B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-6931/2018
Urteil vom 20. September 2019 Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Andreas Kunz.
Parteien
A._______, vertreten durch lic. iur. Viktor Györffy, Rechtsanwalt, Peyrot, Schlegel und Györffy Rechtsanwälte, Beethovenstrasse 47, 8002 Zürich, Beschwerdeführer,
gegen
Nachrichtendienst des Bundes NDB, Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Auskunft über Personendaten in den Informationssystemen IASA NDB, IASA-GEX NDB, INDEX NDB, ISCO und weitere.
A-6931/2018 Seite 2 Sachverhalt: A. A._______ ersuchte den Nachrichtendienst des Bundes NDB mit Schrei- ben vom 2. Mai 2018 um Einsicht in alle über ihn vorhandenen Personen- daten in den Informationssystemen IASA NDB, IASA-GEX NDB, INDEX NDB, ISCO, in der ehemaligen Datenbank ISIS sowie in allen weiteren In- formationssystemen und Datenbanken. Mit Schreiben vom 9. Juli 2018 präzisierte A._______ sein Einsichtsbegeh- ren und ersuchte den NDB, a) Über alle Daten zu meiner Person, die von Ihnen und dem früheren Dienst für Analyse und Prävention bearbeitet oder gespeichert sind, Auskunft zu geben b) Über alle Daten zu meiner Tätigkeit für den DAP Auskunft zu geben c) Mich zu informieren, ob und an welche Behörden namentlich Stadtpo- lizei (...) und Kantonspolizei (...) Sie Aufträge oder Anfragen seit 2005 zu meiner Person gegeben haben oder Informationen von diesen er- hielten d) Ob und auf welcher Rechtsgrundlage ich auf der Beobachtungsliste stehe. B. Der NDB teilte A._______ mit Schreiben vom 15. August 2018 unter Ver- weis auf die Beilagen mit, dass im Geschäftsverwaltungssystem (GEVER NDB) vier Dokumente gefunden worden seien, in welchen sein Name er- wähnt sei. Um die Quellen des NDB und Drittpersonen zu schützen, seien darauf gewisse Stellen geschwärzt worden. In den restlichen 11 Informa- tions- und Speichersystemen seien keine Daten über ihn vorhanden. C. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2018 wandte sich A._______ erneut an den NDB. Er sei der Meinung, dass der NDB seinem Akteneinsichtsgesuch nicht vollständig nachgekommen sei. Im Brief vom 15. August 2018 sei ihm nur Auskunft über einen Teil der über ihn vorhandenen Daten in den Infor- mations- und Speichersystemen des NDB gegeben worden; auf die ande- ren von ihm verlangten Daten sei man nicht eingegangen. Aufgrund ande- rer Einsichtsgesuche seinerseits sei davon auszugehen, dass weitere ak- tuelle aktive Einträge oder gar operative Beschaffungsmassnahmen ihm
A-6931/2018 Seite 3 gegenüber vorhanden seien. Er möchte den NDB daher bitten, ihm dies- bezüglich Auskunft zu erteilen oder allenfalls eine beschwerdefähige Ver- fügung zu erlassen. D. Der NDB erliess am 29. Oktober 2018 eine Feststellungsverfügung. Darin wurde festgestellt, dass der NDB A._______ mit Schreiben vom 15. August 2018 vollständig Auskunft über sämtliche im Zeitpunkt des Eingangs sei- nes Auskunftsbegehrens vom 2. Mai 2018 über ihn in den Speicher- und Informationssystemen des NDB vorhandenen Daten erteilt habe. E. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 lässt A._______ (nachfolgend: Be- schwerdeführer) gegen die Verfügung des NDB (nachfolgend: Vorinstanz) vom 29. Oktober 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungs- gericht führen. Neben der Aufhebung der Verfügung beantragt er, dass die Vorinstanz zur Erteilung einer vollständigen Auskunft im Sinne der Be- schwerdebegründung zu verpflichten sei. Eventualiter sei die Sache zum gleichen Zweck an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem sei ihm die un- entgeltliche Prozessführung sowie die unentgeltliche Rechtsverbeistän- dung durch den unterzeichnenden Rechtsanwalt zu gewähren. F. In ihrer Vernehmlassung vom 31. Januar 2019 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. G. Das Bundesverwaltungsgericht heisst mit Zwischenverfügung vom 12. Februar 2019 das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gut. Gleichzeitig weist es dessen Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab. H. Mit Schreiben vom 29. April 2019 reicht der Beschwerdeführer seine Schlussbemerkungen ein. Die Vorinstanz erstattet die ihrigen mit Schrei- ben vom 31. Mai 2019. Am 14. August 2019 lässt der Beschwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht unaufgefordert eine weitere Eingabe zu- kommen. I. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
A-6931/2018 Seite 4 Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol- genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gegen die gestützt auf das Bundesgesetz über den Nachrichtendienst (Nachrichtendienstgesetz, NDG, SR 121) von Bundesorganen erlassenen Verfügungen kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 83 Abs. 1 NDG). Die Vorinstanz ist eine Bundesbehörde (vgl. Anhang 1 B IV Ziff. 1.2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsver- ordnung [RVOV, SR 172.010.1]), welche gestützt auf Art. 63 NDG eine Feststellungsverfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b des Verwaltungsverfah- rensgesetzes (VwVG, SR 172.021) erlassen hat. Ein Ausnahmetatbestand gemäss Art. 32 VGG des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) liegt nicht vor (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-6143/2017 vom 4. Juni 2019 E. 1.1.3). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten. 2. 2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent- scheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvoll- ständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh- ler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49 VwVG).
