B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 21.03.2019 (1C_222/2018)
Abteilung I A-6108/2016
Urteil vom 28. März 2018 Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.
Parteien
Jan Jirát, Redaktion WoZ, Hardturmstrasse 66, 8031 Zürich, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Regula Bähler, Oberdorfstrasse 19, Postfach 714, 8024 Zürich, Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Holzikofenweg 36, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss Öffentlichkeitsgesetz.
A-6108/2016 Seite 2 Sachverhalt: A. Jan Jirát ersuchte das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO mit E-Mail vom 1. April 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeits- prinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zu einer kompletten Liste der in der Schweiz ansässigen "Firmen", die dem SECO im Jahr 2014 ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt hatten. Die Liste sollte mit den entsprechenden Kriegsmaterialkategorien des ausgeführten Kriegsmaterials gemäss Anhang 1 der Verordnung vom 25. Februar 1998 über das Kriegsmaterial (Kriegsmaterialverordnung, KMV, SR 514.511) und mit dem jeweiligen Wert der Ausfuhrgesuche pro "Firma" ergänzt werden. B. Nachdem ihm das SECO mit summarischer Begründung mitgeteilt hatte, dass es den Zugang zu den verlangten Informationen verweigere, gelangte Jan Jirát an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauf- tragten EDÖB, der am 11. August 2016 Folgendes empfahl: Das Staatssekretariat für Wirtschaft gewährt den Zugang zu den ge- wünschten Informationen und erstellt dazu eine Liste von den bewilligten Gesuchen über die Kriegsmaterialausfuhr mit Angaben
A-6108/2016 Seite 3 die als Geschäftsgeheimnisse bzw. Beeinträchtigungen der aussenpoli- tischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz quali- fiziert werden müssen, bringt das SECO im Dokument entsprechende Anonymisierungen oder Leerfelder an. Konkret habe das SECO zur Zugänglichmachung gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ die folgenden zwei Listen zu erstellen:
A-6108/2016 Seite 4 E. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 21. November 2016 die Abweisung der Beschwerde. F. Der nunmehr anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hält mit Replik vom 27. Dezember 2016 an seinen Begehren fest. G. Mit Eingabe vom 27. Januar 2017 reicht die Vorinstanz ihre Duplik ein. H. Der Beschwerdeführer verzichtet mit Schreiben vom 3. März 2017 auf das Einreichen von Schlussbemerkungen. I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be- findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen- den Erwägungen eingegangen. Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsge- richtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine Ausnahme ge- mäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurtei- lung der Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, mit der sein Zugangs- gesuch teilweise abgewiesen wurde, sowohl formell als auch materiell be- schwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
A-6108/2016 Seite 5 1.3 Streitgegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege und da- mit des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig das Rechtsverhält- nis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides bildet oder bei rich- tiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über welche die vorin- stanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu entscheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie ansons- ten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Inso- weit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (statt vieler Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts [BVGer] A-5157/2017 vom 5. Februar 2018 E. 2.1 m.H.). Der Beschwerdeführer verlangte mit seinem Zugangsgesuch Angaben zu "Firmen" (vgl. zum Begriff < http://www.duden.de/rechtschreibung/Firma >, abgerufen am 26.03.2018), die im Jahr 2014 ein Gesuch für die Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt hatten. Offensichtlich ging es ihm um juristische und (allenfalls) – ausnahmsweise, in der Form von Einzelunternehmen – natürliche Personen, die mit Rüstungsgütern Handel treiben. Der EDÖB empfahl denn auch dem Zugangsgesuch folgend die Offenlegung der Na- men von natürlichen Personen explizit nur insoweit, als es sich dabei um "Unternehmer" handelt, die "ihre Kundschaft genauso wie juristische Per- sonen aktiv bewerben und sich damit selbst als Marktteilnehmer offenba- ren" (Empfehlung, Rz. 45). Der angefochtenen Verfügung ist demgegen- über zu entnehmen, dass im Jahr 2014 auch natürliche Personen, "die keine Händler von Kriegsmaterial sind und nur wegen eines privaten Ver- kaufs ins Ausland in der Statistik von 2014 auftauchen", um eine Ausfuhr- bewilligung für Rüstungsgüter ersucht hatten (Ziff. II Rz. 8). Das streitgegenständliche Zugangsgesuch bezieht sich somit nur insoweit auf natürliche Personen, als diese kommerziell mit Kriegsmaterial handeln. Nicht erfasst sind dagegen Privatpersonen, die lediglich in Einzelfällen und nicht gewerbsmässig unter die Kriegsmaterialgesetzgebung fallende Wa- ren ins Ausland verkauften. Da sich der Beschwerdeführer bei der Formu- lierung seines Rechtsbegehrens in der Beschwerde – das mit Bezug auf die Namen von natürlichen Personen nicht eindeutig ist – offenbar an die Empfehlung des EDÖB anlehnte, ist davon auszugehen, dass er sein Zu- gangsgesuch in der Beschwerdeschrift nicht ausdehnte. In der Beschwer-
A-6108/2016 Seite 6 debegründung ist denn auch stets von "Unternehmen" die Rede. Eine Er- weiterung des Streitgegenstandes wäre im Übrigen unzulässig und darauf nicht einzutreten. 1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten. 2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge- schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts- verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermes- sensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es wen- det das Recht von Amtes wegen an und ist nicht an die rechtlichen Begrün- dungen der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 3. Vorab ist zu prüfen, ob das Öffentlichkeitsgesetz auf das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers Anwendung findet. 3.1 Gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ bleiben spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen, vor- behalten. 3.1.1 Die Vorinstanz macht in diesem Zusammenhang geltend, die vom Beschwerdeführer gewünschten Informationen würden aufgrund von Art. 32 des Bundesgesetzes über das Kriegsmaterial (Kriegsmaterialge- setz, KMG, SR 514.51) – wonach der Bundesrat die Geschäftsprüfungs- kommissionen der eidgenössischen Räte über die Einzelheiten der Kriegs- materialausfuhr orientiert – ausschliesslich den Geschäftsprüfungskom- missionen im Rahmen der jährlichen Berichterstattung zur Verfügung ge- stellt. Es handle sich mithin um Sitzungsunterlagen von parlamentarischen Kommissionen, die gemäss Art. 47 des Bundesgesetzes über die Bundes- versammlung (Parlamentsgesetz, ParlG, SR 171.10) vertraulich seien. Art. 47 Abs. 1 ParlG bestimmt, dass die Beratungen der parlamentarischen Kommissionen vertraulich sind; insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben.
