Abt ei l un g I A-78 / 20 0 9 {T 1 /2 } U r t e i l v o m 1 6 . J u l i 2 0 0 9 Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiberin Mia Fuchs. Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), Postfach 299, 8121 Benglen, und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christopher Tillman, Forchstrasse 2 / Kreuzplatz, Postfach, 8032 Zürich, Beschwerdeführende, gegen Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller, Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich, Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz. Bedingte und temporäre Aktivierung der CTR Zürich 2 sowie TMA Zürich 14 und 15. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Be s e tzu n g Pa r te ie n Ge ge n s ta nd
A-78 / 20 0 9 Sachverhalt: A. Mit Gesuch vom 20. November 2008 gelangte die Flughafen Zürich AG (Unique) an das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und beantragte die Zurverfügungstellung des notwendigen Luftraums für Instrumen- tenanflüge auf die Piste 34 (sog. Südanflüge) vom 21. November 2008 bis 25. November 2008 auch ausserhalb der Sperrzeiten der Durch- führungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung (DVO). Dazu müsse der benötigte Luftraum (CTR [control zone, Kontrollzone] Zü- rich 2 sowie TMA [terminal control area, Nahkontrollbezirk] Zürich 14 und 15) per Notice to Airmen (NOTAM) aktiviert werden. Die NOTAM- Publikation solle jedoch nur erfolgen, wenn sie aufgrund der Wetter- verhältnisse notwendig sei, wobei eine Vorlaufzeit von mindestens drei Stunden eingehalten werde. Unique begründete ihr Gesuch damit, dass das Bundesamt für Meteo- rologie und Klimatologie (MeteoSchweiz) in den kommenden Tagen Wetterverhältnisse erwarte, die einen sicheren und effizienten Flugbe- trieb auf dem Flughafen Zürich stark erschweren würden. Nordwestli- che Winde in Kombination mit starken Schneeschauern würden vor- aussichtlich dazu führen, dass Ostanflüge wegen der schlechten Sicht- verhältnisse nicht durchgeführt werden könnten, Nordanflüge dagegen nur mit einer zu hohen Rückenwindkomponente. Gleichzeitig sei mögli- cherweise mit schwierigen Pistenbedingungen, insbesondere wegen schlechter Bremswirkung aufgrund von Schneeschauern, zu rechnen. Deshalb könnten sich Durchstartmanöver und diverse umzuleitende bzw. abzusagende Flüge häufen. Unter diesen Wetterbedingungen sei- en Anflüge von Süden her auf die Piste 34 die einzige Alternative, um einen sicheren und stabilen Flugbetrieb zu gewährleisten. B. Das BAZL hat am 21. November 2008 – nach Anhörung des Kantons Zürich und von Skyguide, schweizerische Aktiengesellschaft für zivile und militärische Flugsicherung (Skyguide) – die Aktivierung des Luft- raums für Anflüge auf Piste 34 ausserhalb der DVO-Sperrzeiten für den Zeitraum vom 21. November 2008 bis zum 24. November 2008, 12.00 Uhr, verfügt. Dies unter der Bedingung, dass (a) der Rückenwind für Nordanflüge zu stark sei, (b) die Wetterbedingungen für die Lan- dung auf Piste 28 nicht gegeben seien, das heisst die Sicht weniger als 4'300 Meter betrage oder die Wolkenbasis unter 900 Fuss liege, Se ite 2
A-78 / 20 0 9 sowie (c) der Anflug der Piste 34 nötig sei, um eine vollständige Schliessung des Flughafens vermeiden zu können. Soweit weiterge- hend wurde das Gesuch abgewiesen. Eine Verlängerung der Mass- nahme müsse von Unique bis zum 24. November 2008, 06.00 Uhr (Eingangszeit), beim BAZL beantragt werden. Zudem wurde festgehal- ten, dass die Änderungen der Aktivierungszeiten als NOTAM gemäss der Gesuchsbeilage "Meldung zur Publikation NOTAM" mit einer Vor- laufzeit von mindestens drei Stunden zu publizieren seien. Allfälligen Beschwerden gegen die Verfügung entzog das BAZL die aufschieben- de Wirkung. Zur Begründung führte es an, dass gemäss Art. 33 des Betriebsregle- ments für den Flughafen Zürich vom 31. Mai 2001 (nachfolgend: BR) der Flugplatzleiter verpflichtet und berechtigt sei, die Flugzeuge auf den anderen als den Pisten 14 und 16 landen zu lassen, sofern insbe- sondere aus meteorologischen Gründen eine sichere Landung auf die- sen nicht mehr gewährleistet sei. Dies sei nach Ansicht von Skyguide bei Anflügen nach Instrumenten-Lande-System (ILS) auf die Piste 34 insbesondere dann der Fall, wenn der Rückenwind für Nordanflüge zu stark sei und gleichzeitig eine Sicht von unter 4'300 Metern oder eine Wolkenbasis unter 900 Fuss bestehe, wodurch Anflüge auf Piste 28 verunmöglicht würden. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit könne der Luftraum aber nicht wie ersucht bis zum 25. November 2008 akti- viert werden, sondern lediglich bis zum 24. November 2008, 12.00 Uhr. Anschliessend müsse Unique eine neuerliche Lagebeurtei- lung vornehmen. Da angesichts der hohen Dringlichkeit eine Publika- tion im Luftfahrthandbuch (aeronautical information publication [AIP]) nicht möglich sei, werde die Änderung stattdessen per NOTAM publi- ziert. Zudem würden gewichtige Gründe für die sofortige Vollstreckbar- keit der Verfügung sprechen, weshalb allfälligen Beschwerden die auf- schiebende Wirkung entzogen werde. Die Verfügung des BAZL wurde im Bundesblatt vom 16. Dezember 2008 publiziert (BBl 2008 9198). C. Dagegen erhoben der Verein Flugschneise Süd – Nein (VFSN) und Mitbeteiligte (Beschwerdeführende) am 5. Januar 2009 mit einer als "Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 21. November 2008 sowie Aufsichtsbeschwerde gegen das BAZL" be- zeichneten Eingabe Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und Se ite 3
