Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A959/2011 Urteil vom 5. Oktober 2011 Besetzung Richter André Moser (Vorsitz), Richter Alain Chablais, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Lars Birgelen. Parteien A._______, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Vera Delnon, Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), Monbijoustrasse 51a, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Zivilschutzdienstpflicht.
A959/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ (Jahrgang 1973) leistete bis Ende 1993 insgesamt 117 Tage Militärdienst. Nachdem er aus der Militärdienstpflicht entlassen worden war, wurde er nach dem damals geltenden Recht zivilschutzdienstpflichtig. B. Am 25. Juli 2008 bot der Zivilschutz der Stadt B._______ A._______ für einen Einsatz zugunsten der Gemeinschaft vom 22. bis 24. September 2008 auf. C. Mit Schreiben vom 11. August 2008 setzte A._______ das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) über die seiner Meinung nach fehlende Schutzdienstpflicht in Kenntnis und bat um Streichung seines Namens von der Liste der Zivilschutzdienstpflichtigen. D. In seinem Schreiben vom 20. August 2008 führte das BABS gegenüber A._______ aus, der Gesetzgeber habe mit Art. 12 Abs. 2 des Bevölkerungs und Zivilschutzgesetzes vom 4. Oktober 2002 (BZG, SR 520.1) einzig beabsichtigt, Militärdienstpflichtige, welche nach Inkrafttreten des BZG per 1. Januar 2004 aus der Militärdienstpflicht ausschieden, von der Schutzdienstpflicht zu befreien bzw. gar nicht erst schutzdienstpflichtig zu erklären, sofern sie mindestens fünfzig Militärdiensttage geleistet hätten. Er sei jedoch bereits vor dem Jahre 2004 aus der Militärdienstpflicht entlassen worden und folglich nach wie vor zivilschutzdienstpflichtig. E. Mit Schreiben vom 4. September 2008 zeigte sich A._______ mit der Rechtsauffassung des BABS nicht einverstanden und ersuchte um Erlass einer Feststellungsverfügung, gemäss welcher er nicht zivilschutzdienstpflichtig sei. F. Nachdem das BABS (nachfolgend: Vorinstanz) A._______ mit Schreiben vom 10. September 2010 das rechtliche Gehör gewährt hatte, stellte es mit Verfügung vom 10. Januar 2011 fest, dass Art. 12 Abs. 2 BZG auf ihn
A959/2011 Seite 3 keine Anwendung finde und er im Zeitpunkt des Verfügungserlasses nach Art. 11 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 BZG nach wie vor schutzdienstpflichtig sei. G. Mit Eingabe vom 8. Februar 2011 lässt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, es sei unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung festzustellen, dass er nicht zivilschutzdienstpflichtig sei. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, bei einer korrekten Auslegung von Art. 12 Abs. 2 BZG und unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes seien alle aktuellen und ehemaligen Militärdienstpflichtigen, welche (irgendeinmal) mindestens fünfzig Tage Militärdienst geleistet hätten, von der Schutzdienstpflicht zu befreien, mithin auch solche wie er, welche bereits vor dem Inkrafttreten des BZG per 1. Januar 2004 aus dem Militärdienst entlassen worden seien. H. In ihrer Vernehmlassung vom 30. März 2011 schliesst die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde. I. Der Beschwerdeführer hält in seinen Schlussbemerkungen vom 23. Mai 2011 sinngemäss an seinem Rechtsbegehren fest. J. Auf weitere Vorbringen der Parteien und sich bei den Akten befindliche Schriftstücke wird – soweit entscheidwesentlich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in den Art. 33 VGG genannten Behörden. Das BABS gehört zu den in Art. 33 Bst. d VGG erwähnten Behörden. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
A959/2011 Seite 4 angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführer in der angefochtenen Verfügung für zivilschutzdienstpflichtig erklärt. Schutzdienstpflichtige können grundsätzlich sowohl für Einsätze (Art. 27 BZG) als auch für Ausbildungsdienste (Art. 33 ff. BZG) aufgeboten werden. Der Beschwerdeführer ist daher als formeller Verfügungsadressat auch materiell beschwert und zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde ohne weiteres legitimiert. 1.4. Auf die im Übrigen frist und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist folglich einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhaltes und Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 3. Die Vorinstanz hat in ihrer Verfügung vom 10. Januar 2011 festgestellt, dass Art. 12 Abs. 2 BZG auf den Beschwerdeführer keine Anwendung finde und er im Verfügungszeitpunkt nach Art. 11 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 BZG schutzdienstpflichtig sei. Der Beschwerdeführer beantragt zwar im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht in allgemeiner Art und Weise, die angefochtene Verfügung aufzuheben und seine fehlende Zivilschutzdienstpflicht festzustellen. Seiner Begründung lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass er seine Schutzdiensttauglichkeit (Art. 11 BZG) in Frage stellt. Unbestritten ist auch, dass er nach 117 geleisteten Diensttagen vor Inkrafttreten des BZG (1. Januar 2004) aus der Militärdienstpflicht entlassen und unter altem Recht
A959/2011 Seite 5 zivilschutzdienstpflichtig geworden ist sowie – zumindest nach dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 BZG – (mit Jahrgang 1973) grundsätzlich noch bis Ende 2013 Zivilschutzdienst zu leisten hat. Zu prüfen bleibt somit nachfolgend einzig, ob der Beschwerdeführer allenfalls nach Art. 12 Abs. 2 BZG von der Zivilschutzdienstpflicht auszunehmen ist. 4. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist eine Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt (BGE 137 IV 99 E. 1.2, BGE 137 V 126 E. 4.1). Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt werden, welche die verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten berücksichtigt (BGE 137 II 164 E. 4.1). Ist eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren Wortlauts unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzesauslegung hat sich dabei vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angewandte und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (BGE 122 V 362 E. 4a; vgl. zur Auslegung allgemein ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 214 ff., mit weiteren Hinweisen; ERNST A. KRAMER, Juristische Methodenlehre, 2. Aufl., Bern 2005, S. 47 ff.). Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung. Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesgericht einen "pragmatischen Methodenpluralismus" (BGE 133 II 263 E. 7.2). Die teleologische Auslegungsmethode steht gemäss bundesgerichtlicher Praxis jedoch im Vordergrund (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 125 II 206 E. 4a, BGE 124 III 266 E. 4 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff.; HANS PETER WALTER, Der Methodenpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung, recht 1999, S. 157 ff.). 4.1.
A959/2011 Seite 6 4.1.1. Gemäss dem Wortlaut der deutschen Fassung von Art. 12 Abs. 2 BZG werden Militärdienstpflichtige, die aus der Militärdienstpflicht ausscheiden, nicht schutzdienstpflichtig, sofern sie mindestens fünfzig Militärdiensttage geleistet haben. Diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass Personen, welche nach Inkrafttreten des BZG noch militärdienstpflichtig sind, nachträglich aber aus dem Militärdienst ausscheiden, von der Zivilschutzdienstpflicht befreit werden, wenn sie die erforderliche Anzahl Diensttage absolviert haben. Nicht erfasst von diesem Wortlaut werden hingegen Personen, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BZG bereits aus der Militärdienstpflicht ausgeschieden sind. In der französischen Version verwendet der Gesetzgeber die Bezeichnung "les hommes astreints au service militaire qui sont libérés de leur obligation". Diese Formulierung kann durchaus dahingehend verstanden werden, dass auch Personen keinen Zivilschutzdienst zu absolvieren haben, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BZG bereits von der Militärdienstpflicht befreit sind (siehe auch die im Rahmen der Teilrevision des BZG als lediglich redaktionelle Anpassung vorgesehene und von der Sprachlogik her überzeugendere Neuformulierung "les hommes libérés du service militaire" [vgl. Projet de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi, FF 2010 5531) sowie Message du Conseil fédéral du 8 septembre 2010 (FF 2010 5489 5510)]). Nicht anders der italienische Gesetzestext: Gemäss diesem sind "le persone congedate dal servizio militare" nicht verpflichtet, Zivilschutzdienst zu leisten, wenn sie mindestens fünfzig Tage Militärdienst geleistet haben. Dies kann auf Personen, welche vor oder nach Inkrafttreten des BZG aus dem Militärdienst ausgeschieden sind, zutreffen. 4.1.2. Die unterschiedlichen Begriffe und Formulierungen in den verschiedenen Sprachen für den gleichen Sachverhalt zeigen auf, dass diese nicht in einem engen Wortsinn verwendet wurden. Die grammatikalische Auslegung führt somit – entgegen der Auffassung der Vorinstanz – zum Resultat, dass die verschiedenen Sprachversionen mehrdeutig bzw. widersprüchlich sind. 4.2. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen gab der Entwurf von Art. 12 Abs. 2 BZG zu keinerlei Bemerkungen Anlass. Der Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision der Zivilschutzgesetzgebung vom 17. Oktober 2001 (BBl 2002 1685 1694, nachfolgend: Botschaft zum BZG) kann immerhin entnommen werden, dass aufgrund einer beim Zivilschutz beabsichtigten markanten Reduktion des Personalbestandes
A959/2011 Seite 7 von rund 280'000 auf rund 120'000 Angehörige die Dauer der Schutzdienstpflicht um zehn Jahre gesenkt werde und damit noch vom 20. bis zum 40. Altersjahr dauere. Dies kann zwar – wie von der Vorinstanz geltend gemacht – ein Hinweis darauf sein, dass der historische Gesetzgeber – neben der Überführung von rund 15'000 Zivilschutzangehörigen in die Partnerorganisationen (vgl. Art. 20 BZG) – die Bestandesreduktion hauptsächlich mit einer Herabsetzung des Schutzdienstalters, nicht aber mit der zusätzlichen Befreiung bereits vor dem Inkrafttreten des BZG vorzeitig (nach mindestens fünfzig geleisteten Diensttagen) aus dem Militärdienst ausgeschiedenen Personen von der Schutzdienstpflicht herbeiführen wollte (vor dem 1. Januar 2004 ordentlich aus dem Militärdienst entlassene ehemalige Armeeangehörige sind grundsätzlich bereits aufgrund ihres Alters gemäss Art. 13 Abs. 1 BZG nicht mehr schutzdienstpflichtig [vgl. aArt. 13 Abs. 2 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG, AS 1995 4093, gültig bis 31. Dezember 2003)]). Gleichzeitig wird in den Gesetzesmaterialien an anderer Stelle (Botschaft zum BZG, BBl 2002 1685 1709) aber auch festgehalten, dass die Rücknahme der Schutzdienstpflichtdauer um ein Jahr gesamtschweizerisch eine Bestandesreduktion im Umfang von rund 5'000 Schutzdienstpflichtigen zur Folge habe. Kann diese Zahl tatsächlich als Referenzgrösse genommen werden, lässt sich mit einer blossen Herabsetzung des Schutzdienstalters um zehn Jahre (siehe Art. 13 Abs. 1 BZG im Vergleich zu Art. 16 Abs. 2 Bst. b des Zivilschutzgesetzes vom 17. Juni 1994 [ZSG, AS 1994 2626] i.V.m. Art. 19a der Zivilschutzverordnung vom 19. Oktober 1994 [ZSV, AS 1998 2677]) die angestrebte Reduktion des Bestandes um 160'000 Personen (auch unter Berücksichtigung der in die Partnerorganisationen zu überführenden 15'000 Personen) kaum erreichen. Die historische Auslegung führt somit ebenfalls nicht zu einem eindeutigen Ergebnis. 4.3. Auch eine Auslegung von Art. 12 Abs. 2 BZG im Verhältnis zu anderen Rechtsnormen ist nicht weiter zielführend: Gemäss dem vom Beschwerdeführer erwähnten Art. 15 Abs. 1 BZG können Wehrpflichtige, die nicht mehr militärdienstpflichtig oder zivildienstpflichtig sind (Bst. b), bzw. Männer, die aus der Wehr oder Zivildienstpflicht entlassen sind (Bst. c), freiwillig Schutzdienst leisten. Würden nun Personen, welche vor dem 1. Januar 2004 nach fünfzig oder mehr geleisteten Diensttagen (vorzeitig) aus der Militärdienstpflicht entlassen worden sind, nach wie vor als schutzdienstpflichtig angesehen, ergäbe die gesetzlich vorgesehene freiwillige Übernahme der Schutzdienstpflicht nach der Entlassung aus dem Militärdienst – zumindest soweit sie betreffend – keinen Sinn mehr.