A-6108/2016 Seite 7 3.1.2 Bei Art. 47 Abs. 1 ParlG handelt es sich zwar um eine Spezialbestim- mung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ, was dazu führt, dass das Beratungs- geheimnis der parlamentarischen Kommissionen eine Ausnahme vom Öf- fentlichkeitsprinzip begründet, wenn ein Dokument auf diese Beratungen Bezug nimmt (BVGE 2014/24 E. 3.7 und 4.4). Daraus kann umgekehrt aber nicht geschlossen werden, dass jedes in einer Kommissionssitzung verwendete Dokument und jede dort verbreitete Information als geheim zu betrachten sind (so im Ergebnis auch der EDÖB in seiner Empfehlung, Rz. 18). Der von der Vorinstanz erwähnte Bericht mit den Informationen über die Kriegsmaterialausfuhr mag zwar tatsächlich ausschliesslich für die Sitzungen der Geschäftsprüfungskommissionen erstellt worden sein. Der Beschwerdeführer begehrt bei genauer Betrachtung aber keinen Zugang zu diesem Bericht, sondern vielmehr zu Informationen, die zwar in jenen aufgenommen wurden, aber bereits früher und unabhängig von den Kom- missionssitzungen existierten. Im Fall einer Gutheissung der Beschwerde hätte die Vorinstanz mithin nicht (notwendigerweise) den genannten Be- richt herauszugeben, sondern die (auch) diesem zugrunde liegenden In- formationen. Diese wurden nicht allein deshalb geheim, weil sie Gegen- stand von Kommissionssitzungen waren. Der Ansicht der Vorinstanz kann somit nicht gefolgt werden. 3.2 Die Parteien sind sich einig, dass das Zugangsgesuch des Beschwer- deführers ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ betrifft. Dem ist zuzustimmen. Sollten die verlangten Informationen – abgesehen vom vorgenannten Kommissionsbericht und der von der Vorinstanz dem EDÖB vorgelegten Tabelle, die offenbar inhaltlich über das Zugangsgesuch hin- aus gehen (vgl. Empfehlung des EDÖB, Rz. 14) – noch nicht auf einem (anderen) Informationsträger im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufge- zeichnet sein, wäre ein solcher in Anwendung von Art. 5 Abs. 2 BGÖ zu erstellen (vgl. zu dieser Bestimmung statt vieler Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.2 m.w.H., bestätigt mit Urteil des Bun- desgerichts [BGer] 1C_406/2016 vom 15. Februar 2017). Der Kommissi- onsbericht und die dem EDÖB ausgehändigte Tabelle zeigen, dass dies offenbar ohne erheblichen Aufwand, mithin mit einem "einfachen elektroni- schen Vorgang" möglich ist. Etwas anderes wird von der Vorinstanz denn auch nicht behauptet. Dies wäre aber für den Fall, dass es sich anders verhielte, ohne Weiteres zu erwarten gewesen, nachdem der EDÖB davon ausging, eine Liste mit den vom Beschwerdeführer gewünschten Angaben lasse sich mit verhältnismässigem Aufwand generieren (Empfehlung, Rz. 15).
A-6108/2016 Seite 8 3.3 Das Öffentlichkeitsgesetz ist somit auf das streitgegenständliche Zu- gangsgesuch anwendbar, zumal zwischen den Parteien zu Recht nicht um- stritten ist, dass vorliegend die Voraussetzungen betreffend den persönli- chen Anwendungsbereich erfüllt sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) sowie ein Anwendungsfall von Art. 3 und Art. 4 Bst. b BGÖ weder geltend ge- macht wird noch ersichtlich ist. 4. 4.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt die Förderung der Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem im BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Art. 7 ff. BGÖ), das einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt, soll Transparenz geschaffen werden, damit Bürgerinnen und Bürger politi- sche Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Der Öffentlich- keitsgrundsatz bildet überdies eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungspro- zess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden. Das Trans- parenzgebot trägt zudem zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) sowie zur Verwaltungsmo- dernisierung bei. Es bildet bis zu einem gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private In- teressen entgegenstehen. Soweit wie hier die Medien Zugang zu behörd- lichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbrei- ten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der in Art. 17 BV verankerten Medienfreiheit (zum Ganzen statt vieler BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.1.1; je m.w.H.). 4.2 4.2.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente ein- zusehen und von den Behörden Auskunft über deren Inhalt zu erhalten. Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips be- steht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zu- gangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 142 II 340 E. 2.2 und 142 II 324
A-6108/2016 Seite 9 E. 3.4; Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 2.3, zur Publikation vorgesehen; je m.w.H.). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen wer- den müsste. Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol- len oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten ist jedoch einzu- schränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn überwiegende öffent- liche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung ent- gegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebe- stimmungen erfüllt sind (BGE 142 II 324 E. 3.4; Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 2.3, zur Publikation vorgese- hen; je m.w.H.). Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren (zum Ganzen statt vieler Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 3.2 m.w.H.). 4.2.2 Das Verhältnis des allgemeinen Transparenzgebots gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ zu den besonderen Vertraulichkeitsregeln namentlich von Art. 7 BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Nor- men, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffe- nen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifi- scher öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Ver- waltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik. Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwie- gen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprin- zips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt (BGE 142 II 324 E. 3.3 m.w.H.). Demnach darf der Zugang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Viel- mehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, die nicht geheim zu hal- ten sind, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung
A-6108/2016 Seite 10 oder zeitlichen Aufschub. Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffent- lichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahme- tatbestand im Einzelfall anhand einer Verhältnismässigkeitsprüfung abzu- wägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu ver- schaffen ist (zum Ganzen BGE 142 II 313 E. 3.6; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.2; je m.w.H.). 4.2.3 Die Wirksamkeit der Ausnahmeklauseln hängt einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko be- züglich deren Eintritt besteht (Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. Au- gust 2016 E. 3.2.2 m.w.H.). Die aufgrund der Zugangsgewährung dro- hende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen muss mithin zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unange- nehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 142 II 340 E. 2.2 und 142 II 324 E. 3.4, je m.w.H.). Eine eigentliche Interessen- abwägung ist danach nicht vorzunehmen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus de- nen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwiegen kann (zum Ganzen Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 3, zur Publikation vorgesehen; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Okto- ber 2017 E. 6.4.1 f.; je m.w.H.). Immerhin verfügen die Behörden über ei- nen gewissen Ermessensspielraum bei der Beurteilung, ob überhaupt ein Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist (vgl. BGE 142 II 313 E. 4.1, wonach die Behörden sogar einen "grossen Interpretationsspielraum" ha- ben betreffend die unbestimmten Rechtsbegriffe, die mehrere Ausnahme- tatbestände enthalten). 5. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Inte- ressen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Die aussenpolitischen Interes- sen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte, oder wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern
A-6108/2016 Seite 11 könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des be- troffenen anderen Staates voraus. Schliesslich muss die befürchtete Be- einträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaf- tes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrschein- lichkeit ergibt (BGE 142 II 313 E. 4.2; Urteil des BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 7.1.1; je m.w.H.). Im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ erscheint regelmässig die aussenpolitische Komponente des angefochtenen Entscheides bedeut- sam, welchem Umstand mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Über- prüfung des Entscheides durch die gerichtliche Instanz Rechnung zu tra- gen ist. Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und ha- ben sachlich zu bleiben (BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteil des BVGer A-746/2016 vom 25. August 2016 E. 5.5.2; je m.w.H.). 5.1 Die Vorinstanz erachtet den Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ als erfüllt und führt an, sie habe im Februar 2015 eine Statistik über die Kriegsmaterialausfuhren im Jahr 2014 publiziert, die nach Kriegsmaterial- kategorien pro Empfängerstaat aufgeschlüsselt worden sei (vgl. zu den von der Vorinstanz veröffentlichten Zahlen und Statistiken zum Thema Rüstungskontrolle und Rüstungskontrollpolitik: < http://www.seco.admin.ch/ seco/de/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/ Wirtschaftsbeziehungen/exportkontrollen-und-sanktionen/ruestungskontrolle- und-ruestungskontrollpolitik--bwrp-/zahlen-und-statistiken0.html >; abge- rufen am 26.03.2018). Mit dieser Statistik und der vom Beschwerdeführer verlangten Liste könnten einerseits die Kundenländer der betroffenen Un- ternehmen ermittelt und andererseits Rückschlüsse auf die von einem be- stimmten Unternehmen an ein konkretes Bestimmungsland gelieferten Rüstungsgüter gezogen werden. Es müsse davon ausgegangen werden, dass die Veröffentlichung dieser Informationen zu einer Verärgerung der betroffenen Länder und schliesslich zu einer Belastung der bilateralen Be- ziehungen mit der Schweiz führen könne, da viele Länder ihre Rüstungs- beschaffungen geheim hielten. Der veröffentlichten Statistik allein lasse sich zwar entnehmen, in welches Land wie viel Kriegsmaterial einer be-
A-6108/2016 Seite 12 stimmten Kriegsmaterialkategorie exportiert worden sei, nicht jedoch, wel- che konkreten Rüstungsgüter. Dies würde sich ändern, wenn die Namen der exportierenden Unternehmen bekannt würden, da bei vielen Unterneh- men der Produktekatalog einsehbar sei und nicht alle Unternehmen die gleichen Waffenarten und -bestandteile herstellten. Die betroffenen Länder dürften sich überlegen, weiterhin Rüstungsgüter von Schweizer Unterneh- men zu beziehen, wenn sie davon ausgehen müssten, dass die Schweizer Behörden Einzelheiten zu ihren Geschäften auf Anfrage publik machten. Bei einer solchen Beeinträchtigung könne nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Rüstungsbeschaffungen aus der Schweiz gefährdet würden. Sollte international bekannt werden, dass die Schweizer Behörden Details zur Rüstungsbeschaffung einzelner Länder mittels den vom Beschwerde- führer gewünschten Informationen der Öffentlichkeit zur Verfügung stellten, könnte dies nach Ansicht der Vorinstanz sodann auch Vorbehalte anderer Staaten gegenüber dem Umgang der Schweizer Behörden mit vertrauli- chen Informationen schaffen und so den bilateralen Informationsaustausch – insbesondere im sicherheitspolitischen Bereich – gefährden. Für eine umfassende Exportkontrolle sei die Schweiz auf solche Informationen und die Zusammenarbeit mit anderen Ländern angewiesen. Die Schweiz und 86 weitere Staaten hätten den für die Schweiz am 30. April 2015 in Kraft getretenen Vertrag vom 2. April 2013 über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty; SR 0.518.61) abgeschlossen und seien damit unter anderem zur Kooperation und zum Informationsaustausch aufgerufen, beispielsweise im Bereich der Vermeidung der illegalen Umleitung von Waffenlieferungen. Während des Verhandlungsprozesses wie auch im Rahmen der Vertrags- umsetzung habe sich gezeigt bzw. zeige sich, dass der Sicherheit von ver- traulichen Informationen ein hoher Stellenwert beigemessen werde. Die Schweiz müsse auch künftig in der Lage sein, sensible Daten, die den Rüs- tungsbereich anderer Länder beträfen, vertraulich zu behandeln. 5.2 Eine ernsthafte Gefährdung der aussenpolitischen Interessen oder eine wesentliche Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz im Fall einer Gutheissung des Zugangsgesuchs des Beschwer- deführers erscheint unwahrscheinlich. Wie die Vorinstanz selbst festhält, sind auf ihrer Website (vgl. dazu vorstehend E. 5.1) – offenbar ohne dass dies die Beziehungen zu anderen Staaten erschweren würde – schon heute namentlich die Ausfuhren von Kriegsmaterial in die einzelnen End- empfängerstaaten nach Umfang (Totalwerte in CHF) und Kategorie (basie- rend auf den 22 bzw. – nach Abzug der Positionen, die kein Kriegsmaterial
A-6108/2016 Seite 13 enthalten – 18 Kategorien gemäss Anhang 1 der Kriegsmaterialverord- nung) frei zugänglich. Damit ist bereits öffentlich bekannt, welche Länder in welchem (wertmässigen) Umfang Kriegsmaterial aus der Schweiz im- portieren und welcher Art diese Rüstungsgüter sind. Die diesbezüglichen Güterumschreibungen der einzelnen Kriegsmaterialkategorien (KM) geben relativ detailliert Auskunft über den Typ der betroffenen Ware, etwa "Hand- und Faustfeuerwaffen jeglichen Kalibers" (KM 1), "Panzer- und andere Landfahrzeuge" (KM 6) oder "Software" (KM 21). Sollte darüber hinaus öffentlich werden, welche Unternehmen ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsmaterial gestellt haben und wie viele Rüstungsgüter (Wert gemäss Kriegsmaterialkategorien) sie in welche Staaten ausgeführt haben, ist zwar nicht gänzlich auszuschliessen, dass wegen dieser zusätz- lichen Informationen in einzelnen Fällen Rückschlüsse auf die konkreten Kriegsmaterialimporte von gewissen Ländern möglich sind. Es ist mithin vorstellbar, dass vereinzelt über die "Gattung" des Rüstungsguts hinaus auch das konkret beschaffte Waffensystem oder Fahrzeug usw. eruiert werden kann. Die Vorinstanz hielt ihre diesbezüglichen Ausführungen in- des sehr vage und unterliess es jedenfalls, etwa mit einem konkreten Bei- spiel, aufzuzeigen, dass bzw. inwiefern solche Rückschlüsse in mehr als nur unbeträchtlichem Ausmass möglich sind. Sodann stellte der EDÖB zu Recht fest, dass mit entsprechenden Branchenkenntnissen allenfalls schon aus den bereits heute publizierten Angaben auf die konkreten Kriegsmaterialexporte in gewisse Staaten geschlossen werden kann (Empfehlung Rz. 27). Darüber hinaus ist nicht anzunehmen und wird von der Vorinstanz jeden- falls nicht plausibel dargelegt, dass die importierenden Länder ein substan- zielles Interesse an der absoluten Vertraulichkeit dieser Angaben haben bzw. deren Bekanntwerden zu ernsthaften zwischenstaatlichen Verstim- mungen führen würde. Für die Öffentlichkeit interessant und die Reputation eines Landes wesentlich ist vor allem, wie hoch die Ausgaben für Armee und Verteidigung insgesamt sind und wie viel Geld für welche Kategorie von Rüstungsgütern ausgegeben wird. Diese Informationen publiziert die Vorinstanz bereits, soweit Importe aus der Schweiz betroffen sind. Dem Beschwerdeführer geht es bei seinem Zugangsgesuch denn augenschein- lich auch nicht um die Kriegsmaterial aus der Schweiz importierenden Staaten, sondern vielmehr um die in der Schweiz ansässigen Rüstungsun- ternehmen sowie den Umfang und die Zielländer von ihren Kriegsmaterial- exporten.
A-6108/2016 Seite 14 Von vornherein unproblematisch sind in diesem Zusammenhang die von der Vorinstanz nicht bewilligten Exportgesuche. 5.3 Die beweisbelastete Vorinstanz vermag nach dem Gesagten die ge- setzliche Vermutung des freien Zugangs nicht umzustossen, weshalb der Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht erfüllt ist. 6. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Mit dieser Ausnahmebestimmung soll verhindert werden, dass mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips Berufs-, Geschäfts- oder Fabri- kationsgeheimnisse ausserhalb der Verwaltung stehenden Dritten offen- bart werden müssen. Von der Ausnahmeklausel sollen jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst werden, über welche die Verwaltung ver- fügt, sondern nur die wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil verschafft und damit ein Schaden zugefügt würde. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht dabei nicht aus. Vielmehr muss die Gefahr einer ernsthaften Schädigung mit einer gewissen Wahrscheinlich- keit drohen (vgl. vorstehend E. 4.2.3; zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.3 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4, je m.w.H.). 6.1 6.1.1 Als Geheimnis wird jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheim- nisträger stehende Tatsache qualifiziert, die weder offenkundig noch allge- mein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungs- interesse) und die er geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinte- resse bzw. Geheimhaltungswille) (BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 m.w.H.). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht; der Geheim- nisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist (zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4, je m.w.H.).
A-6108/2016 Seite 15 6.1.2 Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse – die Gefährdung von Berufs- und/oder Fabrikationsgeheimnissen macht die Vorinstanz nicht geltend – werden alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmen als Geheim- nisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw., etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbe- griff in diesem Zusammenhang weit verstanden (BGE 142 II 340 E. 3.2; Urteil des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 3.1, zur Publi- kation vorgesehen; Urteil des BVGer A-6/2015 vom 26. Juli 2017 E. 4.5.1.1; je m.w.H.). Als Geschäftsgeheimnisse kommen mithin alle tech- nischen, organisatorischen, kommerziellen und finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen Lebens in Frage, die den geschäftlichen Erfolg des Ge- heimnisherrn beeinflussen könnten (Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.3 m.w.H.). Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Be- zugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, Ge- schäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehun- gen (BGE 142 II 268 E. 5.2.3; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Ok- tober 2017 E. 6.4.4; je m.w.H.). 6.2 Die Vorinstanz führt an, im Fall einer Gutheissung des Zugangsge- suchs könnten die offengelegten Informationen dazu verwendet werden, um zusammen mit den bereits publizierten Statistiken die Kundenländer der exportierenden Rüstungsunternehmen zu ermitteln. Das Wissen um die Kundenländer könne die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unter- nehmen einschränken, da sowohl die schweizerische als auch die interna- tionale Konkurrenz diese Informationen zu ihren Gunsten auszunützen wissen dürften. Entgegen der Auffassung des EDÖB mache es einen Un- terschied, ob der Konkurrenz nur potenzielle Exportregionen oder vielmehr die einzelnen Kundenländer bekannt seien. Letzteres bringe einen Mehr- wert, da direkt die betroffenen Länder angegangen werden könnten. 6.3 Beim Kundenkreis kann es sich grundsätzlich um ein Geschäftsge- heimnis handeln (vgl. vorstehend E. 6.1.2 a.E.). Es besteht ein Zusammen- hang mit den Geheimnisträgern (Unternehmen) und die Information ist we- der offenkundig noch allgemein zugänglich. Fraglich ist dagegen das ob- jektive Geheimhaltungsinteresse (zum subjektiven Geheimhaltungswillen vgl. die Ausführungen am Ende dieser Erwägung).
A-6108/2016 Seite 16 Im Jahr 2014 wurden Rüstungsgüter aus der Schweiz in 72 Staaten expor- tiert, davon in 20 Länder im Wert von weniger als (je) Fr. 73'000.–. Bei die- ser Anzahl möglicherweise an Waffenimporten interessierter Kunden ist nicht ersichtlich, wie die Bekanntgabe der jeweiligen Kunden der einzelnen Unternehmen geeignet sein könnte, den Konkurrenten einen ernsthaften wirtschaftlichen Vorteil bzw. den betroffenen Unternehmen einen entspre- chenden Nachteil zu verschaffen. Dies gilt umso mehr, wie der EDÖB zu- treffend ausführt (Empfehlung, Rz. 38), in einem stark regulierten und auch von politischen Interessen geprägten Markt wie dem Rüstungsmarkt. Wirt- schaftlich interessant sind sodann nicht primär die Namen der einzelnen Kunden, sondern die Geschäftsbeziehungen, das heisst die Kenntnisse über die Voraussetzungen, die einen Kunden an ein Unternehmen binden, etwa Informationen über spezifische Bedürfnisse, Beziehungen, Gepflo- genheiten sowie interne Zuständigkeiten und Abläufe (vgl. dazu BGE 138 III 67 E. 2.3.2 zu Art. 340 Abs. 2 des Obligationenrechts [OR, SR 220], wo- nach "la seule connaissance de la clientèle ne saurait donc en aucun cas constituer l'un de ces secrets particuliers"). Wie bereits erwähnt ist zudem davon auszugehen, dass die vom Beschwerdeführer verlangten Informati- onen – wenn überhaupt – nur vereinzelt Rückschlüsse darauf zuliessen, welche Länder welche konkreten Rüstungsgüter importieren, wohingegen bereits öffentlich bekannt ist, welche Kategorien von Kriegsmaterial sie aus der Schweiz einführen (vgl. vorstehend E. 5.2). Die beweisbelastete Vorinstanz mutmasst denn auch bloss, die Konkur- renz "dürfte" die Information des Kundenkreises "zu ihren Gunsten auszu- nützen wissen", ohne näher darzulegen, was konkret darunter zu verste- hen sein und in welcher Form sich daraus ein wesentlicher Vorteil ergeben könnte. Ein solcher kann jedenfalls nicht allein darin gesehen werden, dass gezielt bestimmte Rüstungsgüter importierende Länder angegangen wer- den könnten. Wie erwähnt ist der Kreis der dafür aufgrund früherer Einfuh- ren potenziell in Frage kommenden Staaten, was massgebliche Importe aus der Schweiz anbelangt, von vornherein beschränkt. In gewissen dieser Länder werden darüber hinaus ein transparenter politischer Prozess und eine öffentliche Ausschreibung dem Auftrag vorangehen, aufgrund derer die Beschaffungsabsicht ohnehin publik wird. Sodann werden gerade grös- sere – und damit wirtschaftlich interessantere – Rüstungsgüterbestellun- gen im Allgemeinen nur unregelmässig getätigt. Umgekehrt kann es durch- aus vorkommen, dass Staaten, die noch nie oder länger nicht mehr Kriegs- material einer bestimmten Kategorie eingeführt haben, neu eine solche An-
A-6108/2016 Seite 17 schaffung beabsichtigen. Folglich ist nicht davon auszugehen, dass die Be- kanntgabe der Kunden der einzelnen Unternehmen deren Konkurrenten einen wesentlichen Vorteil verschaffen würde. Es fehlt demnach vorliegend mangels eines konkreten und ernsthaften Schadenspotenzials am objektiven Geheimhaltungsinteresse. Der Tatbe- stand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist ebenfalls nicht erfüllt. Im Übrigen hat die Vorinstanz das subjektive Geheimhaltungsinteresse bzw. den Geheimhaltungswillen der betroffenen Unternehmen nicht abge- klärt (vgl. dazu nachfolgend E. 8.1). 7. Ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines Spe- zialtatbestandes von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, hat die ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; aus- nahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sodann sind amtliche Dokumente, welche Personen- daten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisie- ren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 BGÖ). Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass die streitgegenständlichen Daten nicht anonymisiert werden können, da der Beschwerdeführer gerade auch Zugang zu den Namen der Kriegsgüter exportierenden Unternehmen ver- langt. Das Zugangsgesuch ist deshalb nach Art. 19 DSG zu beurteilen. Dessen Abs. 1 bis – Abs. 1 ist nicht einschlägig – sieht vor, dass Bundesor- gane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Am- tes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz auch Personendaten bekannt geben dürfen, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an ihrer Bekanntgabe ein über- wiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Eine Abgrenzung von Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1 bis Bst. b DSG ist schwierig. Zur Frage, in welchem Verhältnis zueinander die Bestimmun- gen des Öffentlichkeits- und des Datenschutzgesetzes stehen, lässt sich dem Gesetz und den Materialien unmittelbar nichts entnehmen und es kön- nen unterschiedliche Auffassungen darüber vertreten werden. Sowohl
A-6108/2016 Seite 18 Art. 7 Abs. 2 BGÖ als auch Art. 19 Abs. 1 bis Bst. b DSG nehmen die grund- rechtlichen Anliegen des Schutzes der Privatsphäre auf. Zudem fordern beide Bestimmungen eine Interessenabwägung. Bei der Bekanntgabe von Personendaten ist daher stets eine – bzw. gestützt auf beide Bestimmun- gen dieselbe – Abwägung der sich entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (BGE 142 II 340 E. 4.3; Urteil des BGer 1C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 4.5, zur Publikation vorgese- hen; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.3 m.w.H.). 7.1 Dass die streitgegenständlichen Daten die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen und damit die Voraussetzung von Art. 19 Abs. 1 bis Bst. a DSG erfüllt ist, ist ohne Weiteres zu bejahen, nachdem es sich dabei um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt (vgl. Bst. c der genannten Bestimmung; BGE 142 II 340 E. 4.2; Urteil des BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017 E. 5.2, zur Publikation vorgese- hen). Nachfolgend ist zu prüfen, ob an ihrer Bekanntgabe ein überwiegen- des öffentliches Interesse im Sinne von Art. 19 Abs. 1 bis Bst. b DSG be- steht. 7.2 Bei der Interessenabwägung sind die – in erster Linie – privaten Inte- ressen der betroffenen Dritten am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. an der Verweigerung des Zugangs und die öffentlichen Interessen an der Zugäng- lichmachung der fraglichen Personendaten einzelfallspezifisch zu gewich- ten und gegeneinander abzuwägen. Bei der Gewichtung der privaten Inte- ressen sind insbesondere die Funktion und die Stellung der betroffenen Dritten sowie die möglichen Auswirkungen einer allfälligen Zugänglichma- chung der fraglichen Personendaten zu berücksichtigen. Dabei ist auch der Natur dieser Daten Rechnung zu tragen. Hinsichtlich der öffentlichen Inte- ressen ist zu beachten, dass dem Interesse an der Öffentlichkeit der Ver- waltung zwar per se Gewicht zukommt. Dieses ist allerdings im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes, das die Entscheidungsprozesse der Verwaltung transparent machen und die Kontrolle über diese verbessern sowie das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen stärken soll, zu bestimmen und kann variieren. Zusätzlich zum allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung sind allfällige spezifische Informationsinteressen der Öffentlichkeit zu be- achten, namentlich Interessen, wie sie in Art. 6 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlich- keitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) genannt werden (zum Ganzen Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4 f. und
A-6108/2016 Seite 19 A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 7.2.1, je m.w.H.; vgl. ferner BGE 142 II 340 E. 4.4 f.). 7.3 Die Vorinstanz macht geltend, bei der Offenlegung der vom Beschwer- deführer gewünschten Informationen würden auch die Namen von Unter- nehmen bekannt, die nicht nur Kriegsmaterial in ihrer Produktepalette hät- ten. Es sei davon auszugehen, dass diese Unternehmen aufgrund der Tat- sache, dass Kriegsmaterialausfuhren in der Öffentlichkeit kontrovers dis- kutiert würden, Abnehmer von ihren nicht der Kriegsmaterialgesetzgebung unterliegenden Produkten verlieren könnten und von der Öffentlichkeit als reine Kriegsmaterialhersteller betrachtet würden, obwohl sie noch andere Waren herstellten. Negative Konsequenzen hätten aber auch Unterneh- men zu befürchten, die nur Rüstungsgüter vertrieben und allenfalls bereits öffentlich bekannt seien, insbesondere wenn sich unter den Kundenlän- dern ein politisch umstrittenes befinde. Entgegen der Ansicht des EDÖB sei es sodann nicht notwendig, im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ zu gewährleisten, dass die behördliche Kon- trolle von Kriegsmaterialexporten anhand des Öffentlichkeitsprinzips über- prüft werden könne. Die Prüfung der behördlichen Kontrolltätigkeit werde bereits durch die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte wahrgenommen, deren Mitglieder sich aus von der Öffentlichkeit ge- wählten Parlamentariern zusammensetzten. 7.4 Die streitgegenständlichen Daten betreffen keine besonders schüt- zenswerten Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persön- lichkeitsprofile im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG. Die Namen der Unternehmen, die Rüstungsgüter aus der Schweiz expor- tieren, dürften den interessierten Kreisen bereits weitestgehend bekannt sein oder – namentlich über das Internet – leicht zu eruieren sein. Der Be- schwerdeführer selbst nennt in seiner Beschwerde vier entsprechende Be- triebe (Rz. 5). Dasselbe gilt grundsätzlich für ihr Angebot. Mit (zusätzli- chen) ernsthaften Reputationsschäden ist daher im Fall einer Gewährung des vom Beschwerdeführer gestellten Zugangsgesuchs und einem öffent- lichen Bekanntwerden dieser Informationen kaum zu rechnen. Vielmehr könnte Transparenz gerade dazu dienen, allfällige falsche Annahmen – etwa bezüglich direkter Waffenlieferungen in Kriegsgebiete – in der Öffent- lichkeit zu korrigieren, gibt es doch immer wieder Medienberichte von (ur- sprünglich) aus der Schweiz stammenden Rüstungsgütern, die in Krisen-
A-6108/2016 Seite 20 regionen auftauchen. Selbst wenn es sich bei Kriegsmaterial, insbeson- dere Waffen, um "heikle" Güter handelt, wird es legal hergestellt und ex- portiert, die betroffenen Unternehmen verfügen über entsprechende Bewil- ligungen und die Ausfuhren erfolgen insofern kontrolliert. Sowohl bei Un- ternehmen, die nicht nur Kriegsgüter exportieren, als auch bei solchen, die Ausfuhren in "politisch umstrittene" Länder tätigen, liegt – wie der Be- schwerdeführer zu Recht anführt – ein freier und bewusster unternehmeri- scher Entscheid den genannten Geschäftstätigkeiten zugrunde. Ein Be- kanntwerden der vom Beschwerdeführer verlangten Informationen könnte für die betroffenen Unternehmen zwar kurzfristig unangenehme Folgen ha- ben, etwa in Form einer vorübergehend höheren Medienpräsenz, verbun- den mit kritischen Fragen und Kommentaren. Dies allein reicht aber nicht, um den Zugang zu verweigern (vgl. vorstehend E. 7.2.2). Dass die genann- ten Unternehmen darüber hinaus erheblich in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt werden könnten, legt die Vorinstanz nicht nachvollziehbar dar. Diese Ausführungen gelten grundsätzlich sinngemäss auch für die allen- falls betroffenen, kommerziell mit Rüstungsgütern handelnden natürlichen Personen. Insgesamt ist das Interesse der betroffenen Unternehmen am Schutz ihrer Privatsphäre und an der Geheimhaltung der streitgegenständlichen Daten als eher gering einzustufen. Im Übrigen ist, wie bereits erwähnt, noch nicht bekannt, ob sie sich überhaupt gegen eine Bekanntgabe der vom Be- schwerdeführer beantragten Daten zur Wehr setzen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht vom Zugangsgesuch erfasst sind die Namen allfälliger Privatpersonen, die keine gewerbsmässigen Händler von Kriegsmaterial sind und nur wegen einzelner privater Verkäufe ins Ausland in der Statistik von 2014 erscheinen (vgl. vorstehend E. 1.3). Deren Namen sind zu anonymisieren. 7.5 An den umstrittenen und grundsätzlich bewilligungspflichtigen (vgl. Art. 2 und im Einzelnen Art. 9 ff. KMG) Kriegsmaterialexporten besteht hin- gegen – abgesehen vom allgemeinen Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung – ein erhöhtes öffentliches Informationsinteresse. Sie bilden regelmässig Gegenstand von kontroversen Debatten in der Öffentlichkeit, politischen Auseinandersetzungen (vgl. statt vieler die in der Frühjahrsses- sion 2018 behandelten Motionen Nr. 16.3502 von Nationalrätin Seiler Graf und Nr. 16.3203 von Nationalrat Glättli oder die in der Fragestunde des Nationalrates vom Bundesrat am 5. März 2018 beantworteten Fragen Nr. 18.5026–5031, 18.5041, 18.5057–5059, 18.5062, 18.5081 und
A-6108/2016 Seite 21 18.5104) und Medienberichten. Deshalb ist ein besonderes Informations- interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ zu bejahen, namentlich soweit Kriegsmaterial in "politisch umstrittene" Länder exportiert wird. Im Vordergrund stehen dabei zwar die bereits von der Vorinstanz veröffent- lichten Angaben (Umfang der Ausfuhren, Exportländer). Ein erhebliches öffentliches Interesse ist indes auch bezüglich der streitgegenständlichen Daten zu bejahen. Den Medien – beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Journalis- ten – kommt als Informationsträger die Funktion eines Bindeglieds zwi- schen Staat und Öffentlichkeit zu. Zugleich leisten sie einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten und zur öffentlichen Mei- nungsbildung (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 200 und 139 I 114 E. 4.3, je m.w.H.). Die wichtige Rolle der Medien wiederspiegelt sich in Art. 10 Abs. 4 Bst. a BGÖ sowie Art. 9 und Art. 15 Abs. 4 VBGÖ. Sie sollen über die Tä- tigkeit der staatlichen Kontrollorgane berichten und prüfen können, ob diese ihren Aufgaben korrekt nachkommen. Deshalb kann ein öffentliches Interesse an den streitgegenständlichen Daten nicht mit dem Argument verneint werden, das Bewilligungsverfahren für Kriegsmaterialexporte werde bereits von parlamentarischen Kommissionen überwacht. Darüber hinaus wird mit der Einsichtsgewährung der verfassungsrechtlich garan- tierten Informations- und vorliegend insbesondere der Medienfreiheit Rechnung getragen (vgl. vorstehend E. 4.1 a.E.). Das Interesse an der öffentlichen Zugänglichkeit der verlangten Informati- onen ist somit erheblich. 7.6 Die Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 19 Abs. 1 bis
Bst. b DSG ergibt zusammengefasst, dass an der Bekanntgabe der streit- gegenständlichen Daten ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. 8. 8.1 Wird die Möglichkeit einer Zugangsgewährung bejaht, so sind grund- sätzlich die betroffenen Dritten anzuhören, das heisst es ist ihnen die Ge- legenheit einzuräumen, ihre einer Veröffentlichung entgegenstehenden In- teressen geltend zu machen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Dies hat die Vorinstanz – angesichts ihrer abweisenden Verfügung nachvollziehbarerweise – un- terlassen. Da die Voraussetzungen für einen ausnahmsweisen Verzicht vorliegend nicht erfüllt sind (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.6; Urteil des BVGer
A-6108/2016 Seite 22 A-4903/2016 vom 22. Mai 2017 E. 4.2.2; je m.H.), ist die Anhörung der be- troffenen Dritten – Rüstungsunternehmen (inkl. allfälliger Einzelunterneh- men), die 2014 bei der Vorinstanz ein Gesuch zur Ausfuhr von Kriegsma- terial gestellt haben – nachzuholen. Dabei wird insbesondere zu eruieren sein, ob sich diese dem Zugangsgesuch überhaupt widersetzen, mithin ein subjektives Geheimhaltungsinteresse bzw. ein Geheimhaltungswille gege- ben ist. 8.2 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu- rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei der Wahl zwischen diesen beiden Ent- scheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Liegen sachliche Gründe für eine Rückweisung vor, ist diese regelmässig mit dem Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen Verfahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangel- hafte Abklärung des Sachverhalts durch die Vorinstanz, die ohne eine auf- wendigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und darum im Allge- meinen besser in der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen. Zudem bleibt der betroffenen Partei in diesem Fall der gesetzlich vorgese- hene Instanzenzug erhalten (statt vieler Urteil des BVGer A-2712/2016 vom 25. August 2017 E. 6.5 m.H.). Mit der Anhörung der betroffenen Unternehmen müssen aufwendige Sach- verhaltsabklärungen nachgeholt werden, weshalb die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist (vgl. Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.5). Diese hat die betroffenen Kriegsmaterielexporteure in geeigneter Weise zu konsultieren und anschliessend unter Berücksich- tigung der Ergebnisse dieser Anhörung und in Beachtung der vorstehen- den Erwägungen neu zu entscheiden. Es bleibt ihr dabei unbenommen, aufgrund neuer Erkenntnisse in begründeten Einzelfällen Daten zu anony- misieren. 9. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzu- weisen. 10. Die Verfahrenskosten sind in der Regel der unterliegenden Partei aufzuer- legen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Im Fall einer Rückweisung der Streitsache an
A-6108/2016 Seite 23 die Vorinstanz mit noch offenem Verfahrensausgang gilt nach konstanter Rechtsprechung die beschwerdeführende Partei als obsiegend (statt vieler Urteil des BVGer A-775/2017 vom 13. März 2018 E. 7 m.w.H.). Dem Be- schwerdeführer sind daher keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der von ihm geleistete Kostenvorschuss ist ihm nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz ist von vornherein nicht kosten- pflichtig (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer ist eine angemessene Par- teientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen Kosten zuzuspre- chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs- gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie ist vom Gericht aufgrund der Akten festzusetzen, nachdem der Beschwerdeführer bzw. seine Rechtsvertre- tung keine Kostennote eingereicht hat (Art. 14 Abs. 2 VGKE), und der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 VwVG). Angesichts des Umstandes, dass der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beschwer- deerhebung noch nicht anwaltlich vertreten war, und mit Blick auf die ein- gereichte Replik erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.– als an- gemessen. Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung auf- gehoben. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwä- gungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'000.– wird ihm nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Er hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen. 3. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.– zu bezahlen.
A-6108/2016 Seite 24 4. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Einschreiben) – das Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde) – den EDÖB z.K.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Christine Ackermann Oliver Herrmann Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent- scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Par- tei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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