A-78 / 20 0 9 beantragen die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Verfügung des BAZL. Eventualiter sei die Beschwerde als Aufsichtsbeschwerde an die dafür zuständige Instanz weiterzuleiten, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Schweizerischen Eidgenossen- schaft, dies selbst für den Fall, dass die Beschwerdeführenden nicht obsiegen sollten oder auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne. Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, die angefochtene Verfü- gung sei nicht ordentlich im Bundesblatt publiziert worden. Ausserdem könne sich die Verfügung auf keine rechtliche Grundlage stützen, weil Art. 33 Abs. 2 BR nicht mehr gültig sei. Zwar stehe für Abweichungen vom Betriebsreglement bei nicht vorhersehbaren Notfällen eines be- reits zur Landung ansetzenden oder fliegenden Flugzeugs im Einzelfall Art. 27 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) zur Verfügung. Dessen Vorausset- zungen seien vorliegend aber nicht erfüllt. Zudem verletze die Verfü- gung das Verhältnismässigkeitsprinzip, wesentliche Prinzipien des vor- läufigen Betriebsregimes sowie das Zürcher Flughafengesetz. Ebenso würden das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und der Grundsatz der Planbeständigkeit verletzt. D. Das BAZL (Vorinstanz) nimmt mit Eingabe vom 26. März 2009 Stel- lung zur Beschwerde und beantragt deren Abweisung. Es weist darauf hin, dass die Regelungen des BR, wie sie der Genehmigung vom 23. Juni 2003 zu Grunde gelegen seien, nach wie vor Geltung hätten. Gemäss Art. 33 BR könne Unique direkt gestützt darauf und ohne In- tervention bzw. "Bewilligung" des BAZL selbständig Massnahmen er- greifen, wenn Situationen eintreten würden oder unmittelbar voraus- sehbar seien, welche die Sicherheit des Flugbetriebs gefährdeten. Die vorliegend angefochtene Verfügung habe lediglich die Funktion ge- habt, den Luftraum im Süden aus Sicherheitsgründen temporär zu ak- tivieren. Da neben allen technischen Voraussetzungen auch das Inte- resse für den Schutz vor potentiellen Personen- und Sachschäden so- wie für die Aufrechterhaltung des Flughafenbetriebs gegenüber dem Schutz vor Lärm überwiegen würden, sei der für Südanflüge notwendi- ge Luftraum bedingt und auf lediglich drei Tage befristet aktiviert wor- den. Se ite 4
A-78 / 20 0 9 E. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt in seiner Vernehmlassung vom 6. April 2009 aus, die temporäre Anpassung der Luftraumstruktur führe unbestrittenermassen nicht zu einer Erweiterung der Kapazität des Flughafens Zürich. Der Einwand der Beschwerdeführenden, wo- nach die Verfügung aus umweltrechtlicher Sicht die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit verletze, sei deshalb un- begründet. Auch das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2 des Um- weltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) werde durch die angefochtene Verfügung nicht verletzt, weil eine vollständige Schliessung des Flughafens wirtschaftlich nicht tragbar und die techni- sche oder betriebliche Möglichkeit für den Anflug einer anderen Piste bei schlechten Wetterbedingungen nicht gegeben sei. F. In ihrer Beschwerdeantwort vom 6. April 2009 beantragt Unique (Be- schwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein- getreten werden könne. Sie stellt zunächst in Frage, ob überhaupt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden bejaht werden könne. In materieller Hinsicht macht sie geltend, entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden sei das vorläufige Betriebs- reglement (nachfolgend: vBR) zwar bezüglich der angeordneten und bereits umgesetzten Luftraumanpassungen anzuwenden, nicht aber in Bezug auf die Betriebszeiten und Pistenbenutzungen, für die nach wie vor das BR vom 31. Mai 2001 bzw. die Genehmigungsverfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 massgebend sei. Daher komme Art. 33 Abs. 2 BR klarerweise zur Anwendung. Danach sei allein sie, die Be- schwerdegegnerin, kompetent für den Entscheid, ob unter anderem aus meteorologischen Gründen der Flugbetrieb temporär auf Südan- flüge umgestellt werden müsse. Mit dieser Regelung könne insbeson- dere verhindert werden, dass bei aussergewöhnlichen Wettersituatio- nen der Flughafen Zürich geschlossen werden müsse. Alles in allem ergebe sich, dass die vorgesehene Ermöglichung einer wetterbeding- ten temporären Umstellung auf Südanflüge klarerweise verhältnis- mässig gewesen sei. G. Mit Schreiben vom 5. Februar 2009 verzichtete das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) auf eine Stellungnahme, da aus Sicht des Bundesrechts keine grundsätzlichen planerischen oder planungsrecht- lichen Fragen betroffen seien. Se ite 5
A-78 / 20 0 9 H. Mit Schreiben vom 4. März 2009 trat das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) auf die Auf- sichtsbeschwerde der Beschwerdeführenden, welche diese gleichen- tags wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesverwal- tungsgericht zuhanden des UVEK eingereicht hatten, nicht ein. I. Die Beschwerdeführenden halten in ihren Schlussbemerkungen vom 29. April 2009 an ihren Ausführungen in der Beschwerdeschrift fest. Es sei haltlos, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung im Rahmen des vBR nur für die Warteräume gelten solle. Zudem könne im vorlie- genden Verfahren offen gelassen werden, ob die Südanflüge aktuell nach dem BR vom 23. Juni 2003 oder nach dem vBR durchgeführt würden. J. Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten sowie die sich bei den Akten befindlichen Unterlagen wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Mit Verfügung vom 21. November 2008 genehmigte das BAZL die be- dingte und temporäre Aktivierung des Luftraums CTR Zürich 2 und TMA Zürich 14 und 15. Gemäss Praxis des Bundesverwaltungsge- richts stellen Anordnungen über die Luftraumstruktur Allgemeinverfü- gungen dar (vgl. BVGE 2008/18 E. 1 mit Hinweisen). Die Allgemeinver- fügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie zwar einen Einzelfall re- gelt, sich dabei aber an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl von Adressaten richtet, wobei der Adressatenkreis ein geschlossener oder ein offener sein kann (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 47 ff.). Sie unterliegt gleich der Individualverfügung der Beschwerde. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De- zember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist Se ite 6
