FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2006, Rz. 1623 ff.). Der Gesuchsteller hat somit die notwendigen Unterlagen für eine Prüfung seines Direktzahlungsanspruchs einzurei- chen und gegebenenfalls die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen. Se it e 10
B- 10 55 /2 0 0 9 Die Vor-, Zweit- und Erstinstanz haben aktenkundig den Beschwerde- führer (z.T.) mehrmals aufgefordert, zu einzelnen Aspekten der Prü- fung seines Direktzahlungsanspruchs bzw. des verfügten Rückfor- derungsanspruchs Stellung zu nehmen und entsprechende Belege, insbesondere zum Nachweis, dass ihm die fraglichen Flächen ganz- jährig zur Verfügung standen, einzureichen bzw. nachzureichen. Der diesbezügliche Einwand des Beschwerdeführers, er sei nicht darüber orientiert worden, welche Belege er vorzulegen habe, geht somit fehl. Es ist nicht Aufgabe der Behörde, dem Gesuchsteller detailliert anzu- geben, welche Art von Belegen zu den Voraussetzungen für geltend gemachte Beiträge er einzureichen habe. Eine allgemein gehaltene Aufforderung, entsprechende Belege einzureichen, genügt. 3.3.3Der Beschwerdeführer gab mit Schreiben vom 14. Dezember 2006 auf Nachfrage der Erstinstanz an, dass die Flächen als Mähwie- se von ihm selber bewirtschaftet würden. Er setze seine eigenen Ma- schinen ein, das Heu werde verkauft, die Nutzung der Fläche als Wei- de erfolge in Absprache mit ihm. Der Pferdehalter lasse die Fläche, die in acht Koppeln aufgeteilt sei, im Auftrag des Beschwerdeführers mit seinen Tieren beweiden. Über das ganze Jahr gesehen würde nur ein Drittel des Ertrags von den Pferden abgeweidet. Der Rest werde ge- heut und als Dürrfutter aufbereitet. Massgebend sei der Bewirtschaf- tungsplan. Der Bewirtschaftungsplan 2005 (unterzeichnet vom Beschwerdeführer und B._______ am 14. Dezember 2006) zeigt die auszuführenden Arbeiten auf der in acht Koppeln eingeteilten Fläche auf und belegt, dass die sechs Pferde (von B._______) abwechselnd auf den acht Koppeln weiden. Im vom Beschwerdeführer eingereichten "Feldkalender 2005" sind die auf den fraglichen Flächen zwischen April und Oktober von ihm aus- geführten Arbeiten mit dem entsprechenden Zeitaufwand verzeichnet. Die Raufutter-Produktion gemäss ÖLN-Kalender 2005 betrug für die Parzelle Kat.-Nr. (...) insgesamt 13 Rundballen und für die Parzelle Kat.-Nr. (...) 10 Rundballen. Diese Angaben wurden vom Beschwerde- führer im Verlauf des Verfahrens vor den Vorinstanzen mehrmals ge- ändert; zuletzt mit Eingabe vom 12. September 2008 an die Vorins- tanz. Se it e 11
B- 10 55 /2 0 0 9 B._______ gab auf Anfrage der Erstinstanz bezüglich der Bewirt- schaftung der Flächen am 3. Dezember 2005 folgende (schriftlichen) Auskünfte: Die Parzelle Kat.-Nr. (...) wurde im Jahr 2005 während acht Wochen beweidet, die Parzelle Kat.-Nr. (...) während 28 Wochen. Der Beschwerdeführer mähe das Gras auf den Parzellen von B.. Der Beschwerdeführer werde für die ausgeführten Arbeiten von B. entschädigt. Die Zäune seien auf Kosten von B._______ erstellt worden und B._______ habe den Samen für die Ansaat von Wiesen bezahlt. Anlässlich der Befragung im vorinstanzlichen Verfahren teilte B._______ mit Schreiben vom 6. Februar 2008 mit, für seine beiden Parzellen habe eine mündliche Vereinbarung mit dem Beschwerde- führer bestanden. Die Pferde hätten periodisch die Flächen beweidet. Über den Zeitpunkt der Beweidung und die Schnittzeit habe der Be- schwerdeführer entschieden. Er habe dem Beschwerdeführer keine Bewirtschaftungsaufträge erteilt. Die Pferde hätten ca. einen Drittel der gesamten Fläche beweidet, die restliche Fläche sei gemäht worden. Die beweideten Flächen seien periodisch gemäht worden. Die Pferde hätten nicht alle Koppeln abgeweidet. Der Beschwerdeführer habe, bis auf das Kontrollieren der Pferde, alle Arbeiten selber auf seine Kosten ausgeführt. Diese Arbeiten seien Bestandteil der mündlichen Vereinba- rung gewesen. Die Pferde hätten von ca. Mai bis November/Dezem- ber 2005 geweidet. Mit Schreiben vom 10. Juni 2008 nahm B._______ zu zwei Flächen innerhalb der Parzellen Kat.