B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Corte I A-6770/2014
S e n t e n z a d e l 1 9 d i c e m b r e 2 0 1 5 Composizione
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del collegio), Christoph Bandli, Kathrin Dietrich, cancelliere Manuel Borla.
Parti
A._______, ..., patrocinato dall'avv. ..., ricorrente,
contro
Amministrazione federale delle dogane AFD, Centro Immobiliare Lugano, Via Pioda 10, 6901 Lugano, agente tramite Direzione generale delle dogane, Sezione immobili, Monbijoustrasse 40, 3003 Berna,
autorità inferiore.
Oggetto
Compenso per l'utilizzazione di un alloggio di servizio.
A-6770/2014 Pagina 2
Fatti: A. A., alle dipendenze del Corpo delle guardie di confine regione IV (in seguito CGCF IV), è a beneficio dell'alloggio di servizio no. 4268, composto da 4 locali per una superficie di 64.80 metri quadrati, sito nel comune di B., Ticino. Con foglio di rilevamento per appar- tamenti di servizio (in seguito foglio di rilevamento 2009) del 28 ottobre 2010, l'Amministrazione federale delle dogane (in seguito AFD), ha fissato il compenso netto annuo per l'alloggio a 6'140 franchi, corrispondente ad un importo netto mensile di 512 franchi (arrotondato). Le spese accessorie per posteggio ammontavano a 540 franchi annui, quelle per la corrente per la lavanderia a 281.40 franchi, mentre le spese di riscaldamento e acqua calda erano fissate in 1'154.80 franchi annui. Inoltre il documento contemplava le seguenti informazioni, segnatamente: Indennità lorda (annuale)
A-6770/2014 Pagina 3 TOTALE 6'140.- B. Con scritto del 10 ottobre 2014 l'AFD ha informato A._______ che il com- penso per l'alloggio di servizio avrebbe subito un ricalcolo sulla base delle nuove Direttive del DFF concernenti il compenso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio del 1° agosto 2013 (in seguito Diret- tive DFF 2013) in sostituzione delle precedenti Direttive concernenti il com- penso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio del 21 febbraio 2005 (in seguito Direttive DFF 2005), in vigore dal 1° gennaio 2015. In buona sostanza il nuovo foglio di rilevamento (in seguito foglio di rilevamento 2014) contemplava un aumento della superficie locata (80.21 mq), un aumento del prezzo per mq (da 105 a 130 franchi) ed un'assenza di deduzioni rispetto al precedente rilevamento. Conseguentemente il ca- none mensile sarebbe stato adeguato progressivamente, sull'arco di tre anni, per passare da 6'144 franchi a 9'385 franchi annui, secondo le se- guenti modalità.
A-6770/2014 Pagina 4 In buona sostanza l'insorgente censura la violazione delle Direttive DFF 2013 in particolare il principio del valore indicativo del compenso per l'al- loggio di servizio fissato al 70% e la totale assenza di deduzione; per contro egli non contesta la determinazione dell'aumento della superficie dell'allog- gio, da 64.80 mq a 80.21 mq e nemmeno l'aumento del prezzo al mq da 105 franchi a 130 franchi. F. Con scritto del 22 dicembre 2014, l'AFD ha chiesto la proroga del termine fissato per l'inoltro della risposta, a cui il Tribunale ha dato seguito con de- cisone incidentale del 29 dicembre 2014, fissando al 9 febbraio 2015, il nuovo termine ultimo per l'inoltro della stessa. G. Con risposta del 5 febbraio 2015 l'AFD ha chiesto al Tribunale di respingere il ricorso e di confermare la decisione del 20 ottobre 2014. H. Con osservazioni finali del 13 marzo 2015 il ricorrente si è riconfermato nelle proprie allegazioni di causa, che verranno per quanto più interessa riprese nei considerandi di diritto. In particolare, il ricorrente ha chiesto il richiamo, quale mezzo di prova, di tutti i contratti di locazione con privati nelle case doganali (cfr. pag. 7).