A-78 / 20 0 9 daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnah- me, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegen- den Beschwerde grundsätzlich zuständig. 2. 2.1Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an de- ren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdebefugnis beschränkt sich nicht auf die Adressaten einer Verfügung, zur Anfech- tung können vielmehr auch Dritte befugt sein. Dazu müssen sie jedoch stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beach- tenswerten nahen Beziehung zur Streitsache stehen (ISABELLE HÄNER in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich 2008, N. 12 zu Art. 48 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil A-1997/2006 vom 2. April 2008 festgehalten, dass Dritte auch bei All- gemeinverfügungen zur Beschwerde berechtigt sind, sofern nament- lich in örtlicher Hinsicht ein genügend enger Bezug zur strittigen Mass- nahme besteht (BVGE 2008/18 E. 2.1). 2.2Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Betroffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine Popularbeschwerde vorliegt. So können Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde führen. Das Be- schwerderecht steht auch Vereinigungen und Organisationen zu, so- fern sie die Voraussetzungen für die sog. Verbandsbeschwerde erfül- len, das heisst als juristische Person konstituiert sind, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu den statutarischen Aufgaben gehört und sie wenigstens eine Grosszahl der Mitglieder vertreten, die ihrer- seits beschwerdebefugt sind (BGE 131 I 198 E. 2.1; zum Ganzen BVGE 2008/18 E. 2.2). 2.3Die Beschwerdeführenden sind nicht Adressaten der Verfügung des BAZL vom 21. November 2008. Indes wohnen sie resp. deren Mit- glieder unter den temporär aktivierten Lufträumen CTR Zürich 2 und TMA Zürich 14 und 15, mithin im Lärmeinzugsgebiet der Anflüge auf die Piste 34. Hätten sich die Wetterverhältnisse zwischen dem 21. und Se ite 7
A-78 / 20 0 9 24. November 2008 derart verschlechtert, dass die Bedingungen ge- mäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung erfüllt gewesen wären, wä- ren an diesen Tagen vermehrt Anflüge aus dem Süden durchgeführt worden. So wären nicht nur von 6.00 bis 7.08 Uhr werktags sowie zu- sätzlich von 7.08 bis 9.08 Uhr an Samstagen, Sonntagen und gesetzli- chen Feiertagen Landungen von Süden her erfolgt (vgl. Art. 33bis BR), sondern darüber hinaus auch während der Tageszeit. Die für die Be- schwerdeberechtigung notwendige Betroffenheit der Beschwerdefüh- renden kann somit bejaht werden. Dass beim VFSN die Voraussetzun- gen für die Verbandsbeschwerde gegeben sind, ist gerichtsnotorisch und braucht hier daher nicht geprüft zu werden. 2.4Da die Beschwerdeführenden nicht Adressaten der angefochtenen Verfügung sind, mussten sie nicht vorgängig zum Erlass der Verfügung angehört werden (vgl. dazu BVGE 2008/18 E. 5, insbesondere 5.3). Es ist daher auch nicht zu beanstanden, dass sie sich am vorinstanzli- chen Verfahren nicht beteiligt haben. 2.5Schliesslich verlangt Art. 48 VwVG, dass grundsätzlich im Urteils- zeitpunkt nach wie vor ein aktuelles und praktisches Interesse der Be- schwerdeführenden besteht. In der Rechtsprechung wird auf dieses Erfordernis jedoch verzichtet, wenn sich die aufgeworfenen Fragen je- weils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könn- ten, an ihrer Beantwortung angesichts ihrer grundsätzlichen Bedeu- tung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine recht- zeitige richterliche Prüfung im Einzelfall kaum je stattfinden könnte (BGE 128 II 34 E. 1.b; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Wald- mann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 48 VwVG N 15). Die vom BAZL verfügte Anordnung war zeitlich beschränkt; sie galt le- diglich für den Zeitraum vom 21. November bis 24. November 2008, wobei letztlich aufgrund der tatsächlichen Wetterverhältnisse nicht auf Südanflüge ausgewichen werden musste. Der mit der angefochtenen Verfügung verbundene potentielle Nachteil besteht heute zum Zeit- punkt des Entscheids somit nicht mehr, weshalb die Beschwerdefüh- renden kein aktuelles Interesse geltend machen können. Indes sind vorliegend die Voraussetzungen gemäss bundesgerichtlicher Praxis erfüllt, um ausnahmsweise vom Bestehen eines aktuellen Interesses abzuweichen: Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass erneut eine vergleichbare Situation eintritt und der Luftraum für den Südanflug auf Se ite 8
A-78 / 20 0 9 den Flughafen Zürich temporär aktiviert werden müsste, ohne dass vorher eine rechtzeitige richterliche Überprüfung der verfügten Mass- nahme möglich wäre. Die Klärung dieser Frage ist zudem von grund- sätzlicher Bedeutung, weshalb trotz fehlenden aktuellen Interesses die Legitimation der Beschwerdeführenden gemäss Art. 48 VwVG zu beja- hen ist. 3. 3.1Die Beschwerdeführenden stellen zunächst den Antrag, es sei die Widerrechtlichkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen. Nach Art. 25 Abs. 2 VwVG ist einem Begehren um eine Feststellungs- verfügung zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Ein solches wird im Sinne der Einheit des Pro- zesses gleich ausgelegt wie dasjenige zur Beschwerdelegitimation ge- mäss Art. 48 VwVG. Das Interesse muss somit besonders, direkt und aktuell sein (HÄNER, a.a.O., N. 16 f. zu Art. 25 VwVG). In Bezug auf die Aktualität muss das praktische Interesse an der Rechtsklärung dem- nach grundsätzlich im Urteilszeitpunkt ebenfalls noch aktuell und darf nicht weggefallen sein. Entsprechend der Beschwerdelegitimation kann ein Feststellungsbedürfnis jedoch ausnahmsweise trotz fehlender Aktualität bejaht werden, wenn eine Grundsatzfrage sonst nie geklärt würde (Urteil des Bundesgerichts 2A.258/2000 vom 27. Oktober 2000 E. 2.b; BEATRICE WEBER-DÜRLER in: Auer/Müller/Schindler, a.a.O., N. 18 zu Art. 25 VwVG). Wie soeben dargelegt (oben E. 2.5), handelt es sich bei der vorliegend umstrittenen Frage der Rechtmässigkeit der Aktivie- rung der Lufträume um eine Grundsatzfrage, die – sollte sie sich wie- der stellen – kaum je rechtzeitig richterlich überprüft werden könnte. Es kann daher – analog zur Beschwerdelegitimation – auf die Aktuali- tät des Interesses verzichtet werden. Das Feststellungsinteresse erfordert des Weiteren, dass das schutz- würdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestal- tungsverfügung gewahrt werden kann (Erfordernis der Subsidiarität). Im vorliegenden Fall steht eine Leistungsverfügung nicht zur Diskussi- on. Eine Gestaltungsverfügung im Sinne einer Aufhebung der ange- fochtenen Verfügung käme dem Anliegen der Beschwerdeführenden, die grundsätzliche Zulässigkeit von temporären, bedingten Aktivierun- gen der Luftraumstruktur wie sie das BAZL am 21. November 2008 verfügt hatte, überprüfen zu lassen, nicht entgegen. Se ite 9