A-6931/2018 Seite 5 2.2 Den (rechtserheblichen) Sachverhalt stellt das Bundesverwaltungsge- richt unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (vgl. Art. 12 und Art. 13 VwVG). Es würdigt die Beweise grundsätzlich frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2). Eine rechtserhebliche Tatsache, für die grundsätzlich der volle Beweis zu erbringen ist (Regelbeweismass), gilt als bewiesen, wenn das Gericht gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich; es genügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (Urteile BVGer A-3182/2018 vom 10. April 2019 E. 2.2 und A-5159/2017 vom 18. Februar 2019 E. 2.2). Dafür, dass der Inhaber einer Datensammlung wahrheitsgemässe Auskunft erteilt hat, ist er im Streitfall beweispflichtig. Dies umfasst auch negative Tatsachen, wie das Nichtvorhandensein zusätzlicher Daten. Indessen vermag die blosse Be- hauptung einer beschwerdeführenden Partei, die ihm erteilte Auskunft sei unvollständig, für sich allein keine Grundlage dafür zu bieten, dass dies tatsächlich so ist (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_59/2015 vom 17. September 2015 E. 3.2; Urteile BVGer A-5107/2013 vom 1. Mai 2014 E. 4.1 und A-3763/2011 vom 3. Juli 2012 E. 4.1; Entscheid des Präsidenten der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 8. Dezember 2000, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 67.70 E. 4a; GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar, Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014 [nach- folgend: BSK DSG], Rz. 51 zu Art. 8 DSG; BASIL CUPA, Rechtsschutz ge- gen präventive Überwachungsmassnahmen am Beispiel des Nachrichten- dienstes des Bundes [NDG], in: Zürcher Studien zum öffentlichen Recht Band/Nr. 233, 2014, S. 155 – 183, Rz. 382). Naturgemäss ist es einfacher, das Vorhandensein von Tatsachen zu beweisen als deren Nichtvorhanden- sein. Wo einer Partei der regelmässig äusserst schwierige Beweis des Nichtvorhandenseins einer Tatsache obliegt, ist die Gegenpartei nach Treu und Glauben gehalten, ihrerseits verstärkt bei der Beweisführung mitzuwir- ken, namentlich indem sie einen Gegenbeweis erbringt oder zumindest konkrete Anhaltspunkte für das Vorhandensein weiterer Daten aufzeigt (BGE 137 II 313 E. 3.5.2; Urteile BGer 9C_721/2015 vom 8. August 2016 E. 3.1 und 1C_59/2015 vom 17. September 2015 E. 3.2 m.w.H.).
A-6931/2018 Seite 6 3. 3.1 Der Beschwerdeführer beantragt zum Beweis seiner Tatsachenbe- hauptungen zunächst den Beizug der vollständigen, ihn betreffenden Akten und Daten des fedpols sowie des Eidgenössischen Datenschutz- und Öf- fentlichkeitsbeauftragten EDÖB, einschliesslich allfälliger gelöschter/archi- vierter Daten. 3.2 Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Die richterliche Abklärungspflicht umfasst indes nicht unbesehen alles, was von einer Partei behauptet oder verlangt wird. Vielmehr bezieht sie sich nur auf den im Rahmen des streitigen Rechtsver- hältnisses (Streitgegenstand) rechtserheblichen Sachverhalt (BGE 117 V 282 E. 4.a). Ausgangspunkt und zugleich äusserster Rahmen für die Defi- nition des Streitgegenstands ist der Anfechtungsgegenstand. Streitgegen- stand kann nur sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfah- rens war oder allenfalls hätte sein sollen und was gemäss der Dispositi- onsmaxime zwischen den Parteien noch strittig ist, was sich wiederum aus den Parteibegehren, insbesondere den Beschwerdeanträgen, ergibt (statt vieler BGE 136 II 457 E. 4.2; AUER/BINDER, in: Kommentar zum Bundes- gesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), 2019, Rz. 11 zu Art. 12 VwVG). Zudem müssen Beweismittel nur dann abgenommen werden, wenn sie überhaupt beweistauglich sind. Massgebliches Kriterium ist, ob das Beweismittel geeignet ist, den rechtserheblichen Sachverhalt zu erhel- len oder im Sinne eines Indizienbeweises zumindest einen Sachumstand betrifft, der einen logischen Rückschluss auf eine rechtserhebliche Tatsa- che erlaubt (WALDMANN/BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Pra- xiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Rz. 14 zu Art. 33 VwVG m.w.H.). 3.3 Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war die Auskunft darüber, über welche die den Beschwerdeführer betreffenden Daten die Vorinstanz verfügt. Der Beweisantrag des Beschwerdeführers zielt hingegen auf Da- ten, welche nicht Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung waren und folglich nicht vom Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfah- rens umfasst sein können. Darüber hinaus trifft den Beschwerdeführer eine verstärkte Mitwirkungspflicht, nachdem er die Unvollständigkeit der vo- rinstanzlichen Auskunft behauptet (vgl. oben E. 2.2). Seine Tatsachenbe- hauptungen zugunsten des Vorhandenseins weiterer Daten (vgl. unten E. 4.1) erweisen sich indes als äusserst oberflächlich und unsubstantiiert