Diritto: 1. 1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla proce- dura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate all'art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammini- strativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di cui all'art. 32 LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è retta dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF). Il Tribunale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 7 PA), come pure le condizioni di ricevibi- lità del ricorso. 1.2 Ad eccezione dell'art. 32 cpv. 1 let. c LTAF, il Tribunale è competente, sulla base dell'art. 36 cpv. 1 della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers, RS 172.220.1), in materia di ricorsi contro le decisioni del
A-6770/2014 Pagina 5 datore di lavoro relative alla funzione pubblica. Nella presente fattispecie, l'atto impugnato costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, emessa dalla Direzione generale delle dogane, rappresentata dal Centro immobi- liare Lugano, nelle sue funzioni di autorità competente e precedente al Tri- bunale amministrativo federale (cfr. 33 lett. e LTAF; cfr. sentenza TAF A-7333/2014 del 27 maggio 2015 consid. 1.1). Nello stesso senso, la cifra 9 della Direttiva DFF 2013, per la quale se in una controversia non si giunge a un'intesa, la determinazione di compenso e spese accessorie deve es- sere notificata all'inquilino con decisione dal servizio competente (art. 34 cpv. 1 LPers); la procedura di ricorso è quindi retta dall'art. 36 LPers. 1.3 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo lo stesso destinatario della decisione impugnata e avendo un interesse a che la stessa venga qui annullata (art. 48 PA). Il ricorso è poi stato interposto tem- pestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA). Il ricorso deve quindi essere esaminato nel merito. 2. 2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo- cati la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del po- tere di apprezzamento (art. 49 lett. a PA), l'accertamento inesatto o incom- pleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA) nonché l'inadegua- tezza (art. 49 lett. c PA; cfr. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2013, n. marg. 2.149; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, All- gemeines Verwaltungsrecht, 6. ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 1758 segg.). 2.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3. ed., Berna 2011, no. 2.2.6.5, pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell'applica- zione d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati: l'autorità competente procede difatti spontaneamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 124 V 180 consid. 1a; DTF 122 V 157 consid. 1a; DTF 121 V 204 consid. 6c; Sentenze TAF A-466/2014 del 20 giugno 2014 consid. 2.2 e A-1581/2013 del 2 giugno 2014 consid. 2.2; DTAF 2007/27 con- sid. 3.3).
A-6770/2014 Pagina 6 2.3 L'oggetto del presente ricorso è l'aumento, legittimo o meno, del com- penso per l'alloggio di servizio imposto al ricorrente dall'AFD. 3. Ciò detto, occorre anzitutto determinare se la contestazione tra le parti possa iscriversi in un contesto di diritto pubblico o se al contrario debba definirsi quale rapporto contrattuale di diritto privato. 3.1 La distinzione fra le contestazioni civili e quelle fondate sul diritto pub- blico viene effettuata sulla base dell'oggetto della lite (DTF 120 II 412 con- sid. 1b pag. 414, 101 II 366 consid. 2a). (cfr. decisione del Tribunale ammi- nistrativo federale A-6175/2013 del 12 febbraio 2015 consid. 2.3.1 e riferi- menti). La giurisprudenza opera tale distinzione di caso in caso, con l'ausi- lio di diverse teorie, le quali vengono impiegate a dipendenza della loro pertinenza per la singola fattispecie (DTF 138 II 134 consid. 4 pag. 137 segg.). Le norme di diritto privato hanno carattere essenzialmente orizzon- tale, mentre quelle di diritto pubblico hanno carattere verticale. Ciò detto, si tratta quindi di approfondire e determinare se la norma salvaguardi esclu- sivamente o principalmente l'interesse pubblico o gli interessi privati (crite- rio degli interessi), se essa regolamenta la realizzazione di compiti pubblici o l'esercizio di un'attività pubblica (criterio funzionale), se essa regoli rap- porti in cui una parte è subordinata all'altra o meno (criterio della subordi- nazione), o ancora se la violazione della norma giuridica produce effetti di diritto privato (ad esempio la nullità di un atto giuridico) o una conseguenza di diritto pubblico (ad esempio la revoca di un'autorizzazione). 3.2 Contrariamente ai locali d'abitazione in favore dei quali sono state prese misure di incoraggiamento da parte dei poteri pubblici e le cui pigioni sono sottoposte al controllo di un'autorità (art. 253b cpv. 3 del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 [CO, RS 220]), il diritto delle obbligazioni non regola in maniera espressa se il diritto civile della locazione si applichi pure in materia di locali di servizio a beneficio di dipendenti pubblici. D'altro canto, il CO non contempla alcuna disposizione legale in materia di alloggi di servizio dal 1° luglio 1990 (cfr. il previgente art. 267c let. b vCO; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE MARTINEZ-FAVRE, Commentario SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). In proposito, dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere che il potere pubblico ha la facoltà di regolamentare l'uso delle abitazioni di servizio, allorquando esse presentano un legame stretto con un rapporto di servizio regolato dal diritto pubblico (cfr. sentenza del Tribu- nale federale 2P.206/1998 del 1° marzo 1999, pubblicata in Mietrechtspra- xis [MP] 2000 p. 65, sentenza del Tribunale federale del 3 novembre 1995,