A-78 / 20 0 9 Das für den Erlass einer Feststellungsverfügung erforderliche schutz- würdige Interesse der Beschwerdeführenden ist somit gegeben. 3.2Eventualiter beantragen die Beschwerdeführenden die Weiterlei- tung ihrer Eingabe als Aufsichtsbeschwerde an die dafür zuständige Instanz zur Behandlung von Antrag 1, das heisst zur Feststellung der Widerrechtlichkeit der angefochtenen Verfügung. Gleichzeitig mit der Beschwerdeerhebung an das Bundesverwaltungs- gericht waren die Beschwerdeführenden mit derselben Eingabe jedoch auch an das UVEK gelangt. Dieses ist am 4. März 2009 nicht auf die Aufsichtsbeschwerde eingetreten. Gemäss dem Grundsatz der Subsi- diarität der Aufsichtsbeschwerde könne die Aufsichtsbehörde nicht auf Rügen einer Aufsichtsbeschwerde, die in anderen Verfahren vorge- bracht werden könnten und in denen Rechtsmittel zur Verfügung stün- den, eintreten. Vorliegend stehe den Beschwerdeführenden ein ordent- liches Rechtsmittel an das Bundesverwaltungsgericht zu, das der Auf- sichtsbeschwerde vorgehe. Der Eventualantrag der Beschwerdeführenden ist deshalb als gegen- standslos geworden abzuschreiben. 4. Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.8). Nur was durch die Verfügung geregelt wurde, kann Pro- zessthema im Beschwerdeverfahren sein, was darüber hinaus geht je- doch nicht (ULRICH ZIMMERLI/WALTER KÄLIN/REGINA KIENER, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 51 f.). Anfechtbar ist grundsätzlich nur das Dispositiv einer Verfügung, jedoch können auch Teile der Begründung zum Dispositiv gehören bzw. kann die Begrün- dung zur Sinnermittlung herangezogen werden, wenn das Dispositiv auslegungsbedürftig ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.9 f.; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, zu Art. 52, N. 12, S. 367; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7183/2008 vom 7. Mai 2009 E. 4.2). 4.1Das BAZL ordnete in seiner Verfügung eine bedingte und tempo- räre Aktivierung der Lufträume CTR Zürich 2 und TMA Zürich 14 Se it e 10
A-78 / 20 0 9 und 15 an. Die Änderung der Luftraumstruktur erfolgte dabei insofern bedingt, als sie von der Erfüllung der im Dispositiv der Verfügung fest- gehaltenen Voraussetzungen abhängig gemacht wurde. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden geht es vorliegend somit nicht um eine eigentliche Gestattung von mehr Südanflügen bzw. um eine Änderung des entsprechenden Betriebsreglements (vgl. dazu auch nachstehende E. 9). Zusätzliche Südanflüge können bei entspre- chenden Wetterbedingungen, wie nachfolgend zu sehen ist (vgl. E. 10.1), gestützt auf das BR direkt von der Beschwerdegegnerin an- geordnet werden. Gegenstand der Verfügung des BAZL ist lediglich die für die Durchführung von zusätzlichen Südanflügen notwendige Aktivierung des Luftraums. Ein Teil der Anträge bzw. der vorgebrachten Rügen der Beschwerdeführenden liegt deshalb bereits aus diesem Grund ausserhalb des hier massgeblichen Streitgegenstands. 4.2So machen die Beschwerdeführenden geltend, die Frage der Rechtmässigkeit der deutschen einseitigen DVO sei von den europäi- schen Gerichten und vom Bundesgericht noch immer nicht geklärt worden. Seitens des BAZL resp. der Schweiz und Unique scheine of- fenbar kein Interesse daran zu bestehen, nach jahrelangen Verfahren auf eine gelegentliche Entscheidung zu drängen. Das BAZL sei daher aufzufordern, seine Schritte zur Verfahrensbeschleunigung oder Wie- deraufnahme des Verfahrens in Luxemburg dem Bundesverwaltungs- gericht und den Beschwerdeführenden schriftlich darzulegen. Mit der Problematik der deutschen DVO und deren Einfluss auf den Flugbetrieb und teilweise auf die Infrastruktur des Flughafens Zürich hat sich das Bundesgericht bereits mehrfach befasst. Bei der DVO handelt es sich demnach nicht um ausländisches Recht, das auf schweizerischem Territorium oder von eidgenössischen Gerichten an- zuwenden wäre, sondern um Bestimmungen, die ausschliesslich für den deutschen Luftraum gelten. Dass sich diese auch auf den Flugbe- trieb im schweizerischen Luftraum auswirken, hat nicht zur Folge, dass sie der schweizerischen Normenkontrolle unterstehen (Urteil des Bun- desgerichts 1A.243/2003 vom 31. März 2004 E. 3.1; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 1A.100/2003 vom 7. Oktober 2003 E. 3.2, Ent- scheid der Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM] Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6). Auch vorlie- gend ist die Überprüfung der Rechtmässigkeit der DVO daher nicht Verfahrensgegenstand. Auf den entsprechenden Antrag der Beschwer- deführenden ist deshalb nicht einzutreten. Se it e 11
A-78 / 20 0 9 4.3Des Weiteren rügen die Beschwerdeführenden die Verletzung um- weltrechtlicher und raumplanungsrechtlicher Vorschriften (insbesonde- re des Zürcher Flughafengesetzes sowie des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700], des USG und der Bundesverfas- sung) und führen Sicherheitsbedenken an. Diese Rügen richten sich jedoch gegen die Zulässigkeit von Südanflügen an sich und bilden Ge- genstand des zurzeit beim Bundesverwaltungsgericht hängigen Ver- fahrens betreffend das vBR (Verfahren A-1936/2006). Auf diese Rügen kann hier deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden. 4.4Soweit die Beschwerdebegründungen – insbesondere den Eventu- alstandpunkt betreffend (Ziffer 2.7 der Beschwerdeschrift) – schliess- lich weitschweifig sind, an der Sache vorbei gehen und Beanstandun- gen enthalten, die mit Rügen im Sinne von Art. 49 VwVG nichts ge- mein haben, kann hier auf solche Ausführungen ebenfalls nicht einge- treten werden (vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 1A.250/2003 und 1A.262/2003 vom 31. März 2004 E. 2.2). 5. Mit den genannten Einschränkungen (oben E. 3 und 4) ist demnach auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) einzutreten. Nachfolgend ist somit nur über die Rechtmässig- keit der vom BAZL verfügten temporären und bedingten Aktivierung des für Südanflüge auf Piste 34 benötigten Luftraums auch ausserhalb der DVO-Sperrzeiten zu befinden. 6. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochtenen Verfügungen auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemes- senheit hin (Art. 49 VwVG). Bei technischen Problemen, Fachfragen oder sicherheitsrelevanten Einschätzungen auferlegt es sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 446a ff.). Bei Luftraumstrukturfestlegungen, die hoch tech- nisch und komplex sind, gilt dies in besonderem Masse (BVGE 2008/18 E. 4). 7. Zunächst ist festzuhalten, dass eine Publikation der angefochtenen Verfügung entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführenden im Se it e 12
A-78 / 20 0 9 Bundesblatt vom 16. Dezember 2008 (BBl 2008 9198) erfolgt ist. Die entsprechende Rüge ist daher ohne weitere Begründung abzuweisen. 8. Die Beschwerdeführenden bestreiten weiter die Rechtsgrundlage der Verfügung des BAZL. Art. 33 Abs. 2 BR, den das BAZL herangezogen habe, sei nicht mehr gültig, weshalb die angefochtene Verfügung ohne Rechtsgrundlage erlassen worden sei. 8.1Die Luftraumstruktur unterteilt den Luftraum in Luftraumteile von bestimmter räumlicher Ausdehnung. Sie wird im Luftfahrthandbuch bzw. über die Luftfahrtkarte publiziert. Die Luftraumteile werden einer der international standardisierten Luftraumklassen A-G zugewiesen. Aus dieser Klassifizierung ergibt sich, wer im fraglichen Luftraumteil fliegen darf und welche Verkehrsregeln dort gelten. Im kontrollierten Luftraum, der die Klassen A-E umfasst, steht ein Flugverkehrsleit- dienst zur Verfügung; je nach Klasse kann nach Instrumenten- (IFR) oder Sichtflugregeln (VFR) geflogen werden (vgl. Art. 1 der Verord- nung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahr- zeuge [VVR, SR 748.121.11], Art. 4a VVR und deren Anhänge 1 und 2). In der Schweiz obliegt die Luftraumeinteilung dem BAZL (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsiche- rungsdienst [VFSD, SR 748.132.1]). Mit einer Luftraumstrukturverfügung weist das BAZL die Luftraumteile nicht nur einer bestimmten Klasse zu, sondern es bestimmt vor allem auch deren Ausdehnung, einschliesslich der Untergrenze. Nicht zu ih- rem Regelungsinhalt gehört dagegen das Einrichten von Warteräumen und von Flugwegen. Warteräume sind keine Luftraumblöcke, sondern Bestandteil der Anflugverfahren. Die genauen An- und Abflugverfahren werden mithin nicht mittels Lufttraumstrukturverfügung festgelegt. Sie sind vielmehr Teil des Betriebsreglements des betreffenden Flugha- fens und werden mit dessen Genehmigung durch das BAZL verbind- lich (Art. 36c Abs. 2 Bst. b LFG). Die Luftraumstruktur ist nur die Hülle, die es erlauben muss, diese Verfahren sicher abzuwickeln (zum Gan- zen BVGE 2008/18 E. 3.1). 8.2Das BAZL überprüft die Luftraumstruktur jedes Jahr, um der Luft- fahrtentwicklung, den sich ändernden Bedürfnissen der Betroffenen und den anlässlich von periodischen Prüfungen entdeckten Sicher- heitsrisiken Rechnung zu tragen. Dass zusätzlich auch zeitlich und räumlich begrenzte Änderungen der Luftraumstruktur möglich sein Se it e 13
A-78 / 20 0 9 müssen, wird von den Beschwerdeführenden nicht bestritten. Sie ma- chen aber geltend, Art. 33 Abs. 2 BR sei spätestens seit dem 14. März (recte April) 2005 nicht mehr gültig. Vielmehr gelte seither bezüglich des Flugregimes das vBR vom 29. März 2005. Es ist somit als erstes zu prüfen, ob Art. 33 Abs. 2 BR nach wie vor in Kraft ist. 8.3Gegenstand des teilweise genehmigten vBR sind neben Änderun- gen des Pistenbenützungskonzepts und der Dauer der Nachtflugsper- re u.a. auch die Neufestlegung der An- und Abflugverfahren zum und vom Flughafen Zürich sowie die Genehmigung des neuen Abflugver- fahrens Wide Left Turn. In seiner Verfügung vom 29. März 2005 hat das BAZL die aufschiebende Wirkung lediglich betreffend die im AIP publizierten An- und Abflugverfahren (mit Wirkung ab 14. April 2005) sowie betreffend das Abflugverfahren ab der Piste 16 "Wide Left Turn" (mit Wirkung ab 30. Oktober 2005) entzogen, wobei die REKO/INUM bezüglich Letzterem mit Zwischenentscheid vom 11. Juli 2005 die auf- schiebende Wirkung wiederhergestellt hat (Zwischenentscheid der REKO/INUM B-2005-52 vom 11. Juli 2005). Bezüglich des Flugbe- triebs und der Pistenbenützungsordnung wurde die aufschiebende Wirkung dagegen nicht entzogen. Vom Regelungsinhalt des vBR sind daher nur die im AIP publizierten An- und Abflugverfahren seit April 2005 bereits gültig und anwendbar. Die restlichen Inhalte des vBR gel- ten wegen der gegen deren Genehmigung erhobenen Beschwerden und der damit eingehenden aufschiebenden Wirkung noch nicht. Dar- unter fällt insbesondere auch die in der Genehmigungsverfügung des BAZL vom 29. März 2005 enthaltene Tabelle über die Pistenbenützung (Ziffer 2.1 des Dispositivs). Diesbezüglich gilt nach wie vor das BR vom 31. Mai 2001 mit den seither zur Anpassung an die deutsche DVO übernommenen provisorischen Änderungen, insbesondere derjenigen vom 23. Juni 2003. Den gegen diese Änderungen gerichteten Be- schwerden wurde die aufschiebende Wirkung vollumfänglich und rechtskräftig entzogen, weshalb die in der Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 genehmigten Betriebszeiten und Betriebsregimes bis heute massgebend sind. Das BAZL hat sich bei Erlass seiner Verfügung vom 21. November 2008 folglich zu Recht auf Art. 33 Abs. 2 BR in der Fassung vom 23. Juni 2003 gestützt. 9. Weiter berufen sich die Beschwerdeführenden auf Art. 27 VIL. Danach Se it e 14
A-78 / 20 0 9 können der Flugverkehrsleitdienst oder der Flugplatzleiter vorüberge- hend Abweichungen von den veröffentlichten Betriebsverfahren anord- nen, wenn es besondere Umstände, namentlich die Verkehrslage oder die Flugsicherheit, erfordern. Wie das BAZL und die Beschwerdegegnerin richtig ausführen, handelt es sich vorliegend nicht um einen Anwendungsfall von Art. 27 VIL. Die Südanflüge resp. die Aktivierung des Luftraums wurden – wie bereits vorne erwähnt – nicht in Abweichung des BR, sondern in dessen An- wendung zugelassen (vgl. auch nachfolgende E. 10). Auf die Vorbrin- gen der Beschwerdeführenden, die das Vorliegen der in Art. 27 VIL verlangten besonderen Umstände bei Erlass der Verfügung des BAZL bestreiten, braucht deshalb nicht weiter eingegangen zu werden. 10. Nachdem, wie gesehen, Art. 33 Abs. 2 BR nach wie vor gültig ist, stellt sich die Frage, ob dessen Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt waren und das BAZL seine Verfügung zu Recht darauf abgestützt hat. 10.1Der ordnungsgemässe Betrieb eines Flughafens setzt eine klare Regelung der Organisation und der Verfahrensabläufe in der Luft und auf dem Boden voraus. Dies geschieht durch das vom Flughafenhalter zu erlassende und vom BAZL zu genehmigende Betriebsreglement (ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, Zürich 2005, S. 178). Wie das BAZL ausführt, ist der Betrieb des Flughafens sowohl während der ordentlichen Lage wie auch in ausserordentlichen Situati- onen nach dem Betriebsreglement sicherzustellen. Gemäss Art. 33 Abs. 2 BR darf deshalb unter Vorbehalt von Abs. 3 auf einer anderen Piste gelandet werden, wenn die Pisten 14 und 16 aus technischen oder meteorologischen Gründen unbenützbar sind. Mit den in Abs. 2 erwähnten meteorologischen Gründen werden – wie das BAZL zu Recht erwähnt – besondere, aussergewöhnliche Wetter- verhältnisse angesprochen. Sind solche zu erwarten oder treten sol- che auf, liegt es allein in der Kompetenz der Beschwerdegegnerin als Flugplatzhalterin zu entscheiden, ob eine andere als die Pisten 14 und 16 für Landungen verwendet werden soll. Es liegt demnach, wie die Beschwerdegegnerin ausführt, an ihr zu bestimmen, wann die Wet- tersituation eine derartige Massnahme notwendig macht. Demgegen- über musste das BAZL im vorliegenden Fall lediglich konsultiert wer- den, weil es für die aus Sicherheitsgründen notwendige Vornahme der temporären Aktivierung der CTR Zürich 2 sowie der TMA 14 und 15 Se it e 15
A-78 / 20 0 9 zuständig ist. Seine Verfügung hatte somit nur die Funktion, den Luft- raum im Süden des Flughafens aus Sicherheitsgründen zur Verfügung zu stellen. 10.2Das BAZL macht in diesem Zusammenhang geltend, aufgrund der Wetterprognosen sei konkret zu befürchten gewesen, dass mit starkem Rückenwind, schlechter Sicht und schlechten Pistenverhält- nissen (reduzierte Bremswirkung infolge Schnee, Eis oder Nässe) für andere als Südanflüge zu rechnen gewesen sei. Das Dokument 4444 der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviati- on Organization [ICAO]) sehe in Ziffer 7.2.6 vor, "noise abatement shall not be a determining factor in runway nomination under the fol- lowing circumstances". Lärmbekämpfung dürfe demnach insbesondere bei schlechten Pistenverhältnissen, schlechten Sichtminima, Scher- und Seitenwinden, Böen oder Rückenwind über 5 Knoten bzw. 9 km/h nicht ausschlaggebend für die Bestimmung einer Piste sein. Wie die Beschwerdeführenden selbst anerkennen, erwartete das BAZL für den fraglichen Zeitraum Rückenwind bis zu 10 Knoten und darüber, schlechte Reibungskoeffizienten und schlechte Sichtminima. Das BAZL erachtete diese Kombination von mehreren sicherheitsrele- vanten Faktoren als entscheidend, um den Luftraum für zusätzliche Südanflüge zu aktivieren. Diese Auffassung wurde vor Erlass der an- gefochtenen Verfügung auch von der für die Flugsicherung zuständi- gen Skyguide vertreten. Anlässlich der Anhörung durch das BAZL be- zeichnete Skyguide das Sicherheitsrisiko von Landungen mit erhebli- chem Rückenwind auf einer allenfalls schneebedeckten Piste als hoch. Zudem sei davon auszugehen, dass viele der umliegenden Flughäfen ebenfalls mit Schneefall zu rechnen hätten. Eine Schliessung des Flughafens Zürich würde zum Auflaufen der Warteräume und zu einem sehr grossen Koordinationsaufwand führen, um die Flugzeuge auf Ausweichflugplätze zu bringen. Dies könne dazu führen, dass Flugzeu- ge notfallmässig trotzdem auf die Piste 34 anfliegen müssten, ohne dass die entsprechenden Lufträume per NOTAM aktiviert worden sei- en. Der Anflug würde diesfalls durch den Luftraum der Klassen E und G führen, ohne dass die anderen Luftraumbenützer informiert wä- ren. Die Ausführungen des BAZL wie auch von Skyguide sind überzeugend und stimmen mit den Empfehlungen der ICAO überein. Für den fragli- chen Zeitraum waren für Landungen auf die Pisten 14 und 16 starke Se it e 16
A-78 / 20 0 9 Rückenwinde prognostiziert und schlechte Sicht- wie auch Pistenver- hältnisse infolge Niederschlags angekündigt. Das Bundesverwaltungs- gericht sieht daher keinen Anlass, von der Einschätzung der fachlich zuständigen und kompetenten Behörde abzuweichen. 10.3Die von Art. 33 Abs. 2 BR verlangten meteorologischen Gründe waren bei Erlass der Verfügung vom 21. November 2008 somit erfüllt. Zu prüfen ist deshalb nur noch, ob diese die zeitlich beschränkte und bedingt verfügte Luftraumstrukturänderung notwendig gemacht haben. Das BAZL führt aus, damit zusätzliche Südanflüge möglichst gefahren- los hätten angeordnet werden können, habe es eine entsprechende Anpassung der Aktivierungszeiten des benötigten Luftraums ge- braucht. Generell würden Faktoren wie das Risiko einer Häufung von Durchstartmanövern, das Auflaufen des Verkehrs in den Warteräumen und der damit einhergehende erhöhte Koordinationsaufwand für die Flugsicherung sowie das Risiko des Auftretens von Treibstoffproble- men für wartende Flugzeuge und damit verbundene "Notmanöver" ein nicht zu unterschätzendes Sicherheitsproblem für einen geregelten Flugbetrieb bedeuten. Die Festlegung der Luftraumstruktur ist eine hoch technische und komplexe Materie. In diesem Bereich auferlegt sich das Bundesverwal- tungsgericht praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung (vgl. oben E. 6). Die vom BAZL aufgezählten Faktoren überzeugen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Aktivierung des Luftraums und damit zu- gleich auch die Information weiterer Luftraumbenützer über das geän- derte Anflugverfahren aus Sicherheitsgründen nicht angebracht hätte sein sollen. Das Bundesverwaltungsgericht sieht vorliegend daher kei- nen Anlass, das Vorgehen des BAZL in Frage zu stellen. 11. In diesem Zusammenhang bestreiten die Beschwerdeführenden schliesslich die Verhältnismässigkeit der vom BAZL verfügten Bedin- gungen, die zur Aktivierung des Luftraums hätten erfüllt sein müssen. Sie bemängeln, das BAZL stelle nur fest, dass die Flugsicherheit aus meteorologischen Gründen nicht gewährleistet sei, wenn der Rücken- wind für Nordanflüge zu stark sei. Das BAZL lege nicht fest, wann ge- nau (ab welchem Messwert) der Rückenwind für Nordanflüge zu stark sei. Offenbar solle dies basierend auf Gutdünken des jeweiligen Flug- lotsen entschieden werden. Dass Flughäfen aus meteorologischen Gründen für kürzere Zeit geschlossen werden müssten, sei auch im Se it e 17
A-78 / 20 0 9 europäischen Ausland nicht unbekannt und gehöre, da höchst selten, zum Rahmen des insofern Üblichen. 11.1Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwal- tungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der an- gestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16 E. 5). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit knüpft unmittelbar am öffentli- chen Interesse an; die Frage nach der Verhältnismässigkeit einer Massnahme stellt sich nur, wenn an ihr überhaupt ein zulässiges öf- fentliches Interesse besteht. Erst dann ist zu prüfen, ob sie das geeig- nete und erforderliche Mittel ist, um dieses Interesse zu verwirklichen, und ob die dadurch bewirkte Freiheitsbeschränkung nicht in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck steht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581). 11.2Die Änderung der Luftraumstruktur durch das BAZL hatte den Zweck, den Luftraum im Süden des Flughafens aus Sicherheitsgrün- den temporär zu aktivieren. Damit sollten potentielle Benützer des Luftraums über das geänderte Anflugverfahren informiert werden. Die Verfügung des BAZL diente somit der Aufrechterhaltung eines siche- ren und effizienten Flugbetriebs. Gleichzeitig sollte damit vermieden werden, dass Durchstartmanöver gehäuft durchgeführt werden müs- sen, der Verkehr in den Warteräumen aufläuft, Flüge abgesagt oder umgeleitet hätten werden müssen oder der Flughafen gar ganz hätte geschlossen werden müssen. Gemäss dem Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich festlegt (vgl. Art. 3a VIL), sind die Landesflughä- fen die nationalen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems. Der Flughafen Zürich soll dabei sei- ne Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Welt- luftverkehrs wahrnehmen können (SIL Teil III B1-B7-2 bzw. -3). Ebenso ist im Bericht des Bundesrates vom 10. Dezember 2004 über die Luft- fahrtpolitik der Schweiz 2004 (BBl 2005 II 1781 ff.) festgehalten, der Flughafen Zürich sei eine Schlüsselinfrastruktur und sein reibungslo- ses Funktionieren sei für die Schweiz von grösster Bedeutung. Er solle den Fluggesellschaften weiterhin die geeignete Infrastruktur bereitstel- len, um ab Zürich möglichst gute Direktverbindungen nach Europa und Se it e 18
A-78 / 20 0 9 den wichtigen weltweiten Zentren zu unterhalten und damit die Bedürf- nisse des Marktes zu befriedigen. Erwartet werde auch die Ermögli- chung eines Drehkreuzbetriebs für eine Fluggesellschaft. Der Flugha- fen Zürich müsse Rahmenbedingungen bieten, unter denen die Flug- gesellschaften im Wettbewerb mit ihrer Konkurrenz auf anderen Flug- häfen bestehen könnten (Ziffer 4.1 "Flughafen Zürich"). Es ist somit einerseits im SIL vorgesehen, andererseits der Wille des Bundesrates, die Funktionsfähigkeit des Flughafens Zürich und die Stabilität seines Betriebs zu erhalten. Die mit der Aktivierung des Luft- raums verbundenen Ziele liegen somit unbestrittenermassen im öffent- lichen Interesse. Eine Schliessung des Flughafens käme dagegen nur als ultima ratio in Frage. 11.3Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt zunächst, dass die Massnahme geeignet sein muss, das im öffentlichen Interesse an- gestrebte Ziel zu erreichen. Zu prüfen ist folglich die Zwecktauglichkeit einer Massnahme. Diese Voraussetzung ist vorliegend ohne Weiteres gegeben, eignet sich doch die temporäre Aktivierung des Luftraums, einen sicheren Flugbetrieb zu erhalten und zu betreiben. 11.4Die Massnahme muss sodann erforderlich sein, das heisst sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Mass- nahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Die Beschwerdegegnerin sah sich aufgrund der Wetterprognose von MeteoSchweiz vom 19./20. November 2008 mit einer aussergewöhnli- chen Wettersituation konfrontiert. Insbesondere musste ab 21. Novem- ber 2008 mit heftigen Nordwestwinden in Kombination mit starken Schneeschauern gerechnet werden. Zudem wurden schlechte Sicht- verhältnisse und eine tief liegende Wolkenbasis sowie rutschige Pisten erwartet. Wie bereits dargelegt (vgl. oben E. 10.2), musste mit weit stärkeren Rückenwinden gerechnet werden, als die Empfehlungen der ICAO als zulässig vorsehen. Eine mildere Massnahme als die tempo- räre Aktivierung des Luftraums war angesichts der zu erwartenden Wetterverhältnisse somit nicht angezeigt. So hätten Südanflüge zwar auch ohne Aktivierung des benötigten Luftraums durchgeführt werden können. Mangels Information der Luftraumbenutzer und -benutzerin- nen wäre diese Massnahme unter dem Aspekt der Sicherheit aber pro- blematisch gewesen. Auch die Schliessung des Flugbetriebs wäre nicht in Frage gekommen. Eine solche hätte unter dem Gesichtspunkt "safety first" zu schwerwiegenden Problemen führen können, da es Se it e 19
A-78 / 20 0 9 wegen der schlechten Grosswetterlage nicht ausgeschlossen war, dass auch andere europäische Flughäfen hätten gesperrt werden müssen. Auch hätten zusätzlicher Koordinationsaufwand für die Flugsi- cherung, Rückstau in den Warteräumen oder allfällige Treibstoff- probleme wartender Flugzeuge ein nicht zu unterschätzendes Sicher- heitsproblem mit sich gebracht. Ausserdem wäre eine Schliessung aus ökologischen Gründen unverhältnismässig gewesen, da eine solche Warteschlaufen in der Luft, Durchstartmanöver und zusätzliche Flüge zur Folge gehabt hätte (vgl. hierzu auch oben E. 10.2). Eine Schlie- ssung des Flughafens ist nicht geboten, wenn – wie dies vorliegend der Fall war – mit der Verwendung einer anderen Piste trotz schlechten Wetterverhältnissen weiterhin ein sicherer Betrieb mit sicheren Lan- dungen garantiert werden kann. An dieser Stelle muss zudem festgehalten werden, dass das BAZL entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführenden in seiner Verfü- gung zu Recht keine Vorgaben in Bezug auf die Windstärke, die einen Anflug aus Süden begründen würde, gemacht hat. Solche Vorgaben sind jeweils gestützt auf die einzuhaltenden internationalen Vorschrif- ten von der Beschwerdegegnerin bzw. von Skyguide festzulegen. 11.5Verwaltungsmassnahmen müssen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit schliesslich auch zumutbar sein. Eine Mass- nahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwi- schen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betrof- fenen Privaten bewirkt, wahrt. Die temporäre Aktivierung des Luftraums hätte angesichts ihrer vorge- sehenen Dauer von lediglich 4 Tagen über ein Jahr gesehen nur eine marginale Zusatzbelastung der Südanflugschneise bewirkt. Das BAFU führt in diesem Zusammenhang aus, dass die temporäre Anpassung der Luftraumstruktur unbestrittenermassen nicht zu einer Erweiterung der Kapazität des Flughafens Zürich geführt hätte. Aus umweltrechtli- cher Sicht seien die Grundsätze der Rechtssicherheit und Planbestän- digkeit deswegen nicht verletzt. Auch das Vorsorgeprinzip werde nicht verletzt, denn eine vollständige Schliessung des Flughafens sei wirt- schaftlich nicht tragbar und die technische oder betriebliche Möglich- keit für den Anflug einer anderen Piste bei schlechten Wetterbedingun- gen sei nicht gegeben. Hinzu kommt, dass die Luftraumaktivierung den Schutz der Flugsi- cherheit und die Aufrechterhaltung des Flughafens Zürich als zentraler Se it e 20
A-78 / 20 0 9 Landesflughafen der Schweiz bezweckte. Diesen öffentlichen Interes- sen steht das Interesse der in der Südanflugschneise wohnhaften Per- sonen gegenüber, die ausnahmsweise und lediglich zeitlich eng be- grenzt von zusätzlichem Lärm betroffen gewesen wären. Insgesamt er- scheinen vorliegend die öffentlichen Interesse deutlich überwiegend, weshalb auch die Zumutbarkeit der verfügten Massnahme zu bejahen ist. 11.6Die vom BAZL für die Zeit vom 21. bis 24. November 2008 ver- fügte Änderung der Luftraumstruktur kann somit als verhältnismässig bezeichnet werden. 12. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das BAZL bei Erlass sei- ner Verfügung zu Recht auf das BR vom 31. Mai 2001 in der am 23. Juni 2003 genehmigten Fassung gestützt hat. Die Voraussetzun- gen zur Landung auf die Pisten 14 und 16, insbesondere das Vorlie- gen meteorologischer Gründe, waren zum fraglichen Zeitpunkt erfüllt, weshalb das BAZL aus Sicherheitsgründen eine Änderung der Luft- raumstruktur verfügen durfte. Die lediglich temporär und bedingt ver- fügte Änderung kann zudem als verhältnismässig bezeichnet werden, weshalb die Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten ist, ab- zuweisen ist. 13. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei, ausnahmsweise können sie ihr erlas- sen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun- desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Entsprechend dem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als in der Sache unterliegende Partei. Entgegen ihren Ausführungen ist kein Grund im Sinne von Art. 6 VGKE ersichtlich, der den ausnahmsweisen Erlass der Verfahrenskosten rechtfertigen würde. Die Beschwerdeführenden haben daher die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- zu tragen. Diese sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zu verrech- nen. 14. Der im Beschwerdeverfahren obsiegenden Partei steht ein Anspruch auf Parteientschädigung zu für die ihr erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. Se it e 21
A-78 / 20 0 9 VGKE). Vorliegend ist die Beschwerdegegnerin als obsiegend zu be- trachten. Angesichts der weder sonderlich umfangreichen noch schwierigen Streitsache erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) als angemessen. Die Beschwerde- führenden haben der Beschwerdegegnerin folglich eine Parteientschä- digung von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) zu entrichten. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird und sie nicht gegenstandslos geworden ist. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführen- den auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet. 3. Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin nach Ein- tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) zu entrichten. 4. Dieses Urteil geht an: -die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) -die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) -die Vorinstanz (Ref-Nr. 65-05.01; Einschreiben) -das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) -das BAFU -das ARE Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. Se it e 22
A-78 / 20 0 9 Die vorsitzende Richterin:Die Gerichtsschreiberin: Kathrin DietrichMia Fuchs Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom 15. Juli 2009 bis 15. August 2009 (Art. 46 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be- gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismit- tel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei- zulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Se it e 23