-Nr. (...) und Kat.-Nr. (...) Stellung; daraus lässt sich jedoch nur erkennen, dass er einen Teil des Samenguts selbst bezahlt hat. 3.3.4Aus den Vorakten ergibt sich somit, dass die Flächen zu einem nicht unmassgeblichen Teil durch die Pferde von B._______ beweidet wurden (28 bzw. acht Wochen; vgl. Bewirtschaftungsplan, der belegt, dass die Pferde alle Koppeln periodisch beweidet haben, vgl. E. 3.3.2 ). Selbst wenn die zeitweise Beweidung in Absprache mit dem Beschwerdeführer geschehen ist und die Pferde insgesamt lediglich einen Drittel der Gesamtfläche beweidet haben, bedeuted dieser Um- stand doch, dass der Beschwerdeführer die Flächen nicht das ganze Jahr über zur Verfügung hatte (vgl. auch Urteil des Bundesverwal- tungsgerichts B-690/2008 vom 18. September 2008 sowie Urteil des Bundesgerichts 2C_785/2008 vom 22. April 2009). Diesbezüglich ist Se it e 12
B- 10 55 /2 0 0 9 der Vorinstanz beizupflichten; der Beschwerdeführer vermag nicht nachzuweisen, dass er die Flächen das ganze Jahr über zur Verfü- gung hatte. Der Beschwerdeführer hat diese Aussage denn auch nicht bestritten, indem er beispielsweise anführt, die Beweidung habe nur in geringerem Umfang stattgefunden; er macht dagegen geltend, (u.a.) diese Aussage sei durch die Vorinstanz falsch gewürdigt worden. Eine falsche Würdigung der zeitlichen Quantifizierung der Beweidung durch die Pferde ist jedoch auszuschliessen. Zudem moniert er, die Aus- sagen von B._______ seien mehrdeutig; dem kann nicht gefolgt werden. Zusammenfassend ergibt sich, dass die periodische Beweidung durch die Pferde von B._______ so intensiv war, dass die Weiden dem Beschwerdeführer nicht ganzjährig zur Verfügung standen, wie von Art. 14 Abs. 1 LBV (vgl. E. 3.3.1) gefordert. 3.4Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe nachgewiesen, dass er die Flächen auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet habe, indem er den Hauptteil der anfallenden Arbeiten selber und mit eigenen Maschinen auf eigene Rechnung und ohne Abgeltung durch B._______ ausgeführt habe und das geerntete Dürrfutter verkauft habe, auch an B._______. 3.4.1Direktzahlungsberechtigt sind Bewirtschafter oder Bewirtschaf- terinnen, die einen Betrieb führen (Art. 2 Abs. 1 DZV). Gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV gilt als Bewirtschafter jede natürliche oder juristische Per- son oder Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rech- nung und Gefahr führt. Das Kriterium der Betriebsführung "auf eigene Rechnung und Gefahr" in Art. 2 Abs. 1 LBV weist darauf hin, dass als Bewirtschafter nur gelten kann, wer einen Betrieb tatsächlich und unabhängig führt. Dem- gemäss ist diejenige Person als Bewirtschafterin zu betrachten, wel- che das wirtschaftliche Risiko trägt, im Betrieb eine massgebende Funktion bei der Führung und Entscheidfällung einnimmt, sowie eine aktive Rolle im täglichen Geschehen ausübt und selber Hand anlegt. Eine bloss gelegentliche Mithilfe genügt nicht, um als Bewirtschafter bzw. als anspruchsberechtigte Person gelten zu können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.237/1997 vom 13. Februar 1998 E. 2a). Durch Direktzahlungen zu entschädigen ist derjenige, der die Hauptarbeit leistet und dabei auch das geschäftliche Risiko trägt. Die Bewirtschaf- Se it e 13
B- 10 55 /2 0 0 9 tung umfasst sowohl die geistige Auseinandersetzung mit dem betrieb- lichen Geschehen als auch die praktische Ausführung (Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts B-2231/2006 vom 13. Juli 2007 E. 3.1). 3.4.2Der Beschwerdeführer stützt sich zur Begründung, dass er die Flächen auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschafte, auf die Aus- führung der anfallenden Arbeiten, was durch den Feldkalender 2005 und die entsprechenden Parzellenblätter belegt ist. Unklar dagegen ist, inwiefern er für seine Arbeiten von B._______ entschädigt wurde; diesbezüglich haben B._______ und der Beschwerdeführer (teilweise) einander widersprechende Angaben gemacht (vgl. E. 3.3.3). Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass der Beschwerdeführer das wirt- schaftliche Risiko alleine getragen hat, konnte er, bezogen auf die fraglichen Flächen, nicht unabhängig von B._______ agieren, da der Beschwerdeführer, wie das BLW richtigerweise festhält, zumindest auf den Weidebedarf von B._______ Rücksicht nehmen musste. Die fraglichen Flächen werden von beiden Betrieben bewirtschaftet bzw. genutzt: vom Beschwerdeführer als Mähwiese für die Dürrfutterernte und den Verkauf, vom Pferdehof als Pferdeweide. Der Nutzen des Beschwerdeführers überwiegt somit den Nutzen von B._______ nicht bzw. nicht derart, dass von einem Hauptnutzen seitens des Be- schwerdeführers gesprochen werden kann. 3.4.3Der Beschwerdeführer beruft sich zudem auf das Merkblatt "Keine Direktzahlungen für landwirtschaftliche Nutzflächen und Nutz- tiere, die nicht auf eigene Rechnung und Gefahr bewirtschaftet bzw. gehalten werden" vom 23. März 2006, das von der Erstinstanz und dem BLW unterzeichnet ist. Demnach gilt, wenn die Bewirtschaftung nicht ausschliesslich durch eine Person erfolgt, derjenige als Bewirt- schafter, der den Hauptnutzen hat. Der Beschwerdeführer konnte je- doch den Nachweis nicht erbringen, dass er an den fraglichen Flächen den Hauptnutzen hat (vgl. E. 3.4.2). Überdies ist dieses Merkblatt für die Beurteilung der Rückforderung für zu Unrecht bezogene Direkt- zahlungen aus dem Jahr 2005 nicht einschlägig. 3.5Die fraglichen Parzellen Kat.-Nrn. (...) und (...) erfüllen somit die Voraussetzungen als direktzahlungsberechtigte landwirtschaftliche Nutzflächen beim Betrieb des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 nicht. Der Beschwerdeführer ist daher zur Rückzahlung des ent- sprechenden (zu Unrecht ausbezahlten) Beitrags in der Höhe von Fr. 1440.– verpflichtet. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid Se it e 14
B- 10 55 /2 0 0 9 bereits dargelegt, dass dem Beschwerdeführer diesbezüglich weder Vorsatz noch Fahrlässigkeit im Sinne von Art. 70 Abs. 1 Bst. a DZV nachzuweisen und somit eine zusätzliche Kürzung gestützt auf Kapi- tel A Ziff. 1 DZKR (in der für das Jahr 2005 gültig gewesenen Fassung) nicht angezeigt ist (vgl. angefochtener Entscheid E. 5). Ob es sich vor- liegend um einen unzulässigen Flächenabtausch zwischen einem für den ÖLN angemeldeten Betrieb und einem für den ÖLN nicht ange- meldeten Pferdehof handelt, ist für die Beurteilung des Rückforde- rungsanspruchs unerheblich. 4. Strittig ist die zusätzliche Kürzung von 15 % von den dem Beschwer- deführer im Jahr 2005 tatsächlich gewährten Flächenbeiträgen für fehlende bzw. mangelhafte Aufzeichnungen (bezüglich Eiweisserbsen, Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obstanlage, Mist- und Kom- postbezüge; vgl. Ziff. II des Dispositivs des angefochtenen Ent- scheids). 4.1Der Beschwerdeführer beantragt, die Kürzung der Direktzah- lungen wegen mangelhafter Aufzeichnungen sei aufzuheben. Im Ein- zelnen geht es zunächst um einen Abzug von 10 Punkten wegen feh- lender Aufzeichnungen in Bezug auf die Eiweisserbsenproduktion. Der Beschwerdeführer beantragt, lediglich 5 Punkte zu reduzieren, da die notwendigen Angaben vorhanden seien. Weiter handelt es sich um einen Abzug von 5 Punkten wegen mangelhafter Aufzeichnungen über den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obstanlage. Der Be- schwerdeführer beantragt, keinen Abzug zu tätigen, da auch hier die notwendigen Angaben vorhanden seien. Schliesslich beanstandet er den Abzug von 10 Punkten wegen fehlender Aufzeichnungen zu den Mist- und Kompostbezügen; hier sei ebenfalls kein Abzug zu tätigen, weil im Jahr 2005 keine Hofdünger geliefert worden seien und er des- halb auch nicht über Belege verfüge. Die Aufzeichnungen müssten nur für akkreditierte Inspektionsstellen nachvollziehbar sein; diese verfüg- ten über Sachkenntnisse. Für Unkundige ausserhalb der Landwirt- schaft seien diese Angaben schwer verständlich. Die Vor- und Zweitinstanz beurteilten diese Kürzungen als recht- mässig. Die Erstinstanz macht geltend, die Aufzeichnungen des Be- schwerdeführers bezüglich Eiweisserbsen, Obstanlagen und Mist- bzw. Kompostbezug erfüllten die Anforderungen gemäss DZV nicht; sie seien widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Der Beschwerde- Se it e 15
B- 10 55 /2 0 0 9 führer habe die interne Nummerierung seiner Parzellen öfter gewech- selt; dies müsse vermerkt werden, damit die Abfolge ohne zusätzli- chen Aufwand nachvollzogen werden könne. Der Hinweis des Be- schwerdeführers, dass die Aufzeichnungen nur von Personen mit ent- sprechender Sachkenntnis geprüft werden müssten, sei nicht stichhal- tig, da diese Sachkenntnis bei den Mitarbeitenden der Erstinstanz vor- handen sei und es für die Kontrollstellen einen unverhältnismässigen Aufwand bedeuten würde, die Aufzeichnungen zusammenzustellen und die entsprechenden Resultate herauszulesen. 4.2Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Ge- suchsteller oder die Gesuchstellerin das LwG, dessen Ausführungsbe- stimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Nach Art. 70 Abs. 1 DZV kürzen oder verwei- gern die Kantone die Beiträge gemäss der Richtlinie der Landwirt- schaftsdirektorenkonferenz vom 27. Januar 2005 zur Kürzung der Direktzahlungen (DZKR), wenn der Gesuchsteller oder die Gesuch- stellerin u.a. die Bedingungen und Auflagen der DZV und weitere, die ihm oder ihr auferlegt wurden, nicht einhält (Bst. d). 4.2.1Nach Ziff. 1.2 des Anhangs zur DZV (in der im Jahr 2005 gültig gewesenen Fassung) macht der Bewirtschafter regelmässig Aufzeich- nungen über die Bewirtschaftung des Betriebs. Diese müssen die rele- vanten Betriebsabläufe nachvollziehbar darstellen. Insbesondere müs- sen die folgenden Angaben darin enthalten sein: Betriebsfläche, land- wirtschaftliche Nutzfläche, Parzellenplan, Parzellenverzeichnis (Bst. a); Angaben über die Kulturen, die Bodenhaltung, die Düngung, den Pflanzenschutz und bei Ackerkulturen die Erntedaten und -erträge (Bst. b); die zur Berechnung der Nährstoffbilanz notwendigen Unter- lagen (Bst. c); weitere Aufzeichnungen, sofern dies zweckdienlich ist (Bst. d). 4.2.2Gemäss Kapitel B Ziff. 1.1.1 DZKR (in der im Jahr 2005 gültig gewesenen Fassung) sind bei Mängeln in den Aufzeichnungen betref- fend Pflanzenbau folgende Punkte in Abzug zu bringen: Dokument un- vollständig, 5 Punkte pro Dokument, maximal jedoch 20 Punkte; Doku- ment fehlend oder unbrauchbar, 10 Punkte pro Dokument, maximal je- doch 40 Punkte. Bei einem ersten Mangel wird die Kürzung nach Kapitel B Ziff. 1.1 DZKR wie folgt berechnet: Abzüge in Punkten minus Toleranz von 10 Punkten/100 x Flächenbeitrag. Se it e 16