A-6770/2014 Pagina 7 pubblicata in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue de droit admini- stratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; sentenza della Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in : Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008, p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008 II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2 ème éd., 2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 CO, p. 80 s.). Un tale legame stretto deve essere riconosciuto quando dal rapporto giuri- dico dipende l'adempimento di un compito pubblico (DTF 103 II 227 consid. 3 ; cf. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015 du 21 luglio 2015 con- sid. 4a; 2P.206/1998 sopramenzionato consid. 2a), poco importa se tale compito abbia il carattere dell'atto sovrano o se esso possa pure essere adempiuto da un terzo privato. Infatti, il criterio determinate è lo scopo (cfr. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6 ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlas- sung, 2 ème éd., 2012, p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLI- MANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts- pflege im Kanton Bern, 1997, p. 336). In proposito occorre rilevare che il diritto della locazione non tratta e non regola l'uso di locali d'abitazione ne- cessari per l'adempimento di compiti pubblici o che servono ad uso pub- blico (cfr. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015 sopracitata consid. 4a). 3.3 Nella fattispecie in esame, l'alloggio di servizio è stato attribuito al ri- corrente, affinché questi potesse ottemperare nelle migliori condizioni pos- sibili i suoi obblighi professionali, considerate le esigenze richieste dalla funzione ricoperta presso il Corpo delle guardie di confine (servizio di pic- chetto, attività di sorveglianza, ecc.; cfr. Foglio federale [FF] 199 I 1443). Ne discende dunque che l'uso dell'alloggio di servizio no. 4002 è in stretto rapporto, sia diretto che funzionale con i compiti e servizi di spettanza dello stato, ciò che ha quale conseguenza l'applicazione nel caso concreto del diritto pubblico federale (cfr. sentenza A-7333/2014 sopracitata consid. 1.1; decisione della Commissione federale de ricorso in materia di personale federale [CRP] del 15 febbraio 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, pubbli- cata in : Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 e segg.).
A-6770/2014 Pagina 8 3.4 Nella fattispecie in esame, l'alloggio di servizio è stato attribuito al ri- corrente, affinché questi potesse ottemperare nelle migliori condizioni pos- sibili i suoi obblighi professionali, considerate le esigenze richieste dalla funzione ricoperta presso il Corpo delle guardie di confine (servizio di pic- chetto, attività di sorveglianza, ecc.; cfr. Foglio federale [FF] 199 I 1443). Ne discende dunque che l'uso dell'alloggio di servizio no. 4002 è in stretto rapporto, sia diretto che funzionale con i compiti e servizi di spettanza dello stato, ciò che ha quale conseguenza l'applicazione nel caso concreto del diritto pubblico federale (cfr. sentenza A-7333/2014 sopracitata consid. 1.1; decisione della Commissione federale de ricorso in materia di personale federale [CRP] del 15 febbraio 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, pubbli- cata in : Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 e segg.). 4. L'applicazione del diritto pubblico al rapporto giuridico tra il ricorrente e lo Stato in merito all'alloggio di servizio, comporta per lo Stato il rispetto dei principi costituzionali che regolano la propria attività, quali la legalità (art. 5 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 [Cost, RS 101]), la buona fede (art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.), l'uguaglianza di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), il divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.) o ancora il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.; decisione del Tribunale federale 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 2.3), come pure il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Le disposizioni pro- cedurali del diritto della locazione non trovano applicazione a meno che esse non contengano dei principi giuridici generali, la cui non osservanza assurge a violazione delle disposizioni di legge fondamentali ("considéra- tions de justice fondamentales", RDAF 1998 I pag. 697) e che, a questo titolo trovano applicazione all'insieme dell'ordine giuridico. L'applicazione di diritto privato a titolo di diritto pubblico suppletivo non obbliga cionono- stante il giudice amministrativo ad interpretare le normative come esse lo siano in diritto privato, ma ha facoltà di tenere conto delle specificità del diritto pubblico (DTF 139 I 57 consid. 5.1; DTF 138 I 232 consid. 6.1). 5. 5.1 Giusta l'art. 21 cpv. 1 let. b LPers se necessario per l'adempimento dei compiti, le disposizioni d'esecuzione possono prevedere per il personale l'obbligo di abitare in un alloggio di servizio; in particolare, esse possono disciplinare il rapporto giuridico derogando alla legislazione sul diritto di lo-
A-6770/2014 Pagina 9 cazione. Su questa base legislativa, il Consiglio federale ha delegato attra- verso l'art. 90 cpv. 1 dell'ordinanza sul personale federale (OPers, RS 172.220.111.3), al Dipartimento federale delle finanze (DFF) la definizione dei principi relativi all'utilizzazione di alloggi di servizio e il relativo importo da pagare, evidenziando al contempo che i Dipartimenti disciplinano i par- ticolari per i loro settori (art. 90 cpv. 2 OPers). Allo stesso modo, l'art. 21 let. c dell'Ordinanza sulla gestione immobiliare e la logistica della Confede- razione del 5 dicembre 2008 (OILC, RS 172.010.21), evidenzia che, per l'utilizzazione e l'esercizio di appartamenti di servizio si applichino regole specifiche, con relativo rinvio all'articolo 90 OPers. 5.2 Sulla base del'art. 90 OPers il DFF ha emanato l'ordinanza concer- nente l'ordinanza sul personale federale (O-OPers, RS 172.220.111.31), il cui art. 59 cpv. 1 O-OPers prevede che l'impiegato deve pagare un com- penso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio. L'importo del compenso è calcolato in base alla superficie dell'alloggio mol- tiplicata per il prezzo al metro quadrato. Esso viene stabilito tenendo conto del livello locale delle pigioni nonché dei vantaggi e degli svantaggi propri dell'alloggio. Inoltre, il capoverso 2 del medesimo disposto di legge pre- vede che il DFF emani direttive concernenti il compenso e le spese acces- sorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio (art. 59 cpv. 2 O-Opers) 5.3 In questo contesto, il DFF ha emanato, il 1° agosto 2013, le Direttive DFF 2013 con il relativo allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni, che hanno sostituito le precedenti Direttive DFF 2005. Alla luce dell'importante portafoglio immobiliare nella categoria alloggi di servizio, l'AFD ha posticipato l'applicazione di un anno, con effetto dal 1° gennaio 2015. 6. Nel proprio atto ricorsuale, l'insorgente censura la violazione della Direttiva DFF 2013. In particolare, il ricorrente ha evidenziato la violazione del prin- cipio secondo cui il compenso per l'alloggio dovrebbe ammontare al 70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi (consid. 7), la violazione delle regole relative alle deduzioni, assenti nel foglio di rileva- mento 2014 rispetto al precedente (consid. 8). Egli non si è opposto all'au- mento della superficie dell'alloggio da 64.80 mq a 80.21 mq e nemmeno all'aumento del prezzo al metro quadrato da 95 franchi a 110 franchi.
A-6770/2014 Pagina 10 7. 7.1 In primo luogo, il ricorrente censura l'applicazione errata del principio secondo cui il compenso per l'alloggio di servizio dovrebbe ammontare al 70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi. A suo dire, siccome la nuova pigione stabilita con la decisione qui impugnata, prevede un compenso annuo per 9'384.12 franchi annui, la pigione media per al- loggi analoghi dovrebbe essere pari a 13'896.15 franchi annui, ovvero a 1'241.34 franchi mensili. Sennonché il ricorrente afferma che per un tale importo considerata l'ubicazione discosta e direttamente sulla strada molto trafficata "il prezzo è francamente eccessivo, per cui un aumento come quello voluto dalla Confederazione non è conforme alle norme sulla loca- zione di cui al Codice delle obbligazioni". L'autorità di prima istanza evidenzia invece l'applicazione corretta delle Di- rettive DFF 2013, le quali prevedono il calcolo del compenso dell'alloggio di servizio moltiplicando la superficie dell'alloggio, stabilito secondo la Norma SIA 416, per il prezzo al metro quadrato, stabilito in base al numero di abitanti del comune politico di appartenenza. 7.2 7.2.1 L'importo a titolo di compenso per l'uso dell'alloggio di servizio è re- golato dalla legislazione in vigore al momento della fissazione dello stesso, ed esso non ha, di principio, il carattere di un diritto acquisito eccezione fatta per un accordo specifico in tal senso (cfr. DTF 138 V 366 consid. 6.1). In maniera generale, la giurisprudenza ha già ammesso che i dipendenti della Confederazione godono di diritti acquisiti a condizione che una legge ne fissi gli aspetti essenziali e li sottragga ad ogni modifica legislativa se- guente o allorquando delle rassicurazioni specifiche in tal senso sono state fornite in una pattuizione individuale (DTF 134 I 23 consid. 7.1). Ne conse- gue che lo Stato ha la facoltà di modificare liberamente ed in ogni momento la sua politica in materia alloggi di servizio e i beneficiari di questi ultimi devono attendersi tali misure. 7.2.2 Giusta la cifra 3.2 della Direttiva DFF 2013 per superficie di base si considera la superficie netta (SN) secondo la norma SIA 416. Al riguardo si misurano i locali con soffitti inclinati a partire da 150 cm dal pavimento, Viene presa in considerazione la metà della superficie dei locali riscaldabili al di fuori dell'appartamento. I locali non riscaldabili sono considerati ripo- stigli (superficie utile secondaria) e non fanno parte della superficie.
A-6770/2014 Pagina 11 Il prezzo al metro quadro è calcolato e stabilito in base al numero di abitanti del comune politico in cui si trova l'alloggio di servizio. Il compenso annuo per metro quadrato di superficie in rapporto al numero di abitanti determi- nante ammonta a: Più di 200'000 abitanti 160 franchi/mq Da 100'000 a 200'000 abitanti 150 franchi /mq Da 60'000 a 99'999 abitanti 140 franchi / mq Da 20'000 a 59'999 abitanti 130 franchi / mq Da 3'000 a 19'999 abitanti 120 franchi / mq Da 1 a 2'999 abitanti 110 franchi / mq Tale compenso può essere ridotto al massimo di tre livelli (ossia al mas- simo fino a 80 franchi) per alloggi di servizio, situati in luoghi particolar- mente discosti o alloggi di servizio, che presentano una differenza sostan- ziale rispetto al livello regionale delle pigioni. Le Direttive DFF 2013 hanno inoltre determinato che di principio il com- penso per alloggi di servizio dovrebbe ammontare al 70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi, rispettivamente all'80% della pigione per alloggi di cooperative d'abitazione del personale della Confe- derazione nello stesso luogo o in luoghi con condizioni analoghe delle pi- gioni. Questo valore indicativo non può però essere fatto valere per conte- stare il compenso (cifra 3.3 Direttive DFF 2013). Tali disposizioni trovano conferma nella giurisprudenza, la quale ha già confermato quale misura di adeguamento più pertinente, un compenso per gli alloggi di servizio pari al 70% del canone di locazione di immobili simili (cfr. JAAC 65.81 consid. 5d). Inoltre, nel rispetto del principio di proporzionalità, il compenso deve essere stabilito in funzione del valore oggettivo dell'immobile locato, restando en- tro limiti ragionevoli. Il valore della prestazione deve essere valutato in fun- zione dell'utilità dello stesso per l'amministrato (compresa la sua situazione economica), rispettivamente del costo generato allo Stato (DTAF 2010/34 consid. 9.2, DTAF 2008/3 consid. 3.4.1). Quando la prestazione è parimenti fornita dal settore privato, è possibile fondarsi sul valore di mercato (DTF 122 I 279 consid. 6c). Ne consegue dunque che l'importo del compenso per l'alloggio di servizio possa essere calcolato attraverso un certo schema; in questo punto il diritto pubblico diverge dal diritto privato della
A-6770/2014 Pagina 12 locazione (cfr. Sentenza TAF A-132/2015, consid. 6.2, del 25 settembre 2015). 7.3 Nella fattispecie, conseguentemente all'introduzione delle nuove Diret- tive DFF 2013, l'AFD ha aumentato a 9'384.12 franchi il compenso annuo per l'alloggio di servizio a fronte del precedente compenso di 6'144 franchi annui. Il ricorrente non pretende però di essere a beneficio di un diritto ac- quisito nella determinazione del compenso, non contesta il calcolo della superficie netta in applicazione della Norma SIA 416, non censura il prezzo di 130 franchi al metro quadro considerato dal datore di lavoro, non cen- sura la commissione di errori nella valutazione, bensì si limita a censurare – come sopra visto al consid. 7.1 – la violazione del principio secondo cui il compenso per alloggio di servizio debba rappresentare il 70% della pi- gione media pagata nella zona per alloggi simili. A mente dello scrivente Tribunale, il nuovo compenso quale esito della mol- tiplicazione della superficie locata (80.21 mq) e del prezzo al mq (130 fran- chi), risulta corretto. Infatti, la superficie di base è ottenuta in applicazione della Norma SIA 416, la quale è già stata ammessa dalla giurisprudenza quale norma determinate (cfr. Sentenza del Tribunale federale 7B.118/2006 del 7 novembre 2006 consid. 2.1; e sentenza TAF del 22 set- tembre 2015 A-1227/2015 consid. 6.2.2). Il prezzo al metro quadro di 130 franchi non è corretto; e meglio esso è inferiore a quanto prescritto della cifra 3.3 cpv. 4 della Direttiva DFF 2013 che – per comuni da 60'000 a 99'999 abitanti, B._______ ha 63'668 abitanti (dati al 31 dicembre 2014) – indica un prezzo di 140 franchi al mq. Per quanto attiene invece il valore medio per alloggio nel Comune di B._______, gli unici rilevamenti inerenti l'affitto medio delle abitazioni risal- gono al 2013 (fonte Ufficio di statistica, Centro informazione e documenta- zione) e considerano l'intero Distretto di Lugano. Nello specifico per un'a- bitazione di 4 locali l'affitto medio netto (senza spese accessorie e spese di riscaldamento) ammontava a 17'856 franchi annui (1'488 franchi men- sili). L'autorità inferiore ha fissato, con il nuovo rilevamento 2014, quale compenso annuo 9'384.12 franchi (escluse spese accessorie e di riscalda- mento), ossia in 782 franchi mensili. Esso corrisponde al 70% di 1'117.15 franchi, ovvero, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, ad una ci- fra sensibilmente inferiore a compensi per alloggi simili nel Distretto di Lu- gano, fissata per 4 locali a 1'488 franchi.
A-6770/2014 Pagina 13 Inoltre a sostegno delle proprie allegazioni il ricorrente non ha allegato al- cun documento comprovante le proprie allegazioni (doc. N.). Inoltre va con- siderato, che B._______ sebbene discosto dal centro cittadino di Lugano gode di aree verdi nelle immediate vicinanze, ma soffre, quello sì, di un importante traffico giornaliero frontaliero nella regione del Malcantone, che però non può essere paragonato alle condizioni viarie di altre regioni di frontiera sull'asse nord-sud. 7.4 Ciò detto, non occorre dunque dilungarsi in ulteriori approfondimenti, poiché nel caso di specie il principio della pigione per alloggi di servizio al 70% è rispettato. 8. A._______ ha inoltre censurato che il nuovo rilevamento 2014 non con- templa alcuna deduzione per attrezzatura mancante, contempla una dedu- zione limitata al 10% in ragione delle condizioni sfavorevoli della zona e alcuna deduzione per la disposizione inadeguata dei locali. A suo dire, le deduzioni attuali dovrebbero essere pari al massimo consentito dalla Diret- tiva DFF 2013 ossia al 30% (35% in realtà), suddivisi in 20% per cento per attrezzatura mancante, 10% per condizioni sfavorevoli della zona e 5% per disposizione inadeguata dei locali. La riduzione sarebbe quindi pari a 3'128.20 franchi. 8.1 8.1.1 Con riferimento all'arredo mancante l'insorgente sostiene che, in ap- plicazione delle cifre 3.1 e 3.4 con rinvio all'allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni, sono giustificate deduzioni del 20%, consi- derate le mancanze e carenze giusta l'allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni. Nello specifico egli evidenzia la necessità di deduzioni a seguito dello stato dei seguenti locali:
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A-6770/2014 Pagina 15 deduzione di al massimo il 20% per la mancanza delle attrezzature neces- sarie all'utilizzazione di un appartamento (tra cui assenza di lavatrice e asciugatrice o del collegamento alla rete via cavo). Dalla cifra 3.1 cpv. 2 menzionata emerge che per quanto riguarda il calcolo del compenso di un appartamento di 3 o più locali si presuppone un arredamento standard se- condo il mercato (cfr. allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni alle Direttive DFF 2013). Gli appartamenti più piccoli o gli ap- partamenti studio possono disporre di un arredamento standard inferiore (ad es. nessuna lavastoviglie). Per quanto possibile sotto il profilo tecnico e finanziario, gli arredamenti mancanti devono essere forniti successiva- mente. In questo contesto è doveroso rilevare che se un fatto asserito non viene dimostrato, si pone la questione di chi debba sopportare le conse- guenze della mancanza di prove. A tal proposito, anche in materia di diritto pubblico vale il principio generale – ai sensi dell'art. 8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC, RS 210) – secondo cui chi vuol dedurre un suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita, deve fornirne la prova. Di conseguenza, in linea di principio, il ricorrente sopporta l'onere della prova nel caso di provvedimenti a lui favorevoli, mentre l'amministrazione lo sopporta nel caso di provvedi- menti incriminanti (cfr. Sentenza del Tribunale amministrativo A-962/2009 del 23 luglio 2009 consid. 6.3; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar VwVG, Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zurigo 2008, N. 16 ad art. 12; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., N. 3.150; PATRICK L. KRAUSKOPF/KAT- RIN EMMENEGGER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zurigo 2009, N. 207 ad art. 12; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE- LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, N. 1623). 8.1.3 Orbene nella fattispecie, il Tribunale non può dunque condividere le allegazioni dell'autorità inferiore secondo cui l'Allegato citato non trova ap- plicazione; esso infatti come prescrive la Direttiva DFF 2013 torna applica- bile per analogia per deduzioni anche per locali di servizio già esistenti. In casu, il ricorrente non ha però allegato la necessaria documentazione per comprovare quanto preteso. Dagli atti emergono unicamente rilievi fotogra- fici relativi a macchie sul pavimento, allo stato degli infissi e la relativa in- vasione di coccinelle; nulla di preciso in riferimento a determinati locali abi- tabili. Sennonché l'alloggio di servizio in oggetto, che in precedenza era oggetto di deduzioni pari a 110 franchi per mancanza di cantina chiudibile a chiave, pari a 110 franchi per mancanza di impianto per lavare/essicatoio e pari a 60 franchi per mancanza di soffitta o ripostiglio chiudibile a chiave, non ha subito alcun lavoro di manutenzione o di rinnovamento.
A-6770/2014 Pagina 16 8.1.4 In queste circostanze, considerato l'ampio potere di apprezzamento dell'autorità giudiziaria, il Tribunale ritiene giustificato il mantenimento delle deduzioni contenute nel precedente foglio di rilevamento per mancanza di arredo pari a 280 franchi complessivi annui. In particolare le ragioni che hanno giustificato tali precedenti deduzioni sono tutt'ora presenti; al con- tempo le Direttive DFF 2013 ne fanno specifica menzione quale motivi di deduzione (cfr. Allegato Direttive DFF 2013, posizione "corridoio/atrio; la- vanderia/asciugatoio; cantina"). 8.2 8.2.1 Per quanto attiene invece alla deduzione a motivo della "condizione sfavorevole della zona" in cui si trova l'alloggio, il ricorrente censura l'as- senza di deduzioni, in precedenza pari al 15%, ed ora pari allo 10%. Egli allega inoltre che un'ulteriore deduzione a motivo della ubicazione critica dell'alloggio è stata riconosciuta con la riduzione del prezzo al mq da 115 a 105 franchi. Conseguentemente il ricorrente chiede la concessione di una deduzione pari al 10%, a motivo del traffico frontaliero durante le prime ore della giornata e la sera, generatore di rumori, odori, e fumi in particolare gas di scarico. In merito a tale censura, L'AFD non prende posizione. 8.2.2 Giusta la cifra 3.4 delle Direttive DFF 2013, per svantaggi particolari quali condizioni sfavorevoli della zona (ad es. appartamento situato in un luogo discosto, rumori), può essere dedotto sino al 10% del compenso netto. 8.2.3 In proposito il presente Tribunale ritiene assodato, come già rilevato dalla giurisprudenza, che alloggi di servizio – destinati al personale doga- nale di frontiera – siano situati in prossimità di valichi doganali e conse- guentemente, in prossimità di importanti vie di comunicazioni transfronta- liere. Se da una parte il "quartiere" di C._______ nel Comune di B._______ si trova situato in maniera un po' discosta del principale asso autostradale Nord - Sud, esso si confronta però con un importante traffico giornaliero dovuto alla mano d'opera in entrata e di rientro da e per l'Italia. In questo contesto, ritenuto che l'autorità di prima istanza non si china sulla censura del ricorrente e soprattutto che la zona di ubicazione dell'alloggio di servizio è la medesima, considerato per di più che rispetto al precedente rilevamento del 2009 le condizioni non sono sicuramente migliorate ma, alla luce dell'importante aumento di mano d'opera frontaliera giornaliera, sicuramente peggiorata, il presente Tribunale ritiene equo mantenere una
A-6770/2014 Pagina 17 deduzione del 10% quale deduzione a titolo di condizioni sfavorevoli della zona. 8.3 8.3.1 Per quanto riguarda la disposizione inadeguata dei locali il ricorrente evidenzia che con il rilevamento 2014, l'AFD non ha previsto alcuna dedu- zione. Ciò, a suo dire, in modo ingiustificato poiché 10.66 mq sui comples- sivi 80.21, pari a un buon 13% sono costituiti da corridoi. Inoltre, i locali bagno, camera matrimoniale e camera singola hanno una metratura qua- drata inferiore rispetto alle indicazioni dell'Allegato alla Direttiva DFF 2013. Ne discende a suo dire una deduzione pari al 5% del compenso netto. L'AFD ha invece precisato che non vi è alcun fondamento per le deduzioni, poiché "gli alloggi oggi a disposizione dei membri del Cgcf sono da ritenersi oramai confacenti ad uno standard normale, senza più considerare sconti applicati in precedenza, indiscriminatamente e senza considerazione di cri- teri oggettivi". 8.3.2 La Direttiva DFF 2013 prevede che per svantaggi particolari, quale la disposizione inadeguata dei locali (camere raggiungibili soltanto da altri lo- cali abitabili ecc.) può essere effettuata una deduzione fino al 10% del com- penso netto (cifra 3.4 cpv. 2). 8.3.3 Nel caso in esame i disposti applicabili chiari, lasciano tuttavia all'au- torità inferiore un ampio margine di apprezzamento. Se da una parte l'AFD si è limitata ad affermare in maniera generale che gli alloggi attualmente a disposizione dei membri del Cgcf sono da ritenersi oramai confacenti ad uno standard normale, d'altra parte il ricorrente non ha allegato alcuna do- cumentazione comprovante la situazione insolita dei locali e nemmeno una superficie dei locali indicati, inferiore alle metrature dell'Allegato Direttiva DFF 2013, attraverso ad esempio rilievi fotografici chiari rispettivamente una pianta dell'edificio. In questo contesto è pure doveroso ricordare come salvo casi eccezionali (cfr. consid. 7.2.1), i lavoratori dell'amministrazione non godono di diritti acquisiti. 8.3.4 Ciò detto, considerato in particolare l'ampio potere di apprezzamento del datore di lavoro, il Tribunale conferma la decisione dell'autorità di prima istanza nel non riconoscere alcuna deduzione per la disposizione inade- guata dei locali. 9. Con osservazioni finali il ricorrente ha chiesto il richiamo di tutti contratti di
A-6770/2014 Pagina 18 locazione tra l'AFD e privati conduttori di tali appartamenti al fine di dimo- strare come questi ultimi paghino meno dei dipendenti federali per l'alloggio di servizio. Ciò detto tenuto conto che la presente autorità giudiziaria sta- tuisce liberamente sulla necessità dell'utilizzo dei mezzi di prova offerti, ri- spettivamente richiamati, come pure che il ricorrente ne ha proposto il ri- chiamo con le osservazioni finali, la domanda va respinta. A titolo abbon- danziale va ricordato al ricorrente che quand'anche l'AFD avrebbe stipulato dei contratti di locazione con terzi privati, non impiegati nel corpo delle guardie di confine, questi sarebbero disciplinati secondo il diritto privato e non secondo le Direttive DFF 2013, di modo che il canone di locazione non potrebbe essere comparato in alcun modo. 10. 10.1 A fronte di quanto sopra esposto, la decisione impugnata del 20 otto- bre 2014 è contraria la diritto applicabile, in particolare alle Direttive DFF 2013. 10.2 Conseguentemente il ricorso presentato dall'insorgente è ammesso ai sensi dei considerandi. A titolo indicativo, lo scrivente Tribunale consi- dera che il compenso netto annuo per l'alloggio di servizio netto è quindi ridotto con una deduzione pari a 280 franchi annui per arredo mancante e al 10% del compenso netto annuo per dintorni sfavorevoli (938.40 franchi), ossia da 9'384.12 franchi a 8'165.70 franchi (arrotondato). 11. In base all'art. 34 cpv. 2 LPers, la procedura di ricorso è gratuita tranne nei casi di temerarietà; nella fattispecie si rinuncia quindi alla riscossione di spese di procedura. In considerazione dell'esito della lite, il ricorrente ha diritto alla rifusione di indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 64 cpv. a1 PA e art. 7 cpv. 1 del rego- lamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e spese ripetibili, nelle causa di- nanzi al Tribunale amministrativo [TS-TAF, RS 173.320.2]). Essa è fissata in complessivi 1'000 franchi. L'autorità inferiore non ha diritto alla rifusione di indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 3 TS-TAF).
(il dispositivo si trova sulla pagina seguente)
A-6770/2014 Pagina 19 Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun- cia: 1. Il ricorso è parzialmente ammesso ai sensi dei considerandi. 2. Non si prelevano spese processuali. 3. L'autorità di prima istanza rifonderà, dopo crescita in giudicato della pre- sente sentenza, l'importo di 1'000 franchi al ricorrente a titolo di ripetibili. 4. Comunicazione a: – ricorrente (atto giudiziario) – autorità inferiore (atto giudiziario)
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Claudia Pasqualetto Péquignot Manuel Borla
Rimedi giuridici: Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF). Data di spedizione: