B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung II B-1014/2019
Urteil vom 24. Juli 2020
Besetzung
Richterin Maria Amgwerd (Vorsitz), Richter Francesco Brentani, Richter Pascal Richard, Gerichtsschreiber Roger Mallepell.
Parteien
A._______, vertreten durch lic. iur. Pius Koller, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,
gegen
Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern (lawa), Biodiversität und Natürliche Ressourcen,
Vorinstanz.
Gegenstand
Kürzung der Direktzahlungen 2018.
B-1014/2019 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) bewirtschaftet in E._______ auf rund (...) Metern über dem Meeresspiegel den landwirt- schaftlichen Ganzjahresbetrieb "(F._______)" (Betriebs-Nr. [...]; Agate-Nr. [...]). Die landwirtschaftliche Nutzfläche des Betriebs umfasst (...) Aren. Rund (...) % davon sind Biodiversitätsförderflächen (nachfolgend auch: BFF). Zu diesen zählen extensiv genutzte Wiesen, extensiv genutzte Wei- den, wenig intensiv genutzte Wiesen sowie (...) (vgl. Vorinstanz, Beilage V, S. 3 ff.; Vorinstanz, Beilage B; Übersicht über die BFF unter < http://www.bff-spb.ch/de/biodiversitaetsfoerderflaechen/>; abgerufen im Juni 2020). A.b Im Jahr (...) schloss der Beschwerdeführer mit dem Kanton Luzern ei- nen öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftungsvertrag. Darin verpflichtete sich der Beschwerdeführer, die jeweiligen – in einem Plan markierten – Nutzflä- chen gegen eine jährlich vom Kanton zu bezahlende Gegenleistung im Sinne der vereinbarten Bestimmungen zu pflegen und zu bewirtschaften (vgl. Beschwerde, Beilage 11). Diesen Bewirtschaftungsvertrag lösten die Vertragsparteien im Jahr (...) durch einen neuen Vertrag ab, welcher wei- terhin in Kraft ist (vgl. Beschwerde, Beilage 9). Auch im Bewirtschaftungs- vertrag aus dem Jahr (...) (nachfolgend: Bewirtschaftungsvertrag 2) ver- pflichtete sich der Beschwerdeführer zur vertragsgemässen Bewirtschaf- tung der Flächen gegen eine jährlich vom Kanton zu bezahlende Gegen- leistung (nachfolgend: kantonaler Naturschutzbeitrag). A.c Die detaillierte Bewirtschaftung – wie die Art der Nutzung, der früheste Schnittzeitpunkt, die Düngung und Beweidung sowie andere einmalige oder wiederkehrende Bewirtschaftungsmassnahmen – regelten der Be- schwerdeführer und der Kanton Luzern in verschiedenen Anhängen zum Bewirtschaftungsvertrag 2 (vgl. Anhänge A-T [Beschwerde, Beilage 9]). Mit diesen Anhängen, welche sich je auf eine der Teilflächen des Landwirt- schaftsbetriebs beziehen, verpflichtete sich der Beschwerdeführer insbe- sondere zur folgenden Bewirtschaftungsmassnahme (vgl. Beschwerde, Beilage 9 [Anhänge A-L und S-T]; Beschwerde Rz. 19; Replik, Ziff. 7.1): "Zur Schonung der Fauna zum Mähen schneidende Werkzeuge verwenden und Mähgut am Boden trocknen lassen."
B-1014/2019 Seite 3 Damit übereinstimmend macht das amtliche Flächenverzeichnis 2018 dem Beschwerdeführer die folgende Vorgabe zur Bewirtschaftung der extensiv und wenig intensiv genutzten Wiesen (vgl. Vorinstanz, Beilage B): "Schnittgut Trocknung auf der Fläche / Bodenheu bereiten." A.d Der Beschwerdeführer erhebt für den Landwirtschaftsbetrieb Anspruch auf kantonale Naturschutzbeiträge gestützt auf den Bewirtschaftungsver- trag 2 bzw. gestützt auf "kantonale Programme" sowie auch Anspruch auf Direktzahlungen gestützt auf die Direktzahlungsverordnung des Bundes. Auch für das Jahr 2018 meldete der Beschwerdeführer den Betrieb für den Bezug von Direktzahlungen an; dies insbesondere auch in der Form von Biodiversitätsbeiträgen (Qualitätsbeiträge für Biodiversitätsförderflächen der Qualitätsstufen I und II sowie Vernetzungsbeitrag) und Landschafts- qualitätsbeiträgen (vgl. [...]). B. B.a Am (...) sowie am (...) führte die für den Beschwerdeführer zuständige Kontrollorganisation C._______ auf dem Betrieb des Beschwerdeführers eine angemeldete Kontrolle bzw. eine Nachkontrolle der Biodiversitätsför- derflächen und der Landschaftsqualität durch. B.b Mit Schreiben vom 22. August 2018 teilte die Kontrollorganisation dem Beschwerdeführer mit, dass sie die folgenden Mängel festgestellt habe (vgl. Beschwerde, Beilage 10): – "Lagerung von Siloballen im Wald" Die Kontrollorganisation beantragte diesbezüglich unter dem Titel eines Mangels bei der Landschaftsqualität eine Beitragskürzung um Fr. 600.- (mit dem Vermerk "LQ LU", "G2 Keine Siloballen oder geordnete Silobal- len-Lagerung"). Sie wies darauf hin, dass die angetroffenen Folienballen gemäss dem Beschwerdeführer von Hirschen in den Wald gestossen wor- den und frische Spuren vorhanden gewesen seien. Der Beschwerdeführer habe erklärt, die Ballen sofort entfernen zu wollen. – "Produktion von Haylage anstelle von Dürrfutterbereitung auf mind. der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutzflächen" Diesbezüglich beantragte die Kontrollorganisation Beitragskürzungen um Fr. 3'860.-, Fr. 1'919.- sowie um Fr. 10'208.-. Die Kürzungsanträge um Fr. 3'860.- und um Fr. 1'919.- erfolgten unter dem Titel eines Mangels bei den Biodiversitätsförderflächen (mit dem Vermerk "QI A - Extensiv genutzte
B-1014/2019 Seite 4 Wiesen [...]" bzw. "QI A - Wenig intensiv genutzte Wiesen [...])". Die Kür- zung um Fr. 10'208.- stellte die Kontrollorganisation dem Beschwerdefüh- rer unter dem Titel eines Mangels beim ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) in Aussicht (mit dem Vermerk "Objekte in Inventaren nationaler Be- deutung [...]"). Abschliessend wies die Kontrollorganisation den Beschwer- deführer in einer "Rechtsmittelbelehrung" darauf hin, bei ihr innerhalb von drei Werktagen schriftlich eine Feststellungsüberprüfung verlangen zu kön- nen, wenn er mit dem Kontrollergebnis nicht einverstanden sei. Von dieser Möglichkeit machte der Beschwerdeführer keinen Gebrauch. B.c In der Folge übermittelte die Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern (lawa; nachfolgend: Vorinstanz) dem Beschwerdeführer am 11. Oktober 2018 ohne weitere Vorankündigung oder Gewährung der Möglichkeit, sich zu den Anträgen der Kontrollorganisation äussern zu kön- nen, die detaillierte Abrechnung über die Beitragszahlungen für das Jahr 2018. Diese Abrechnung gab dem Beschwerdeführer die folgenden Kürzungen der Direktzahlungen und kantonalen Naturschutzbeiträge im Jahr 2018 be- kannt (vgl. Beschwerde, Beilage 5): a) "Korrekturen und Kürzungen Bundesprogramme (DZV + EKBV)": Fr. 16'587.15 Diese Beitragskürzung setzte sich aus den folgenden Teilkürzungen zu- sammen (vgl. Beschwerde, Beilage 5, S. 2, 6): Teilkürzung vorgeworfener Mangel: Nr. Betrag (CHF) 1 600.00 Landschaftsqualität ("Siloballen sind nicht korrekt gelagert" "Lagerung von Siloballen im Wald") 2 3'859.70 Biodiversitätsförderflächen (BFF) Naturschutz ("Naturschutz – Extensiv genutzte Wiesen Anforderungen Naturschutz gemäss Flächenver- zeichnis werden nicht eingehalten") 3 1'919.20 Biodiversitätsförderflächen (BFF) Naturschutz ("Naturschutz – Wenig intensiv genutzte Wiesen Anforderungen Naturschutz gemäss Flächenver- zeichnis werden nicht eingehalten")
B-1014/2019 Seite 5 4 10'208.25 Ökologischer Leistungsnachweis (ÖLN) ("Vorschriftsgemässe Bewirtschaftung von Objek- ten in Inventaren nationaler Bedeutung, bei vorlie- gendem rechtskräftigen Entscheid: anderer Man- gel"). 16'587.15
Durch diese Teilkürzungen verringerte sich das "Total Direktzahlungen und
Einzelkulturbeiträge" laut der Abrechnung vom 11. Oktober 2018 auf
Fr. (...) (vgl. Beschwerde, Beilage 5, S. 2). Weiter bekräftigte die Vorinstanz
in "Bemerkungen" am Schluss der Abrechnung (vgl. S. 8), dass die Teilkür-
zung Nr. 1 den Vorwurf der "Lagerung von Siloballen im Wald" betrifft, wo-
bei auch der Hinweis wiederholt wurde, dass die Ballen gemäss dem Be-
schwerdeführer von Hirschen in den Wald gestossen worden seien und es
frische Spuren gegeben habe. Die Teilkürzungen Nr. 2 bis Nr. 4 beruhten
gemäss den erwähnten Bemerkungen auf der durch die Kontrollorganisa-
tion bemängelten "Produktion von Haylage anstelle von Dürrfutteraufberei-
tung auf mind. der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutzflächen".
Durch die ausdrückliche Bezeichnung jeder Teilkürzung als "Beitragskür-
zung gemäss Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013" bestätigte
die Vorinstanz, dass es sich bei allen vier Teilkürzungen um solche gestützt
auf die Direktzahlungsverordnung handelte (vgl. Beschwerde, Beilage 5,
Hierdurch reduzierte sich das "Total Kanton" auf Fr. (...) (vgl. Beschwerde,
Beilage 5, S. 2).
B.d Mit Schreiben vom 29. Oktober 2018 erhob der Beschwerdeführer bei
der Vorinstanz "Einsprache gegen den Direktzahlungsentscheid vom
11. Oktober 2018" (vgl. Vorinstanz, Beilage Q; Beschwerde, Beilage 6).
Er beantragte einen "Verzicht auf Kürzung der Direktzahlungen" in den Kür-
zungspunkten (1) "Siloballenlagerung", (2) "extensiv genutzte Wiese Na-
turschutz", (3) "wenig intensiv genutzte Wiesen" und (4) "vorschriftsge-
mässe Bewirtschaftung von Objekten in Inventaren nationaler Bedeutung".
Die ganze Sachlage und die Gründe der auf dem Betrieb des Beschwer-
deführers praktizierten Mähguterzeugung seien bei der Nachkontrolle am
(...) besprochen und analysiert worden. Der Beschwerdeführer habe die
Bewirtschaftung einschliesslich Mähgutlagerung mit Einwickeln von
B-1014/2019 Seite 6 Mähgut vor dem Abschluss des Bewirtschaftungsvertrags 2 ausgiebig mit seinem damaligen Berater besprochen. Daher sei es für ihn und sein Um- feld umso erstaunlicher, dass das Einwickeln von Mähgut, welches so gut wie möglich trocken eingewickelt werde, nicht akzeptiert werde. B.e Am 22. November 2018 hiess die Vorinstanz die Einsprache vom 29. Oktober 2018 teilweise gut und verzichtete auf die Teilkürzung Nr. 1 im Betrag von Fr. 600.- aufgrund der "Lagerung von Siloballen im Wald" (vgl. Vorinstanz, Beilage R; Beschwerde, Beilage 7). Die nicht korrekt gelagerten Siloballen seien offensichtlich durch Hirsche in den Wald gestossen worden, was als höhere Gewalt ausgelegt werden könne. Bei der Nachkontrolle seien die Siloballen sachgerecht gelagert ge- wesen. Im Übrigen wies die Vorinstanz die Einsprache des Beschwerde- führers ab. In tatsächlicher Hinsicht berief sie sich unverändert aus- schliesslich auf das Schreiben der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 (vgl. B.b), in welchem festgestellt worden sei, dass auf mindestens der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutzflächen die Futterkonservie- rung der extensiv wie auch wenig intensiv genutzten Wiesen nicht als Bo- denheu erfolge. Da auf diese Inspektionsbescheinigung keine Einsprache erfolgt sei, werde der Sachverhalt auch vom Beschwerdeführer nicht be- stritten. Dieser könne, falls er nicht einverstanden sei, bis am 14. Dezem- ber 2018 einen kostenpflichtigen beschwerdefähigen Entscheid beantra- gen. B.f Ohne den Ablauf dieser Frist abzuwarten, liess die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer darauf am 29. November 2018 eine neue detaillierte Ab- rechnung über die Beitragszahlungen für das Jahr 2018 zukommen (vgl. Vorinstanz, Beilage V). In dieser neuen Abrechnung war die Teilkürzung Nr. 1 um Fr. 600.- im Sinne des Einspracheentscheids vom 22. November 2018 nicht mehr ent- halten. Die in der Abrechnung vom 11. Oktober 2018 vorgenommenen "Korrekturen und Kürzungen Bundesprogramme" um Fr. 3'859.70, Fr. 1'919.20 und Fr. 10'208.25 hielt die Vorinstanz hingegen auch in der Abrechnung vom 29. November 2018 ausdrücklich aufrecht. Weiter bestä- tigte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer in der Abrechnung vom 29. No- vember 2018 im Sinne einer entsprechenden Ankündigung in der Abrech- nung vom 11. Oktober 2018, dass ihm zusätzlich ein Übergangsbeitrag in der Höhe von Fr. (...) ausbezahlt werde (vgl. Beschwerde, Beilage 5, S. 2:
B-1014/2019 Seite 7 "Der Übergangsbeitrag wird erst mit der Schlusszahlung berechnet und ausgerichtet"). Unter Berücksichtigung dieser Anpassungen wies die Abrechnung vom 29. November 2018 ein neues "Total Direktzahlungen und Einzelkulturbei- träge" von Fr. (...) aus (...). Die Position "Korrekturen und Kürzungen Bun- desprogramme" belief sich in der Abrechnung vom 29. November 2018 fol- gerichtig neu auf Fr. (...). Das "Total Kanton" wies die Abrechnung vom 29. November 2018 bei unveränderter Kürzung der kantonalen Pro- gramme um Fr. 282.- wiederum mit Fr. (...) aus (vgl. Vorinstanz, Beilage V [S. 2, 6 ff.]). B.g Mit Schreiben vom 13. Dezember 2018 verlangte der Beschwerdefüh- rer von der Vorinstanz fristgerecht einen beschwerdefähigen Entscheid (vgl. Vorinstanz, Beilage S; Beschwerde, Beilage 8). B.h Die Vorinstanz kam dieser Aufforderung am 28. Januar 2019 nach. Der Rechtsspruch dieses beschwerdefähigen Entscheids vom 28. Januar 2019 lautet wie folgt (vgl. Vorinstanz, Beilage U; Beschwerde, Beilage 2): "1. An der Abrechnung vom 29. November 2018 mit den Kürzungen betreffend der nicht korrekt bewirtschafteten Inventare von nationaler Bedeutung auf dem Betrieb (F._______) wird festgehalten. Die Beitragszahlungen für das Jahr 2018 an den Beschwerdeführer werden gestützt auf Ziff. 2.2.4 Anhang 8 DZV um Fr. 10'208.25 gekürzt. 2. (...) [Rechtsmittelbelehrung]." Die Vorinstanz stützte die Kürzung der Beitragszahlung um Fr. 10'208.25 auf die im Dispositiv erwähnte Ziffer 2.2.4 des Anhangs 8 der Direktzah- lungsverordnung sowie auf Art. 15 dieser Verordnung. Danach müssten Objekte in Inventaren von nationaler Bedeutung, inklusive den dazugehö- rigen Pufferstreifen, bei vorliegendem rechtskräftigen Entscheid vor- schriftsgemäss bewirtschaftet werden. Die Kürzung bei nicht vorschriftsge- mässer Bewirtschaftung betrage gemäss Ziffer 2.2.4 b des Anhangs 8 der Direktzahlungsverordnung fünf Punkte pro Objekt. Auf dem Betrieb des Beschwerdeführers befänden sich rund (...) Objekte im Inventar von nationaler Bedeutung. Da der Beschwerdeführer gemäss der Inspektionsbescheinigung der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 mindestens die Hälfte der Flächen, eher drei Viertel, nicht korrekt be- wirtschaftet habe, seien 50% der Objekte (d.h. [...] Objekte) mit je fünf Punkten berechnet worden. Von der daraus resultierenden Summe sei
B-1014/2019 Seite 8 eine Toleranz von zehn Punkten abgezogen worden. Die Kürzung der Schlusszahlung um Fr. 10'208.25 beruhe somit auf (...) Punkten ([...]). Weiter wies die Vorinstanz im beschwerdefähigen Entscheid vom 28. Ja- nuar 2019 darauf hin, dass beim Bundesverwaltungsgericht einzig die Kür- zung um Fr. 10'208.25 angefochten werden könne. Für die weiteren Kür- zungen von total Fr. 5'778.90 – bestehend aus den Teilkürzungen um Fr. 3'859.70 und Fr. 1'919.20 (vgl. B.c) – könne die Vorinstanz keinen an- fechtbaren Entscheid erlassen. Der Beschwerdeführer könne diesbezüg- lich beim Kantonsgericht Luzern eine verwaltungsgerichtliche Klage erhe- ben. Die Vorinstanz begründete dies neu damit, dass es sich bei diesen beiden Teilkürzungen im Unterschied zur Kürzung um Fr. 10'208.25 nicht um Kürzungen gestützt auf die Direktzahlungsverordnung handle, sondern um Kürzungen von kantonalen Naturschutzbeiträgen gestützt auf die kan- tonale Natur- und Landschaftsschutzverordnung. Den Umstand, dass die beiden weiteren Kürzungen in den Abrechnungen vom 11. Oktober 2018 und 29. November 2018 im Gegensatz dazu als Direktzahlungskürzungen qualifiziert worden waren, erwähnte die Vorinstanz nicht. C. C.a Am 27. Februar 2019 erhob der Beschwerdeführer gegen den be- schwerdefähigen Entscheid der Vorinstanz vom 28. Januar 2019 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er stellt die folgenden Rechts- begehren: "1. In Gutheissung der Beschwerde sei die Dispositiv-Ziff. 1 des vorinstanzli- chen Entscheids vom 28. Januar 2019 aufzuheben und die Vorinstanz sei an- zuweisen, dem Beschwerdeführer die gekürzten Direktzahlungen im Betrage von Fr. 10'208.25 zuzüglich Zins von 5% seit 1. Januar 2019 auszubezahlen. 2. Eventualtiter sei in Gutheissung der Beschwerde die Dispositiv-Ziff. 1 des vorinstanzlichen Entscheids vom 28. Januar 2019 aufzuheben und das Verfah- ren sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. Mehrwertsteuer auf der Par- teientschädigung) zu Lasten der Vorinstanz bzw. des Kanton Luzern." Der Beschwerdeführer bestreitet, gegen die Bewirtschaftungsvorschriften verstossen zu haben. Zwar müsse das Mähgut gemäss dem Bewirtschaf- tungsvertrag mit dem Kanton Luzern am Boden getrocknet werden. Dieser Anforderung komme der Beschwerdeführer aber nach. Denn er lasse das Mähgut in der Regel drei Tage am Boden trocknen, bevor er es ernte.
B-1014/2019 Seite 9 Zudem habe die Vorinstanz durch den Erlass des angefochtenen Ent- scheids vom 28. Januar 2019 Art. 15 der Direktzahlungsverordnung (zitiert in E. 6.3) sowie Ziffer 2.2.4 b des Anhangs 8 der Direktzahlungsverord- nung verletzt. Eine Kürzung gestützt auf die angerufenen Bestimmungen würde voraussetzen, dass der Verstoss in einem rechtkräftigen Entscheid festgehalten worden sei. Werde Ziffer 2.2.4 b des Anhangs 8 der Direkt- zahlungsverordnung entgegen dieser Auffassung so verstanden, dass die Fläche gemäss Art. 15 Abs. 2 der Direktzahlungsverordnung rechtskräftig ausgeschieden sein müsse, gelte es eventualiter zu beachten, dass es sich bei den Vertragsflächen nur um ein Objekt und nicht um (...) verschiedene Objekte handle. Es rechtfertige sich nicht, beim Vorliegen eines Verstosses für jede einzelne Fläche einen Abzug vorzunehmen. Vorliegend würde sich maximal ein Abzug von zehn Punkten (je fünf Punkte für die extensiven Wiesen und für die wenig intensiven Wiesen) rechtfertigen, was aufgrund der Toleranz von zehn Punkten zu keiner Kürzung der Direktzahlungen füh- ren würde. C.b Mit Vernehmlassung vom 23. Mai 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz bestreite, dass der Beschwer- deführer nur am Boden getrocknetes Dürrfutter in Folienballen gewickelt habe. Ebenso stellt sie in Abrede, die zur Anwendung gebrachten Bestim- mungen verletzt zu haben. Zur Untermauerung der nach ihrem Dafürhalten korrekten Rechtsanwendung reichte die Vorinstanz als Beilage eine Stel- lungnahme des Bundesamts für Landwirtschaft (BLW) zur Auslegung der fraglichen Bestimmungen ein. Diese Stellungnahme des BLW hatte die Vo- rinstanz während dem vorliegenden Beschwerdeverfahren auf eigene Ini- tiative eingeholt (vgl. Stellungnahme BLW vom 7. Mai 2019 [Vorinstanz, Beilage A]). C.c Der Beschwerdeführer replizierte am 19. August 2019 und hielt an den Rechtsbegehren und Ausführungen in der Beschwerde fest. C.d Mit Duplik vom 18. Oktober 2019 beantragte die Vorinstanz unverän- dert die Abweisung der Beschwerde. Die Einwände des Beschwerdefüh- rers seien unbegründet. Die Vorinstanz habe weiterhin sehr starke Zweifel an der Behauptung des Beschwerdeführers, dass das Schnittgut von den Naturschutzflächen Dürrfutter sei, welches nur wegen der Lagerung in Fo- lien gewickelt werde. Zur möglichen Klärung des Sachverhalts habe die Vorinstanz in der Zwischenzeit die Kontrollstelle des Beschwerdeführers zur Durchführung einer weiteren Begehung auf dessen Betrieb beauftragt
B-1014/2019 Seite 10 (wiederum ohne Rücksprache mit dem verfahrensführenden Bundesver- waltungsgericht [vgl. zur Devolutivwirkung der Beschwerde Art. 54 VwVG, zitiert in E. 1.2; sowie etwa SEILER, in: Waldmann/Weissenberger, Praxis- kommentar VwVG, Art. 54 N 1 ff.]). Bei der entsprechenden Begehung vom 30. August 2019 seien Proben von unterschiedlichen Siloballen ge- nommen und anschliessend analysiert worden. Das Fazit dieser Begehung und Analysen sei, dass ein Grossteil des Futters in Folien nicht die Qualität von Dürrfutter habe. Im Weiteren scheine der Ertrag der schon geernteten Naturschutzflächen erstaunlich tief. Eine abschliessende Beurteilung der Situation könne leider nicht vorgenommen werden, da der Beschwerdefüh- rer der Kontrollstelle bis zum 14. Oktober 2019 trotz mehrmaliger Aufforde- rung keine Aufzeichnungen über die Schnittnutzung gesendet habe. Als Beilage zur Duplik reichte die Vorinstanz neben einem Fotoprotokoll der Betriebsbegehung vom 30. August 2019 (Vorinstanz, Beilage N) die Prüfberichte der beauftragten X._______AG vom 17. September 2019 ein (Vorinstanz, Beilage O). Weiter reichte sie ein "Merkblatt für die Praxis" zur "Beurteilung von Silagen" ins Recht, welches die Vorinstanz bei der Beur- teilung des Sachverhalts ebenfalls beigezogen habe (Vorinstanz, Beilage P). C.e Am 5. November 2019 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Be- schwerdeführer antragsgemäss Gelegenheit, zur Duplik der Vorinstanz vom 18. Oktober Stellung zu nehmen. C.f Der Beschwerdeführer reichte seine "Gegenbemerkungen zur Duplik" am 25. November 2019 ein. Er bestätigte, dass am 30. August 2019 eine Kontrolle durch die Kontroll- organisation stattgefunden habe. Bei dieser Kontrolle seien jedoch im Jahr 2019 erstellte Gross- und Kleinballen beprobt worden. Mit Ausnahme der Tristen (Proben 8 und 9) beträfen die Proberesultate alle das Erntejahr 2019. Da es vorliegend jedoch um das Jahr 2018 gehe, sei die Kontrolle vom 30. August 2019 für das vorliegende Verfahren ohne Aussagekraft. Dies ergebe sich bereits aus den Ausführungen der Vorinstanz, welche das Vorliegen des Wiesenjournals 2019 bemängle. Ebenso seien die Ausfüh- rungen der Vorinstanz zum angeblich tiefen Ertrag der Naturschutzflächen für das vorliegende Verfahren irrelevant. Abgesehen davon zeigten meh- rere Proben, dass die beprobten Ballen einen Trockensubstanzgehalt von 78.4 % und mehr aufwiesen. Es handle sich dabei um trockenes Dürrfutter und nicht etwa um Silage oder Haylage.
B-1014/2019 Seite 11 C.g Mit Quadruplik vom 11. Dezember 2019 hielt die Vorinstanz am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Die Vorinstanz bestreitet, dass die anlässlich der Kontrolle vom 30. August 2019 durchgeführte Beprobung der Gross- und Kleinballen aus dem Jahr 2019 für das vorliegende Verfahren ohne Aussagekraft sei. Denn grund- sätzlich sei davon auszugehen, dass das Jahr 2018 für die landwirtschaft- liche Bewirtschaftung in der Region des Beschwerdeführers kein meteoro- logisches Ausnahmejahr gewesen sei. Somit sei es "angebracht, die Kon- servierung des Raufutters im Jahr 2019 analog 2018 zu prüfen." Im Weite- ren habe der Beschwerdeführer der Kontrollstelle das Wiesenjournal bis heute nicht nachgereicht. C.h Das Bundesverwaltungsgericht leitete die Quadruplik der Vorinstanz am 18. Dezember 2019 an den Beschwerdeführer weiter. Gleichzeitig for- derte es die Vorinstanz auf, die bisher nur selektiv eingereichten Vorakten vollständig nachzureichen, so insbesondere die bisher nicht vorgelegte Beitragsabrechnung vom 29. November 2018. Dem kam die Vorinstanz am 8. Januar 2020 nach, worauf das Bundesverwaltungsgericht die nachge- reichten Vorakten auch dem Beschwerdeführer zukommen liess. C.i Am 30. Januar 2020 leitete das Bundesverwaltungsgericht die Akten des Beschwerdeverfahrens praxisgemäss an das BLW weiter und forderte dieses auf, als Fachbehörde Stellung zu nehmen sowie zwei Fragen zu beantworten. C.j Mit Eingabe vom 3. Februar 2020 lehnte der Beschwerdeführer das BLW als befangen ab, weil sich dieses auf Einladung der Vorinstanz im vorliegenden Verfahren bereits geäussert habe (vgl. C.b) und somit vorbe- fasst sei. Es werde beantragt, die Fragen bei einer unbefangenen Stelle klären zu lassen. C.k Das Bundesverwaltungsgericht hielt die gegenüber dem BLW geäus- serte Aufforderung in der Folge aufrecht, worauf das BLW die gewünschte Stellungnahme innert erstreckter Frist am 16. April 2020 einreichte. C.k.a Als Antwort auf die erste vom Bundesverwaltungsgericht gestellte Frage teilte das BLW unter Berufung auf Herrn B._______ als Fachexper- ten für Futterkonservierung bei der landwirtschaftlichen Forschungsanstalt Agroscope mit, dass als "Bodenheu" geschnittenes Gras bezeichnet werde, "das vollständig auf dem Feld luftgetrocknet wird." Der Trockensub- stanzgehalt für Heu liege bei über 85%.
B-1014/2019 Seite 12 C.k.b Die zweite, dem BLW durch das Bundesverwaltungsgericht unter- breitete, Frage lautete wie folgt: "Welche Auswirkungen auf die Futterqua- lität hat es, falls 'am Boden getrocknetes Mähgut' bzw. 'Bodenheu' zu Bal- len gepresst und zur Lagerung in Plastikfolien eingewickelt wird?" Auf diese Frage gab das BLW zur Antwort, dass es nach ihm "nicht nach- vollziehbar" sei, "weshalb in Ballen gepresstes Bodenheu anschliessend einzeln in Folien gewickelt" werde. Denn der Platzbedarf sei genau gleich, ob die Ballen in Folie eingewickelt seien oder nicht. Werde "Silage mit TS- Gehalt über 65%" in Folien eingewickelt, sei das Futter laut der von der Vorinstanz eingereichten Präsentation des vorstehend genannten Fachex- perten für Futterkonservierung von Agroscope anfälliger für Hefen und Schimmelpilze (mit Hinweis auf S. 15 dieser Präsentation; vgl. Vorinstanz, Beilage L). Weitere wissenschaftliche Erkenntnisse zu den Auswirkungen auf die Futterqualität seien dem BLW keine bekannt. Man erkläre sich dies damit, "dass diese Art der Konservierung nicht der landwirtschaftlichen Praxis entspricht und nur in Ausnahmefällen (wie im vorliegenden Fall) an- gewendet wird." C.k.c Im Übrigen teilte das BLW zusammenfassend mit, es sei im Fazit der Ansicht, "dass die Kürzung der Direktzahlungen für das Jahr 2018 insofern rechtmässig erfolgte, als dass kein rechtskräftiger Entscheid über den Verstoss notwendig war und (...) Objekte von nationaler Bedeutung be- rücksichtigt wurden. Die rechtliche Beurteilung der Verletzung der vor- schriftsgemässen Bewirtschaftung der NHG-Flächen überlassen wir den hierfür Zuständigen" (vgl. Ziffer 3 der Stellungnahme vom 16. April 2020). Das als nicht notwendig bezeichnete Vorliegen eines rechtskräftigen Ent- scheids über den Verstoss begründete das BLW insbesondere damit, dass die vorschriftsgemässe Bewirtschaftung von Objekten in Inventaren von nationaler Bedeutung im Rahmen der Agrarpolitik 2014-2017 neu und mit der Folge in den ÖLN aufgenommen worden sei, dass die Beweislast für die vorschriftsgemässe Bewirtschaftung seither beim Bewirtschafter liege. Denn nach Art. 101 der Direktzahlungsverordnung hätten Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen, die ein Gesuch für bestimmte Direktzahlungsar- ten einreichen, gegenüber der Vollzugsbehörde nachzuweisen, dass sie die Anforderungen der betreffenden Direktzahlungsarten, einschliesslich jene des ÖLN, auf dem gesamten Betrieb erfüllen bzw. erfüllt hätten. Somit bedeute die Feststellung einer Verletzung der Bewirtschaftungsvor- schriften von Objekten in Inventaren von nationaler Bedeutung durch einen
B-1014/2019 Seite 13 Kontrolleur, dass der Bewirtschafter bzw. die Bewirtschafterin den Nach- weis der Erfüllung des ÖLN nicht habe erbringen können und die Direkt- zahlungen deshalb nach Anhang 8 Ziffer 2.2.4b der Direktzahlungsverord- nung zu kürzen seien. Eine rechtskräftige Feststellung der Verletzung ana- log Anhang 8 Ziffer 2.11.1 der Direktzahlungsverordnung sei hierfür nicht notwendig. C.l Die Parteien erhielten darauf Gelegenheit, sich zur Stellungnahme des BLW vom 16. April 2020 zu äussern. Während die Vorinstanz keinen Ge- brauch davon machte, reichte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 8. Juni 2020 fristgerecht entsprechende Gegenbemerkungen (sowie eine aktualisierte Kostennote) ein. Der Beschwerdeführer hält gemäss diesen Gegenbemerkungen seine Rechtsbegehren wie auch seine bisherige Ar- gumentation aufrecht.
B-1014/2019 Seite 14 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Angefochten ist der "beschwerdefähige Entscheid" der Vorinstanz vom 28. Januar 2019. Die Vorinstanz bestätigte dem Beschwerdeführer damit formell, dass sie an der Teilkürzung im Betrag von Fr. 10'208.25 gemäss den Abrechnungen vom 11. Oktober 2018 und 29. November 2018 sowie dem Einspracheentscheid vom 22. November 2018 festhält (Teilkürzung Nr. 4, vgl. im Sachverhalt unter B.c, B.e f.). 1.2 Bei dieser mit dem angefochtenen Entscheid bestätigten Beitragskür- zung um Fr. 10'208.25 handelt es sich um eine in Anwendung von öffentli- chem Recht des Bundes angeordnete, das Jahr 2018 betreffende, Kürzung der Direktzahlungen des Beschwerdeführers. Der angefochtene Entscheid ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid (§ 143 Bst. c i.V.m. § 148 f. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 [VRG; SRL 40]), welcher eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal- tungsverfahren (VwVG, SR 172.021) darstellt. 1.3 Ob bereits auch die Abrechnung vom 11. Oktober 2018, der Ein- spracheentscheid vom 22. November 2018 sowie die im Sinne des Ein- spracheentscheids angepasste neue Abrechnung der Vorinstanz vom 29. November 2018 materiellen Verfügungscharakter aufgewiesen haben, ist im Rahmen der vorliegenden Prüfung der Eintretensvoraussetzungen grundsätzlich nicht weiter auszuführen. Denn mit der angefochtenen Ver- fügung vom 28. Januar 2019 liegt unabhängig davon ein der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegendes Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 5 VwVG vor. Klarstellend ist aber immerhin darauf hinzuwei- sen, dass die Vorinstanz die dem Beschwerdeführer im Jahr 2018 zu- stehenden Beiträge mit der Zustellung der drei erwähnten Dokumente durchaus bereits verbindlich durch behördliche Anordnung festgelegt hat, auch wenn diese Dokumente nicht ausdrücklich als Verfügungen bezeich- net und auch nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen waren (vgl. zur Beurteilung des materiellen Verfügungscharakters beim Fehlen formel- ler Verfügungsmerkmale BGE 111 V 251 E. 1b; FRITZ GYGI, Bundesverwal- tungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 131).
B-1014/2019 Seite 15 1.4 Das Bundesverwaltungsgericht, das gemäss Art. 31 des Verwaltungs- gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) als Beschwer- deinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 33 Bst. i VGG und Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift. 1.5 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenom- men und ist durch die angefochtene Verfügung vom 28. Januar 2019 be- sonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes In- teresse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Im Übrigen hat der Beschwerdeführer die Beschwerde vom 27. Februar 2019 frist- und formgerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Der Vertreter hat sich rechtsgenüglich durch schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 VwVG). Der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. 2.1 Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegen- standes – bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsge- genstandes bestimmen die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitgegenstand. Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich demnach durch den angefochtenen Entscheid und die Parteibegehren, wobei der ange- fochtene Entscheid den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; Urteile des BVGer A-477/2018 vom 11. September 2018 E. 1.5, B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 E. 4.3 und A-7843/2010 vom 22. Juli 2011 E. 1.6; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8; FLÜCKIGER, in: Praxis- kommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 7 N. 19). 2.2 Die Vorinstanz hat die ursprünglich ausgesprochene Teilkürzung auf- grund der "Lagerung von Siloballen im Wald" im Betrag von Fr. 600.- be- reits im Einspracheentscheid vom 22. November 2018 fallen gelassen (Teilkürzung Nr. 1, vgl. im Sachverhalt unter B.e). Demgegenüber hält sie gemäss den Erwägungen im angefochtenen Entscheid ausser an der vor- liegend angefochtenen Teilkürzung Nr. 4 über Fr. 10'208.25 faktisch auch
B-1014/2019 Seite 16 an den beiden weiteren in den Abrechnungen vom 11. Oktober 2018 und 29. November 2018 vorgenommenen Kürzungen im Betrag von Fr. 3'859.70 und Fr. 1'919.20 fest (Teilkürzungen Nr. 2 und Nr. 3, vgl. im Sachverhalt unter B.c, B.f und B.h). Anders als in den Abrechnungen vom 11. Oktober 2018 und 29. November 2018 qualifiziert die Vorinstanz diese beiden Teilkürzungen im angefochtenen Entscheid – wie erwähnt (vgl. im Sachverhalt unter B.h) – inzwischen nicht mehr als Kürzungen von Direkt- zahlungen, sondern neu als Kürzungen kantonaler Naturschutzbeiträge, welche die Vorinstanz nicht gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ho- heitlich anordnen könne und welche auch nicht Gegenstand des angefoch- tenen Entscheids seien. Der Beschwerdeführer könne sich gegen die bei- den weiteren Kürzungen gegebenenfalls mit einer verwaltungsgerichtli- chen Klage beim Kantonsgericht Luzern zur Wehr setzen. 2.3 Übereinstimmend mit dieser Darstellung der Vorinstanz beanstandet der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer die neue Qualifikation der bei- den weiteren Teilkürzungen gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht nicht. Die Beschwerde vom 27. Februar 2019 beschränkt sich gemäss dem Rechtsbegehren wie der Begründung auf die Anfechtung der Teilkürzung im Betrag von Fr. 10'208.25. Insofern steht vorliegend unstrittig einzig die Kürzung der Direktzahlungen 2018 im Betrag von Fr. 10'208.25 im Streit. 2.4 Die Rechtmässigkeit der beiden weiteren Teilkürzungen um Fr. 3'859.70 und Fr. 1'919.20 bildet – als laut Vorinstanz ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes liegende und dem Bundesverwaltungsgericht vom Beschwerdeführer auch nicht unterbreitete Frage – nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Dasselbe gilt im Übrigen für den Bestand und die Höhe des Direktzahlungsanspruchs des Beschwerdefüh- rers in anderen Beitragsjahren als im vorliegend allein streitgegenständli- chen Jahr 2018. Auf Ausführungen der Parteien, welche die Verhältnisse oder die Einhaltung der Bewirtschaftungsvorgaben durch den Beschwer- deführer ausserhalb des Jahres 2018 betreffen, wird daher nachfolgend nicht weiter eingegangen.
B-1014/2019 Seite 17 3. 3.1 Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verlet- zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) – einschliesslich Überschrei- tung oder Missbrauch des Ermessens – sowie die unrichtige oder unvoll- ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 Bst. c VwVG). Dies ist vorliegend (trotz dem "ungewöhnlichen" mehrstufi- gen Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens [vgl. auch E. 1.3]) nicht der Fall. 3.2 Grundsätzlich finden diejenigen Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tat- bestands Geltung hatten, es sei denn, der Gesetzgeber habe eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung getroffen (vgl. Urteil des BGer 2C_833/2014 vom 29. Mai 2015 E. 2.1, m.H. u.a. auf BGE 126 II 522 E. 3b/aa; Urteile des BVGer B-2864/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 3.1 und B-1007/2017 vom 20. Februar 2019 E. 3, je m.H.; TSCHANNEN/ZIM- MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 9, m.w.H.). Eine von diesem Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Regelung liegt – soweit vorliegend interessierend – nicht vor. Zur Beurteilung der streitgegenständlichen Frage, ob die Kürzung der Direktzahlungen 2018 im Betrag von Fr. 10'208.25 zu Recht erfolgte, sind somit die im Jahr 2018 geltenden Rechtssätze anwendbar. Da die seither in Kraft getretenen Re- visionen zu keinen materiellen Änderungen der vorliegend interessieren- den Bestimmungen geführt haben, werden diese Bestimmungen im Fol- genden in der heute gültigen Fassung zitiert.
B-1014/2019 Seite 18 4. 4.1 Der Beschwerdeführer beruft sich in rechtlicher Hinsicht auf eine Ver- letzung von Bundesrecht, indem die Vorinstanz Art. 15 DZV und Ziffer 2.2.4 b Anhang 8 DZV falsch ausgelegt und angewendet habe. Zusätzlich macht er in tatsächlicher Hinsicht geltend, dass er das Mähgut im Jahr 2018 in der Regel drei Tage am Boden habe trocknen lassen. Bei den in Folien gewickelten Ballen, welche die Kontrollorganisation im Jahr 2018 auf seinem Gelände festgestellt habe, handle es sich entgegen den Aus- führungen im Kontrollbericht vom 22. August 2018 und im angefochtenen Entscheid nicht um Silage, sondern um am Boden getrocknetes Dürrfutter. Damit rügt der Beschwerdeführer sinngemäss, die Vorinstanz habe den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt (Art. 49 Bst. b VwVG) und infolgedessen die angeblich nicht vorschriftsgemässe Bewirtschaftung von Objekten in Inventaren von nationaler Bedeutung im Jahr 2018 zu Un- recht als erwiesen erachtet. Im Einzelnen führt der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Kritik an der vorinstanzlichen Tatsachenfeststellung Folgendes aus: Im Anschluss an die in der Regel dreitägige Trocknung am Boden lagere er das Dürrfutter lose im Lagerraum vom Hof, soweit darin Platz vorhanden sei. Ein Teil des Dürrfutters werde zu Klein- oder Grossballen gepresst, in Folien gewickelt und im Freien gelagert. Der Beschwerdeführer sei auf das Lagern von eingewickelten Klein- und Grossballen angewiesen, um den Landwirtschaftsbetrieb überhaupt sinnvoll betreiben zu können. Im vorhan- denen Heulagerraum könnten nur rund 40% des für den Rinderbestand benötigten Dürrfutters gelagert werden. Das restliche Dürrfutter müsse im Freien gelagert werden (in Folien gewickelte Ballen und zu Tristen gesta- pelt). Diese Lagerungsart sei bereits unter dem im Jahr (...) abgeschlosse- nen Bewirtschaftungsvertrag praktiziert worden. Auch gemäss dem Bewirt- schaftungsvertrag 2 sei der Beschwerdeführer berechtigt, das am Boden getrocknete Mähgut zu Ballen zu pressen und in Folien gewickelt im Freien zu lagern. Der Bewirtschaftungsvertrag 2 schreibe ihm nicht vor, wie er das Futter ernten müsse und auferlege ihm kein Wickelverbot. Das Thema Ein- wickeln von gepressten Ballen sei im Vorfeld des Vertragsabschlusses im Jahr (...) ausführlich mit dem inzwischen leider verstorbenen Berater des Beschwerdeführers besprochen worden. Bis zur Kontrolle im Sommer 2018 sei das Einwickeln von Dürrfutter denn auch kein Problem gewesen und Jahr für Jahr praktiziert worden.
B-1014/2019 Seite 19 Eine Kontrolle des Trockensubstanzgehaltes der beanstandeten Ballen habe anlässlich der Kontrolle nicht stattgefunden. Auch sei im Kontrollbe- richt der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 keine Feststellung er- folgt, dass das Mähgut nicht auf dem Boden getrocknet worden sei. Ein Verstoss gegen den Bewirtschaftungsvertrag 2 sei darin nicht festgehalten worden, sondern lediglich, dass die Produktion von Haylage anstelle von Dürrfutteraufbereitung auf mindestens der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutzflächen festgestellt worden sei. Die Bezeichnung "Haylage" treffe vorliegend jedoch nicht zu. Denn auf dem Betrieb des Beschwerde- führers werde trockenes Dürrfutter mit einem Trockensubstanzgehalt von über 80 % in Folien gewickelt. Heu mit einem solchen Trockensubstanzge- halt sei – anders als die Vorinstanz unter Berufung auf die eingereichte Präsentation zu den Grundlagen der Futterkonservierung geltend mache – stabil (mit Hinweis auf S. 2 der Präsentation [vgl. Vorinstanz, Beilage L]). Für einen Befall mit Hefen und Schimmelpilz bestehe entgegen der Vo- rinstanz keine Gefahr. Dass der Beschwerdeführer das Mähgut in der Re- gel drei Tage am Boden trocknen lasse, bevor er es ernte, sei im Übrigen von den Herren X._______ und Y._______, welche seit Jahren die Gross- ballen auf dem Hof des Beschwerdeführers pressten und wickelten, schrift- lich bestätigt worden (mit Hinweis auf Beschwerde, Beilagen 14 und 15). Weil der Beschwerdeführer das Dürrfutter ohne das Einwickeln der Klein- und Grossballen auswärts lagern und im Winter wieder zuführen müsste, sei er gezwungen, die Mehrkosten des Wickelns in Kauf zu nehmen. Die von der Vorinstanz vorgeschlagenen Verfahren (Decken mit einer Plane oder Folientunnel) seien aufgrund der Schneeverhältnisse im Winter nicht durchführbar. Ein aufgestellter Planentunnel sei vor rund zehn Jahren auf- grund der Schneelast zusammengedrückt worden (vgl. als Beilage 18 ein- gereichte Fotodokumentation). Die Vorinstanz verkenne auch, dass das Dürrfutter bei einer Lagerung des zu Ballen gepressten Mähguts im Freien ohne Folien aufgrund der Witterungseinflüsse schimmelig würde, was auch beim zu Tristen gestapelten Dürrfutter passiere. Da das Schnittgut in der Regel drei Tage am Boden getrocknet werde, gebe es aus Sicht des Schutzzieles auch keinen Grund für ein entsprechendes Verbot. Anlässlich der Kontrolle im Sommer 2018 sei der Dürrfutterlagerraum bereits voll ge- wesen.
B-1014/2019 Seite 20 Weiter treffe es nicht zu, dass das von der Vorinstanz angerufene Schrei- ben des Beschwerdeführers im Baubewilligungsverfahren im Widerspruch zu seinen Aussagen im vorliegenden Verfahren stehe (vgl. sogleich). Zwar sei in diesem Schreiben die Rede davon, dass es unerlässlich sei, die Mög- lichkeit des Silierens für nicht optimal getrocknetes Mähgut zu nutzen. Da- raus dürfe aber nicht der Schluss gezogen werden, dass es sich bei sämt- lichen gewickelten Ballen um Siloballen handle, wie dies die Vorinstanz tue. Ebenso wenig könne daraus, dass der Beschwerdeführer nach der Zustel- lung des Kontrollberichts der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 keine Nachkontrolle verlangt habe, abgeleitet werden, dass die Dürrfutter- gewinnung des Beschwerdeführers den Vorschriften des Bewirtschaf- tungsvertrags 2 widersprochen habe. Der Vorwurf, der Beschwerdeführer habe keine Nachkontrolle verlangt, widerspreche den Vorschriften der Di- rektzahlungsverordnung, sei doch die Bestimmung, welche dem Bewirt- schafter die Pflicht oder Möglichkeit eingeräumt habe, eine Nachkontrolle zu verlangen, mit Wirkung ab 1. Januar 2018 aufgehoben worden (mit Hin- weis auf Art. 103 Abs. 2 aDZV). Es sei seltsam und rechtlich fragwürdig, dass sich die Vorinstanz auf eine Rechtsmittelbelehrung im Kontrollbericht vom 22. August 2018 berufe, für welche keine Rechtsgrundlage bestehe und darüber hinaus zum Nachteil des Beschwerdeführers argumentiere, dieser habe bewusst nicht davon Gebrauch gemacht. Da das Direktzah- lungsrecht seit 1. Januar 2018 keine Nachkontrolle mehr vorsehe, könnten aus einer nicht beanspruchten fakultativen Nachkontrolle keine Nachteile für den Ansprecher von Direktzahlungen entstehen. In seinen Gegenbemerkungen vom 8. Juni 2020 zur Stellungnahme des BLW vom 16. April 2020 (vgl. im Sachverhalt unter C.k) lehnt der Be- schwerdeführer das BLW unverändert als befangen ab und wertet dessen Stellungnahme als Parteigutachten. Der Antwort des BLW auf die erste vom Bundesverwaltungsgericht gestellte Frage nach einer Konkretisierung des Begriffs "Bodenheu" hält der Beschwerdeführer entgegen, dass ge- mäss den vom BLW angerufenen Vortragsfolien von Herrn B._______ Si- lage einen Trockensubstanzgehalt "zwischen 20-80%" habe und Heu somit bereits bei einem Trockensubstanzgehalt von über 80% (nicht 85%) vor- liege. Für Raufutter mit einem Trockensubstanzgehalt zwischen 80 und 85% gebe es keine andere Bezeichnung. Dass der Beschwerdeführer tro- ckenes Dürrfutter mit einem Trockensubstangehalt von über 80% in Folien wickle, habe er in seinen bisherigen Rechtsschriften ausgeführt.
B-1014/2019 Seite 21 Zudem entgegnet der Beschwerdeführer der Antwort des BLW auf die Frage nach den Auswirkungen eines Einwickelns und Lagerns von "Boden- heu" in Plastikfolien auf die Futterqualität, dass er entgegen der vom BLW als nicht nachvollziehbar bezeichneten Vorgehensweise ausführlich darge- legt habe, wieso er einen Teil des Dürrfutters als Kleinballen oder Gross- ballen presse, in Folien wickle und im Freien lagere. So habe er insbeson- dere dargelegt, dass er aufgrund des fehlenden Dürrfutterlagers auf das Einwickeln der Klein- und Grossballen angewiesen sei, damit er das ge- wonnene Dürrfutter auf dem Betrieb im Freien lagern könne. Für einen Be- fall mit Hefen und Schimmelpilz bestehe keine Gefahr, da er trockenes Dürrfutter mit einem Trockensubstanzgehalt von über 80% in Folien wickle. Die Empfehlung in den Vortragsfolien von Herrn B._______ betreffe Silage und nicht Heu. Das BLW vermöge keine negativen Auswirkungen auf die Futterqualität zu benennen, wenn am Boden getrocknetes Mähgut bzw. Bodenheu zu Ballen gepresst und zur Lagerung in Folien gewickelt werde. Negative Auswirkungen auf die Futterqualität seien auch nicht vorhanden, was der Beschwerdeführer aus eigener Praxis wisse. Schliesslich sei die Bemerkung des BLW – mit der Aufnahme der vor- schriftsgemässen Bewirtschaftung von Objekten in Inventaren von natio- naler Bedeutung im Rahmen der Agrarpolitik 2014-2017 in den ÖLN sei die Übertragung der Beweislast auf den Bewirtschafter beabsichtigt gewesen – unzutreffend. Eine solche Absicht könne der Botschaft zur Weiterentwick- lung der Agrarpolitik in den Jahren 2014-2017 (BBl 2012 2075) nicht ent- nommen werden. Gemäss dieser Botschaft sei es dem Gesetzgeber bei der entsprechenden Änderung der Direktzahlungsverordnung vielmehr da- rum gegangen, dem Anliegen eines einheitlichen Vollzugs des NGH und des LwG sowie der Vermeidung von Doppelspurigkeiten Rechnung zu tra- gen (mit Hinweis auf BBl 2012 2075, 2201 f.). Eine Beweislastumkehr im Sinne der Darstellung des BLW würde (im Widerspruch dazu) zum absur- den Ergebnis führen, dass im Bereich der DZV der Bewirtschafter die Be- weislast für die vorschriftsgemässe Bewirtschaftung trüge und im Bereich des Natur- und Heimatschutzgesetzes (zitiert in E. 6.2) das Gemeinwesen (vorliegend der Kanton Luzern) dem Bewirtschafter nachweisen müsste, dass die Bewirtschaftung nicht vorschriftsgemäss erfolgt sei. Auch im Be- wirtschaftungsvertrag 2 – in welchem stehe, dass die Beitragsleistungen gekürzt oder eingestellt werden, wenn die Vertragsflächen nicht vereinba- rungsgemäss bewirtschaftet werden oder die Meldepflicht verletzt werde – sei von einer Beweislastumkehr keine Rede. Eine Verschlechterung der Rechtslage der Bewirtschafter und ein Eingriff in abgeschlossene Verträge seien laut der zitierten Botschaft nicht vorgesehen gewesen.
B-1014/2019 Seite 22 4.2 Im Gegensatz dazu bestreitet die Vorinstanz, dass die von der Kontroll- organisation auf dem Gelände des Beschwerdeführers aufgefundenen Fo- lienballen, wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht, am Boden ge- trocknetes Mähgut beinhalteten. Weiter betont die Vorinstanz, dass der Be- schwerdeführer die Möglichkeit einer Überprüfung der Feststellung im Kon- trollbericht der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 nicht wahrge- nommen habe, obwohl ihm diese Möglichkeit ausdrücklich eingeräumt worden sei (vgl. im Sachverhalt unter B.b). Zwar sei es korrekt, dass die Direktzahlungsverordnung seit 2018 keine Nachkontrolle mehr vorsehe. Die Vorinstanz habe den Kontrollstellen aber die Möglichkeit gegeben, eine entsprechende Nachkontrolle im Rahmen ihrer Vereinbarungen mit den Bewirtschaftern zu ermöglichen (mit Hinweis auf Vorinstanz, Beilage Q). Zudem stehe die Aussage des Beschwerdeführers, dass auf dem Betrieb generell Dürrfutter hergestellt werde, im Widerspruch zu einem von ihm eingereichten Baugesuch. So habe der Beschwerdeführer in einem Schrei- ben vom (...) an die Baubewilligungsbehörde ausgeführt, dass die Mög- lichkeit der Silierung für nicht optimal getrocknetes Mähgut – sei es durch ungünstige Witterungsverhältnisse oder durch zu feuchte Böden – uner- lässlich sei. Dies werde bis heute mit Folienrundballen gemacht (vgl. Vo- rinstanz, Beilage M). Abgesehen davon sei ein Trockensubstanzgehalt von über 65 % nicht zu empfehlen, wenn das Mähgut in Folien eingewickelt werde, da solche Si- lagen anfälliger für Hefen und Schimmelpilze seien (mit Hinweis auf eine Präsentation zu den Grundlagen der Futterkonservierung [vgl. Vorinstanz, Beilage L; vgl. S. 15]). Es sei auch nicht gängige landwirtschaftliche Praxis, das trockene Mähgut zu Ballen zu pressen und in Folien zu wickeln, weil dies zusätzliche Kosten verursache. Fehlten Gebäude für die Lagerung von gepressten Heuballen, würden diese in der Regel aufeinandergelegt und mit einer wasserdichten Plane abgedeckt oder in einem Folientunnel gelagert. Die einzelnen Ballen würden nie mit Folie eingewickelt. Die auf- grund der Schneeverhältnisse im Winter angeblich nicht gegebene Durch- führbarkeit der vorgeschlagenen Lagerverfahren werde bestritten. Das De- cken mit einer Plane direkt auf den Heuballen sei wohl arbeitstechnisch aufwendiger als ein Folientunnel, führe jedoch nicht zu einer möglichen Beschädigung der Abdeckung. Weiter sei die Folgerung des Beschwerde- führers, dass das Einwickeln von Dürrfutter bisher kein Problem dargestellt habe und somit auch kein Mangel sei, nicht korrekt. Denn bei einer Kon- trolle durch eine Kontrollorganisation könne aufgrund des Umfangs und auch des Zeitpunkts einer Kontrolle grundsätzlich nur ein Teil der Anforde- rungen an einen landwirtschaftlichen Betrieb überprüft werden.
B-1014/2019 Seite 23 5. 5.1 Die Parteien sind sich somit grundlegend uneins darüber, ob die Foli- enballen, welche die Kontrollorganisation bei den Kontrollbesuchen vom (...) und (...) auf dem Gelände des Beschwerdeführers angetroffen hat, im Sinne der Tatsachenbehauptungen des Beschwerdeführers am Boden ge- trocknetes Mähgut beinhalteten. Die Vorinstanz verneint dies und macht geltend, der Beschwerdeführer habe im Jahr 2018 – wie im Kontrollbericht der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 festgehalten – "Haylage an- stelle von Dürrfutterbereitung" produziert, dies auf "mind. der Hälfte bis e- her drei Viertel der Naturschutzflächen." Davon ausgehend betrachtet es die Vorinstanz gestützt auf die erhobenen Daten als hinlänglich abgeklärt und im Ergebnis auch als rechtsgenüglich erstellt, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2018 mindestens die Hälfte, eher drei Viertel der dem Moor- und Moorlandschaftsschutz unterstehen- den Betriebsflächen nicht vorschriftsgemäss bewirtschaftet habe. Die nicht vorschriftsgemässe Bewirtschaftung sieht die Vorinstanz dabei darin, dass der Beschwerdeführer das Mähgut im geltend gemachten Ausmass in Ver- letzung der Bewirtschaftungsvorschriften des Bewirtschaftungsvertrags 2 nicht am Boden habe trocknen lassen, sondern ohne eine solche Boden- trocknung zu Ballen gepresst und in Plastikfolien eingewickelt habe. 5.2 Von einer Anerkennung dieses vorinstanzlichen Beweisresultats durch den Beschwerdeführer kann keine Rede sein. Soweit die Vorinstanz sinn- gemäss argumentiert, der Beschwerdeführer bestreite den ihm vorgehal- tenen Sachverhalt nicht, habe er doch nach der Zustellung des Kontrollbe- richts der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 trotz entsprechender "Rechtsmittelbelehrung" auf das Verlangen einer Feststellungsüberprüfung verzichtet, überzeugen ihre Ausführungen nicht. Denn wie die vorstehen- den Erwägungen verdeutlichen, hat der Beschwerdeführer die ihm vorge- worfene Verletzung der Bewirtschaftungsvorschriften bereits im Verwal- tungsverfahren vor der Vorinstanz mit Nachdruck bestritten und engagiert versucht, die Kontrollorganisation wie die Vorinstanz von der Unrichtigkeit der Feststellungen im Kontrollbericht zu überzeugen sowie diesen Stellen auch seine individuellen Beweggründe für die von ihm geltend gemachte Lagerung des Bodenheus als Folienballen im Freien zu erläutern. Ebenso unmissverständlich erklärt der Beschwerdeführer im vorliegenden Be- schwerdeverfahren, das Mähgut im Jahr 2018 entgegen der vorinstanzli- chen Schlussfolgerung vorschriftsgemäss am Boden getrocknet zu haben.
B-1014/2019 Seite 24 Wie der Beschwerdeführer zu Recht vorträgt, muss er sich die nicht bean- spruchte fakultative Nachkontrolle vorliegend nicht zu seinem Nachteil ent- gegenhalten lassen (vgl. dazu ergänzend auch nachfolgend E. 8.5). 5.3 Weiter gilt es zu beachten, dass die angefochtene Direktzahlungskür- zung im Ergebnis einzig auf dem Vorwurf der angeblich im Jahr 2018 ver- tragswidrig unterlassenen Trocknung des Mähguts am Boden auf mindes- tens der Hälfte der dem Moorschutz unterstehenden Betriebsflächen be- ruht. Eine andere oder weitergehende Verletzung der Bewirtschaftungsvor- gaben wirft die Vorinstanz dem Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dieser Direktzahlungskürzung nicht vor und ist nachfolgend entsprechend auch nicht weiter zu prüfen. 5.3.1 Namentlich ist der genannte Vorwurf (im Jahr 2018 angeblich unter- lassene Trocknung des Mähguts am Boden auf mindestens der Hälfte der dem Moorschutz unterstehenden Betriebsflächen) von den Vorgängen des Pressens, Einwickelns und Lagerns des Mähguts im Freien abzugrenzen. Keiner dieser weiteren Vorgänge bildet gemäss der vorliegenden Akten- lage den rechtserheblichen Grund für die vorliegende Direktzahlungskür- zung. Abgesehen davon ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, dass ihm mit dem Bewirtschaftungsvertrag 2 kein eigentliches "Wickelverbot" auferlegt wurde. Insofern bestand für die allfällige Erhebung eines weiter- gehenden Vorwurfs aufgrund der blossen Produktion und Lagerung von Folienballen im Freien gestützt auf den aktuell gültigen Bewirtschaftungs- vertrag ohnehin kein Raum. 5.3.2 Weiter weist nichts darauf hin, dass die Vorinstanz die vom Be- schwerdeführer angegebene Dauer, während der er das Mähgut auf dem Feld an der Luft trocknen lasse (drei Tage), im Grundsatz als ungenügend beanstandet. Insbesondere macht die Vorinstanz nicht geltend, dass eine solche Trocknungszeit die einheimische Tier- und Pflanzenwelt nachteilig beeinträchtigen und entsprechend im Widerspruch zu den Moorschutzzie- len stehen könnte. Es wird nachfolgend daher davon ausgegangen, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer nicht unterstellt, selbst dann gegen die Bewirtschaftungsvorschriften verstossen (d.h. kein "Bodenheu" berei- tet) zu haben, falls er die behauptete Trocknungszeit von in der Regel drei Tagen tatsächlich eingehalten hat. 5.3.3 Somit stellt sich nachfolgend in tatsächlicher Hinsicht allein die Frage, ob es die Vorinstanz gestützt auf die erhobenen Daten zu Recht als hin- länglich abgeklärt und rechtsgenüglich erstellt erachtet hat, dass es der
B-1014/2019 Seite 25 Beschwerdeführer im Jahr 2018 auf mindestens der Hälfte, eher drei Vier- tel der dem Moorschutz unterstehenden Betriebsflächen unterlassen hat, das Mähgut in der Regel drei Tage am Boden trocknen zu lassen. Bei der Prüfung dieser Frage kann im Sinne des Ausgeführten auf Erläuterungen zur angemessenen Dauer einer Trocknung von geschnittenem Gras an der Luft bzw. auf dem Feld ebenso verzichtet werden wie auf Tatsachenfest- stellungen, welche nicht die angeblich unterbliebene Trocknung des Mähguts am Boden betreffen, sondern die Vorgänge des Pressens, Einwi- ckelns und Lagerns des Mähguts im Freien. 6. 6.1 Der gesamte Betrieb des Beschwerdeführers liegt im Berggebiet in der Moorlandschaft von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung "Z._______". Bei dieser Moorlandschaft handelt es sich um das Objekt Nr. (...) des Bundesinventars der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung [Moorland- schaftsverordnung, SR 451.35]; vgl. auch die Objektbeschreibung unter < https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/landschaft/fachinfor- mationen/landschaftsqualitaet-erhalten-und-entwickeln/landschaften-von- nationaler-bedeutung/moorlandschaften-von-nationaler-bedeutung/moor- landschaftsinventar--objektbeschreibungen.html > abgerufen im Juni 2020). Gleichzeitig sind die Betriebsflächen des Beschwerdeführers auch als Objekt Nr. (...) im Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Be- deutung erfasst und auch als solche geschützt (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. An- hang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung, SR 451.33]). 6.2 Moore stehen seit der Annahme der eidgenössischen Volksinitiative vom 16. September 1983 "zum Schutz der Moore - Rothenthurm-Initiative" im Jahr 1987 unter dem Schutz der Bundesverfassung (vgl. Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; BBl 1988 I 569). Auf Gesetzesstufe ist der Moor- und Moorlandschaftsschutz im Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) geregelt.
B-1014/2019 Seite 26 Art. 23a NHG unterstellt den Schutz der Moore von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung den – dem Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt dienenden – Vorschriften von Art. 18a, 18c und 18d NHG (vgl. die Überschrift des 3. Abschnitts des Gesetzes). Während gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG dem Bundesrat die Kompetenz zukommt, Biotope von nationaler Bedeutung nach Anhören der Kantone zu bezeichnen, deren Lage zu bestimmen und die Schutzziele festzulegen, liegt der Schutz und Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung und damit der Vollzug in der Zuständigkeit der Kantone (Art. 18a Abs. 2 NHG; vgl. KARL-LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer (Hrsg.), Kommentar NHG, Er- gänzt um Erläuterungen, 2. Aufl., Art. 18a N. 15). Art. 18c Abs. 1 NHG schreibt diesbezüglich vor, dass der Schutz und Unterhalt der Biotope wenn möglich aufgrund von Vereinbarungen mit den Grundeigentümern und Bewirtschaftern sowie durch angepasste land- und forstwirtschaftliche Nutzung erreicht werden sollen. Die Gestaltung und die Nutzung der Moor- landschaften ist zulässig, soweit sie der Erhaltung der für die Moorland- schaften typischen Eigenheiten nicht widersprechen (Art. 23d Abs. 1 NHG). Unter dieser Voraussetzung zulässig ist auch die land- und forstwirt- schaftliche Nutzung (Art. 23d Abs. 2 Bst. a NHG). 6.3 Grundlage für die Ausrichtung von Direktzahlungen bilden Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV, die Art. 70 ff. LwG sowie die auf Grund dessen erlassene Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (DZV, SR 910.13). Zwecks Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Bewirt- schaftern und Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben Di- rektzahlungen ausgerichtet (Art. 70 LwG). Für gemeinwirtschaftliche land- wirtschaftliche Leistungen, welche auf Biodiversitätsförderflächen erbracht werden, können Direktzahlungen insbesondere in der Form von Biodiver- sitätsbeiträgen beantragt werden (als Qualitätsbeiträge für Biodiversitäts- förderflächen der Qualitätsstufen I und II sowie als Vernetzungsbeiträge; vgl. Art. 70 Abs. 2 Bst. c LwG; Art. 2 Bst. c DZV; sowie auch die Übersicht unter: https://www.blw.admin.ch/blw/de/home/instrumente/direktzahlun- gen/biodiversitaetsbeitraege.html, abgerufen im Juni 2020).
B-1014/2019 Seite 27 6.4 Voraussetzung für die Ausrichtung von Direktzahlungen ist die Erbrin- gung des ÖLN, welcher insbesondere die vorschriftsgemässe Bewirtschaf- tung von Objekten in Inventaren von nationaler Bedeutung nach dem NHG umfasst (Art. 70a Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Bst. d LwG). Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen, die ein Gesuch für bestimmte Direktzahlungsarten einreichen, müssen gegenüber den Vollzugsbehörden nachweisen, dass sie die Anforderungen der betreffenden Direktzahlungsarten, einschliess- lich jene des ÖLN, auf dem gesamten Betrieb erfüllen beziehungsweise erfüllt haben (Art. 101 DZV). Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen haben damit grundsätzlich auch die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tra- gen (vgl. ALEXANDER SCHÄR, in: Norer (Hrsg.), Handkommentar Landwirt- schaftsgesetz, 2019, Art. 70 N. 17, vgl. aber nachfolgend E. 7). Bei der Be- triebskontrolle festgestellte Mängel oder falsche Angaben muss die Kon- trollperson dem Bewirtschafter oder der Bewirtschafterin unverzüglich mit- teilen (Art. 103 Abs. 1 DZV). Der zuständigen kantonalen Vollzugsbehörde obliegt es alsdann, die Kontrolldaten auf Vollständigkeit und Qualität zu überprüfen (Art. 103 Abs. 5 DZV). Der Kanton überprüft die Beitragsbe- rechtigung und setzt die Beiträge aufgrund der erhobenen Daten fest (Art. 108 Abs. 1 DZV). 6.5 Die Beiträge können gekürzt oder verweigert werden, wenn der Ge- suchsteller oder die Gesuchstellerin das LwG, die Ausführungsbestimmun- gen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt (Art. 170 Abs. 1 LwG). Die Kürzung oder Verweigerung von Beiträgen durch die Kantone richtet sich gemäss dem – gestützt auf Art. 170 Abs. 3 LwG erlas- senen – Art. 105 Abs. 1 DZV nach dem Anhang 8 der DZV. Ziffer 2.2.1 die- ses Anhangs sieht für Mängel im Bereich des ÖLN vor, dass die Kürzungen mit Abzügen von Pauschalbeträgen, von Beträgen pro Einheit und über die Vergabe von Punkten erfolgen, die folgendermassen in Beträge umgerech- net werden: "Summe der Punkte minus 10 Punkte, dividiert durch 100 und dann multipli- ziert mit 1000 Franken pro Hektar LN des Betriebs."
B-1014/2019 Seite 28 6.6 Die vorliegend angefochtene Direktzahlungskürzung erfolgte gestützt auf Ziffer 2.2.4 Bst. b Anhang 8 DZV. Gemäss ihrer systematischen Ein- gliederung im Anhang 8 DZV (vgl. die Überschriften der Ziffern 2 und 2.2) regelt diese Bestimmung die Kürzung der Beiträge von Ganzjahresbetrie- ben bei Verstössen im Bereich des ÖLN. Sie sieht für den folgenden Verstoss eine Kürzung von "5 Pte. pro Objekt" vor: "b. Keine vorschriftsgemässe Bewirtschaftung von Objekten in Inventaren na- tionaler Bedeutung, inklusive der dazugehörigen Pufferstreifen, bei vorliegen- dem rechtskräftigen Entscheid (Art. 15)" Art. 15 DZV, auf welchen Ziffer 2.2.4 Bst. b Anhang 8 DZV verweist, um- schreibt die "Vorschriftsgemässe Bewirtschaftung von Objekten in Inventa- ren von nationaler Bedeutung" wie folgt: "1 Die Vorgaben zur Bewirtschaftung von Flachmooren, Trockenwiesen und – weiden und Amphibienlaichgebieten, die Biotope von nationaler Bedeutung nach Artikel 18a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) sind, sind einzuhalten, sofern die Flächen für den Bewirt- schafter oder die Bewirtschafterin verbindlich ausgeschieden sind. 2 Verbindlich ausgeschieden sind Flächen, wenn: a. eine schriftliche Nutzungs- und Schutzvereinbarung zwischen der kanto- nalen Fachstelle und dem Bewirtschafter oder der Bewirtschafterin be- steht; oder b. eine rechtskräftige Verfügung vorliegt; oder c. die Fläche in einem rechtskräftigen Nutzungsplan ausgeschieden ist."
7.1 Wie an anderer Stelle erwähnt (vgl. im Sachverhalt unter C.k.c), vertritt das BLW (und mit ihm sinngemäss auch die Vorinstanz) unter Berufung auf die Übertragung der Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen des ÖLN auf den Bewirtschafter durch Art. 101 DZV den Standpunkt, die Feststellung einer Verletzung der Bewirtschaftungsvorschriften von Objek- ten in Inventaren von nationaler Bedeutung durch einen Kontrolleur be- deute, dass der Bewirtschafter bzw. die Bewirtschafterin den Nachweis der Erfüllung des ÖLN nicht habe erbringen können und die Direktzahlungen deshalb nach Anhang 8 Ziffer 2.2.4b DZV zu kürzen seien.
B-1014/2019 Seite 29 7.2 Diese Ansicht ist in dieser Pauschalität nicht stichhaltig. Sie verkennt, dass die Bestimmung von Art. 101 DZV die Vorinstanz nicht von ihrer Pflicht befreit, die ihr von der Kontrollorganisation übermittelten Kontrollda- ten auf ihre Vollständigkeit und Qualität zu überprüfen (Art. 103 Abs. 5 DZV). Die Bestimmung von Art. 101 DZV ändert insofern nichts am Umstand, dass die Vorinstanz als verfügende Behörde die Untersuchungsmaxime zu beachten hat, welche besagt, dass es Sache der Behörde und nicht der Parteien ist, den Sachverhalt festzustellen und dazu soweit nötig Beweis zu erheben (Beweisführungslast). Die Untersuchungsmaxime verlangt ent- sprechend, dass die Behörde von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts sorgt (vgl. in diesem Sinne auch § 53 VRG [Kanton Luzern] bzw. Art. 5 VwVG [Bundesverwaltungs- rechtspflege]). Nach dem Untersuchungsgrundsatz trägt die Behörde die Verantwortung für die Feststellung der materiellen Wahrheit. Dies führt insbesondere dazu, dass die Behörde nicht nur für die Parteien belastende, sondern auch begünstigende Tatsachen zu ermitteln hat. So ist es im Hinblick auf den Untersuchungsgrundsatz unzulässig, dass die Behörde gestützt auf die ob- jektive Beweislastverteilung eine geringere Gewissenhaftigkeit bei der Ab- klärung von Tatsachen walten lässt, die sich zugunsten der Verfahrenspar- tei auswirken, namentlich indem die Behörde Mitwirkungspflichten ableitet, die sich nicht aus dem Gesetz oder allenfalls dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben (Urteil des BGer 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1, m.H.). Abzuklären sind die rechtserheblichen Tatsachen, also alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über den streitigen Anspruch so oder an- ders zu entscheiden ist. In diesem Rahmen hat eine Verwaltungsbehörde zusätzliche Abklärungen stets vorzunehmen oder zu veranlassen, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten er- gebenden Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht. Hat eine dem Un- tersuchungsgrundsatz unterworfene Behörde den Sachverhalt nicht von Amtes wegen abgeklärt oder dies nur unvollständig getan, liegt eine Ver- letzung von Art. 49 Bst. b VwVG vor (vgl. zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1, BGE 119 V 347 E. 1a; BGE 117 V 282 E. 4a, Urteile des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 5.3.1, A-4018/2018 vom 24. Juni 2019 E. 2.2, je m.H., B-4668/2016 vom
B-1014/2019 Seite 30 14. November 2017 E. 2, ALEXANDER SCHÄR, in: Norer (Hrsg.), Handkom- mentar Landwirtschaftsgesetz, 2019, Art. 70 N. 17, KRAUSKOPF/EMMENEG- GER/BABEY, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 12 N. 1, 6, 3; GYGI, a.a.O., S. 43, 273). 7.3 Es geht daher nicht an, den einem Bewirtschafter oder einer Bewirt- schafterin gestützt auf Art. 101 DZV obliegenden Nachweis für das Vorlie- gen der Anforderungen der betreffenden Direktzahlungsarten bzw. des ÖLN in jedem Fall ohne Weiteres gestützt auf die Feststellungen in einem Kontrollbericht als gescheitert zu bezeichnen, ohne dass die gegen die Vollständigkeit oder Qualität dieser Feststellungen vorgebrachten Ein- wände mit den im Einzelfall gebotenen zusätzlichen Abklärungen überprüft worden sind. Ob die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt im vorliegenden Fall im Sinne des Untersuchungsgrundsatzes rechtsgenüglich abgeklärt hat oder der Beschwerdeführer zu Recht eine Verletzung von Art. 49 Bst. b VwVG rügt, ist im Folgenden zu prüfen. Dies vor dem Hintergrund, dass sich eine Kürzung von Direktzahlungen auf eine gesicherte Sachlage ab- stützen können muss. 8. 8.1 Die Vorinstanz stützt ihr Beweisresultat primär auf den Kontrollbericht vom 22. August 2018 (vgl. Beschwerde, Beilage 10). Mit diesem Kontroll- bericht hatte die Kontrollorganisation dem Beschwerdeführer namentlich mitgeteilt, dass sie anlässlich der Kontrollen im Jahr 2018 den folgenden Mangel festgestellt habe: – "Produktion von Haylage anstelle von Dürrfutterbereitung auf mind. der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutzflächen" Diese Feststellung ist gemäss der vorliegenden Aktenlage darauf zurück- zuführen, dass die Kontrollorganisation bei den Kontrollbesuchen im Jahr 2018 auf dem Gelände des Beschwerdeführers verschiedene Standorte wahrgenommen hat, auf welchen der Beschwerdeführer zu Ballen ge- presstes und in Plastikfolien eingewickeltes Mähgut gelagert hatte. Diese rein optische Wahrnehmung von Folienballen interpretierte die Kontrollor- ganisation in Kombination mit der Anzahl der Folienballen und der entspre- chend mutmasslich betroffenen Nutzfläche ohne Durchführung von weite- ren Abklärungen dahingehend, dass der Beschwerdeführer das Mähgut im
B-1014/2019 Seite 31 Jahr 2018 auf mindestens der Hälfte bis eher drei Viertel der Naturschutz- flächen nicht am Boden getrocknet habe (sondern ohne Bodentrocknung in entsprechend feuchterem Zustand als "Haylage" konserviert habe). 8.2 Dieser Interpretation des optisch Wahrgenommenen durch die Kontroll- organisation schloss sich die Vorinstanz in der Folge uneingeschränkt an. Auch sie schenkte der Gegendarstellung des Beschwerdeführers, er habe das Mähgut in der Regel drei Tage am Boden trocknen lassen und erst anschliessend als Dürrfutter zu Ballen gepresst und zur Lagerung im Freien in Folien eingewickelt, von vorneherein keinen Glauben. Vielmehr wies die Vorinstanz die Sachdarstellung des Beschwerdeführers wie des- sen Erklärungen, warum er sich für diese Art der Lagerung eines Teils des Bodenheus entschlossen habe, als mutmasslich unzutreffend zurück bzw. begnügte sich damit, die entsprechenden Tatsachenbehauptungen des Beschwerdeführers zu bestreiten. Insbesondere sah sich die Vorinstanz trotz der Darstellung des Beschwer- deführers nicht veranlasst, eine Analyse des Trockensubstanzgehaltes der beanstandeten Ballen durchzuführen. Erst während dem vorliegenden Be- schwerdeverfahren teilte die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht mit, am 30. August 2019 zur möglichen Klärung des Sachverhalts eine wei- tere Betriebsbegehung durch die Kontrollorganisation veranlasst zu haben. Bei dieser Kontrolle wurden zwar Proben von unterschiedlichen Folienbal- len genommen und anschliessend analysiert. Von den insgesamt dreizehn eingereichten Proberesultaten betrifft allerdings keines das vorliegend re- levante Erntejahr 2018 (zwei Proberesultate betreffen das Erntejahr 2017, elf Proberesultate das Erntejahr 2019). Zudem stammten die beprobten Folienballen gemäss dem vorliegenden Protokoll der Betriebsbegehung vom 30. August 2019 laut dem Beschwerdeführer offenbar auch nicht von den vorliegend allein interessierenden Naturschutzflächen. Vorbehältlich davon ergaben sechs Proben aus den genannten Erntejah- ren eine Trockensubstanz von über 784g/kg. Die Trockensubstanzgehalte von sieben Proben von den entsprechenden Flächen und den genannten Erntejahren lagen darunter (vgl. Vorinstanz, Beilagen N und O). Im Recht liegen zudem zwei vom Beschwerdeführer eingereichte Schreiben der (Herren X._______ und Y._______), welche der Beschwerdeführer seit Jahren und auch im Jahr 2018 mit dem Pressen und Wickeln von Gross- ballen beauftragt. Die Unterzeichner beider Schreiben bestätigen aus "ei- gener Erfahrung (...), dass das Mähgut in der Regel nach drei Tagen als
B-1014/2019 Seite 32 Dürrfutter gepresst und gewickelt wird" (vgl. Beschwerde, Beilagen 14 und 15). 8.3 Im ordentlichen Verwaltungsverfahren ist ein Sachverhalt unter Berück- sichtigung der Gesamtheit der zur Verfügung stehenden Erkenntnisse nach Massgabe des sogenannten Voll- oder Überzeugungsbeweises zu werten. Nach diesem Regelbeweismass gilt ein Beweis als erbracht, wenn die Behörde oder das Gericht nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements überzeugt ist. Die Verwirklichung der Tatsache braucht nicht mit absoluter Gewissheit festzustehen, sondern es genügt, wenn die Behörde oder das Gericht am Vorliegen des rechtser- heblichen Sachumstands keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen. Die Sachverhaltsfeststellung ist namentlich dann unvollständig, wenn nicht über alle rechtserheblichen Um- stände Beweis geführt wurde. Blosse Vermutungen sowie Möglichkeiten eines bestimmten Sachverhaltes stellen keine hinreichende Sachverhalts- feststellung dar (BGE 143 II 425 E. 5.1; BGE 130 II 482 E. 3.2; BGE 119 V 347 E. 1a; BGE 117 V 282 E. 4a; Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Ja- nuar 2020 E. 5.3.1 m.H.; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Praxiskom- mentar VwVG, a.a.O., Art. 12 N. 1, 3; 215 m.H.; GYGI, a.a.O., S. 43, 273; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2. Auflage 2013, N. 2.149; ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskom- mentar VwVG, a.a.O., Art. 49 N 40, BVGE 2012/21 E. 5.1). 8.4 Betrifft die Beweisführung – wie im vorliegenden Fall – das Nichtvor- handensein eines strittigen Sachumstandes (angebliches Unterlassen der Bodentrocknung auf mindestens der Hälfte der Fläche), besteht dann eine gewisse Beweiserleichterung, falls der Sachverhalt nur indirekt über Indi- zien bewiesen werden kann, da ein Voll- oder Überzeugungsbeweis auf- grund einer Beweisnot nicht möglich oder nicht zumutbar ist. In diesem Fall kann die Behörde ausnahmsweise auf das Beweismass der überwiegen- den Wahrscheinlichkeit zurückgreifen und derjenigen Sachverhaltsdarstel- lung folgen, welche als die Wahrscheinlichste aller Möglichkeiten zu gelten hat. Eine Beweisnot liegt aber nicht schon darin begründet, dass eine Tat- sache, die ihrer Natur nach ohne weiteres dem unmittelbaren Beweis zu- gänglich wäre, nicht bewiesen werden kann, weil der beweisbelasteten Partei die Beweismittel fehlen. Blosse Beweisschwierigkeiten im konkreten Einzelfall können nicht zu einer Beweiserleichterung führen. Unzulässig ist auch eine ungeprüfte Übernahme einer bestimmten Ansicht, selbst wenn es sich um eine herrschende Meinung handelt. Bestehen Zweifel an der Richtigkeit dieser Ansicht, sind ergänzende Abklärungen anzuordnen (vgl.
B-1014/2019 Seite 33 zum Ganzen: BGE 130 III 321 E. 3.2; Urteil des BGer 2A.500/2002 vom 24. März 2003 E. 3.5; Urteile des BVGer A-4018/2018 vom 24. Juni 2019 E. 2.2, B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.4.4.1, je m.H.; KRAUSKOPF/EM- MENEGGER/BABEY, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 12 N. 167, 213, 215 m.H.). 8.5 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz und des BLW lassen es der vom Beschwerdeführer beschriebene Platzmangel für die Lagerung des gesamten Bodenheus in einem Gebäude sowie die übrigen von ihm gel- tend gemachten Beweggründe durchaus als schlüssig und möglich er- scheinen, dass es der Beschwerdeführer aufgrund seiner individuellen Be- triebssituation als insgesamt am sinnvollsten gehalten hat, einen Teil des Bodenheus einzeln in Folien zu wickeln und auf diese Weise wetterge- schützt im Freien zu lagern. Vor diesem Hintergrund und dem bereits Aus- geführten ist die Kritik des Beschwerdeführers an der vorinstanzlichen Tat- sachenfeststellung als insgesamt berechtigt zu bestätigen. Zwar erscheint es angesichts der auch vom Beschwerdeführer durchaus eingeräumten Herausforderungen bei der Bodentrocknung auf seinem Landwirtschafts- betrieb (feuchte Böden, Höhenlage, ungünstige Witterungsverhältnisse etc.) naheliegend, dass im Jahr 2018 nicht alles Mähgut in den von der Kontrollorganisation angetroffenen Folienballen tatsächlich optimal am Bo- den hatte austrocknen können. Aufgrund der vorliegenden Aktenlage bleibt es aber weitestgehend unklar, ob – und vor allem auch in welchem Aus- mass – der Beschwerdeführer die Trocknung des Mähguts am Boden im Jahr 2018 tatsächlich unterlassen hat. Die von der Vorinstanz nachträglich veranlassten Beprobungen betreffen nicht die von der Kontrollorganisation im Jahr 2018 vorgefundenen Folien- ballen und offenbar selbst nicht die jeweiligen – ebenfalls allein massgebli- chen – Naturschutzflächen. Die vorliegenden Proben vermögen die Ver- mutungen der Kontrollorganisation und der Vorinstanz aber auch unabhän- gig davon nicht zu bestätigen. Im Gegenteil verdeutlichen die mehrfach festgestellten hohen Trockensubstanzgehalte dieser Proben gerade, dass aus der blossen Wahrnehmung der beim Beschwerdeführer angetroffenen Folienballen nicht ohne weitere Abklärungen mit genügender Sicherheit darauf geschlossen werden konnte, der Beschwerdeführer habe automa- tisch im entsprechenden Ausmass die Pflicht der Bodentrocknung ver- säumt. Mit ihrer unkritischen Übernahme der unbelegten Interpretation der Kon- trollorganisation und der pauschalen Zurückweisung der Sachdarstellung
B-1014/2019 Seite 34 des Beschwerdeführers wird die Vorinstanz ihrer behördlichen Pflicht, die materielle Wahrheit abzuklären und dabei auch entlastenden Elementen nachzugehen, nicht gerecht. Aufgrund der Untersuchungsmaxime hätte die Aufgabe der Vorinstanz darin bestanden, durch geeignete Beweismass- nahmen abzuklären, ob die angezweifelte Tataschendarstellung des Be- schwerdeführers zutrifft und die im Jahr 2018 aufgefundenen Folienballen tatsächlich am Boden getrocknetes Dürrfutter beinhalteten. Mit einer zeitnahen Beprobung und Analyse der Trockensubstangehalte des Inhalts dieser Folienballen hätte die Sachlage unschwer geklärt wer- den können. Eine entsprechende Beweismassnahme wäre der Vorinstanz auch zumutbar gewesen. Eine Beweisnot, welche eine Beweiserleichte- rung rechtfertigen würde, liegt nicht vor. Ebenso wenig kann dem Be- schwerdeführer vorgeworfen werden, seine Mitwirkungspflichten verletzt zu haben (vgl. § 55 VRG, Art. 13 VwVG). Mangels einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage bestand für den Beschwerdeführer insbesondere keine Mitwirkungspflicht dahingehend, nach dem Empfang des Kontrollbe- richts der Kontrollorganisation vom 22. August 2018 im Sinne der entspre- chenden "Rechtsmittelbelehrung" eine Zweitbeurteilung zu verlangen. Der Beschwerdeführer weist zu Recht darauf hin, dass Art. 103 Abs. 2 aDZV, welche dem Bewirtschafter in der Vergangenheit die Pflicht oder Möglich- keit eingeräumt hatte, eine Nachkontrolle zu verlangen, mit Wirkung seit
B-1014/2019 Seite 35 Des Weiteren lassen sich die Zweifel an der vorinstanzlichen Sachdarstel- lung im vorliegenden Einzelfall auch nicht durch allgemeine Hinweise auf die Anfälligkeit von eingewickeltem Mähgut mit einem Trockensubstanzge- halt von über 65% für Hefen- und Schimmelpilze beseitigen. Der Einwand des Beschwerdeführers trifft vielmehr zu, dass das BLW in seiner Antwort gegenüber dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. im Sachverhalt unter C.k.b) keine negativen Auswirkungen auf die Futterqualität beschrieben hat, wenn Heu, welches die Anforderungen von "Bodenheu" mit Bezug auf den Trockensubstanzgehalt tatsächlich vollständig erfüllt, zu Ballen ge- presst und zur Lagerung in Folien gewickelt wird. Der Beschwerdeführer weist in diesem Zusammenhang korrekt darauf hin, dass gemäss den vom BLW angerufenen Vortragsfolien Bodenheu bereits bei einem Trockensub- stanzgehalt von über 80% (nicht 85%) vorliegt (vgl. Vorinstanz, Beilage L). Auch aus den Ausführungen der Vorinstanz und des BLW zur gängigen landwirtschaftlichen Praxis und ihren Hinweisen auf die Kostenfolgen – welche der Beschwerdeführer mit der nach ihm praktizierten Mähgutkon- servierung aus grundsätzlich nachvollziehbaren Überlegungen scheinbar bewusst in Kauf genommen hat – lassen sich letztlich keine überzeugen- den Schlüsse auf das tatsächliche Geschehen im vorliegenden Einzelfall ziehen. 8.7 Gestützt auf die erhobenen Daten durfte es die Vorinstanz demnach insgesamt entgegen ihrem Dafürhalten nicht als hinlänglich abgeklärt und erwiesen erachten, dass es der Beschwerdeführer im Jahr 2018 auf min- destens der Hälfte, eher drei Viertel der dem Moorschutz unterstehenden Betriebsflächen unterlassen habe, das Mähgut in der Regel drei Tage am Boden trocknen zu lassen. 9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den rechtserheblichen Sachverhalt im vorliegenden Fall nicht rechtsgenüglich abgeklärt und durch die Nichtvornahme der gebotenen, und ihr auch zumutbaren, Abklä- rungen den Untersuchungsgrundsatz verletzt hat. Eine nachträgliche Beprobung der im Jahr 2018 aufgefundenen – und in- zwischen nicht mehr vorhandenen – Folienballen ist aus heutiger Sicht nicht mehr durchführbar. Eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vo- rinstanz zur Durchführung eines ergänzenden Beweisverfahrens scheidet vorliegend somit ebenso aus wie eine ergänzende Sachverhaltsfeststel-
B-1014/2019 Seite 36 lung durch das Bundesverwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer wider- setzt sich der Kürzung der Direktzahlungen 2018 im Betrag von Fr. 10'208.25 somit zu Recht. Seine Rüge, Art. 49 Bst. b VwVG sei verletzt, ist begründet. Der Entscheid der Vorinstanz vom 28. Januar 2019 ist dem- nach aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer den zurückbehaltenen Betrag von Fr. 10'208.25 zu bezahlen. 10. Da der Beschwerdeführer die Auszahlung der gekürzten Direktzahlungen zuzüglich einem Verzugszins von 5% seit 1. Januar 2019 beantragt, bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz auf dem nachzuzahlenden Betrag einen ent- sprechenden Verzugszins schuldet. 10.1 Gemäss Art. 24 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) schuldet die Behörde einem Empfänger, dem sie eine Finanzhilfe oder Abgeltung nicht innert 60 Tage nach deren Fälligkeit be- zahlt, von diesem Zeitpunkt an einen Verzugszins von jährlich 5%. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zur Frage der Fälligkeit von Direktzah- lungen bereits mehrfach geäussert. Noch zur alten, bis zum 31. Dezember 2013 in Kraft stehenden DZV 1998 (AS 1999 229) hielt es fest, dass die Fälligkeit von Direktzahlungen grundsätzlich erst mit der Rechtskraft des massgeblichen Entscheids eintritt (Urteile des BVGer B-2225/2006 vom 14. August 2007 E. 9, B-3704/2009 vom 3. Februar 2010 E. 3, B- 7208/2009 vom 13. April 2010 E. 8, B-1374/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 8.1 und B-1764/2012 vom 21. Januar 2013 E. 7.1). Im Entscheid B- 3704/2009 (E. 3.1 f.) führte das Bundesverwaltungsgericht (mit Verweis auf den Entscheid der früheren Rekurskommission EVD vom 22. Mai 2003 [JG/2002-10]) aus, dass der damalige Art. 68 Abs. 3 DZV 1998, wonach „[d]er Kanton [...] die Beiträge an die Gesuchsteller oder die Gesuchstelle- rinnen bis zum 31. Dezember des Beitragsjahres [auszahlt]“, den Gesuch- stellern keinen Anspruch auf Auszahlung der Direktzahlungen bis zu die- sem Zeitpunkt einräume. Systematisch richte sich die Bestimmung an die Kantone und mache diesen administrative Vorgaben über den Ablauf der Auszahlungen. Diese Gegebenheit zeige, dass der Verordnungsgeber mit der Bestimmung von Art. 68 Abs. 3 DZV 1998 nicht die Direktzahlungen am 31. Dezember des Beitragsjahres habe fällig werden lassen wollen. Mit der Revision der DZV trat auf den 1. Januar 2014 Art. 109 DZV in Kraft. Die Bestimmung sieht vor, dass der Kanton bis zum 10. November des Beitragsjahres die Beiträge auszahlt, mit Ausnahme der Beiträge im Söm- merungsgebiet und des Übergangsbeitrags (Abs. 2). Letztere zahlt der
B-1014/2019 Seite 37 Kanton bis zum 20. Dezember des Beitragsjahres aus (Abs. 3). Abgesehen von den unterschiedlich festgelegten Auszahlungszeitpunkten und der dif- ferenzierten Behandlung der Beiträge im Sömmerungsgebiet und des Übergangsbeitrags entspricht die Bestimmung von Art. 109 DZV zu weiten Teilen der früheren Vorschrift von Art. 68 DZV 1998. Es ergibt sich weder aus der Systematik noch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 109 DZV (vgl. Anhörung zur Revision der Ausführungsbestimmungen zur Agrarpoli- tik 2014-2017, Bericht des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung [WBF] vom 8. April 2013), dass die revidierte Ver- ordnungsvorschrift auf einer gegenüber ihrer Vorversion geänderten Kon- zeption beruht. So befindet sich Art. 109 DZV nach wie vor im Kapitel "[Festsetzung der] Beiträge, Abrechnung und Auszahlung" und richtet sich weiterhin – als administrative Vorgabe – an die Kantone. Es ist mithin da- von auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit Art. 109 DZV keinen neuen Fälligkeitstermin hat einführen wollen. 10.2 Die Fälligkeit von Direktzahlungen tritt somit auch unter der geltenden DZV grundsätzlich erst mit der Rechtskraft des massgeblichen Entscheids ein (vgl. in diesem Sinne auch Urteile des BVGer B-4324/2015 vom 23. Ja- nuar 2019 E. 5.6.2.3 und B-7200/2015 vom 19. November 2018 E. 4.2.3). Auch vorliegend ist davon auszugehen, dass die Forderung auf Nachzah- lung der unrechtmässigen Kürzung um Fr. 10'208.25 erst mit der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils eintreten wird, nachdem der Beschwerdefüh- rer gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 28. Januar 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben hat. Das Begehren des Be- schwerdeführers auf Nachzahlung der zurückbehaltenen Kürzungen zu- züglich einem Verzugszins von 5% ab dem 1. Januar 2019 ist demnach unbegründet. Auf dem nachzuzahlenden Betrag von Fr. 10'208.25 ist kein Verzugszins geschuldet. 11. 11.1 Im Ergebnis ist der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 28. Januar 2018 in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer den ausstehenden Betrag von Fr. 10'208.25 zu bezahlen. Im Übrigen, d.h. mit Bezug auf den beantragten Verzugszins, ist die Beschwerde abzuweisen. 11.2 Bei diesem Ergebnis sind die weiteren Einwände des Beschwerde- führers gegen die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung nicht
B-1014/2019 Seite 38 weiter zu prüfen. Ausführungen zur Rüge der falschen Auslegung und An- wendung von Art. 15 DZV und Ziffer 2.2.4b Anhang 8 DZV erübrigen sich ebenso wie Weiterungen im Zusammenhang mit der Ablehnung des BLW als Fachbehörde. Auf den diesbezüglichen Verfahrensantrag, die dem BLW mit Instruktionsverfügung vom 30. Januar 2020 gestellten Fragen seien bei einer unbefangenen Stelle klären zu lassen, wird – mangels Rechtsschutzinteresses – nicht eingetreten (vgl. im Sachverhalt unter C.b, C.j). 12. 12.1 Die Verfahrenskosten werden im vorliegenden Verfahren – unter Be- rücksichtigung des Umfanges und der Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien – auf Fr. 1'200.– festgesetzt (Art. 63 Abs. 4 bis VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Beschwerdeführer obsiegt im Hauptbegehren auf Nachzahlung der ge- kürzten Direktzahlungen im Betrag von Fr. 10'208.25 vollständig. Die Be- urteilung des Begehrens auf Zusprechung von Verzugszinsen, bei welcher der Beschwerdeführer unterliegt, verursachte im Verhältnis zum Gesamt- aufwand einen vernachlässigbaren Prüfaufwand. Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände rechtfertigt es sich nicht, dem Beschwerdeführer diesbezüglich anteilmässige Verfahrenskosten aufzuerlegen. Diese sind dem Beschwerdeführer vielmehr ausnahmsweise zu erlassen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 6 Bst. b VGKE). Der bereits geleistete Vorschuss in der Höhe von Fr. 1'200.– ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechts- kraft dieses Urteils zurück zu erstatten. Von der Vorinstanz sind gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Kosten zu erheben. 12.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er- wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Das Anwaltshonorar bemisst sich nach dem not- wendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin (Art. 10 Abs. 1 VGKE). Der Stundenansatz beträgt für Anwälte und Anwältinnen mindes- tens Fr. 200. – und höchstens Fr. 400. – (Art. 10 Abs. 2 VGKE). Die Partei- entschädigung umfasst grundsätzlich auch den Mehrwertsteuerzuschlag, welche die Rechtsvertretung der Klientschaft in Rechnung stellt (Art. 9
B-1014/2019 Seite 39 Abs. 1 Bst. c VGKE). Soweit eine Parteientschädigung nicht einer unterlie- genden Gegenpartei auferlegt werden kann, wird sie der Körperschaft oder autonomen Anstalt auferlegt, in deren Namen die Vorinstanz verfügt hat (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Der Rechtsvertreter des im Wesentlichen obsiegenden Beschwerdeführers hat am 8. Juni 2020 eine aktualisierte Kostennote über einen Gesamtbe- trag von Fr. 7'626.45 eingereicht, welche den geltend gemachten Arbeits- aufwand, die Auslagen wie den Anteil der Mehrwertsteuer detailliert und nachvollziehbar auflistet. Der Kanton Luzern (Vorinstanz) hat dem Be- schwerdeführer für das bundesverwaltungsgerichtliche Verfahren somit eine (ebenfalls ungekürzte) Parteientschädigung in dieser Höhe zu bezah- len.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf den Verfahrensantrag des Beschwerdeführers, die dem BLW mit In- struktionsverfügung vom 30. Januar 2020 gestellten Fragen seien bei einer unbefangenen Stelle klären zu lassen, wird nicht eingetreten. 2. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Vorinstanz wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, dem Beschwerdeführer den ausstehenden Betrag von Fr. 10'208.25 zu bezahlen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. 4. Der Kanton Luzern (Vorinstanz) hat dem Beschwerdeführer für das bun- desverwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 7'626.45 zu bezahlen. Dieser Betrag ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu überweisen.
B-1014/2019 Seite 40 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungsformular) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Landwirtschaft (Gerichtsurkunde); – das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (Gerichtsurkunde).
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Maria Amgwerd Roger Mallepell
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 11. August 2020