B- 10 55 /2 0 0 9 4.2.3Die Angaben bezüglich Eiweisserbsenproduktion im Jahr 2005 sind nicht nachvollziehbar, da sich einerseits auf den entsprechenden Parzellenblättern im ÖLN-Kalender 2005 keine Angaben befinden, ob- wohl auf zwei Parzellen als Hauptkultur im Sommer-Halbjahr Eiweiss- erbsen ausgewiesen sind, was der Beschwerdeführer damit begrün- det, dass keine Arbeiten angefallen seien. Über die Erntedaten fehlen jedoch die entsprechenden Angaben. Die Ernte sei durch den Empfangs- und Bewertungsschein des Getreidezentrums X._______ belegt; dieser ist zwar bei den Akten und belegt den Verkauf von 2'119 kg (netto), ist jedoch nicht unterschrieben. Die Dokumentation erweist sich damit als unvollständig. Der betreffende Abzug von 10 Punkten ist daher nicht zu beanstanden. 4.2.4Bezüglich dem Einsatz von Pflanzenschutzmitteln bei der Obst- anlage sind die Aufzeichnungen ebenfalls mangelhaft; das entspre- chende Parzellenblatt weist keine Einträge auf, im Gegensatz zum Feldkalender 2005, welcher einzelne Angaben enthält. Insofern ist die Dokumentation des Beschwerdeführers widersprüchlich und lücken- haft. Der Abzug von 5 Punkten ist ebenfalls nicht zu beanstanden. 4.2.5Der Abzug von 10 Punkten wegen fehlender Aufzeichnungen zu den Mist- und Kompostbezügen ist nicht zu beanstanden; der Be- schwerdeführer beruft sich in der Beschwerdeschrift zwar darauf, dass im Jahr 2005 keine Hofdünger geliefert worden seien, hat jedoch im Verlauf der vorinstanzlichen Verfahren widersprüchliche Angaben dazu gemacht. Diesbezüglich kann auf die Erwägung im angefochtenen Ent- scheid verwiesen werden (vgl. E. 6.e des angefochtenen Entscheids). 4.2.6Nach Abzug der Toleranz von 10 Punkten ergibt dies eine Kür- zung von 15 % wegen fehlender bzw. mangelhafter Aufzeichnungen von den im Jahr 2005 dereinst rechtskräftig zugesprochenen Flächen- beiträgen (für die Berechnung vgl. E. 4.2.2). 5. Zusammengefasst erweisen sich sowohl die angefochtene Rückforde- rungspostion in der Höhe von Fr. 1'440.– als auch die Kürzungs- position von 15 % von den im Jahr 2005 dereinst rechtskräftig zu- gesprochenen Flächenbeiträgen als rechtmässig. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. 6. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer Se it e 17
B- 10 55 /2 0 0 9 die Verfahrenkosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschä- digungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 1'200.– festgesetzt und mit dem am 2. März 2009 geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'200.– verrechnet. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200.– werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1200.– ver- rechnet. 3. Dieses Urteil geht an: -den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) -die Vorinstanz (Ref-Nr. 44. Landwirtschaftliche DZ; Gerichtsurkun- de) -die Zweitinstanz -die Erstinstanz -das Bundesamt für Landwirtschaft BLW -das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement EVD (Gerichtsur- kunde) Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Der vorsitzende Richter:Die Gerichtsschreiberin: Ronald FluryAstrid Hirzel Se it e 18
B- 10 55 /2 0 0 9 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be- gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweis- mittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: 4. Mai 2010 Se it e 19