B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit Urteil vom 22.08.2018 (1C_332/2018)
Abteilung I A-5817/2017
Urteil vom 8. März 2018 Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo, Gerichtsschreiberin Tanja Petrik-Haltiner.
Parteien
A._______, (...), vertreten durch Gerrit Straub, Fürsprecher LL.M., Klein Rechtsanwälte AG, Beethovenstrasse 7, 8002 Zürich, Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Kommando Grenzwachtkorps, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Herausgabe sichergestellter Vermögenswerte.
A-5817/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 6. Juni 2017 unterzogen Mitarbeitende des Grenzwachtpostens Zürich-Flughafen der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) den aus Düs- seldorf einreisenden ukrainisch-israelischen Staatsangehörigen B._______ beim Grenzübergang am Flughafen Zürich-Kloten einer Zoll- kontrolle. Dabei wurde festgestellt, dass sich in seinem Koffer nicht dekla- rierte, in Vakuumbeutel verpackte Barmittel in kleiner Stückelung (50er-, 20er-, 10er- und 5er-Banknoten) in der Höhe von £ 144‘555 befanden. B._______ teilte dem Mitarbeitenden des Grenzwachtpostens mit, dass er mit den sichergestellten Barmitteln in der Schweiz habe Uhren kaufen wol- len, ohne nähere Angaben zur Abwicklung dieses Geschäftes (Uhrenmar- ken, mögliche Verkäufer etc.) machen zu können. Die Herkunft der Barmit- tel und deren Empfänger seien ihm nicht bekannt, wirtschaftlich Berech- tigte sei die A._______ mit Sitz in der Ukraine. Er erklärte, das Geld in Düsseldorf erhalten zu haben und nicht zu wissen, wie es nun weitergehe. Üblicherweise würde er kontaktiert von einem Freund namens C., welcher ihm die Rechnung für die Uhren via E-Mail habe zukommen las- sen. Er tue dies nicht hauptberuflich, es sei eher ein Freundschaftsdienst. Bislang habe er solche Käufe ca. dreimal abgewickelt. Er konnte keinerlei Angaben zur Länge seines Aufenthalts in der Schweiz machen und ver- fügte über kein Rückflugticket. Im Verlauf der Zollkontrolle meldete sich der in Deutschland wohnhafte D. und schickte per E-Mail zwei Quittungen betreffend einen Gold- kauf in Deutschland vom 7. Dezember 2016 in der Höhe von € 177‘850 und einen Goldkauf in England vom 3. Juni 2017 in der Höhe von £ 140‘000 sowie eine Vollmacht der A.. A.b Nachdem eine erste Analyse der Geldbündel und des Verpackungs- materials mittels Ionenfallenmobilitätsspektrometer (ITEMISER) eine Mes- sung signifikanter Kokainspuren darauf ergeben hatte, ordnete der Grenz- wachtposten Zürich-Flughafen der EZV umgehend die vorläufige Sicher- stellung dieser Barmittel an. Weiter sei die zuständige kantonale Behörde über die Angelegenheit orientiert worden; sie habe es in der Folge abge- lehnt, den Fall zu übernehmen. A.c Mit Schreiben vom 7. Juni 2017 stellte die rechtsvertretene A. ein Akteneinsichtsgesuch und bat insbesondere um Mitteilung, an welche zuständige Behörde die beschlagnahmten Vermögenswerte übermittelt worden seien.
A-5817/2017 Seite 3 A.d Das Kommando Grenzwachtkorps der EZV, Dienstbereich Betäu- bungsmittel, teilte der A._______ mit Schreiben vom 9. Juni 2017 mit, dass dem Akteneinsichtsgesuch entsprochen werde, sobald die notwendigen Abklärungen abgeschlossen seien. Gleichzeitig wurde ihr die Gewährung des rechtlichen Gehörs innert der nächsten drei Monate, spätestens jedoch bis zum 8. September 2017, angekündigt. A.e Im Rahmen einer weiteren, vom Kommando Grenzwachtkorps der EZV am 12. Juli 2017 durchgeführten Messung wurden an den strittigen Barmitteln – mit Ausnahme der Bündel 1.2 und 1.3, bei welchen nur ver- einzelte Noten mit Betäubungsmitteln kontaminiert waren – signifikante Spuren von Kokain und teilweise Spuren anderer Betäubungsmittel (THC, MDMA, Heroin, Amphetamine, Ketamine etc.) festgestellt. Die im forensisch-chemischen Abschlussbericht des Instituts für Rechts- medizin der Universität Bern vom 2. August 2017 festgehaltenen Ergeb- nisse der in der zweiten Julihälfte 2017 durchgeführten Analysen der frag- lichen Barmittel belegen weiter, dass darauf – bis auf wenige Ausnahmen – Spuren von Kokain, teilweise zusätzlich auch von Benzoylecgonin, He- roin und Morphin zu finden sind. A.f Mit Eingabe vom 18. August 2017 beantragte die A._______ die Her- ausgabe der vorläufig sichergestellten Barmittel unter Kosten- und Ent- schädigungsfolgen zulasten des Staats sowie eine formelle Entscheidfäl- lung bis zum 14. September 2017, andernfalls davon ausgegangen werde, dass das Kommando Grenzwachtkorps der EZV auf den gestellten Antrag nicht eintrete. Sie führte aus, das Kommando Grenzwachtkorps der EZV habe lediglich die Kompetenz, vorläufig und damit kurzzeitig Gegenstände und Vermögenswerte sicherzustellen. Da bislang noch keine Beschlagnah- meverfügung ergangen sei, entbehre die andauernde Einschränkung ihrer Verfügungsgewalt über die strittigen Barmittel jeglicher gesetzlicher Grund- lage. Dieser rechtswidrige Zustand sei durch die Herausgabe der fragli- chen Vermögenswerte aufzuheben. A.g Mit Schreiben vom 7. September 2017 gewährte das Kommando Grenzwachtkorps der EZV der A._______ wie angekündigt das rechtliche Gehör und bat sie, insbesondere zu diversen Fragen betreffend den im Schreiben dargelegten Sachverhalt Stellung zu nehmen. Weiter gab es be- kannt, die Einziehung der strittigen Barmittel zu beabsichtigen, da diese Drogenspuren aufweisen würden und demnach als beschädigt gälten und nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürften.
A-5817/2017 Seite 4 A.h Zu den gestellten Fragen nahm die A._______ zunächst keine Stel- lung, sondern ersuchte vorab mit Eingabe vom 13. September 2017 erneut um Gewährung der vollständigen Akteneinsicht, um in voller Kenntnis der Sachlage von ihrem Äusserungsrecht Gebrauch machen zu können. Sie beantragte insbesondere die Nennung der im Schreiben vom 7. September 2017 und im Bericht vom 6. Juni 2017 erwähnten zuständigen kantonalen Behörde sowie die Herausgabe sämtlicher Dokumente im Zusammenhang mit der Ablehnung der Übernahme der Angelegenheit durch diese Be- hörde. A.i Mangels zwischenzeitlicher Rückmeldung seitens des Kommandos Grenzwachtkorps der EZV ersuchte die A._______ mit Eingabe vom 5. Ok- tober 2017 nochmals um Gewährung der vollständigen Akteneinsicht und um Abnahme der bis zum 9. Oktober 2017 angesetzten Frist zur Stellung- nahme. Dem Akteneinsichtsgesuch entsprach das Kommando Grenz- wachtkorps der EZV am darauffolgenden Tag und erstreckte die Frist zur Stellungnahme bis zum 8. November 2017. Zudem erwähnte es, dass der auf dem Formular betreffend vorläufige Sicherstellung der strittigen Barmit- tel erwähnte Betrag von £ 145‘575 nicht korrekt sei, sondern es sich viel- mehr um £ 144‘555 handelten, die sichergestellt worden seien. B. Innert dieser erstreckten Frist zur Stellungnahme erhebt die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 11. Oktober 2017 Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, es sei festzustel- len, dass die Verfügung des Kommandos Grenzwachtkorps der EZV vom 7. September 2017 betreffend Ablehnung ihres Herausgabegesuchs vom 18. August 2017 nichtig sei. Eventualiter sei diese Verfügung aufzuheben. Subeventualiter sei die Rechtsverweigerung in Bezug auf ihr Herausga- begesuch vom 18. August 2017 festzustellen. In jedem Fall sei das Her- ausgabegesuch gutzuheissen und die am 6. Juni 2017 beschlagnahmten Vermögenswerte seien ihr oder einer von ihr benannten Person auszuhän- digen. C. Mit Vernehmlassung vom 13. Dezember 2017 stellt das Kommando Grenz- wachtkorps der EZV den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen.
A-5817/2017 Seite 5 D. Die Beschwerdeführerin hält mit ihrer Stellungnahme vom 5. Februar 2018 an ihren Rechtsbegehren fest. E. Auf weitere Vorbringen der Beschwerdeführerin wird – sofern entscheid- wesentlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so- fern keine Ausnahme nach Art. 32 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Das Kommando Grenzwachtkorps der EZV ist – auch nach der Reorganisation der Zollverwaltung vom 1. Mai 2015 – Teil der Oberzolldirektion (BVGE 2015/34 E. 1.1 und Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 1, je mit weiteren Hinweisen). Die Oberzolldirektion (nachfolgend: Vorinstanz) ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und somit grundsätzlich Vorinstanz des Bundesver- waltungsgerichts (vgl. auch Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG).
Umstritten ist vorliegend zum einen, ob das vorinstanzliche Schreiben vom 7. September 2017 (vgl. Sachverhalt Bst. A.g) als Verfügung nach Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 25a VwVG zu qualifizieren ist, und zum an- deren, ob das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde bzw. der vorgebrachten Rügen überhaupt sachlich zuständig ist. Aus den Eingaben der Beschwerdeführerin ergibt sich ausdrücklich, dass sie die Angelegenheit dem Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung vorlegen möchte und damit dessen Zuständigkeit im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG behauptet (vgl. dazu auch BGE 108 Ib 540 E. 2a.aa und THOMAS FLÜCKI- GER in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 8 Rz. 11 mit weiteren Hinweisen). Unter Bezugnahme auf die rechtlichen Grundlagen und die Rechtsprechung im Zusammenhang mit der vorläufigen Sicherstellung und selbständigen Einziehung von Vermögenswerten durch die Zollverwaltung
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ist deshalb nachfolgend vertieft auf die Frage der Zuständigkeit einzuge-
hen.
2.1 Die Einziehung von Vermögenswerten als sogenannter unmittelbarer
Zwang bedarf – wie jedes staatliche Handeln – grundsätzlich einer gesetz-
lichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]; BVGE 2015/34 E. 3.1.1 und Urteil des BVGer A-4351/2016 vom
26. Januar 2017 E. 4, je mit weiteren Hinweisen).
2.1.1 Die allgemeinen Befugnisse der Zollverwaltung sind in Art. 100 Abs.
1 ZG festgehalten, wobei das Zwangsanwendungsgesetz vom 20. März
2008 (ZAG, SR 364) anwendbar ist, soweit das ZG keine besonderen Best-
immungen enthält (Art. 100 Abs. 1
bis
ZG). Insbesondere darf die EZV den
Verkehr von Waren und die Identität von Personen kontrollieren (Art. 100
Abs. 1 Bst. a und c ZG; vgl. auch BVGE 2015/34 E. 2.3.1).
2.1.2 Die per 1. August 2016 in Kraft getretene (vgl. das Bundesgesetz
vom 18. März 2016 zur Änderung des ZG, AS 2016 2429 ff.) und somit zum
Zeitpunkt der Verwirklichung des relevanten Sachverhalts geltende Fas-
sung von Art. 104 ZG lautet wie folgt:
«
1
Die EZV kann Gegenstände und Vermögenswerte vorläufig sicherstellen,
wenn die Gegenstände und Vermögenswerte voraussichtlich:
2
Sie übermittelt Gegenstände und Vermögenswerte unverzüglich der zustän-
digen Behörde. Diese entscheidet über die Anordnung einer Beschlagnahme.
3
Ordnet die zuständige Behörde keine Beschlagnahme an, so gibt die EZV
die in ihrem Gewahrsam befindlichen Gegenstände und Vermögenswerte der
berechtigten Person zurück. Ist diese oder deren Aufenthaltsort nicht bekannt,
so findet Artikel 92 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwal-
tungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) sinngemäss Anwendung.
4
Die EZV kann eine selbstständige Einziehung von Gegenständen und Ver-
mögenswerten nach den Artikeln 69 und 70 des Strafgesetzbuchs vom 21. De-
zember 1937 (StGB, SR 311.0) anordnen. Das Verfahren richtet sich nach
Artikel 66 VStrR.»
2.2
2.2.1 Nach geltendem Recht handelt es sich bei der selbständigen Einzie-
hung durch die EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit
A-5817/2017 Seite 7 Art. 69 f. StGB um eine strafrechtliche Massnahme. Die EZV ist subsidiär – anstelle der zuständigen Strafverfolgungsbehörden – befugt, eine straf- rechtliche Einziehung anzuordnen (vgl. dazu ausführlich Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.4). Die sich auf aArt. 223a der Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) in der Fassung vom 27. Juni 2012 (AS 2012 3837; aufgehoben per 1. August 2016 [vgl. die Verordnung vom 3. Juni 2016 zur Änderung der Zollverordnung, AS 2016 2443]) stützende Einziehung von Gegenstän- den galt demgegenüber rechtsprechungsgemäss als verwaltungsrechtli- che Massnahme (vgl. insbesondere BVGE 2015/34 E. 4.3). 2.2.2 Demzufolge unterliegt ein nach geltendem Recht erlassener oder zu erlassender selbständiger Einziehungsentscheid der EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB der verwaltungsstraf- rechtlichen Verfahrensordnung (Art. 104 Abs. 4 zweiter Satz ZG). Das be- deutet konkret, dass er nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ge- mäss den allgemeinen Bestimmungen der Bundesverwaltungsrechts- pflege mittels Beschwerde angefochten werden kann, sondern nach den Vorschriften des VStrR der Einsprache an die anordnende Behörde unter- liegt (vgl. Art. 67 Abs. 1 und Art. 68 Abs. 1 VStrR). Daraufhin hat prinzipiell ein Einstellungs- oder ein (neuer, allenfalls revidierter) Einziehungsent- scheid zu ergehen (vgl. Art. 70 Abs. 1 und Art. 71 VStrR). Innert zehn Ta- gen kann die betroffene Person sodann eine strafgerichtliche Beurteilung verlangen (Art. 72 Abs. 1 VStrR). Dabei ist das Begehren um gerichtliche Beurteilung bei derjenigen Behörde einzureichen, welche den Einzie- hungsbescheid erlassen hat (Art. 72 Abs. 2 VStrR; vgl. zum Ganzen auch Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.5). 2.2.3 Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung von Einziehungen nach Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB nicht zuständig (Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.5 und E. 9.2). 2.3 Entsprechend dokumentiert und auch nicht bemängelt ist die umge- hend im Anschluss an die Zollkontrolle vom 6. Juni 2017 erfolgte vorläufige Sicherstellung der strittigen Barmittel aufgrund der Kontamination mit Be- täubungsmitteln (vgl. Sachverhalt Bst. A.a und A.b). Die Beschwerdeführe- rin rügt jedoch, dass der seitens der Vorinstanz behauptete unverzügliche Versuch, die sichergestellten Barmittel gemäss Art. 104 Abs. 2 ZG an die zuständige Behörde zu übergeben, nicht dokumentiert ist. Damit macht sie
A-5817/2017 Seite 8 geltend, infolge mangelhafter Aktenführung die subsidiäre Zuständigkeit der Vorinstanz mit Bezug auf die selbständige Einziehung nach Art. 104 Abs. 4 ZG, welche – wie soeben erwähnt (vgl. vorangehende E. 2.2) – strafrechtlicher Natur ist, nicht überprüfen bzw. nachvollziehen zu können. Anders als im Fall A-4351/2016 wurde vorliegend noch keine solche Ein- ziehung angeordnet, welche an die Stelle der vorläufigen Sicherstellung tritt (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 11; zum Verhältnis zwischen vorläufiger Sicherstellung der allenfalls einzuziehen- den Vermögenswerte als „konservatorischer“ prozessualer Massnahme und endgültiger Einziehung im strafrechtlichen Sinn vgl. BGE 120 IV 365 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdeführerin ficht vielmehr das Schreiben vom 7. September 2017 als ablehnende Verfügung mit Bezug auf ihr Herausgabegesuch vom 18. August 2017 an und macht eventualiter eine Rechtsverweigerung mit Bezug auf die Freigabe der Vermögenswerte geltend (vgl. vorne Sachverhalt Bst. A.f, A.g und B.). Fraglich ist also, wer zur Beurteilung dieser Rügen betreffend Sachver- halte, die sich zwischen der vorläufigen Sicherstellung und der definitiven Einziehung verwirklicht haben, zuständig ist. 2.3.1 Mit der Änderung des ZG wurde der Vorinstanz zusätzlich zur Kom- petenz, Vermögenswerte vorläufig sicherzustellen auch diejenige verlie- hen, sie unter gewissen Voraussetzungen selbstständig einzuziehen. Da- mit wurde bezweckt, die von der Vorinstanz eingeleiteten Massnahmen mit einem ordentlichen Verfahren abschliessen zu können, da es sich in der Praxis herausgestellt hatte, dass die zuständige Behörde nach Art. 104 Abs. 2 ZG (bzw. aArt. 104 Abs. 3 ZG in der bis 31. Juli 2016 gültigen Fas- sung) die sichergestellten Vermögenswerte nicht immer zu übernehmen bereit war und ist (bundesrätliche Botschaft vom 6. März 2015 zur Ände- rung des ZG, BBl 2015 2883, 2889 und 2912). 2.3.2 In der Tat lässt sich den vorliegenden vorinstanzlichen Akten kein Beleg dafür entnehmen, dass die zuständige Strafverfolgungsbehörde sachdienlich über die Angelegenheit orientiert wurde und es in der Folge abgelehnt hätte, den Fall zu übernehmen oder eine Nichtanhandnahme verfügt hätte. Für die Beurteilung der Frage, ob die subsidiäre Zuständig- keit der Vorinstanz mit Bezug auf die selbständige Einziehung nach Art. 104 Abs. 4 ZG (vgl. auch vorne E. 2.2.1) zu bejahen ist, ist das Bun- desverwaltungsgericht wie im Folgenden dargelegt wird, jedoch nicht zu- ständig.
A-5817/2017 Seite 9 2.3.2.1 Bereits altrechtlich bestand gegen provisorische Sicherstellungen kein ordentliches Rechtsmittel. Wurden diese als unrechtmässig oder un- verhältnismässig empfunden, konnte als Rechtsbehelf lediglich (verwal- tungsrechtliche) Aufsichtsbeschwerde geführt werden. Dasselbe galt bei Geltendmachung einer Verletzung der materiell unverändert in Art. 104 Abs. 2 ZG übernommenen Vorschrift, wonach die sichergestellten Gegen- stände oder Vermögenswerte unverzüglich an die zuständige Behörde zu übermitteln sind. Dies mit der Begründung, dass im Rahmen eines allfälli- gen Strafverfahrens gerügt werden konnte, die Voraussetzungen für eine Beschlagnahme seien nicht erfüllt gewesen (STEFAN HEIMGARTNER in: Stämpflis Handkommentar zum ZG, 2009, Art. 104 Rz. 23 mit Hinweisen). Dies muss umso mehr unter der neurechtlichen Regelung gelten, wonach die Vorinstanz auch für die selbständige Einziehung von Vermögenswerten subsidiär zuständig ist (Art. 104 Abs. 4 ZG), und die mit dem Verweis auf das Verfahren nach Art. 66 VStR einen vergleichsweise ausgeprägteren Rechtsschutz vorsieht (vgl. nachfolgende E. 2.3.2.2 i.f.). Wie erwähnt ist die vorläufige Sicherstellung an sich nicht umstritten, hin- gegen die die vorinstanzliche Zuständigkeit zur selbständigen Einziehung begründende Tatsache (Art. 104 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 4 ZG). Ist deren Vorliegen zu verneinen, so wäre dem wie soeben dargelegt im straf- gerichtlichen Verfahren Rechnung zu tragen. Ist sie hingegen zu bejahen, kommt das verwaltungsstrafrechtliche Verfahren nach Art. 66 VStR zur An- wendung (Art. 104 Abs. 4 ZG; vgl. auch vorne E. 2.2.2) und die Beschwer- deführerin kann die vorgenannte Rüge oder eine allfällige Gehörsverlet- zung aufgrund mangelhafter Aktenführung in diesem Rahmen geltend ma- chen. Dasselbe gilt mit Bezug auf die eventualiter geltend gemachte Rechtsverweigerung. Zu deren Beurteilung ist diejenige Instanz kompe- tent, die einen (rechtzeitig) ergangenen selbständigen Einziehungsent- scheid oder die unverzügliche Übermittlung an die zuständige Behörde zu überprüfen hat (vgl. dazu hinten E. 2.4.2.1). 2.3.2.2 Der Gesetzgeber wollte demnach für diese Art der Sicherstellung und Einziehung den verwaltungsstrafrechtlichen Rechtsmittelweg vorse- hen. Da schliesslich ein Strafgericht sowohl für die Beurteilung von Fragen im Zusammenhang mit einer Beschlagnahme durch die zuständige Be- hörde nach Art. 104 Abs. 2 ZG als auch für solche betreffend die selbstän- dige Einziehung durch die Vorinstanz nach Art. 104 Abs. 4 ZG zuständig ist, liegt es nahe, dass es auch über Rügen betreffend die Phase zwischen provisorischer Sicherstellung und definitiver Einziehung durch die Vo- rinstanz entscheidet, namentlich über die vorgenannten Fragen betreffend
A-5817/2017 Seite 10 deren Zuständigkeit, allfällige Gehörsverletzungen, die Verhältnismässig- keit der Zwangsmassnahme oder eine allfällige Rechtsverweigerung. Es erschiene im Übrigen nicht angezeigt, den Rechtsmittelweg in eine verwal- tungsrechtliche und eine verwaltungsstrafrechtliche Schiene zu unterteilen, brächte dies doch die Gefahr sich widersprechender gerichtlicher Ent- scheide mit sich. Ausserdem stehen der von einer Einziehung betroffenen Person nach der verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrensordnung des Bundes mit dem Ein- spracheverfahren grundsätzlich weitergehende Rechtsschutzmöglichkei- ten zu als gemäss Bundesverwaltungsprozessrecht (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.5 und E. 9.2 und vorne E. 2.2.2; vgl. auch Art. 74 Abs. 2 VStR, wonach der von einer Einziehung betroffenen Person die gleichen Parteirechte und Rechtsmittel zustehen wie einer be- schuldigten Person). 2.3.2.3 Ob die Zollverwaltung die sichergestellten Barmittel aus einem an- deren (wie etwa einem strafrechtlichen) Rechtsgrund einstweilen oder de- finitiv einziehen und/oder vernichten darf, ist vom Bundesverwaltungsge- richt mangels Zuständigkeit ebenso wenig zu beurteilen (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 11 und zum bei verwaltungs- strafrechtlichen Einziehungsbeschlagnahmen nach Art. 46 Abs. 1 Bst. b VStR einschlägigen Rechtsmittelweg Art. 26 f. VStR). Der Vollständigkeit halber bleibt festzuhalten, dass das Bundesverwal- tungsgericht auch nicht zur Beurteilung einer verwaltungsrechtlichen Auf- sichtsbeschwerde zuständig wäre, sondern eine solche vielmehr an das Eidgenössische Finanzdepartement als verwaltungsinterne Aufsichtsbe- hörde zu richten wäre. 2.4 2.4.1 Erachtet das Bundesverwaltungsgericht seine Zuständigkeit als nicht gegeben, überweist es die Angelegenheit grundsätzlich formlos an die zuständige Behörde (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Behauptet jedoch eine Partei – wie vorliegend die Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerdebegründung – die Zuständigkeit, ist durch Verfügung auf die Sache nicht einzutreten (Art. 9 Abs. 2 VwVG; vgl. auch vorne E. 2). Demnach ist auf die Beschwerde mangels sachlicher Zuständigkeit nicht einzutreten.
A-5817/2017 Seite 11 2.4.2 Mit Blick auf das verfassungsrechtlich verankerte Beschleunigungs- gebot stellt sich dessen ungeachtet die Frage nach der Weiterleitung der Angelegenheit an die zuständige Behörde. 2.4.2.1 Da eine Rechtsverweigerungs- bzw. -verzögerungsbeschwerde grundsätzlich der gleichen Beschwerdemöglichkeit unterstellt wird wie die verweigerte bzw. verzögerte Anordnung selbst (vgl. statt vieler Urteil des BVGer A-4401/2017 vom 6. Februar 2018 E. 1.1), hat sich die Beschwerde an diejenige Instanz zu richten, welche zuständig wäre, wenn die Anord- nung ordnungsgemäss ergangen wäre. Diese Parallelität der Verfahren be- deutet an sich, dass in Rechtsgebieten, in denen gegen eine Anordnung Einsprache erhoben werden kann – wie dies in Art. 104 Abs. 4 ZG in Ver- bindung mit Art. 67 ff. VStR vorgesehen ist – auch die Rechtsverweige- rungs- oder -verzögerungsbeschwerde an die Einspracheinstanz, d.h. vor- liegend an die Vorinstanz zu richten wäre. Da jedoch die Einspracheinstanz definitionsgemäss mit der verfügenden Behörde identisch ist (vgl. HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1194), wird sie im Verwaltungsverfahren praxisgemäss übersprungen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal- tungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.18 f. mit weiteren Hinweisen). 2.4.2.2 Vorliegend gilt es jedoch, den Besonderheiten des zur Anwendung gelangenden verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrens nach Art. 66 ff. VStR Rechnung zu tragen: So tritt die Vorinstanz im Verfahren nach Art. 66 ff. VStR quasi als Geschädigte, Untersuchende, Anklägerin, erste und Rechtsmittelinstanz auf. Vor allem die fehlende Trennung von Untersu- chung und Anklage durchbricht das strafprozessrechtliche Akkusations- prinzip. Auf ein separates Strafbefehlsgericht hat der Gesetzgeber wohl zu- gunsten des Beschleunigungsgebots mit Blick auf die nachgelagerte Über- prüfungsmöglichkeit durch die Strafgerichtsbarkeit verzichtet (vgl. EI- CKER/GOLDENBERGER, Zu strukturbedingten Anwendungsproblemen im Verwaltungsstrafrecht in: Das Verwaltungsstrafrecht im Wandel, 2017, S.66 mit Hinweis). Die Beschwerdeführerin kann grundsätzlich das Einspracheverfahren nach Art. 67 ff. VStR im Sinne von Art. 71 VStR überspringen, d.h. beantragen, dass die Vorinstanz ihre Eingabe als Begehren um gerichtliche Beurteilung im Sinne von Art. 72 VStR behandelt. Zu weit gehen würde es, die Be- schwerde als derartiges Begehren um strafgerichtliche Beurteilung zu be- trachten und die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens anstelle der betei-
A-5817/2017 Seite 12 ligten Zollverwaltung in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VStR der betreffen- den kantonalen Staatsanwaltschaft zuhanden des zuständigen Strafge- richts zu überweisen (vgl. zur örtlichen Zuständigkeit Art. 31 Abs. 1 erster Satz Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0] und all- gemein Art. 3 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuch vom 21. De- zember 1937 [StGB, SR 311.0]): Zum einen gilt eine derartige Überweisung nach Art. 73 Abs. 2 VStR als Anklage verbunden mit entsprechenden Kos- ten und entsprechender Publizität und würde damit eine Verfahrensverkür- zung zulasten der Beschwerdeführerin einhergehen. Zum anderen ist die Überweisung der Akten an die kantonale Staatsanwaltschaft zuhanden des zuständigen Strafgerichts grundsätzlich erst nach förmlichem Abschluss der Untersuchung möglich, also wenn das Schlussprotokoll durch die Vo- rinstanz erstellt wurde. Dies, da keine zusätzliche Untersuchung durch die kantonale Staatsanwaltschaft erfolgt (vgl. EICKER/FRANK/ACHERMANN, Ver- waltungsstrafrecht und Verwaltungsverfahrensstrafrecht, 2012, S. 254 f. mit Hinweisen und S. 257). Im Fall einer Rechtsverweigerungs- oder -ver- zögerungsbeschwerde muss von dieser Regel zwar abgewichen werden können. Vorliegend hat die Vorinstanz jedoch mit Schreiben vom 7. Sep- tember 2017 zumindest zum Ausdruck gebracht, dass sie gewillt ist, einen förmlichen Einziehungsentscheid zu erlassen (vgl. vorne Sachverhalt Bst. A.g). 2.4.2.3 Aufgrund vorangegangener Ausführungen gebietet das Beschleu- nigungsgebot vorliegend die zusätzliche Weiterleitung der Angelegenheit an die Vorinstanz zum Entscheid darüber, ob die Eingabe der Beschwer- deführerin, mit welcher die vorinstanzliche Amtsführung bemängelt wird, als Einsprache im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 67 ff. VStR oder mit Zustimmung der Beschwerdeführerin als Begehren um gerichtliche Beurteilung im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 71 f. VStR entgegen zu nehmen ist.
Ausgangsgemäss hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Verfah- renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 800.– fest- zulegen (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-5817/2017 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz wei- tergeleitet.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.– werden der Beschwerde- führerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 5'200.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Tanja Petrik-Haltiner
A-5817/2017 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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