A959/2011 Seite 8 Dieser Widerspruch besteht jedoch auch bei Personen, welche nach dem
A959/2011 Seite 9 noch über längere Zeit hinweg Gültigkeit beanspruchen würde. Dies kann nicht Sinn und Zweck von Art. 12 Abs. 2 BZG gewesen sein. 5. Die teleologische Auslegung von Art. 12 Abs. 2 BZG (vgl. E. 4.4 hiervor) führt somit zum Ergebnis, dass die Auffassung der Vorinstanz unzutreffend und die Bestimmung sehr wohl auf den Beschwerdeführer anzuwenden ist. Bei diesem Stand der Dinge erübrigt sich die (separate) Prüfung einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). 6. Findet Art. 12 Abs. 2 BZG vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an auch auf Personen Anwendung, welche vorher aus dem Militärdienst ausgeschieden sind, wird die Befreiung von der Schutzdienstpflicht nach fünfzig oder mehr geleisteten Militärdiensttagen an einen Tatbestand angeknüpft, der sich noch unter altem Recht zugetragen hat. Echte Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat, unechte Rückwirkung dann, wenn bei der Anwendung neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 329 und 337). Ob vorliegend von einem abschliessenden Ereignis (Entlassung aus dem Militärdienst) oder von einem zeitlich offenen Dauersachverhalt (Befreiung von der Militärdienstpflicht als Dauerzustand) auszugehen ist, kann letztlich offenbleiben. Denn die echte Rückwirkung begünstigender Erlasse ist zulässig, sofern sie nicht zu Rechtsungleichheiten führt oder Rechte Dritter beeinträchtigt, während einer unechten Rückwirkung – ob belastend oder begünstigend – einzig keine wohlerworbenen Rechte oder der Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegenstehen dürfen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 334 f. und 342). Die Befreiung der hier in Frage stehenden Personenkategorie von der Zivilschutzdienstpflicht beeinträchtigt weder Dritt oder wohlerworbene Rechte noch verletzt sie das Vertrauensschutzprinzip oder sorgt für eine rechtsungleiche Behandlung. Im Gegenteil: Sämtliche Männer, welche nach fünfzig oder mehr geleisteten Diensttagen aus dem Militärdienst entlassen werden bzw. worden sind, müssen zwar nicht mehr, dürfen aber grundsätzlich weiterhin Schutzdienst leisten (Art. 15 Abs. 1 Bst. a BZG).
A959/2011 Seite 10 7. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und festzustellen, dass der Beschwerdeführer nicht zivilschutzdienstpflichtig ist. 8. Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es handle sich um eine Vorinstanz (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt die Vorinstanz, weshalb keine Verfahrenskosten zu erheben sind. Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000. ist ihm zurückzuerstatten. 9. Im Beschwerdeverfahren obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (Art. 7 Abs. 1 und 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der obsiegende und anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine (von Amtes wegen festzusetzende) Entschädigung von Fr. 2'000. (inkl. Auslagen und MwSt.). Dieser Betrag ist ihm von der Vorinstanz zu vergüten. 10. Dieses Urteil kann nicht mit Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 83 Bst. i des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Es ist somit endgültig.
A959/2011 Seite 11 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 10. Januar 2011 aufgehoben. 2. Es wird festgestellt, dass der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 Abs. 2 BZG nicht zivilschutzdienstpflichtig ist. 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000. wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Bank oder Postverbindung anzugeben. 4. Dem Beschwerdeführer wird eine von der Vorinstanz auszurichtende Parteientschädigung von Fr. 2'000. (inkl. Auslagen und MwSt.) zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Einschreiben) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat VBS (Einschreiben) Der vorsitzende Richter:Der Gerichtsschreiber: André MoserLars Birgelen Versand: