B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-6524/2015
Urteil vom 14. November 2016 Besetzung
Richter Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Christine Ackermann, Richterin Marianne Ryter, Gerichtsschreiber Bernhard Keller.
Parteien
beide vertreten durch Martin Looser, Rechtsanwalt, und/oder Dr. iur. Adrian Strütt, Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach 1323, 8021 Zürich 1, Beschwerdeführende,
gegen
Flughafen Bern AG, Flugplatzstrasse 31, 3123 Belp, vertreten durch Dr. Christoph Jäger, Rechtsanwalt, Kellerhals Carrard Bern, Effingerstrasse 1, Postfach 6916, 3001 Bern, Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Genehmigung des Betriebsreglements Flughafen Bern-Belp.
A-6524/2015 Seite 3 Sachverhalt: A. Die Flughafen Bern AG (vormals Alpar Flug- und Flugplatzgesellschaft AG) betreibt den Flughafen Bern-Belp. Am 12. Mai 2014 ersuchte sie das Eid- genössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika- tion (UVEK), die bis zum 31. Mai 2016 geltende Betriebskonzession bereits per 1. Januar 2015 um 50 weitere Jahre zu erneuern. Im Verlauf des Kon- zessionsverfahrens stellte sich heraus, dass aufgrund geänderter gesetz- licher Grundlagen verschiedene Inhalte der bisherigen Betriebskonzession neu im Betriebsreglement geregelt sein müssen und daher auch dieses geändert werden muss. B. Am 2. Dezember 2014 reichte die Flughafen Bern AG dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) ein überarbeitetes Betriebsreglement zur Genehmi- gung ein. In der Annahme, das neue Betriebsreglement habe keine we- sentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung, verzichtete das BAZL auf eine Publikation und öffentliche Auflage des Reglements und hörte nur den Kanton Bern zum Konzessionsgesuch und zum überarbeiteten Be- triebsreglement an. Der Kanton Bern stellte die Unterlagen seinen Amts- stellen, den betroffenen Gemeinden und den Mitgliedern der kantonalen Luftfahrtkommission zu. C. Am 29. April 2015 nahmen die in der kantonalen Luftfahrtkommission ver- tretenen Organisationen, insbesondere die Vereinigung gegen Fluglärm (VgF) und der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) Stellung zum Betriebsreg- lement und forderten die Durchführung eines ordentlichen Verfahrens und die Vereinigung bzw. Koordination mit den hängigen Plangenehmigungs- verfahren betreffend Südanflug Piste 32 und betreffend die 4. Ausbau- etappe. Sie wiesen darauf hin, dass der neue Text des Betriebsreglements eine Verschlechterung der Lärmbelastungssituation rund um den Flugha- fen erwarten lasse, insbesondere wegen der Betriebszeiten, der lauten Flugzeugmuster, der Standläufe, der Vorzugspiste und der lärmmindern- den Massnahmen. D. Das kantonale Amt für öffentlichen Verkehr und Verkehrskoordination äus- serte sich am 12. Mai 2015 zustimmend zur Erneuerung der Konzession und zum Betriebsreglement. Es teilte zudem mit, verschiedene Gemeinden
A-6524/2015 Seite 4 seien mit dem vom BAZL festgelegten Verfahren nicht einverstanden und hätten Vorbehalte gegen das neue Betriebsreglement. E. Die Flughafen Bern AG nahm am 27. Mai 2015 Stellung zu den Anträgen und Vorbehalten und reichte einen überarbeiteten Anhang 3 zum Betriebs- reglement über die Lärmminderungsmassnahmen ein. F. Mit Verfügung vom 9. September 2015 erteilte das UVEK der Flughafen Bern AG eine neue Konzession zum Betrieb des Flughafens Bern-Belp für 30 Jahre, d.h. vom 1. Juni 2016 bis zum 31. Mai 2046. Am gleichen Tag genehmigte das BAZL das neue Betriebsreglement mit einem Vorbehalt bezüglich des in Anhang 1 dargestellten Organigramms bzw. der Zulässig- keit des neuen Flugplatzleiters und der Zuordnung des Safety & Security Officers. Nicht genehmigt wurden die Regelungen zu Standläufen mit einer Schalldämpfungsanlage (Anhang 3 Ziff. 3). G. Gegen die Verfügung des BAZL betreffend die Genehmigung des Betriebs- reglements erheben die Vereinigung gegen Fluglärm sowie der Ver- kehrsclub der Schweiz (Beschwerdeführende) am 12. Oktober 2015 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragen die Aufhebung der Verfügung und die Zurückweisung der Angelegenheit an das BAZL (Vo- rinstanz) zur Durchführung eines Verfahrens mit ordentlicher Publikation und öffentlicher Auflage. Zudem sei das Verfahren mit den hängigen Plan- genehmigungsverfahren betreffend die 4. Ausbauetappe und betreffend das neue Anflugverfahren auf die Piste 32 zu koordinieren. Eventuell seien die Ziffern 1 und 2 der Verfügung insofern aufzuheben, als das Betriebs- reglement mit Anhang 3 genehmigt wurde. Dies unter Zurückweisung an die Vorinstanz zur Ergänzung mit angemessenen Auflagen zur Fluglärm- bekämpfung und zum Schutz der Bevölkerung vor weiteren Auswirkungen des Flughafenbetriebs. Subeventuell sei die Genehmigung insofern aufzu- heben, als die Schutzbestimmungen aus dem Betriebsreglement vom 16. September 1985 samt Anhängen eliminiert oder abgeschwächt wer- den, namentlich bezüglich Betriebszeiten, der Verwendung lauter Flug- zeugmuster, der bevorzugten Verwendung der Piste 14 und lärmmindern- der Massnahmen zwischen 06.30 Uhr und 07.00 Uhr, und das neue Be- triebsreglement sei nur mit entsprechenden Auflagen zum Schutz der Be- völkerung zu genehmigen.
A-6524/2015 Seite 5 Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden vor, die Änderungen des Betriebsreglements seien nicht nur formeller Natur, sondern bewirkten eine Verschlechterung des Lärmschutzes. Es sei daher ein ordentliches Verfahren durchzuführen. Zudem sei ihr rechtliches Gehör verletzt worden, da ihnen nicht in sämtliche Unterlagen Akteneinsicht gewährt worden sei und sie auch nicht Stellung dazu nehmen konnten. Zudem sei die Koordi- nation mit anderen Vorhaben der Beschwerdegegnerin vereitelt und eine gesamthafte Beurteilung der Einwirkungen verunmöglicht worden. H. In ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Januar 2016 beantragt die Flughafen Bern AG (Beschwerdegegnerin) das Nichteintreten auf die Beschwerde, eventuell die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei. Zur Begründung führt sie aus, bei den Änderungen des Betriebsreglements handle es sich bloss um formelle Bereinigungen und Anpassungen, die we- der zu Änderungen des Flugbetriebs führten noch zu einer Zunahme der Lärmbelastung. Die Mitglieder der Beschwerdeführerin 1 seien somit nicht besonders betroffen und damit nicht beschwerdebefugt, weshalb die Be- schwerdeführerin 1 keine sog. egoistische Verbandsbeschwerde für sie er- heben könne. Da die Änderung nicht der UVP-Pflicht unterliege, fehle es dem Beschwerdeführer 2 an einem aktuellen und praktischen Interesse, das auch bei der Ausübung des Verbandsbeschwerderechts erforderlich sei. In materieller Hinsicht betont sie, die Änderungen beträfen die Strei- chung veralteter und nicht mehr der Betriebsrealität entsprechender Vor- schriften. Diese würden keine materiellen Änderungen des Flugbetriebs bewirken. Ihre weiteren Vorhaben seien sachlich unabhängig vom strittigen Betriebsreglement und es bestehe keine Koordinationspflicht. I. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Januar 2016 die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist. Sie hält an ihrer Verfügung fest. Es habe weder eine Pflicht bestanden, ein öffentliches Ver- fahren durchzuführen noch die Genehmigung des Betriebsreglements mit anderen Vorhaben der Beschwerdegegnerin zu koordinieren. Die Änderun- gen hätten keine Auswirkung auf die Fluglärmbelastung rund um den Flug- hafen Bern. Da kein öffentliches Verfahren durchzuführen gewesen sei, sei auch nicht das rechtliche Gehör der Anwohner und ihrer Vereinigungen verletzt worden. J. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) reicht am 19. Februar 2016 einen
A-6524/2015 Seite 6 Fachbericht zum Beschwerdeverfahren ein. Es schliesst sich den Ausfüh- rungen der Vorinstanz an oder erachtet diese zumindest als plausibel. Es hält fest, dass die Änderungen seiner Auffassung nach rein formeller Art sind, vorausgesetzt die Vorinstanz überwacht die Einhaltung der geneh- migten zulässigen Lärmimmissionen und setzt sie nötigenfalls durch. K. Die Beschwerdegegnerin reicht am 9. März 2016 auf gerichtliche Aufforde- rung hin einen sog. Movement Report über besonders laute Flugzeuge im Zeitraum 2013 bis Ende Februar 2016 ein, aus dem durchschnittlich ein Start und eine Landung von besonders lauten Flugzeugen pro Jahr hervor geht. L. In ihrer Replik vom 4. Mai 2016 halten die Beschwerdeführenden an ihren Begehren fest und beantragen zudem eine Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit dem hängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Plan- genehmigung 4. Ausbauetappe, 1. Bauphase, Flughafen Bern (Geschäfts- nummer A-7589/2015). Sie begründen diesen Verfahrensantrag mit der Notwendigkeit einer ganzheitlichen Betrachtung und Koordination aller Vorhaben der Beschwerdegegnerin. Sie präzisieren ihre Ausführungen zur Legitimation und ihren Rügen. Zudem beantragen sie zusätzliche Auflagen zur Emissionsbeschränkung im Sinn des umweltrechtlichen Vorsorge-Prin- zips, beanstanden weitere Änderungen im Betriebsreglement zu den Lärm- werten und den Verzicht auf maximale Schallpegel bei Schleppflügen und fordern maximale Schallpegel für Jets. M. Die Vorinstanz hält in der Stellungnahme vom 6. Juni 2016 an ihren Aus- führungen fest und bestreitet die Vorbringen der Beschwerdeführenden. N. Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Duplik vom 17. Juni 2016 ebenfalls an ihren Rechtsbegehren fest und lehnt den Verfahrensantrag auf Vereini- gung mit dem Verfahren A-7589/2015 ab. Zudem beantragt sie das Nicht- eintreten auf die neuen, erstmals vorgebrachten Punkte und betont, dass sich die Verhältnisse bei den Landesflughäfen nicht auf ihren Regionalflug- hafen übertragen lassen.
A-6524/2015 Seite 7 O. Das BAFU nimmt im zweiten Fachbericht vom 20. Juni 2016 nochmals Stellung zu verschiedenen umweltrechtlichen Belangen. P. Am 8. Juli 2016 ergänzt die Vorinstanz ihre Stellungnahme mit Ausführun- gen zu den Schallpegeln nach der neueren Regelung zur Lärmzertifizie- rung und zum Verzicht auf den maximalen Schallpegel für Schleppflüge. Q. In ihren Schlussbemerkungen bestätigen die Beschwerdeführenden noch- mals ihre Anträge und Darlegungen. R. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegan- gen, soweit sie entscheidrelevant sind.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 VGG ent- schieden hat. Das BAZL ist eine Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG und seine Verfügung vom 9. September 2015 stützt sich auf das Luftfahrtge- setz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 784.0), mithin auf öffentliches Recht des Bundes. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet betrifft, liegt nicht vor. Die Vorinstanz hat mit der Verfügung das Betriebsreglement für den Flughafen Bern genehmigt, weshalb ein zulässiges Anfechtungsobjekt ge- geben ist. 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände- rung (Bst. c) hat. Führen – wie vorliegend – Dritte und nicht der Verfü-
A-6524/2015 Seite 8 gungsadressat im materiellen Sinn Beschwerde, muss aufgrund der kon- kreten Umstände die besondere Beziehungsnähe und (damit) das Vorlie- gen eines schutzwürdigen Interesses zumindest glaubhaft erscheinen (Ur- teil des BGer 1C_204/2012 vom 25. April 2013 E. 4). Nur wenn eine sum- marische Prüfung ergibt, dass keine Einwirkungen zu befürchten sind, kann sich die Frage stellen, ob auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist. Andernfalls bleibt die Frage nach der Zulässigkeit der behaupteten Ein- wirkungen Gegenstand der materiellen Prüfung, wobei eine kaum mehr zu begrenzende Öffnung des Beschwerderechts hin zu einer Popularbe- schwerde zu vermeiden ist (Urteil des BGer 1C_395/2012 vom 23. April 2013 E. 2.3; Urteile des BVGer A-1577/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1 f. und A-1251/2012 vom 14. Januar 2015 E. 1.2). Bilden Fluglärmemissionen eines Flughafens Streitgegenstand, bejaht die Rechtsprechung die Legiti- mation für Personen, die in der Nachbarschaft des Flughafens oder im Be- reich der An- und Abflugschneisen wohnen bzw. dort Grundstücks- oder Liegenschaftseigentümer sind, wobei keine Rolle spielt, ob die Lärmbelas- tung grösser wird, gleich bleibt oder sich vermindert (vgl. BGE 104 Ib 307 E. 3b, 124 II 293 E. 3.b; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009, E. 3.1 f.). Ferner sind Personen, Organisationen und Behörden zur Beschwerde berechtigt, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Art. 48 Abs. 2 VwVG; sog. ideelle Verbandsbeschwerde). 1.2.1 Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation der Beschwer- deführenden. Es handle sich um eine rein formelle Bereinigung und Anpas- sungen des Betriebsreglements, indem veraltete, für den Flugbetrieb nicht mehr relevante oder übergeordnetem Recht widersprechende Bestimmun- gen gestrichen würden. Es ergebe sich daher keine Änderung des Flugbe- triebs, noch nehme die Lärmbelastung für die Mitglieder der Beschwerde- führerin 1 zu. Es fehle daher die besondere Betroffenheit der Mitglieder und damit auch der an ihrer Stelle handelnden Beschwerdeführerin 1. Die vor- liegende Betriebsreglementsänderung unterstehe offensichtlich nicht der Pflicht zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP), weshalb dem Be- schwerdeführer 2 die Beschwerdebefugnis nach Art. 55 des Umwelt- schutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 0814.01) nicht zukomme. 1.2.2 Die Beschwerdeführerin 1 ist ein Verein im Sinn von Art. 60 ZGB und bezweckt gemäss den Statuten den Schutz der Bevölkerung vor der Be- lastung durch Fluglärm und durch andere schädliche Auswirkungen des Flugverkehrs. Zu ihren statutarischen Hauptaufgaben erklärt sie u.a., sich mit rechtlichen Mitteln dafür einzusetzen, dass der Fluglärm an der Quelle
A-6524/2015 Seite 9 und im Betrieb reduziert werde und dass Einrichtungen, die vornehmlich dem Flugverkehr dienen, verhindert werden, ebenso deren Erweiterung. Vereinigungen und Organisationen sind nach konstanter Rechtsprechung dann zur sog. egoistischen Verbandsbeschwerde zuzulassen, wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört, der Ver- band ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner Mitglieder vertritt und diese Mitglieder selbst zur Beschwerde berechtigt wären (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; BVGE 2007/20 E. 2.3). Die Beschwer- deführerin 1 ist eine juristische Person und die Beschwerde liegt im Rah- men ihres statutarischen Zwecks. Aus der von ihr eingereichten Übersicht über die Wohnorte der Mitglieder geht hervor, dass jedenfalls eine grosse Zahl in Muri bei Bern, Gümligen, Kehrsatz, Belp und Rubigen wohnt, mithin in Gemeinden mit Lärmbelastung gemäss dem Objektblatt Bern-Belp des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL). Indem die Vorinstanz keine öffentliche Auflage der Betriebsreglementsän- derung durchführte, konnte die Beschwerdeführerin 1 nicht am vorinstanz- lichen Verfahren teilnehmen. Sie rügt dies als Verfahrensmangel, der sie und ihre Mitglieder unmittelbar berühre und macht eine Verschlechterung der Lärmsituation geltend. Sie hat ein schützenwertes Interesse an der Überprüfung, ob das Vorgehen der Vorinstanz rechtmässig war. Ob die Vo- raussetzungen für das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen gegeben waren oder nicht und ob sich die Lärmsituation verändert, beurteilt sich nach dem materiellen Luftfahrt- und Umweltschutzrecht. Nach erster sum- marischer Würdigung bilden auch grundsätzlich lärmrelevante Bestimmun- gen des Betriebsreglements Gegenstand der genehmigten Änderung, de- ren Auswirkungen sind daher materiell vertieft zu prüfen. Aus diesen Grün- den ist auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1 entgegen dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin einzutreten. 1.2.3 Der Beschwerdeführer 2 zählt zu den gesamtschweizerischen Orga- nisationen, die nach Art. 55 USG zur Erhebung von Beschwerden ans Bun- desverwaltungsgericht berechtigt sind (vgl. Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na- tur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076], Anhang 1 Ziff. 20). Voraussetzung für die Beschwerdeerhe- bung nach Art. 55 Abs. 1 USG ist, dass sie sich gegen eine Verfügung einer Bundesbehörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG erforderlich
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ist, richtet. Die betreffenden Anlagen sind vom Bundesrat zu bezeichnen
(Art. 10a Abs. 3 USG), was mit der Verordnung über die Umweltverträg-
lichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011) erfolgt ist.
Art. 2 UVPV erklärt gewisse Änderungen einschliesslich Betriebsänderun-
gen bestehender Anlagen, die im Anhang aufgeführt sind, als der Prüfung
unterliegend, darunter gemäss Ziff. 14.1 Anhang UVPV die Genehmigung
eines Betriebsreglements nach Art. 36c Abs. 1 und 36d Abs. 1 LFG. Die
Frage, ob eine UVP-Pflicht zu Recht verneint worden ist, stellt gemäss
Rechtsprechung eine materiell-rechtliche Frage dar, weshalb eine nach
Art. 55 USG legitimierte Organisation berechtigt ist, in einer Beschwerde
diese Rüge zu erheben (BGE 118 Ib 381 E. 2.b.cc).
1.3 In ihrer Stellungnahme zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegne-
rin vom 4. Mai 2016 erheben die Beschwerdeführenden neue, zusätzliche
Forderungen. Es sind dies eine Verpflichtung der Vorinstanz, gestützt auf
das Vorsorgeprinzip zusätzliche Auflagen zur Begrenzung der Emissionen
zu erlassen und die Aufnahme einer Definition der wichtigen Gründe für die
Gewährung von Ausnahmen von den Betriebszeiten im Betriebsreglement,
verbunden mit der Pflicht, gewährte Ausnahmen nicht nur der Vorinstanz
zu melden, sondern zusätzlich eine Kopie der kantonalen Luftfahrtkommis-
sion zuzustellen.
1.3.1 Gemäss Art. 52 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerdeschrift die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Beschwerde-
begehren können nach Ablauf der Beschwerdefrist höchstens präzisiert,
eingeengt oder fallengelassen, nicht aber erweitert werden. Unzulässig ist
ferner, bei Einreichung der Beschwerde ein unbestimmtes Rechtsbegeh-
ren zu stellen und in einem späteren Zeitpunkt unter dem Titel einer Präzi-
sierung zu bestimmen (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in: Waldmann/Weis-
senberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl., 2016, Art. 52 N 38 ff.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 2.215; BGE 136 II 165 E. 5 m.w.H., 133 II 30
sind im Allgemeinen nicht sehr hoch. Aus der Beschwerde muss insgesamt
klar und deutlich hervorgehen, was der Beschwerdeführer verlangt und in
welchen Punkten er die angefochtene Verfügung beanstandet. Unter Um-
ständen ist ein Antrag von der Beschwerdeinstanz mittels Beizug der Be-
schwerdebegründung nach Treu und Glauben zu ergänzen oder zu korri-
gieren (Urteil des BVGer A-3274/2012 vom 25. März 2013 E. 1.3.1;
A-6524/2015 Seite 11 SEETHALER/PORTMANN, a.a.O., Art. 52 N 48; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.213). 1.3.2 Die Beschwerdeführenden beantragen in ihren Haupt- und Eventual- begehren die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz mit An- weisungen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs, zur Koordination des Betriebsreglements mit anderen Vorhaben der Beschwerdegegnerin und zur Ergänzung des Betriebsreglements mit angemessenen Auflagen zur Fluglärmbekämpfung und zum Schutz der Bevölkerung. Aus der Be- schwerdebegründung geht hervor, dass sich ihre Beschwerde gegen vier Änderungen im Betriebsreglement richtet, die sie als Verminderung des Lärmschutzes erachten und sie insofern Ergänzungen beantragen. Es handelt sich dabei um die angebliche Flexibilisierung der Betriebszeiten, die Aufhebung der Beschränkung für besonders laute Flugzeugmuster und der Regelung betreffend Vorzugspiste 14 sowie den Verzicht auf beson- dere lärmmindernde Massnahmen. Hingegen werden – entgegen der Auf- fassung der Beschwerdeführenden – auch nicht sinngemäss zusätzliche Auflagen zur Emissionsbeschränkung im Sinn des Vorsorgeprinzips bean- tragt oder eine Verletzung dieses Prinzips gerügt, noch eine Präzisierung der Gründe für die Gewährung von Ausnahmen verlangt. Ebenso wenig werden andere Änderungen im Anhang 5 des Betriebsreglements ange- fochten, etwa die Lärmberechnung oder die Bezeichnung des maximalen Schallpegels bei Schleppflügen. Auf diese in der Replik erhobenen Anträge kann daher nicht eingetreten werden. 1.4 Mit Ausnahme der soeben erwähnten Einschränkung ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) einzu- treten. 2. Die Beschwerdeführenden beantragen vorab die Vereinigung des vorlie- genden Beschwerdeverfahrens mit demjenigen betreffend die Plangeneh- migung der 4. Ausbauetappe, 1. Bauphase des Flughafens Bern (Verfah- rensnummer A-7589/2015). Sie bringen vor, für beide Verfahren sei eine ganzheitliche Betrachtung notwendig und eine Beurteilung der aufgewor- fenen Fragen im koordinierten Verfahren. Das vereinigte Verfahren sei an- schliessend in Gutheissung ihrer Hauptanträge in den beiden Beschwer- den zur Vornahme der Koordination an die Vorinstanz zurückzuweisen. Für die Koordinationspflicht im Sinn von Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) und Art. 8 USG genüge ein faktischer
A-6524/2015 Seite 12 Zusammenhang zwischen zwei Verfahren bzw. umweltrelevanten Vorha- ben. Bei der Entscheidfindung müssten deren wechselseitigen raumrele- vanten und umweltbezogenen Auswirkungen miteinbezogen werden. Die- ser Zusammenhang sei hier gegeben, beide Verfahren, aber auch die bei der Vorinstanz noch hängigen Verfahren betreffend ein neues, satelliten- gestütztes Anflugverfahren auf die Piste 32 sowie die Plangenehmigung für eine Schalldämpfungsanlage dienten allesamt der Optimierung des Flughafenbetriebs nach einer übergeordneten Strategie und einem einheit- lichen Konzept und letztlich einem Kapazitätsausbau. Die Beschwerdegeg- nerin gehe dabei taktisch vor. Es gebe keinen sachlichen Grund, den Ent- schied über das Betriebsreglement vorzuziehen. 2.1 Die Beschwerdegegnerin weist die Vorwürfe zurück und betont, Anlass zur Betriebsreglementsänderung seien nicht Infrastrukturprojekte, sondern Änderungen des LFG und die neue, rechtskräftige Betriebskonzession. Es habe Koordinationsbedarf zwischen dem Konzessionsverfahren und dem- jenigen der Betriebsreglementsänderung bestanden, den das UVEK zu- sammen mit der Vorinstanz sichergestellt habe. Die pendenten Baupro- jekte wiesen demgegenüber bloss eine zufällige zeitliche Koinzidenz auf, nicht aber einen sachlichen Zusammenhang. Sollten dereinst mit der Rea- lisierung dieser Bauvorhaben Änderungen des Flugbetriebs erfolgen, wür- den diese Gegenstand eines neuen Verfahrens zur Änderung des Be- triebsreglements bilden. Art. 25a RPG sei weder direkt noch analog an- wendbar, da das vorliegende Verfahren weder in ein Bauvorhaben noch in einen Sachplan münde. Die Verschiebungen, Streichungen und Neuformulierungen des Betriebs- reglements bewirkten keine Änderung des Flugbetriebs und stünden daher nicht mit der Änderung einer ortsfesten Anlage im Zusammenhang. Über- dies bestehe weder ein hinreichender Sachzusammenhang noch eine Ge- fahr widersprüchlicher Entscheide. Jedes Vorhaben könne je für sich um- gesetzt werden und sei weder technisch, wirtschaftlich noch rechtlich auf eines der anderen Verfahren angewiesen. Schliesslich würden allfällige, rechtlich angezeigte Bedingungen und Auflagen in den jeweiligen Plange- nehmigungen angeordnet, und es könne im vorliegenden Verfahren kein „besserer“ Lärmschutz erreicht werden. Die Rahmenbedingungen für den heutigen Flugbetrieb seien rechtskräftig festgesetzt. 2.2 Die Vorinstanz hält an ihrer Auffassung fest, dass die drei Verfahren betreffend die Betriebsreglementsänderung, die 4. Ausbauetappe und ei- nes neuen Anflugverfahrens auf die Piste 32 weder einen rechtlichen noch
A-6524/2015 Seite 13 einen baulichen, betrieblichen oder organisatorischen Zusammenhang hätten. Die Umweltauswirkungen der beiden letztgenannten Vorhaben seien in den jeweiligen Umweltverträglichkeitsberichten dargestellt wor- den. Die angefochtene Änderung des Betriebsreglements habe sich einzig daraus ergeben, dass die erneuerte Betriebskonzession aufgrund der ge- änderten Bestimmungen des LFG keine betrieblichen Regelungen mehr enthalte. Dabei seien auch Bestimmungen, die nicht mehr aktuell seien, angepasst oder gestrichen worden. 2.3 Die Praxis vereinigt getrennt eingereichte Beschwerden in einem Ver- fahren und handelt diese in einem einzigen Urteil ab, wenn die einzelnen Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen und sich in allen Fällen gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stellen, bzw. sie dieselbe Problematik betreffen. Selbst wenn separate Entscheide der Vorinstanz vorliegen, die allenfalls auch in unterschiedlicher Besetzung ergangen sind, ist eine Vereinigung nicht ausgeschlossen (BGE 131 V 461 E. 1.2; Urteil des BVGer A-1536/2006 vom 16. Juni 2008 E. 1.3; MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.17). Auch aus materiell-rechtlichen Gründen, insbesondere aus dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung kann eine Vereini- gung von Verfahren notwendig sein. So muss die Rechtsanwendung ma- teriell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirk- lichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzu- wenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzu- sammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinan- der angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren, etwa um die Koordination sicherzustel- len bzw. um sich widersprechende Entscheide zu vermeiden (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1). Die Rechtsprechung hält demnach, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden, am Kriterium des engen Sachzusammenhangs fest (vgl. auch RENÉ WIEDERKEHR, Ausgewählte Fragen der Koordinations- pflicht nach Art. 25a RPG aus Sicht der Praxis, in: Aktuelle Juristische Pra- xis AJP, 4/2015 S. 599, 600). In jedem Fall muss sichergestellt sein, dass bei Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt, sämtliche konkreten Interessen ermittelt und beurteilt werden können (BGE 140 II 262 E. 8.2 ff. und 119 Ib 254 E. 2, 117 Ib 178 E. 3c, alle betreffend Wasser- kraftwerke; vgl. auch WIEDERKEHR, a.a.O., S. 606).
A-6524/2015 Seite 14 2.4 2.4.1 Gemäss Art. 36c Abs. 2 LFG sind im Betriebsreglement die im Sach- plan Infrastruktur der Luftfahrt, in der Konzession oder in der Betriebsbe- willigung sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingun- gen konkret auszugestalten, wobei insbesondere die Organisation des Flugplatzes, die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschrif- ten für die Benützung des Flugplatzes festzuhalten sind. Art. 36c Abs. 4 LFG hält zudem für Änderungen des Betriebsreglements im Zusammen- hang mit der Erstellung oder Änderung von Flugplatzanlagen fest, dass dieses frühestens im Zeitpunkt der Erteilung der Plangenehmigung geneh- migt wird. Zur Koordinationspflicht sieht Art. 27c der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL, SR 748.131.1) vor, dass bei Bauvorhaben auf einem Flugplatz, die die betrieblichen Verhält- nisse beeinflussen, die betrieblichen Belange im Plangenehmigungsver- fahren zu prüfen sind und, falls die sinnvolle Nutzung des Bauvorhabens eine Änderung des Betriebsreglements erfordert, diese mit dem Plange- nehmigungsverfahren zu koordinieren ist. 2.4.2 Das strittige Betriebsreglement regelt den Betrieb des Flughafens Bern-Belp mit der aktuell vorhandenen, bewilligten Infrastruktur und ge- stützt auf die neue, rechtskräftige Betriebskonzession vom 9. September 2015. Eine Änderung der Flugplatzinfrastruktur wird mit diesem weder vo- rausgesetzt, noch erleichtert noch anderweitig beeinflusst. Es ist auch nicht ersichtlich, welche raum- oder umweltrelevanten Auswirkungen das Be- triebsreglement im Hinblick auf künftige Vorhaben oder Betriebsoptimie- rungen der Beschwerdegegnerin hat, noch inwiefern dessen separate Ge- nehmigung zu einer Gefahr widersprüchlicher Entscheide bzw. einer unge- nügenden Berücksichtigung relevanter Interessen führen könnte. Der Um- stand, dass beide vorinstanzlichen Verfügungen den Flughafen Bern-Belp betreffen, die Beschwerdegegnerin jeweils Gesuchstellerin und Hauptad- ressatin ist und sie eine zeitliche Nähe aufweisen, begründet noch keinen hinreichenden Zusammenhang. Selbst wenn die Ausbauvorhaben der Be- schwerdegegnerin eine (weitere) Änderung des Betriebsreglements erfor- dern sollten, setzt der jeweilige Plangenehmigungsentscheid gemäss Art. 36c Abs. 4 LFG nicht voraus, dass das entsprechend geänderte Be- triebsreglement bereits genehmigt bzw. rechtskräftig ist, noch besteht ge- stützt auf Art. 27c VIL im vorliegenden Fall eine solche Koordinationspflicht. Gerade die Realisierung von Bauvorhaben benötigt regelmässig Zeit, wäh- rend dieser die neue Infrastruktur selbstredend nicht betrieblich genutzt werden kann, sondern der Betrieb nach den bisherigen Vorgaben abgewi- ckelt werden muss. Es besteht somit keine Veranlassung, die Vorhaben
A-6524/2015 Seite 15 der Beschwerdegegnerin bereits im Rahmen des Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Betriebsreglements zu berücksichti- gen. Es stellen sich zudem weder gleichartige Rechtsfragen wie anlässlich einer Plangenehmigung noch weisen die Sachverhalte einen engen Zu- sammenhang oder irgendwelche gegenseitigen Abhängigkeiten auf. Be- steht somit weder Koordinationsbedarf noch ein enger sachlicher oder rechtlicher Zusammenhang zwischen den Verfahren, gibt es keinen Grund, das vorliegende Beschwerdeverfahren mit demjenigen betreffend die Plan- genehmigung der 4. Ausbauetappe zu vereinigen. Der entsprechende An- trag ist daher abzuweisen. Im Rahmen der Plangenehmigung neuer Vor- haben wird demgegenüber die Ausgangslage mitsamt den bestehenden und künftigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu berücksichtigen sein. Dasselbe gilt für die angestrebte Einführung eines neuen Anflugver- fahrens. Diese erfordert gemäss Art. 36c Abs. 2 Bst. b LFG in jedem Fall eine erneute Änderung des Betriebsreglements. Es ist daher nicht ersicht- lich, worin der von den Beschwerdeführenden behauptete enge sachliche Zusammenhang des streitgegenständlichen Betriebsreglements mit dem neuen Anflugverfahren bestehen soll. Auch dieses wird durch das vorlie- gende Verfahren in keiner Weise präjudiziert. Es ist daher nicht zu bean- standen, dass die Vorinstanz das Betriebsreglement gesondert und vorab genehmigt hat, zumal die Beschwerdegegnerin einen Anspruch auf Be- handlung ihres Gesuchs innert angemessener Frist hat (Art. 29 Abs. 1 BV). Verfahrensverzögerungen durch sachfremde Gründe bzw. Umstände, die nur einen losen Zusammenhang aufweisen, wären daher problematisch. Der Antrag der Beschwerdeführenden auf Verfahrensvereinigung ist folg- lich abzuweisen (vgl. dazu auch Urteil des BVGer A-7589/2015 vom 14. November 2016 E. 3.4 ff.). 3. 3.1 Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt zu haben. Der Anspruch auf rechtliches Ge- hör ist als selbständiges Grundrecht in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas- sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und wird für das Verwaltungsverfahren in den Art. 26 und 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im Wesentlichen das Recht einer Par- tei auf Teilnahme bzw. Mitwirkung am Verfahren, damit sie dort ihren Stand- punkt wirksam einbringen kann (BGE 136 I 184 E. 2.2,135 II 286 E. 5.1 je mit Hinweisen; BERNHARD WALDMANN, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 29 Rz. 42). Der Anwendungsbereich von Art. 29 Abs. 2 BV beschränkt sich jedoch auf juristische und natürliche Personen mit Parteistellung, diese wiederum
A-6524/2015 Seite 16 richtet sich nach der jeweiligen Verfahrensordnung. Ein Anspruch auf Par- teistellung und damit auf rechtliches Gehör besteht von Verfassungs we- gen immer dann, wenn ein Hoheitsakt unmittelbar die Rechtsstellung eines Einzelnen berührt (BGE 130 II 521 E. 2.8, 129 I 232 E. 3.2; WALDMANN, a.a.O., Art. 29, Rz. 11). 3.2 Gemäss Art. 36d Abs. 2 LFG sind nur Gesuche um Änderungen des Betriebsreglements, die wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelas- tung haben, in den amtlichen Publikationsorganen zu publizieren und wäh- rend 30 Tagen öffentlich aufzulegen (Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.1.2). Wer nach den Vorschriften des VwVG Partei ist, kann während der Auflagefrist beim BAZL Einsprache erheben (Art. 36a Abs. 4 LFG). Für Gesuche von Änderungen des Betriebsreglements, die keine wesentlichen Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung haben, ist von Gesetzes wegen e contrario weder eine Publikation noch eine Einsprache- möglichkeit vorgesehen (Urteil des BVGer A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 9.1 f.). Art. 36d LFG ist gegenüber der allgemeinen Regelung im VwVG eine Spezialbestimmung, die zudem jüngeren Datums ist und somit Vorrang hat (vgl. auch WALDMANN/BICKEL, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 29, Rz. 12). Demzufolge hätte das BAZL das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden nur dann ver- letzt, wenn die Voraussetzungen für das gewählte Verfahren nicht gegeben waren, wenn also die verfügten Änderungen des Betriebsreglements ent- gegen der Auffassung der Vorinstanz wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung haben. Die Frage der allfälligen Gehörsverletzung fällt mithin mit der materiell-rechtlichen Beurteilung der Lärmauswirkungen des neuen Betriebsreglements zusammen, die nachfolgend vorzunehmen ist. 4. Die Beschwerdeführenden beanstanden verschiedene Änderungen des neuen Betriebsreglements gegenüber der bisherigen Regelung, die den Anwohnerschutz vermindern und daher eine wesentliche Änderung dar- stellen sollen. So würden die Betriebszeiten flexibilisiert, Beschränkungen für besonders laute Flugzeugmuster und die Regelung betreffend die Vor- zugspiste 14 aufgehoben sowie auf besondere lärmmindernde Massnah- men verzichtet. 4.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL sind Änderungen des Betriebsregle- ments zu genehmigen, wenn unter anderem die Anforderungen des Um- weltschutzes erfüllt sind. Dazu zählt insbesondere die Einhaltung des USG
A-6524/2015 Seite 17 und seiner Ausführungsverordnungen. Gemäss Art. 1 USG bezweckt die- ses, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Le- bensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu schützen, wo- bei eine dieser Einwirkungen Lärm ist (Art. 7 Abs. 1 USG). 4.2 Der Flughafen Bern-Belp ist eine bestehende ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 zur Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1985 (LSV, SR 814.41). Nach Art. 11 Abs. 1 USG sind die Emissionen ortsfester Anlagen in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen. Im Weiteren sieht Art. 11 USG ein zweistufiges Kon- zept zum Schutz vor Emissionen wie Luftverunreinigungen, Lärm und Er- schütterungen vor. Demnach sind Emissionen im Sinne der Vorsorge pri- mär unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begren- zen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen werden gemäss Art. 11 Abs. 3 USG verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelas- tung schädlich oder lästig werden. Wird eine bestehende ortsfeste Anlage geändert, sind gemäss Art. 8 Abs. 1 LSV die Lärmemissionen der betref- fenden Anlageteile so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Liegt sodann eine wesentliche Än- derung vor, müssen nach Art. 8 Abs. 2 LSV die Lärmemissionen der ge- samten Anlage soweit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht überschritten werden (Urteil des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 7.1). Vorliegend soll das bestehende Betriebsregle- ment 1986 an die neue Konzession und das geänderte LFG angepasst werden. Die Vorinstanz erachtete die beantragten Änderungen als rein for- melle Bereinigung und Anpassung. Im Zentrum steht somit die Frage, ob die vorgenommenen Änderungen des Betriebsreglements tatsächlich als rein formell gelten oder ob sie zugleich als Änderung der ortsfesten Anlage Flughafen Bern-Belp einzustufen sind, etwa weil sich die Betriebsverhält- nisse ändern, wie die Beschwerdeführenden rügen. 4.3 Die Beschwerdeführenden bringen zunächst vor, Anhang 5 Ziff. 12 vom 16. September 1985 zum bisherigen Betriebsreglement habe festgehalten, dass allfällige Verkürzungen der Betriebszeiten im sog. NOTAM (Notices To Airmen) / AIP (Aeronautical Information Publication; Luftfahrthandbuch Schweiz) zu veröffentlichen sind. Im steitgegenständlichen Betriebsregle- ment seien jedoch statt „Verkürzungen“ „Abweichungen“ zu publizieren. Diese Formulierung lasse auch Verlängerungen der für den Anwohner-
A-6524/2015 Seite 18 schutz essenziellen Betriebszeiten zu, etwa in Randstunden oder am frü- hen Morgen und sei daher eine Verschlechterung, für die es keinen ersicht- lichen Grund gebe. Ebenso könnten mit der neuen Formulierung neue Startmöglichkeiten innerhalb der Betriebszeiten geschaffen werden, die heute nicht zulässig seien. Aufgrund von Verspätungen im Flugverkehr habe es in der Vergangenheit immer wieder Überschreitungen der Be- triebszeiten gegeben und offenbar habe die Beschwerdegegnerin die Handhabung von Ausnahmen gelockert. Sogar der letzte Linienbus nach Bern verlasse den Flughafen Bern-Belp nun eine Stunde später, nämlich um 23:45 Uhr. Schliesslich bringen die Beschwerdeführenden vor, im neuen Betriebsreglement seien die erteilten Ausnahmebewilligungen nur noch der Vorinstanz zu melden, nicht aber eine Kopie davon der kantona- len Fluglärmkommission zuzustellen. Dadurch entfalle eine unabhängige Kontrolle über die erteilten Ausnahmen, die Missbräuche zulasten der Be- völkerung verhindert habe. 4.3.1 Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass es mit dem neuen Betriebs- reglement zu Änderungen im Flugbetrieb komme. Die Betriebszeiten wür- den im Betriebsreglement rechtsverbindlich festgelegt. Deren Änderung müsse als wesentliche Betriebsänderung im Verfahren mit öffentlicher Auf- lage erfolgen und stehe nicht in der alleinigen Kompetenz der Beschwer- degegnerin. Sie könnten auch nicht im Rahmen einer Publikation im NOTAM oder AIP vorgenommen werden. Nur innerhalb der im Betriebsreg- lement definierten Betriebszeiten könnten die Betriebszeiten verkürzt oder auch wieder verlängert werden. Sie habe auch die Handhabung von Aus- nahmen nicht gelockert, sondern halte sich an die im Bundesrecht ab- schliessend geregelten Ausnahmegründe. Der letzte Linienbus habe früher zwei Minuten vor der planmässigen Ankunft des letzten Linienflugs den Flughafen verlassen. Es könne aber durchaus auch nach dem Ende des Flugbetriebs ein Bedürfnis für Flughafen- und Kabinenpersonal, Restau- rant- und andere Flughafenbesucher nach einer späten Busverbindung be- stehen, das von der Betreiberin des Flughafenbusses abgedeckt werde. Es bestehe keine Grundlage für die Meldung der gestützt auf Bundesrecht erteilten Ausnahmebewilligungen an die Luftfahrtkommission. Diese be- schäftige sich mit der Beratung der kantonalen Bau-, Verkehrs- und Ener- giedirektion bei der Umsetzung und Weiterentwicklung des Leitbildes Luft- verkehr, nicht aber mit operativen Fragen des Flugbetriebs. 4.3.2 Nach Auffassung der Vorinstanz bedarf eine Ausdehnung der Be- triebszeiten einer Genehmigung. Nachdem eine Ausdehnung dieser Zeiten regelmässig wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung habe,
A-6524/2015 Seite 19 sei dafür eine Anhörung der betroffenen Kantone und eine öffentliche Auf- lage erforderlich. Auch das BAFU schliesst sich dieser Auffassung an. Nur innerhalb der im Betriebsreglement festgelegten maximalen Betriebszeiten könne sich die Beschwerdegegnerin frei bewegen, also die effektiven Be- triebszeiten beschränken oder auch wieder verlängern. Auch für eine Ver- längerung der Startzeiten nach 22:30 Uhr für Linienflüge bzw. 20:00 Uhr für übrige Flüge genüge eine Publikation im NOTAM/AIP nicht. 4.3.3 Gemäss Art. 23 Bst. b VIL regelt das Betriebsreglement den Flug- platzbetrieb in allen Belangen und enthält Vorschriften über die Betriebs- zeiten. Die Betriebszeiten zählen somit zum notwendigen Inhalt eines Be- triebsreglements, die nach der Genehmigung durch die Vorinstanz verbind- lich werden (Art. 25 Abs. 2 VIL). 4.3.4 Der neue Anhang 2 vom 28. November 2014 des Betriebsreglements nennt folgende Flughafenbetriebszeiten: für Linienflüge 06:00 – 23:00 Uhr, wobei nach 22:30 nur noch Landungen zulässig sind und für die übrigen Flüge 07:00 – 22:00 Uhr, wobei nach 20:00 Uhr nur noch Landungen zu- lässig sind. Abweichungen werden mittels NOTAM publiziert. Die bisherige Regelung in Ziff. 1 Anhang 5 zum Betriebsreglement vom 16. September 1985 in der Fassung gemäss UVEK Entscheid vom 23. März 1998 sah die- selben Zeiten einschliesslich der Beschränkung auf Landungen ab 20:00 bzw. 22:30 Uhr vor sowie die Formulierung, dass allfällige Verkürzungen der Betriebszeiten mit NOTAM/AIP veröffentlicht werden. Angesichts der Rechtslage ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass auch der im neuen Be- triebsreglement bzw. Anhang 2 verwendete Begriff „Abweichung“ nur eine Verkürzung und keine weitergehende Flexibilisierung der Flugbetriebszei- ten bedeuten kann. Eine Verlängerung der Betriebszeiten oder auch der Startzeiten über die im Anhang 2 ausdrücklich festgehaltenen hinaus be- dingt offensichtlich eine genehmigungspflichtige Änderung des Betriebs- reglements, die aufgrund der betroffenen Abend- und Nachtzeiten und der zu erwartenden Auswirkungen auf die Lärmbelastung als wesentlich einzu- stufen und somit öffentlich aufzulegen wäre. Die vorliegende Änderung ist daher rein formeller Natur, weshalb sich die dagegen gerichtete Rüge der Beschwerdeführenden als unbegründet erweist. Daran vermögen auch all- fällig erteilte Ausnahmen gemäss Art. 39d Abs. 2 VIL nichts zu ändern, be- stehen diese doch von Bundesrechts wegen und stehen unter der Aufsicht der Vorinstanz. Ebenso wenig hat die Einführung eines Spätkurses des Li- nienbusses nach Bern einen Einfluss auf die Flugbetriebszeiten. Es ist der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, dass neben Passagieren des letzten
A-6524/2015 Seite 20 Flugs, die bisher keine Verbindung des öffentlichen Verkehrs nutzen konn- ten, auch Mitarbeitende des Flughafens und der Fluggesellschaften sowie Besucher des Flughafens oder des Restaurants nach Ende des Flugbe- triebs eine solche Spätverbindung nachfragen können. 4.4 Als weitere Rüge bringen die Beschwerdeführenden vor, die bisherigen Beschränkungen für besonders laute Flugzeugmuster (Ziff. 331 Anhang 5 zum Betriebsreglement 1985) seien aufgehoben worden. Zwar treffe es wohl zu, dass verschiedene der im Anhang 5 genannten Flugzeugmuster nicht mehr in Bern-Belp verkehrten, diese seien aber immer noch in Betrieb und die pauschalen Ausführungen der Vorinstanz könnten nicht nachvoll- zogen werden. So könnte etwa die Boeing 737 den Flughafen benützen. Zudem habe der bisherige Anhang 5 auch die Zulassung von zivil immatri- kulierten strahlgetriebenen Kampf- und Trainingsflugzeugen sehr ein- schränkend geregelt. Der Verzicht auf diese Einschränkung erfolge ohne Grund und verschlechtere den Anwohnerschutz, indem etwa die private Hunter-Staffel verkehren dürfe. Die heutige Regelung betreffend beson- ders lauter Flugzeugmuster sei beizubehalten und periodisch zu aktualisie- ren. 4.4.1 Die Beschwerdegegnerin entgegnet, die Betreiberin eines Regional- flughafens habe – unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen – diesen für alle Luftfahrzeuge zur Verfügung zu stellen. Sie könne lediglich über Vorgaben und gestufte Gebührentarife indirekt zu- gunsten lärmarmer Flugzeugmuster Einfluss nehmen. Für zu laute Luft- fahrzeuge im Sinn von Anhang 16 des Übereinkommens über die interna- tionale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Chicago-Übereinkommen, SR 0.748.0) bestehe bereits ein Verbot, schweizerische Flughäfen und -plätze zu benutzen (Art. 2 Abs. 1 Bst. d LFG i.V.m. Art. 6 der Verordnung des UVEK über die Emission von Luftfahrzeugen vom 26. Juni 2009 [VEL, SR 748.215.3]). Dieses Verbot erfasse viele der in Ziff. 331 Anhang 2 zum Betriebsreglement 1986 aufgeführten Flugzeugmuster. Zudem würden die aufgeführten Flugzeugmuster seit langer Zeit nicht mehr produziert und seien in Westeuropa kaum mehr im Einsatz. Die Boeing B-737-100 und B- 737-200 seien ohnehin auf schweizerischen Flughäfen nicht zugelassen, die moderneren Versionen entsprächen den Anforderungen von Kapitel 3 Anhang 16 des Chicago-Übereinkommens. Sie legt in einer Übersicht dar, dass die in Ziff. 331 Anhang 5 genannten Flugzeugmuster gemäss Art. 6 VEL nicht bzw. nur in einer modifizierten oder lärmarmen Ausführung in der Schweiz zugelassen sind, ausgenommen die Yak-42, die die Anforderun- gen von Kapitel 3 Anhang 16 des Chicago-Übereinkommens erfülle. Die
A-6524/2015 Seite 21 bis 2011 durchgeführten Hunter-Rundflüge fänden nicht mehr statt. Die Streichung bedeute daher keinen Schaden für den Anwohnerschutz. Im Übrigen würde der Verkehr einzelner besonders lauter Flugzeugmuster, die beispielsweise mit einer Sonderbewilligung landen würden, keine Über- schreitung der rechtlich massgebenden höchstzulässigen Gesamtlärmbe- lastung bewirken, da die Lärmereignisse gemäss Anhang 5 LSV über eine bestimmte Zeit gemittelt würden. Besonders laute Flugzeugmuster würden nur in sehr seltenen Ausnahmefällen auf dem Flughafen Bern-Belp landen und könnten sich unter dem massgeblichen Betriebszustand niemals we- sentlich auf die Fluglärmbelastung auswirken. 4.4.2 Auch die Vorinstanz geht davon aus, dass der Verzicht auf diese Liste aufgrund des übergeordneten Rechts keine Verschlechterung der Lärmsi- tuation bewirkt. Selbst wenn ausnahmsweise ein besonders lautes Flug- zeugmuster den Flughafen benützen sollte, verändere dies die Fluglärm- belastung insgesamt nicht. Das BAFU hält dies für plausibel und stimmt auch dem letztgenannten Punkt zu. Die Boeing B-737-200, eine ältere Ver- sion dieses Typs, dürfe schweizerische Flughäfen gemäss Art. 6 VEL i.V.m. Kapitel 2 Anhang 16 des Chicago-Übereinkommens nicht benützen. Deren neueren Versionen, beispielsweise die B-737-400, hätten zu gewöhnlichen Passagierflugzeugen in Bezug auf die Emissionen aufgeschlossen, seien insofern etwa mit einem Airbus A-320 vergleichbar und erfüllten die Anfor- derungen des Anhangs 16 Band I Teil II Kapitel 3 des Chicago-Überein- kommens. Ein generelles Verbot für dieses Flugzeugmuster wäre nicht mehr zeitgemäss. 4.4.3 Die Beschwerdegegnerin verfügt über eine Betriebskonzession und ist – wie sie in ihrer Beschwerdeantwort richtig ausführt – gemäss Art. 36a Abs. 2 LFG u.a. verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Be- triebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen. Gemäss Art. 58 Abs. 2 LFG erlässt das UVEK Bestimmungen über die Anforderun- gen an die Lufttüchtigkeit sowie über die Begrenzung der Lärm- und Schadstoffemissionen der Luftfahrzeuge mit motorischem Antrieb. Grenz- werte für Lärmemissionen von Luftfahrzeugen sind in der VEL festgesetzt, soweit hierfür nicht staatsvertragliche Bestimmungen anwendbar sind. Die Grenzwerte orientieren sich am Anhang 16 Band I Teil II des Chicago-Über- einkommens. Für nicht im schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetra- gene Luftfahrzeuge hält Art. 6 Abs. 1 VIL ein Verbot für zu laute Flugzeuge fest. Es handelt sich dabei um Flugzeuge, die den Normen von Anhang 16 Band I Teil II Kapitel 3 des Chicago-Übereinkommens nicht entsprechen.
A-6524/2015 Seite 22 Die Vorinstanz kann aus wichtigen Gründen Ausnahmen von diesem Ver- bot gewähren (Art. 6 Abs. 2 VEL). Der Schutz der Anwohner vor Lärmim- missionen, die von zu lauten Luftfahrzeugen stammen, ist somit im Bun- desrecht auf Verordnungsstufe geregelt, ebenso welche Flugzeuge auf den schweizerischen Flugplätzen wegen zu hoher Lärmemissionen nicht verkehren dürfen. Es handelt sich dabei insbesondere um die in Ziff. 331 Anhang 5 zum Betriebsreglement genannten Flugzeugmuster mit Aus- nahme der Yakovlev Yak-42, die jedoch die erwähnten Anforderungen des Anhangs 16 des Chicago-Übereinkommens erfüllt. Angesichts dieser Re- gelung ist fraglich, ob zusätzliche, generelle Benützungsverbote für einen konzessionierten Flughafen überhaupt zulässig wären. Art. 6 Abs. 3 VEL sieht die Möglichkeit für Flugplatzhalter vor, für Flüge oder Flugzeuge mit emissionsbezogener Ausnahmebewilligung der Vorinstanz im Betriebsreg- lement Auflagen festzulegen. Zudem kann der Flugplatzhalter im Betriebs- reglement den Betrieb ausländischer Flugzeuge einschränken, die die Emissionsgrenzwerte nicht einhalten, die für im schweizerischen Luftfahr- zeugregister eingetragene Luftfahrzeuge gelten (Art. 7 VEL). Hingegen se- hen diese Bestimmungen keine von den Flugplatzhaltern zu erstellende Verbotslisten vor. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beibehaltung dieser grösstenteils veralteten, eigenen Liste der Beschwerdegegnerin ei- nen Beitrag zum Lärmschutz der Anwohner leisten könnte, zumal von den aufgeführten Flugzeugtypen auch modernere, emissionsärmere Versionen existieren, die zu Unrecht zu den besonders lauten gezählt wurden, wie die Boeing B-737-400. Selbst wenn die Liste zusätzlich aktualisiert würde, könnte als Kriterium für die Bestimmung zu lauter Flugzeuge wohl nur der Anhang 16 Band I Teil II des Chicago-Übereinkommen herangezogen wer- den, mithin dasselbe Kriterium, das bereits der VEL zugrunde liegt. Bei Lis- ten besteht zudem stets die Gefahr, dass sie lückenhaft sind. Der Verzicht auf die im alten Anhang 5 aufgeführte Liste bewirkt daher unter diesen Um- ständen keine Beeinträchtigung des Anwohnerschutzes. Aus der Zusam- menstellung der Beschwerdegegnerin geht schliesslich hervor, dass zwi- schen dem 1. Januar 2013 und dem 29. Februar 2016 bloss 8 Flugbewe- gungen von besonders lärmigen Flugzeugmustern erfolgt sind, je vier Lan- dungen und Starts, es sich also um seltene Ausnahmen handelt. Es ist der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, dass die daraus resultierende Lärmbelastung vernachlässigbar ist. An dieser Beurteilung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass früher, d.h. bis im Jahr 2011 Hunter-Rundflüge an etwa vier Tagen durchgeführt worden sind. Seit Jahren finden diese nicht mehr statt und auch die Beschwerdeführenden
A-6524/2015 Seite 23 haben keine Hinweise auf eine Wiederaufnahme vorgelegt. Auch das Vor- bringen der Beschwerdeführenden zum Verzicht auf eine Liste besonders lauter Flugzeugmuster erweist sich somit als unbegründet. 4.5 Mit einer weiteren Rüge machen die Beschwerdeführenden geltend, auch die Aufhebung der Regelung betreffend Vorzugspiste 14 verschlech- tere den Anwohnerschutz. Diese Regelung bezwecke, besonders dicht be- siedelte Gebiete nördlich des Flughafens vom Lärm startender Flugzeuge zu entlasten. Ebenfalls zum Lärmschutz seien die sog. City- und Romeo- Circling mit Landungen auf der Piste 32 eingeführt worden. Im Interesse des Anwohnerschutzes sei im Betriebsreglement Piste 14 weiterhin als Vorzugspiste für Starts und die Piste 32 über das Circling als Vorzugspiste für Landungen zu nennen. Ein Verzicht auf die Vorzugspiste stelle eine Ab- kehr von den heutigen An- und Abflugverfahren dar und habe potenziell wesentliche Auswirkungen auf die Lärmbelastung rund um den Flughafen Bern-Belp. Eine solche Änderung könne nur in einem Verfahren mit öffent- licher Auflage genehmigt werden. Die Streichung der Vorzugspiste sei mit einer Kapazitätserhöhung und entsprechend mit einer Mehrbelastung der Anwohner verbunden, vor allem im Norden des Flughafens. Schliesslich stehe die Änderung in offensichtlichem Zusammenhang mit der Einführung des satellitengestützten Südanflugs, was den Koordinationsbedarf und erst recht eine Abkehr von den heutigen An- und Abflugverfahren belege. 4.5.1 Die Beschwerdegegnerin führt aus, bereits unter der bisherigen Re- gelung sei die An- und Abflugpiste vom Flugsicherungsunternehmen Skyguide situativ anhand der Wind-/Witterungsbedingungen sowie im Hin- blick auf eine sichere und flüssige Verkehrsabwicklung festgelegt worden. In letzter Instanz liege die Wahl der Piste im Entscheid- und Verantwor- tungsbereich des Piloten. Betriebsvorgaben des Flughafens hätten in der Realität eine äusserst untergeordnete Rolle. Es sei daher eine ungeeignete Massnahme, die Piste 14 als Vorzugspiste im Reglement aufzuführen. Die Beschwerdegegnerin habe letztlich auch keinen Einfluss darauf, welche Piste tatsächlich gewählt werde. Nur bei seltenen, idealen meteorologi- schen Verhältnissen mit Windstille könne diese Regel greifen. Diese Ände- rung bewirke keine Zunahme der Lärmbelastung, da sich Starts und Lan- dungen gemäss der bisherigen Praxis in Abhängigkeit der herrschenden Wetter- und Witterungslage verteilten. Insbesondere morgens herrsche Südwind vor, woraus sich auf natürliche Weise ein Vorzug für Piste 14 er- gebe. Schliesslich sei die heutige Regelung auch nicht durchsetzbar. Ins- besondere bestünden keine Sanktionen, weshalb sie als toter Buchstabe
A-6524/2015 Seite 24 zu streichen sei. Die angebliche Kapazitätssteigerung bestreitet die Be- schwerdegegnerin und hält fest, dass der Flughafen Bern-Belp die zuläs- sige Anzahl Flugbewegungen mangels Nachfrage bei Weitem nicht aus- schöpfen könne. Anders als bei den Landesflughäfen bestünden bei ihr kein Nachfrageüberhang und auch keine Zeitnischen (Slots) für Landun- gen und Starts. Selbst wenn es eine Kapazitätserweiterung gäbe – was sie bestreite –, könnte diese gar nicht realisiert werden. 4.5.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass die Regelung betreffend Vor- zugspiste unter dem Vorbehalt der meteorologischen Verhältnisse sowie der sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung steht. Primärer Faktor für die Pistenwahl sei die Windrichtung. Es werde grundsätzlich gegen den Wind gestartet und gelandet. Zudem erfolgten Starts und Landungen in der gleichen Richtung. Werde keine Vorzugspiste genannt, habe dies grund- sätzlich keinen Einfluss auf die Kapazität des Flughafens. Das BAFU er- achtet es als plausibel, dass mit der Streichung der Vorzugspiste keine Ka- pazitätserhöhung verbunden sei und gesamthaft gesehen keine Lärmzu- nahme einhergehe. Ob sich allenfalls lokal die Lärmsituation verändere, könne es nicht beurteilen. Solange aber die gemäss Art. 37a LSV von der Vollzugsbehörde festgelegten zulässigen Lärmimmissionen nicht über- schritten würden, stelle die Streichung eine rein formelle Änderung dar. Der Wegfall einer emissionsbegrenzenden Massnahme dürfte sich bei den zu- lässigen Lärmimmissionen bemerkbar machen, insbesondere die von den Beschwerdeführenden behauptete Kapazitätssteigerung. Das BAFU er- achtet die zulässigen Lärmimmissionen nach Art. 37a LSV vorliegend als taugliches Mittel, um eruieren zu können, ob sich die Lärmbelastung er- höht. 4.5.3 Der Anhang 5 zum Betriebsreglement vom 16. September 1985, der die Massnahmen zur Fluglärmbekämpfung aufführt, bezeichnete in Ziff. 6 eine Vorzugspiste. Diese Ziffer lautete wie folgt: „Soweit es die meteorolo- gischen Verhältnisse sowie die sichere und flüssige Verkehrsabwicklung gestatten, ist vorzugsweise Piste 14 zu benützen.“ Entgegen der Auffas- sung der Beschwerdeführenden wird die Piste 14 nach der bisherigen Re- gelung ganz allgemein als Vorzugspiste bezeichnet, also nicht nur für Starts, sondern auch für Landungen. Das Betriebsreglement enthielt dem- gegenüber keine Regelung, wonach Landungen bevorzugt auf Piste 32 mit dem sog. Circling zu erfolgen hätten. Die Beschwerdeführenden befürchten eine Kapazitätserweiterung durch die Streichung der Bestimmung über die Vorzugspiste. Da eine Piste stets
A-6524/2015 Seite 25 für alle Flugbewegungen genutzt wird, also in dieselbe Richtung gestartet und gelandet wird, ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdefüh- renden auch nicht weiter begründet, inwiefern die Kapazität des Flugha- fens von der Beibehaltung oder Streichung einer Vorzugspiste abhängen soll. Eine kapazitätsbedingte Lärmzunahme ist daher nicht zu erwarten. Der Flughafen Bern-Belp verfügt nur über eine Hartbelagspiste, die in etwa von Nordwest nach Südost verläuft und in beide Richtungen benützt wer- den kann. Parallel dazu befindet sich zudem eine Graspiste. Bei der Nut- zung als Piste 14 landen die Flugzeuge aus Nordwesten und starten Rich- tung Südosten, bei der Nutzung als Piste 32 erfolgen Landungen und Starts genau umgekehrt. Es ist unbestritten, dass die Benützung der Piste in erster Linie von den meteorologischen Bedingungen, insbesondere der Windrichtung abhängt, weil grundsätzlich gegen den Wind gelandet und gestartet wird. Der Grundsatz der sicheren und flüssigen Verkehrsabwick- lung legt zudem nahe, dass eine einmal gewählte Richtung der Pistenbe- nützung möglichst beibehalten wird. Zu beachten ist zudem, dass nur die Piste 14 mit dem Instrumentenlandesystem ILS ausgerüstet ist, weshalb der Flughafen Bern-Belp im Instrumentenflugverfahren aus technischen Gründen grundsätzlich von Norden anzufliegen ist und die Starts nach Sü- den erfolgen. Der Regelung über die Vorzugspiste kann demnach höchs- tens im Sichtflugverfahren eine gewisse, subsidiäre Bedeutung zukom- men, wenn weder meteorologische Gründe noch die sichere und flüssige Verkehrsabwicklung die Benützung einer bestimmten Piste erfordern. Für die Lärmauswirkungen ist ferner zu beachten, dass Starts wie auch Lan- dungen mit Lärmemissionen verbunden sind. In den flughafennahen Ge- bieten nordwestlich und südöstlich ist daher – ausser in den Zeiten, in de- nen nur noch Landungen gestattet sind – jeweils entweder der Lärm der startenden oder der landenden Flugzeuge wahrnehmbar. Unter Berück- sichtigung dieser Umstände erscheint die emissionsmindernde Wirkung der Bezeichnung einer Vorzugspiste als äusserst gering. Es ist der Vo- rinstanz und dem BAFU zudem zuzustimmen, dass die Streichung der Vor- zugspiste weder eine Kapazitätssteigerung noch gesamthaft eine Lärmzu- nahme erwarten lässt. Offen bliebt, ob es allenfalls lokal eine Veränderung der Lärmsituation geben könnte. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass ge- mäss Art. 37a LSV die Vollzugsbehörde in ihrem Entscheid über die Erstel- lung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die zulässigen Lärmimmissi- onen festhält (Abs. 1) und die notwendigen Massnahmen trifft, wenn fest- steht oder zu erwarten ist, dass die Lärmimmissionen einer Anlage von den im Entscheid festgehaltenen Immissionen auf Dauer wesentlich abweichen (Abs. 2). Für den Flughafen Bern-Belp bestehen solche Festlegungen, und
A-6524/2015 Seite 26 das BAZL wird gestützt auf diese Bestimmungen von Verordnungs wegen zu prüfen haben, ob die zulässigen Immissionen auch ohne Bestimmung einer Vorzugspiste eingehalten werden bzw. vorgängig, ob es überhaupt Veränderungen bei der Pistenbenützung gibt. Gegebenenfalls werden ge- eignete Massnahmen zu treffen sein. Auch die Rüge im Zusammenhang mit der Vorzugspiste erweist sich zusammenfassend als unbegründet und die Änderung des Betriebsreglements bleibt auch insofern im Rahmen ei- ner formellen Bereinigung. 4.6 Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden in ihrer Beschwerde vom 12. Oktober 2015 die Streichung der Bestimmungen über besondere lärm- mindernde Massnahmen. Im Anhang 8 zum bestehenden Betriebsregle- ment seien besondere lärmmindernde Massnahmen festgelegt gewesen. Auch wenn diese ursprünglich auf bestimmte Flugzeugmuster zugeschnit- ten gewesen seien, lasse sich ihr Schutzgehalt verallgemeinern, etwa hin- sichtlich des Motorenstarts, das Rollen am Boden und für das Starten. Der Verzicht darauf stelle eine wesentliche Verschlechterung des Schutzes der anwohnenden Bevölkerung vor Fluglärm dar, zumal heute regelmässig ab 06:00 Uhr gestartet werde und nicht wie beim Erlass der Massnahmen im Jahr 1994 erst ab 06:30 Uhr. Eine solche Änderung sei schon für sich al- leine wesentlich und erfordere ein Verfahren nach Art. 36d LFG mit öffent- licher Auflage. Zu beachten sei, dass sich das BAFU im Verfahren betref- fend die 4. Ausbauetappe ausdrücklich für eine Ausdehnung der besonde- ren lärmmindernden Massnahmen auf die sensiblen Nacht- und Tages- randstunden im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zur Lärmbegrenzung ausgesprochen hätte. Es sei daher unverständlich, weshalb die Fachstelle einer ersatzlosen Streichung zustimmen könne. Sofern die Massnahmen nicht mehr zeitgemäss seien, müssten sie im Sinn des Vorsorgeprinzips an die heutigen Verhältnisse und Flugzeugmuster angepasst werden. 4.6.1 Die Beschwerdegegnerin betont, das spezielle Start- und Rollverfah- ren sei damals einzig für den erstmalig eingesetzten SAAB 340 A/B vorge- sehen worden. Dieser Typ verkehre seit Jahren nicht mehr am Flughafen Bern, weshalb der Anhang veraltet und ohne materiellen Gehalt sei. Die Bestimmung zum Boden-Strom-Aggregat wirke sich nicht auf die Lärmbe- lastung der (weit entfernten) Anwohner aus und für diejenige zum Start Richtung Süden gelte dasselbe wie zur Vorzugspiste. Aufgrund der übli- chen Windverhältnisse werde am Morgen im Regelfall ohnehin Richtung Süden gestartet.
A-6524/2015 Seite 27 4.6.2 Die Vorinstanz hat ebenfalls erwogen, dass die Bestimmung betref- fend Motoren-Start und Rollverfahren sich auf den SAAB 340 A/B beziehe und daher überholt sei. Auch die Vorgabe hinsichtlich eines spezifischen lärmarmen Geräts als Boden-Strom-Aggregat sei veraltet und gehöre nicht zum Regelungsgehalt eines Betriebsreglements. Zu den Starts nach Sü- den gelte dasselbe wie für die Vorzugspiste und die Regelung zur Start- leistung, wonach diese erst während des Anrollens gesetzt werden solle, sei auf die damals eingesetzten Flugzeugmuster der damaligen Crossair abgestimmt gewesen und könnten heute nicht mehr generell vorgeschrie- ben werden. Die Streichung des Anhangs 8 habe daher keine markante Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung. Das BAFU erachtet diese Ausführungen als plausibel. Es treffe zwar zu, dass es in den Fachberichten vom 21. Juli 2014 und 6. Januar 2015 be- treffend die 4. Ausbauetappe die Prüfung und Umsetzung verschiedener vorsorglicher Massnahmen zur Lärmbegrenzung gemäss Anhang 8 ver- langt habe. Dabei sei ihm aber nicht bekannt gewesen, dass sich diese Regelungen auf Flugzeugmuster beziehen, die nicht mehr auf dem Flug- hafen Bern-Belp verkehren würden. Es handle sich grundsätzlich um Emis- sionsbegrenzungen im Sinn des USG. Diese hätten jedoch keine emissi- onsreduzierende Wirkung mehr und seien daher ungeeignet und unver- hältnismässig, weshalb sie nicht mehr verlangt werden könnten. Entspre- chend sei darauf verzichtet worden, in den hängigen Beschwerdeverfahren zum Flughafen Bern-Belp die Prüfung und Umsetzung dieser Massnah- men zu verlangen. 4.6.3 Der Anhang 8 vom 22. März 1994 zum Betriebsreglement des Flug- hafens Bern-Belp trägt den Titel „besondere lärmmindernde Massnahmen für die Zeit von 06:30 h (LT) bis 07:00 h (LT)“. Ziff. 1 schreibt den Motoren- Start und das Rollverfahren für SAAB 340 A/B entsprechend der „Expan- ded Checklist“ der Crossair / Stand 1. Oktober 1993 vor, Ziff. 2 die Verwen- dung des lärmarmen AXA Elektro-Aggregats als Boden-Strom-Aggregat. Gemäss Ziff. 3 ist in Richtung Süden (Rwy 14) zu starten, wenn immer die meteorologischen Verhältnisse dies erlauben und gemäss Ziff. 4 ist die Startleistung während des Anrollens zu setzen, wenn immer die Startbe- rechnungen dies erlauben (T/O Methode C). Zunächst ist festzustellen, dass der Anhang 8 nur für Linienflüge Bedeu- tung hatte, die übrigen Flüge waren und sind ohnehin erst ab 07:00 Uhr zugelassen und damit ausserhalb des zeitlichen Geltungsbereichs des An-
A-6524/2015 Seite 28 hangs 8. Es ist offensichtlich, dass sich Anhang 8 Ziff. 1 auf ein spezifi- sches Flugzeugmuster und auf Vorgaben einer bestimmten Fluggesell- schaft bezogen hatte. Da diese nicht mehr auf dem Flughafen Bern-Belp verkehren, ist die Bestimmung überholt und damit für den Lärmschutz be- deutungs- und wirkungslos geworden. Es leuchtet auch ein, dass die Be- stimmungen zum erwähnten Aggregat und der Startmethode (Ziff. 2 und 4) nach über 20 Jahren überholt sind. Die Bedeutung der im Wesentlichen mit der Regelung der Vorzugspiste 14 übereinstimmenden Ziff. 3 des Anhangs 8 erscheint unter Berücksichtigung aller Umstände als gering, da einerseits die Wetterverhältnisse vorbehalten sind und die Windverhältnisse am Mor- gen ohnehin meistens die Verwendung der Piste 14 erfordern, anderseits nur diese Piste für den Instrumentenflug ausgerüstet ist. Insgesamt er- scheinen die im Anhang 8 aufgeführten Massnahmen heute nahezu wir- kungslos. Die Vorinstanz hat diese daher zurecht als unverhältnismässig eingestuft, denn eine behördliche Massnahme genügt dem in Art. 5 Abs. 2 BV verankerten Verhältnismässigkeitsprinzip nur dann, wenn sie geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Dies gilt im Übrigen ausdrücklich auch für emissionsbegrenzende Massnahmen, denn gemäss Art. 11 Abs. 2 USG müssen diese technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sein (Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 7.3; BGE 124 II 517 E. 4b und Urteil des BVGer A-3339/2015 vom 22. August 2016 E. 7.2). Eine nahezu wirkungslose Massnahme kann ihr Ziel selbstredend nicht mehr erreichen und ist daher ungeeignet, aber auch unzumutbar. Die Aufhebung einer solchen Massnahme bleibt somit im Rahmen einer for- mellen Bereinigung des Betriebsreglements und die dagegen erhobene Rüge erweist sich ebenfalls als unbegründet. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Änderungen im neuen Betriebsreglement des Flughafens Bern-Belp kaum Auswirkungen auf die Lärmbelastung der Anwohner er- warten lassen und die entsprechenden Rügen unbegründet sind. Die Än- derungen bleiben im Rahmen einer formellen Bereinigung und Anpassung und führen zu keinen massgeblichen Veränderungen des Betriebs. Mithin handelt es sich nicht um wesentliche Änderungen des Betriebsreglements im Sinn von Art. 36d LFG, weshalb auch keine Publikationspflicht bestand. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf eine öffentliche Auflage und Publikation des Gesuchs verzichtet hatte und es somit für die Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren weder eine Ein- sprachemöglichkeit noch Parteistellung oder -rechte wie beispielsweise
A-6524/2015 Seite 29 Akteneinsicht gab. Auch aus den allgemeinen verfahrensrechtlichen Best- immungen können die Beschwerdeführenden kein Anhörungsrecht ablei- ten. Die Rechtsprechung lässt zwar die Parteistellung in luftfahrtrechtlichen Genehmigungsverfahren zusätzlich zu Art. 36d LFG zu, wenn das betref- fende Genehmigungsverfahren die Folge oder Umsetzung eines früheren (Beschwerde-)Verfahrens ist, an dem sich die Beschwerdeführenden be- teiligt hatten (vgl. Urteile des BVGer A-1672/2016 vom 25. Oktober 2016 E. 8 und A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 9.2). Dies trifft auf die strit- tige Betriebsreglementsänderung jedoch offensichtlich nicht zu. Zum recht- lichen Gehör ist ferner festzuhalten, dass die Vorinstanz die spontane Ein- gabe der Beschwerdeführenden in ihrem Entscheid zur Genehmigung des neuen Betriebsreglements nichtsdestotrotz berücksichtigt und sich mit de- ren Vorbringen in E. 5.2 auseinander gesetzt hat. Es ist auch deshalb nicht ersichtlich, inwiefern das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden ver- letzt worden ist. Diese Rüge erweist sich daher ebenfalls als unbegründet. Die Beschwerde ist demnach vollumfänglich abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist und die Genehmigung des neuen Betriebsreglements ist zu bestätigen. 6. Die Spruchgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit- sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]) und ist in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Für Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse, die nicht einzelrich- terlich erledigt werden, beträgt die Gerichtsgebühr Fr. 200 bis Fr. 5‘000 (Art. 3 Bst. b VGKE). Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Be- schwerdeführenden als unterliegend und haben die in Anwendung der ge- nannten Kriterien auf Fr. 3‘000.— festzusetzenden Verfahrenskosten zu tragen. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe ist zur Bezah- lung der Verfahrenskosten zu verwenden. 7. Angesichts ihres Unterliegens steht den Beschwerdeführenden keine Par- teientschädigung zu, hingegen hat die anwaltlich vertretene Beschwerde- gegnerin Anspruch auf Parteientschädigung für die ihr erwachsenen not- wendigen Kosten (Art. 7 Abs. 1 VGKE). Diese umfasst das Anwaltshono- rar, die Auslagen und die Mehrwertsteuer (Art. 9 Abs. 1 VGKE). Wird, wie vorliegend, keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädi-
A-6524/2015 Seite 30 gung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Unter Berücksichti- gung des Umfangs, der Schwierigkeit und des doppelten Schriftenwech- sels wird die Parteientschädigung auf Fr. 6‘000.— (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) festgesetzt und den beiden Beschwerdeführenden 1 und 2 zur Bezahlung auferlegt. Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen An- spruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist. 2. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3‘000.— festgesetzt und den Be- schwerdeführenden 1 und 2 auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Die Beschwerdeführenden 1 und 2 haben der Beschwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 6‘000.— auszurichten. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 361.11-LSZB/00002/00004 / nua; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) – das Bundesamt für Umwelt BAFU (B-Post)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Bernhard Keller
A-6524/2015 Seite 31
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be- weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule- gen (Art. 42 BGG).
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