A-6931/2018 Seite 7 (vgl. ausführlich dazu unten E. 4.5.2). Insbesondere legt er nicht annä- hernd dar, welche Sachverhalte überhaupt zu Datenerhebungen beim fed- pol geführt haben könnten und weshalb diese darüber hinaus Rück- schlüsse auf das Vorhandensein weiterer Daten bei der Vorinstanz zulas- sen würden. Solche Rückschlüsse lassen sich auch nicht aus den angeb- lichen Unstimmigkeiten im Zusammenhang mit einem Auskunftsverfahren beim fedpol bezüglich den Systemen JANUS und GEWA ziehen. Vor die- sem Hintergrund erscheint der Beizug der den Beschwerdeführer betref- fenden Akten und Daten des fedpols als ungeeignet, um den vorliegend rechtserheblichen Sachverhalt zu erstellen (vgl. oben E. 3.3). Bezüglich des EDÖBs kann zwar nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass dieser Daten und Akten über den Beschwerdeführer besitzen könnte, wel- che Rückschlüsse auf das Vorhandensein weiterer Daten bei der Vo- rinstanz ermöglichen würden. Nämlich dann, wenn ein indirektes Aus- kunftsverfahren i.S.v. Art. 63 Abs. 3 NDG (vgl. dazu unten E. 4.4.3) durch- geführt worden wäre. In einem solchen Fall hätte die Vorinstanz dem Be- schwerdeführer den Aufschub der Auskunft jedoch mitgeteilt (Art. 63 Abs. 3 NDG). Der Beschwerdeführer legte keine solche Mitteilung ins Recht. Es ist daher davon auszugehen, dass der EDÖB über keine Daten und Akten verfügt, welche zur Erstellung des rechtserheblichen Sachverhalts beitra- gen könnten. Die Beweisanträge des Beschwerdeführers sind somit abzu- weisen. 4. 4.1 In materieller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, dass die Vor- instanz sein Auskunftsersuchen nicht vollständig beantwortet habe. So habe sich sein Gesuch auch auf seine Tätigkeit für die Vorinstanz bzw. ihre Vorgängerorganisation (Dienst für Analyse und Prävention DAP) bezogen. Er habe zudem über alle vorhandenen Daten Auskunft verlangt, unabhän- gig davon, ob diese in einem bestimmten Speicher- und Informationssys- tem oder in sonstiger Form vorliegen würden. Ferner habe er wissen wol- len, ob die Vorinstanz an andere Behörden, namentlich Stadt- und Kan- tonspolizei (...), Aufträge oder Anfragen seit 2005 zu seiner Person erteilt oder ob sie Informationen von diesen erhalten habe. Das Auskunftsbegeh- ren müsse so beantwortet werden, dass er umfassend Auskunft erhalte und klar werde, dass keine weiteren Daten vorhanden seien, über welche nicht Auskunft erteilt worden sei. Nur so könne die Auskunftserteilung sei- nen Grundrechten, namentlich seinem Recht auf Schutz des Privatlebens und auf informationelle Selbstbestimmung, genügen. Indem die Vorinstanz dies nicht getan habe, seien seine Grundrechte verletzt worden, weshalb
A-6931/2018 Seite 8 die angefochtene Verfügung aufzuheben sei. Die Vorinstanz sei zur Ertei- lung einer vollständigen Auskunft in diesem Sinne zu verpflichten oder die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese eine in diesem Sinne vollständige Auskunft erteile. Weiter sei davon auszugehen, dass er aufgrund seiner Kontakte zu diver- sen Personen und seiner Einsichtsgesuche im Fokus der Vorinstanz und des fedpols stehe. Alsdann habe er feststellen müssen, dass mehrere Per- sonen, welche an verschiedenen Stellen für die Vorinstanz tätig seien, er- staunlich gut über seine aktuelle Situation informiert seien. Überdies habe es seit Ende 2016 verschiedene sonderbare Vorfälle gegeben, unter ande- rem eine Kontaktaufnahme durch eine Frau, welche bestimmte Sachen von ihm gewusst habe, welche nicht öffentlich bekannt seien und bei der insgesamt der Schluss naheliege, dass sie zu einem ausländischen Part- nerdienst des NDB gehöre. Aus seinen Feststellungen müsse der Schluss gezogen werden, dass verschiedene Personen, welche in der Vorinstanz oder in anderen Behörden des Bundes, des Kantons oder der Stadt (...) tätig seien, über Daten über ihn verfügen und diese austauschen würden. Diese Daten seien bislang nicht offengelegt worden, was im Rahmen der vollständigen Auskunftsgewährung nachzuholen sei. Im Übrigen müsse die Vorinstanz, wenn sie Daten nicht offenlege, die Gründe dafür angeben und zumindest in der Form einer Zusammenfas- sung oder eines allgemeinen Hinweises Angaben dazu machen, um was für Informationen es sich bei den nicht offen gelegten Daten handle. Dies habe die Vorinstanz insbesondere in Bezug auf die geschwärzten Stellen nicht getan, was ebenfalls im Rahmen des Gerichtsverfahrens oder nach einer Rückweisung nachzuholen sei. 4.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass sie ihre Daten in einem der in Art. 47 NDG aufgeführten Informationssystemen oder im Speichersystem nach Art. 36 Abs. 5 und Art. 58 Abs. 1 NDG bearbeite. Zusätzlich führe sie eine Datensammlung auf einem Standalone-Computer für besonders sensitive Daten sowie eine Datensammlung „Fileablage SiLAN“. Über beide Daten- sammlungen erteile sie jeweils auch Auskunft. Das Auskunftsrecht ihr ge- genüber sei in Art. 63 NDG geregelt. Art. 63 NDG decke, bis auf die zwei erwähnten zusätzlichen Datensammlungen, alle ihre möglichen Daten- sammlungen im Zusammenhang mit der Erfüllung ihrer Aufgaben ab. Über Papierakten verfüge sie nicht, ausser über die üblichen Personaldossiers zu ihren Mitarbeitenden. Über den Beschwerdeführer sei kein Personal-
A-6931/2018 Seite 9 dossier vorhanden. Die Suche nach Personendaten über den Beschwer- deführer in den Speicher- und Informationssystemen habe lediglich vier Treffer im Geschäftsverwaltungssystem des NDB „GEVER NDB“ ergeben. Drei der dem Beschwerdeführer zugestellten Dokumente (Dokumente Nrn. 1 - 3) würden aus ihrer ehemaligen Verwaltungsdatenbank ISIS_02 stammen. Sämtliche aktiven Daten aus ISIS_02 seien im Jahre 2014 voll- ständig in GEVER NDB überführt worden. Seit 2019 würden diese Daten nun schrittweise dem Bundesarchiv (BAR) zur Archivierung angeboten. Das Dokument Nr. 4 sei ein vom BAR erstelltes Dossierverzeichnis, das verschiedene abgelieferte Dossiers aufführe. Die Ablieferung des Dossiers „A._______“ aus dem Zeitraum 1992 sei im Jahr 2014 an das BAR erfolgt. Sie habe dem Beschwerdeführer einen Auszug aus diesem Dokument zu- kommen lassen und habe ihn damit auf das Dossier beim BAR hingewie- sen. In ihrer Verfügung habe sie dem Beschwerdeführer nochmals bestä- tigt, dass sie ihm mit der Herausgabe der vier Dokumente sämtliche Daten bekannt gegeben habe, die in ihren Systemen über ihn vorhanden seien. Dabei habe sie präzisiert, dass im Zeitpunkt des Auskunftsbegehrens keine weiteren Daten über ihn zu einer allfälligen Tätigkeit für den früheren DAP und zu Aufträgen oder Anfragen nach 2005 vorhanden seien. Damit sei klargestellt worden, dass keine weiteren Daten über ihn existieren würden. Wie bereits in ihrer Auskunft vom 15. August 2018 ausgeführt, habe sie mit den Schwärzungen Quellen und Drittpersonen schützen wollen. Im Doku- ment Nr. 1 habe sie diverse Stellen geschwärzt, die Hinweise auf ihre Tä- tigkeit geben könnten. Die „Referenzangabe“ bspw. nenne die Quelle der Information. Die Felder „Dec-db“, „Dec-sb“ und „Createuser“ würden Mitar- beiterkürzel aufweisen. Diese Angaben könne der NDB nicht bekanntge- ben (Art. 6 Abs. 7 NDG). Im Feldname „Text“ decke die Schwärzung den Namen der Quelle der Information ab (vgl. Art. 35 Abs. 1 NDG). Bei den Dokumenten Nrn. 2 und 3 handle es sich ebenfalls um Daten von aktuellen oder ehemaligen Mitarbeitenden, die geschwärzt worden seien. Der Aus- zug aus dem Dokument Nr. 4 sei dahingehend geschwärzt worden, dass nur die den Beschwerdeführer betreffenden und somit relevanten Daten sichtbar seien. 4.3 In seiner Replik macht der Beschwerdeführer geltend, dass die von der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren vorgenommene Klarstellung notwen- dig gewesen und die Beschwerde daher mit Grund erhoben worden sei. Im Übrigen sei die Tragweite der Ausführungen der Vorinstanz nicht ohne Wei- teres klar. So führe sie einerseits aus, dass sie über die Datensammlung auf einem Standalone-Computer sowie die Datensammlung «Fileablage SiLAN» jeweils auch Auskunft erteile. Andererseits bemerke sie, dass das
A-6931/2018 Seite 10 Auskunftsrecht nach Art. 63 NDG alle möglichen Datensammlungen abde- cke bis auf jene zwei. Vor diesem Hintergrund sei schwer verständlich, ob die Vorinstanz einen Anspruch auf Auskunft über Daten aus jenen zwei Da- tensammlungen bejahe oder verneine. Mithin sei eine Aussage dazu, ob darin über ihn Daten vorhanden seien, nicht erkennbar. Weiter gehe die Vorinstanz auf die Rüge betreffend die Schwärzungen wenigstens insoweit ein, als dass sie nun Hinweise zur Art der Informationen gebe, was wiede- rum zeige, dass die Beschwerde begründet gewesen sei. Abgesehen da- von blende die Vorinstanz ihre frühere Zusammenarbeit mit ihm aus. So- weit Angaben zu Quellen und weiteren Personen, welche geschwärzt wor- den seien, im Zusammenhang mit dieser Zusammenarbeit stehen würden, bestehe kein überwiegendes Interesse an der Abdeckung der entspre- chenden Daten. Insbesondere wenn es um Daten über Personen, mit wel- chen er zu tun gehabt habe, gehe. Die geschwärzten Daten seien damit mindestens teilweise offenzulegen. Dies umso mehr, als die Daten offen- kundig einen langen Zeitraum betreffen würden. Zusammengefasst sei die Auskunft nicht vollständig und nicht den gesetzlichen Anforderungen ent- sprechend erteilt worden. 4.4 4.4.1 Der NDB beschafft zur Erfüllung seiner Aufgaben Informationen aus öffentlich und nicht öffentlich zugänglichen Informationsquellen (Art. 5 Abs. 1 NDG). Er betreibt dazu folgende Informationssysteme: IASA NDB, IASA-GEX NDB, INDEX NDB, GEVER NDB, ELD, OSINT-Portal, Quattro P, ISCO sowie Restdatenspeicher (Art. 47 Abs. 1 Bst. a - i NDG). Daten aus genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen sind fallbezogen und gesondert von den Informationssystemen nach Art. 47 zu speichern (vgl. Art. 58 Abs. 1 NDG). Ebenfalls gesondert abspeichern kann der NDG Daten aus Beschaffungen im Ausland, die mit genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen vergleichbar sind, wenn der Umfang der Da- ten, die Geheimhaltung oder die Sicherheit dies erfordert (Art. 36 Abs. 5 NDG). Ist es für besonders sensitive Daten aus Gründen des Quellenschut- zes nach Art. 35 NDG erforderlich, so bearbeitet der NDB diese Daten aus- serhalb seiner Informationssysteme (Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über die Informations- und Speichersysteme des Nachrichtendienstes des Bundes [VIS-NDB, SR 121.2]). Zur Steuerung der Informationsbeschaffung und zur operativen Analyse können im Rahmen von zeitlich und thematisch befris- teten Projekten Kopien von Daten aus den Informations- und Speichersys- temen des NDB gesondert im besonders gesicherten internen Sicherheits- netzwerk (SiLAN) ausgewertet werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 VIS-NDB). SiLAN
A-6931/2018 Seite 11 ist die vom NDB betriebene Informations- und Kommunikationstechnik- Umgebung mit einem besonders gesicherten Computernetzwerk (Art. 14 Abs. 1 VIS-NDB). 4.4.2 Das Auskunftsrecht betreffend die Informationssysteme ELD, OSINT- Portal und Quattro P, betreffend die administrativen Daten in GEVER NDB sowie betreffend die Daten in den Speichersystemen nach den Artikeln 36 Abs. 5 und 58 richtet sich gemäss Art. 63 Abs. 1 NDG nach dem Bundes- gesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Nach den Bestimmungen des DSG kann jede Person vom Inhaber einer Daten- sammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet wer- den (Art. 8 Abs. 1 DSG). Der Inhaber der Datensammlung muss der be- troffenen Person alle über sie in der Datensammlung vorhandenen Daten einschliesslich der verfügbaren Angaben über die Herkunft der Daten (Art. 8 Abs. 2 Bst. a DSG) sowie den Zweck und gegebenenfalls die Rechtsgrundlagen des Bearbeitens sowie die Kategorien der bearbeiteten Personendaten, der an der Sammlung Beteiligten und der Datenempfän- ger mitteilen (Art. 8 Abs. 2 Bst. b DSG). Der Inhaber der Datensammlung kann die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, soweit ein Gesetz im formellen Sinn dies vorsieht (Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG) oder es wegen überwiegender Interessen Dritter erforderlich ist (Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG). Überwiegende Interessen Dritter sind dann gegeben, wenn befürch- tet werden muss, dass der Gesuchsteller beim Einblick in seine Daten zu- gleich auch Informationen über Drittpersonen erhält und dadurch die Inte- ressen dieser Drittpersonen verletzt werden könnten. Diesem Interesse kann u.U. damit Genüge getan werden, dass der Name der Drittperson abgedeckt wird (Urteil BVGer A-7307/2008 vom 14. April 2009 E. 6.3; GRA- MIGNA/MAURER-LAMBROU, in: BSK DSG, Rz. 21 zu Art. 9 DSG). Ein Bun- desorgan kann zudem unter anderem dann die Auskunft verweigern, ein- schränken oder aufschieben, wenn es wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder äusseren Sicherheit der Eidge- nossenschaft, erforderlich ist (Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG). Mit der Ausnahme, dass ein formelles Gesetz eine Einschränkung der Auskunft vorsieht, ist bei der Bemessung der Einschränkung in jedem Fall eine Abwägung zwi- schen dem Anspruch des Auskunftsberechtigten und den entgegengesetz- ten, berechtigten Interessen des Inhabers der Datensammlung vorzuneh- men (GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in: BSK DSG, Rz. 8 zu Art. 9 DSG). Bei der richterlichen Prüfung der für und gegen die Einsicht sprechenden Gründe ist den verantwortlichen Behörden ein gewisser Beurteilungsspiel- raum zuzugestehen (BGE 125 II 225 E. 4a; Urteil BVGer A-7368/2006 vom
A-6931/2018 Seite 12 10. Juli 2007 E. 4.4.2). Der Inhaber der Datensammlung muss jedoch an- geben, aus welchem Grund er die Auskunft verweigert, einschränkt oder aufschiebt (Art. 9 Abs. 5 DSG). Die Begründung muss den Betroffenen in die Lage versetzen, die Einschränkung der Auskunft auf ihre Gesetzmäs- sigkeit hin überprüfen zu können. Im Bereich der inneren oder äusseren Sicherheit können jedoch an die Begründungspflicht nicht allzu hohe An- forderungen gestellt werden, weil sonst das zuständige Bundesorgan ge- rade das preisgeben müsste, was mit der Auskunftsverweigerung ver- schwiegen werden soll (Botschaft zum Bundesgesetz über den Daten- schutz [DSG] vom 23. März 1988, BBl 1988 II 413, 456). Nichts anderes kann für die Begründung von überwiegenden, eminenten Geheimhaltungs- interessen gelten (zum Ganzen GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in: BSK DSG, Rz. 11 zu Art. 9 DSG). 4.4.3 Verlangt eine Person Auskunft darüber, ob der NDB Daten über sie in den Informationssystemen IASA NDB, IASA-GEX NDB, INDEX NDB, ISCO und Restdatenspeicher sowie in den nachrichtendienstlichen Daten von GEVER NDB bearbeitet, so schiebt der NDB diese Auskunft auf, wenn und soweit betreffend der über sie bearbeiteten Daten überwiegende, in den Akten zu begründende Interessen an einer Geheimhaltung bestehen im Zusammenhang mit der Erfüllung einer Aufgabe nach Artikel 6 (Art. 63 Abs. 2 Bst. a Ziff. 1 NDG) oder einer Strafverfolgung oder einem anderen Untersuchungsverfahren (Art. 63 Abs. 2 Bst. a Ziff. 2 NDG). Ebenfalls auf- zuschieben ist die Auskunft, wenn und soweit es wegen überwiegender In- teressen Dritter erforderlich ist (Art. 63 Abs. 2 Bst. b NDG) oder wenn über die gesuchstellende Person keine Daten bearbeitet werden (Art. 63 Abs. 2 Bst. c NDG). Der NDB teilt der gesuchstellenden Person den Aufschub der Auskunft mit und weist sie darauf hin, dass sie das Recht hat, vom EDÖB zu verlangen, dass er prüfe, ob allfällige Daten rechtmässig bearbeitet wer- den und ob überwiegende Geheimhaltungsinteressen den Aufschub recht- fertigen (Art. 63 Abs. 3 NDG). Sobald kein Geheimhaltungsinteresse mehr besteht, spätestens aber nach Ablauf der Aufbewahrungsdauer, erteilt der NDB der gesuchstellenden Person nach dem DSG Auskunft, sofern dies nicht mit übermässigem Aufwand verbunden ist (Art. 63 Abs. 4 NDG). Per- sonen, über die keine Daten bearbeitet wurden, informiert der NDB spä- testens drei Jahre nach Eingang ihres Gesuches über diese Tatsache (Art. 63 Abs. 5 NDG).
A-6931/2018 Seite 13 4.5 4.5.1 In ihrem Auskunftsschreiben vom 15. August 2018 listete die Vor- instanz die von ihr betriebenen Informations- und Speichersysteme auf. Für jedes dieser Systeme findet sich eine gesetzliche Grundlage im NDG und der dazugehörenden VIS-NDB (vgl. oben E. 4.4.1). Weitere Informations- und Speichersysteme sind in diesen Erlassen nicht erwähnt. Folglich müs- sen – abgesehen von den Daten in den physischen Personaldossiers – alle verfügbaren Daten über den Beschwerdeführer ausschliesslich in diesen Systemen abgespeichert sein. Die Vorinstanz schob die Anfrage des Beschwerdeführers bezüglich der Systeme IASA NDB, IASA-GEX NDB, INDEX NDB, ISCO und Restdaten- speicher sowie den nachrichtendienstlichen Daten von GEVER NDB nicht auf. Ihre diesbezügliche Auskunft, dass in diesen Systemen keine Daten über ihn verzeichnet seien, ist als Mitteilung über nicht vorhandene Daten i.S.v. 63 Abs. 5 NDG zu verstehen (vgl. oben E. 4.4.3). Was die restlichen Systeme anbelangt, so muss gestützt auf Art. 8 Abs. 1 DSG ebenfalls da- von ausgegangen werden, dass – ausser im System GEVER NDB – keine Daten über den Beschwerdeführer vorhanden waren (vgl. oben E. 4.4.2). Dies bezieht sich auch auf allfällige Daten aus der ehemaligen Datenbank ISIS, nachdem diese in die neuen Systeme der Vorinstanz überführt wor- den sind (vgl. dazu Erläuternder Bericht zur Verordnung über den Nach- richtendienst [Nachrichtendienstverordnung, NDV] und zur Verordnung über die Informations- und Speichersysteme des Nachrichtendienstes des Bundes [VIS-NDB], S. 14 f.). 4.5.2 Was der Beschwerdeführer in Bezug auf das Vorhandensein weiterer Daten vorbringt, erweist sich als zu wenig konkret, um die Angaben der Vorinstanz in Zweifel zu ziehen (vgl. oben E. 2.2). Es wird weder dargelegt, um wen es sich bei den diversen Personen, welche ihn angeblich kontak- tiert haben, handelt, noch unter welchen Umständen die Kontaktaufnah- men stattfanden und inwiefern deren gänzlich unspezifizierte Aussagen ein Indiz für weitere Daten bei der Vorinstanz sein sollten. Ebenso wenig leuch- tet ein, wieso Einsichtsgesuche bei Behörden die gesuchstellende Person in den Fokus bei der Vorinstanz rücken sollten, wird doch dadurch bloss ein gesetzmässiges Recht wahrgenommen (vgl. auch oben E. 3.3). Den Schlussfolgerungen des Beschwerdeführers, wonach die behaupteten Umstände für das Vorhandensein weiterer Daten bei der Vorinstanz spre- chen würden, kann vor diesem Hintergrund nicht gefolgt werden.
A-6931/2018 Seite 14 4.5.3 Weiter bedeutet die vorinstanzliche Auskunft, wonach nur vier ihn be- treffende Dokumente im System GEVER NDB gefunden worden seien, im Umkehrschluss, dass keine sonstigen Daten über den Beschwerdeführer vorhanden waren. Dies schliesst fehlende Daten über seine Tätigkeit für die Vorinstanz bzw. den DAB, über seine angeblichen Kontakte zu diversen Personen, Eintragungen auf Beobachtungslisten sowie über die Erteilung oder den Erhalt von Aufträgen oder Anfragen seit 2005 zu seiner Person von diversen Behörden konsequenterweise mit ein, was die Vorinstanz der Vollständigkeit halber in ihrer Verfügung bestätigte. Zudem besteht keine Unklarheit darüber, ob die Vorinstanz in ihrem Auskunftsschreiben Aus- kunft über vorhandene Daten in der Datensammlung «Fileablage SiLAN» sowie auf dem Standalone-Computer gab. Obwohl diese beiden Systeme nicht von Art. 63 NDG umfasst werden, listete die Vorinstanz diese auf (Systeme Nrn. 5 und 12) und teilte gleichzeitig mit, dass in diesen keine Daten über den Beschwerdeführer vorhanden seien («Wir teilen Ihnen mit, dass im Zeitpunkt ihres Auskunftsbegehrens in den Systemen 1 - 3 sowie 5 - 12 keine Daten über Sie vorhanden waren»). Die vorinstanzliche Aus- kunft vom 2. Mai 2018 erwies sich somit als klar und vollständig. 4.5.4 Sodann betreffen die Schwärzungen in den Dokumenten Nrn. 1 - 3 sowohl Quellen als auch Namen bzw. Kürzel ehemaliger und aktueller Mit- arbeitenden der Vorinstanz. Die Vorinstanz ist gesetzlich dazu verpflichtet, die Anonymität ihrer Quellen zu wahren (Art. 35 Abs. 1 NDG). Die Schwär- zung der aufgeführten Quellen ist daher mit Blick auf Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG nicht zu beanstanden (vgl. oben E. 4.4.2). Bei aktuellen und ehema- ligen Mitarbeitenden der Vorinstanz kann einerseits aufgrund deren Nähe zu sicherheitsrelevanten Informationen ein überwiegendes persönliches Interesse an der Wahrung ihrer Anonymität bestehen (Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG). Andererseits kann das öffentliche Interesse an der Wahrung der in- neren Sicherheit eine Anonymisierung erfordern, damit aktuelle oder ehe- malige Mitarbeitende der Vorinstanz für diese und Partnerorganisationen nicht zum Sicherheitsrisiko werden (Art. 9 Abs. 2 Bst. a DSG). Die Vor- instanz ist am besten in der Lage zu beurteilen, bei welchen Mitarbeitenden eine Anonymisierung angebracht ist. Ihren diesbezüglich zustehenden Be- urteilungsraum gilt es bis zu einem gewissen Mass zu respektieren (vgl. oben E. 4.4.2). In Bezug auf die Dokumente Nrn. 1 und 2, in welchen neben den Quellen nur Mitarbeiterkürzel geschwärzt wurden, ist denn auch weder ersichtlich noch legt der Beschwerdeführer überzeugend dar, wieso sein Interesse an der Offenlegung dieser Kürzel schwerer wiegen sollte als die besagten Interessen der betroffenen Mitarbeitenden und der Vorinstanz. Die blosse (administrative) Befassung eines Mitarbeitenden mit einer den
A-6931/2018 Seite 15 Beschwerdeführer betreffenden Meldung/Korrespondenz reicht für eine Offenlegung nicht aus. Unbesehen davon nennt der Beschwerdeführer keine Namen, weshalb von vornherein nicht überprüft werden kann, ob er mit den in den Dokumenten genannten Mitarbeitenden zusammengearbei- tet hatte. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob bereits Art. 6 Abs. 7 NDG, wonach der NDB seine Mitarbeitenden zu schützen hat, eine genügende gesetzliche Grundlage i.S.v. Art. 9 Abs. 1 Bst. a DSG für die Schwärzungen darstellen würde. Dokument Nr. 3 betrifft ein Rückschreiben der Vorinstanz an den (ehema- ligen) Rechtsanwalt des Beschwerdeführers, welcher ihn dannzumal in ei- nem Strafverfahren vertreten hatte. Geschwärzt wurden darin der Name des Verfassers sowie zwei Kürzel. Das Rechtsverhältnis zwischen dem An- walt und seinem Klienten untersteht dem Auftragsrecht der Art. 394 – 406 des Obligationenrechts (OR, SR 220; Urteil BGer 4C.225/2000 vom 8. März 2001 E. 2.a). Den Anwalt trifft dabei nach Art. 400 Abs. 1 OR eine Herausgabepflicht. Diese umfasst alles, was der Anwalt bei der Ausführung seines Auftrags von Dritten erhält, unter anderem auch Schriftstücke (WAL- TER FELLMANN, Anwaltsrecht, 2000, Rz. 1191). Der Beschwerdeführer dürfte daher das Dokument Nr. 3 in seiner unanonymisierten Form bereits kennen bzw. könnte er dieses immer noch von seinem ehemaligen Anwalt herausverlangen (vgl. Art. 400 Abs. 1 OR i.V.m. Art. 127 OR). Ein schüt- zenswertes Interesse an der Offenlegung der praxisgemäss geschwärzten Stellen besteht somit von vornherein nicht. Im Übrigen bestreitet der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Schwärzungen im Dokument Nr. 4 zu Recht nicht, betreffen diese doch nur alphabetisch vor- und nachgeordnete Dossiers beim BAR, welche in kei- nem Zusammenhang mit dem Beschwerdeführer stehen. 4.5.5 Die Vorinstanz durfte die Begründung der geschwärzten Stellen zu- rückhaltend formulieren (vgl. oben E. 4.4.2) In ihrem Auskunftsschreiben vom 15. August 2018 wies die Vorinstanz darauf hin, dass die Schwärzun- gen dem Schutz ihrer Quellen und Drittpersonen dienen würden. Aufgrund der Länge, dem Kontext sowie der Positionierung der Schwärzungen in- nerhalb der Dokumente Nrn. 1 - 3 ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass sich dahinter die Quellen und die Namen von Drittpersonen bzw. Mitarbei- tenden der Vorinstanz verbergen. Bei Dokument Nr. 4 ist es selbsterklä- rend, dass die Schwärzungen die Bezeichnung anderer Dossiers beim
A-6931/2018 Seite 16 BAR betreffen. Inwiefern die Vorinstanz vor diesem Hintergrund noch ge- nauere Angaben zu den Schwärzungen hätte machen müssen, erschliesst sich dem Bundesverwaltungsgericht nicht. 4.5.6 Sofern der Beschwerdeführer mit seinem Verweis auf die in der Ver- nehmlassung vorgenommenen Klarstellungen und nachgeschobenen Hin- weise der Vorinstanz implizit eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs geltend machen will, in dem Sinne, als dass die Vorinstanz ihrer Begrün- dungspflicht nicht ausreichend nachgekommen ist (vgl. dazu statt vieler BGE 143 III 65 E. 5.2), so ist ihm ebenfalls nicht zu folgen: Der Aussage- gehalt des Auskunftsschreibens vom 15. August 2018 war inhaltlich klar genug (vgl. oben E. 4.5.3). Die genaueren Erläuterungen in der Vernehm- lassung offenbaren nichts, was nicht bereits aus dem Auskunftsschreiben herausgelesen werden konnte. Dasselbe gilt für die in der Vernehmlassung noch genauer dargelegten Gründen für die Schwärzungen (vgl. oben E. 4.5.5). 4.5.7 Zusammengefasst erweist sich die Feststellung der Vorinstanz, wo- nach sie dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 15. August 2018 voll- ständig Auskunft über sämtliche im Zeitpunkt des Eingangs seines Aus- kunftsbegehrens vom 2. Mai 2018 über ihn in den Speicher- und Informa- tionssystemen des NDB vorhandenen Daten Auskunft erteilt habe, als kor- rekt. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. 5. Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever- fahrens zu entscheiden. 5.1 Vorliegend sind weder dem unterliegenden Beschwerdeführer, wel- chem die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde (Art. 63 Abs. 1 i.V.m. Art. 65 Abs. 1 VwVG), noch der Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG) Verfahrenskosten aufzuerlegen. 5.2 Angesichts seines Unterliegens hat der Beschwerdeführer keinen An- spruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Ebenfalls keine Partei- entschädigung ist der Vorinstanz zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-6931/2018 Seite 17 6. Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Daten- schutzes sind gemäss Art. 35 Abs. 2 der Verordnung zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) dem EDÖB bekannt zu geben.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben) – das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde) – den EDÖB z.K.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Christine Ackermann Andreas Kunz
A-6931/2018 Seite 18 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un- terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). Versand: