Abt ei l un g I A-57 8 1 /2 00 7 {T 1 /2 } U r t e i l v o m 1 8 . J u n i 2 0 0 8 Richter André Moser (Vorsitz), Richter Jürg Kölliker, Richter Beat Forster, Gerichtsschreiber Lars Birgelen. Unigaz SA, zone Industrielle 1, 1860 Aigle, vertreten durch die Rechtsanwälte Beat Badertscher und Mischa Morgenbesser, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Energie (BFE), Sektion Recht, Mühlestrasse 4, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz. Hochdruckgasleitung der Unigaz SA in Givisiez; Verfügung des BFE vom 25. Juni 2007. B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l Be s e tzu n g Pa r te ie n Ge ge n s ta nd
A- 57 81 /2 0 0 7 Sachverhalt: A. Die Unigaz SA ist seit 1978 im Besitz einer Konzession für den Bau und Betrieb einer Hochdruckgasleitung von Orbe nach Mülchi. Die Gasleitung wurde in den Jahren 1979 und 1980 gebaut und durch- quert unter anderem die Industriezone von Givisiez, in welcher in den letzten Jahren eine starke bauliche Entwicklung und insbesondere eine Zunahme an gewerblichen Tätigkeiten zu verzeichnen war. Nach- dem die Unigaz SA auf freiwilliger Basis bei einem Ingenieurbüro eine Risikostudie in Auftrag gegeben hatte, kam dieses mit Bericht vom 5. Februar 2007 zum Schluss, dass das Risiko eines Störfalles unter Berücksichtigung der aktuellen Überbauung sowie der fortgeschritte- nen Bauprojekte in einem der insgesamt gewählten drei Sektoren in der Industriezone von Givisiez teilweise in einem nicht akzeptablen Bereich liege. Zum gleichen Ergebnis gelangte es unter zusätzlicher Berücksichtigung der zukünftigen möglichen Entwicklung in der Indust- riezone, wobei sich die Risiken allgemein in Richtung eines nicht mehr tolerierbaren Bereichs bewegen würden. B. Mit Verfügung vom 25. Juni 2007 verpflichtete das Bundesamt für Energie (BFE, nachfolgend: Vorinstanz) die Unigaz SA, ihr innert ei- nem Jahr ab Eintritt der Rechtskraft jenes Entscheides einen konkre- ten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen technischer und/oder ande- rer Natur innerhalb der Industriezone von Givisiez zu unterbreiten (Dispositiv Ziff. 1). Weiter hielt die Vorinstanz die Unigaz SA an, innert einer Frist von achtzehn Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des Ent- scheides eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgas- leitung zu erstellen, welche die Einreichung eines Plangenehmigungs- gesuches gemäss der Rohrleitungsgesetzgebung innerhalb von höchstens sechs Monaten erlaube, und die sich über die finanziellen Aspekte äussere. Bei der Ausarbeitung dieser Varianten sei der Kan- ton Freiburg, das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Eidgenössi- sche Rohrleitungsinspektorat (ERI) einzubeziehen (Dispositiv Ziff. 2). Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Risiko- bericht vom 5. Februar 2007 habe in der Industriezone von Givisiez in einem der Sektoren Werte aufgezeigt, welche sich im unzulässigen Bereich bewegten. Aufgrund ihrer Aufsichtspflicht über Rohrleitungsan- lagen gemäss Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 des Rohrleitungsgeset- zes vom 4. Oktober 1963 (RLG, SR 746.1) müsse sie daher intervenie- Se ite 2
A- 57 81 /2 0 0 7 ren. Ihre Zuständigkeit zum Erlass der besagten Massnahmen im Be- reich von Rohrleitungsanlagen ergebe sich direkt aus Art. 10 des Um- weltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) resp. ge- stützt auf Art. 1 Abs. 5 der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991 (StFV, SR 814.012) i.V.m. Art. 10 USG. C. Gegen diese Verfügung erhebt die Unigaz SA (nachfolgend: Be- schwerdeführerin) am 30. August 2007 Beschwerde ans Bundesver- waltungsgericht. Darin beantragt sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, eventualiter die Aufhebung von Ziff. 2 des Dispositivs. Sub- eventualiter seien die Kosten der in Ziff. 2 des Dispositivs genannten Studie von einem namentlich bezeichneten Dritten resp. von der Vorin- stanz zu tragen resp. das Geschäft an die Vorinstanz mit der verbindli- chen Weisung zur Kostenverlegung im vorerwähnten Sinne zurückzu- weisen. Zur Begründung führt sie aus, die Vorinstanz sei weder ge- stützt auf Art. 10 USG noch auf Art. 1 Abs. 5 StFV i.V.m. Art. 10 USG zum Erlass der angefochtenen Verfügung berechtigt gewesen. Die Störfallverordnung sei auf bestehende Rohrleitungsanlagen nicht an- wendbar. Da sämtliche notwendigen Massnahmen für den Katastro- phenschutz in der Verordnung vom 4. April 2007 über Sicherheitsvor- schriften für Rohrleitungsanlagen (RLSV, SR 746.12) bereits hinrei- chend konkretisiert worden seien, bleibe für die Anordnung von darü- ber hinausgehenden Massnahmen unmittelbar gestützt auf Art. 10 Abs. 1 USG kein Raum mehr. Die fehlende gesetzliche Grundlage habe zur Folge, dass die Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung sachlich gar nicht zuständig gewesen sei und sich letztere daher sogar als nichtig erweise. Sowohl für die Verpflichtung, eine Stu- die über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu erstel- len, als auch für die Auferlegung der damit verbundenen Kosten auf die Beschwerdeführerin fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Ge- stützt auf das Prioritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG müsse eine bestehende Rohrleitungsanlage gegenüber neuen Anlagen nicht wei- chen und die Kosten der Verlegung resp. einer damit verbundenen Stu- die nicht von der Betreiberin der bestehenden Anlage getragen wer- den. D. In ihrer Vernehmlassung vom 12. November 2007 beantragt die Vorin- stanz die Abweisung der Beschwerde. Art. 10 USG sei auch auf Rohr- leitungsanlagen anwendbar und sehe im Vergleich zur Spezialgesetz- Se ite 3
A- 57 81 /2 0 0 7 gebung weitergehende Schutzmassnahmen vor. Das BFE sei mit dem Vollzug von Art. 10 USG betraut und könne - wie geschehen - direkt gestützt darauf Massnahmen zur Risikoreduktion treffen. Unter diesen Umständen könne offenbleiben, ob es auch gestützt auf Art. 1 Abs. 5 StFV zum Erlass der betreffenden Massnahmen zuständig sei. Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu erstellen, ergebe sich direkt aus Art. 10 USG resp. dem Störerprinzip. In der angefochtenen Verfü- gung habe das BFE bloss eine Bezifferung der für die Erstellung der Studie und für die jeweiligen Varianten der Verlegung der Rohrleitung anfallenden Kosten verlangt, ohne sich bereits ausdrücklich über die Kostenverteilung geäussert zu haben. Dessen ungeachtet trage die Beschwerdeführerin die Kosten für die notwendigen Massnahmen ge- mäss Art. 10 USG, da Art. 29 Abs. 1 RLG in dessen Anwendungsbe- reich keine Gültigkeit habe. E. In ihrer Replik vom 24. Januar 2008 macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz habe gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip ver- stossen, indem sie Art. 10 USG direkt auf Rohrleitungsanlagen ange- wendet und sich damit über die Ausführungsvorschriften in der StFV und in der RLSV hinweggesetzt habe. Was die Auferlegung der Kosten für die Studie anbelange, sei das spezialgesetzlich vorgesehene Prio- ritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG und nicht das allgemeine Ver- ursacherprinzip nach Art. 10 USG anwendbar. F. In ihrer Duplik vom 11. Februar 2008 hält die Vorinstanz an ihrer Auf- fassung fest, dass Art. 10 USG unmittelbar auf Rohrleitungsanlagen anwendbar sei. G. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird in den Er- wägungen eingegangen, soweit dies zur Beurteilung der sich stellen- den Fragen notwendig erscheint. Se ite 4
A- 57 81 /2 0 0 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BFE gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnah- me, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 37 VGG nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt. 1.2Die Beschwerdeführerin ist zur vorliegenden Beschwerde berech- tigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 1.3Die Beschwerdeführerin stellt den Subeventualantrag, die Kosten der Studie über Varianten der Leitungsverlegung seien von einem na- mentlich bezeichneten Dritten resp. von der Vorinstanz zu tragen resp. das Geschäft sei an die Vorinstanz mit der verbindlichen Weisung zur Kostenverlegung im vorerwähnten Sinne zurückzuweisen. Die Vorin- stanz hält dem entgegen, dass sich die angefochtene Verfügung zur Kostenverlegung gar nicht äussere. 1.3.1Das Anfechtungsobjekt, d.h. die Verfügung bzw. der Entscheid der unteren Instanz, bildet den Rahmen, welcher den möglichen Um- fang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerde- verfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Ver- fahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun- des, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 149). Ein Antrag, der über das hinaus- geht, was von der Vorinstanz entschieden wurde, oder der mit dem Gegenstand der angefochtenen Verfügung nichts zu tun hat, ist ungül- tig. Ausnahmsweise werden Antragsänderungen und -erweiterungen, die im Zusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen, aus prozess- ökonomischen Gründen jedoch zugelassen. Voraussetzung dafür ist, Se ite 5
A- 57 81 /2 0 0 7 dass einerseits ein sehr enger Bezug zum bisherigen Streitgegen- stand besteht und anderseits die Verwaltung im Laufe des Verfahrens Gelegenheit hatte, sich zu dieser neuen Streitfrage zu äussern (ANDRÉ MOSER in: André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössi- schen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt a.M. 1998, S. 75 Rz. 2.82 ff.). 1.3.2Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung unter anderem verpflichtet, eine Studie zu erstellen, in wel- cher Varianten der Verlegung ihrer Hochdruckgasleitung aufgezeigt würden und welche die finanziellen Aspekte umfasse ("comprenant les aspects financiers"). In ihrer Vernehmlassung führt sie ergänzend aus, sie habe sich damit nicht ausdrücklich zur Kostenverteilung geäussert, sondern von der Beschwerdeführerin bloss eine Bezifferung der Kos- ten für die Erstellung der Studie und für jede Verlegungsvariante ver- langt. 1.3.3Aus der Formulierung im Verfügungsdispositiv lässt sich in der Tat keine Auferlegung der Kosten der Studie auf die Beschwerdeführe- rin entnehmen. Da dieser Aspekt somit nicht Gegenstand der ange- fochtenen Verfügung war, darf das Bundesverwaltungsgericht darüber grundsätzlich auch nicht entscheiden. Die Vorinstanz hat jedoch im Rahmen ihrer Vernehmlassung ausführlich dazu Stellung bezogen und den Standpunkt vertreten, die Beschwerdeführerin habe die Kosten der Studie und weitergehender Massnahmen zu tragen. Es wäre aus prozessökonomischen Überlegungen daher nicht sinnvoll, die Be- schwerdeführerin - in Kenntnis der Auffassung der Vorinstanz - zwecks Erlass einer anfechtbaren Verfügung erneut an letztere zu ver- weisen, zumal es sich bei der aufgeworfenen Frage der Kostentra- gungspflicht um einen Aspekt handelt, welcher einen sehr engen Be- zug zur Verpflichtung zur Erstellung einer Studie aufweist und für die Beschwerdeführerin von zentraler Bedeutung ist. 1.3.4Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach vollumfänglich einzutreten. 1.4Nach Art. 33a Abs. 2 VwVG ist im Beschwerdeverfahren die Spra- che des angefochtenen Entscheides massgebend. Verwenden die Par- teien eine andere Amtssprache, so kann das Verfahren in dieser Spra- che durchgeführt werden. Auf sinngemässes Ersuchen der Beschwer- deführerin und im Einverständnis mit der Vorinstanz wird das vorlie- Se ite 6
A- 57 81 /2 0 0 7 gende Beschwerdeverfahren auf Deutsch durchgeführt, obwohl das vorinstanzliche Verfahren auf Französisch erging. 2. Im vorliegenden Fall unbestritten ist, dass von der Hochdruckgaslei- tung der Beschwerdeführerin in der Industriezone von Givisiez ein teil- weise nicht mehr tolerierbares Sicherheitsrisiko ausgeht. Die Be- schwerdeführerin ist jedoch der Auffassung, die Vorinstanz sei weder unmittelbar gestützt auf Art. 10 USG noch auf Art. 1 Abs. 5 StFV i.V.m. Art. 10 USG zum Erlass der angefochtenen Verfügung berechtigt und somit sachlich auch nicht zuständig gewesen. Die ihr auferlegte Ver- pflichtung, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu unterbreiten, bzw. eine Studie über Varianten der Verlegung der Hoch- druckgasleitung zu erstellen, leite die Vorinstanz in unzulässiger Weise direkt aus Art. 10 USG ab und verletze damit das Gesetzmässigkeits- prinzip. 3. Die Hochdruckgasleitung der Beschwerdeführerin ist eine Rohrlei- tungsanlage und fällt als solche unter die Rohrleitungsgesetzgebung und deren Ausführungsbestimmungen (Art. 1 Abs. 1 RLG; Art. 1 Abs. 2 Bst. a RLG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Rohrleitungsverordnung vom 2. Februar 2000 [RLV, SR 746.11]). Für den Bau, Unterhalt und Betrieb der dem RLG unterstehenden Rohrleitungsanlagen ist das BFE Auf- sichtsbehörde (Art. 16 Abs. 1 RLG; Art. 17 Abs. 1 RLG; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 RLSV i.V.m. Art. 1 Abs. 1 RLSV). Es ordnet die zum Schutz von Personen, Sachen und wichtigen Rechtsgütern erforderlichen Mass- nahmen an (Art. 18 RLG). Es darf jedoch im Rahmen seiner Betriebs- aufsicht nur insoweit Anordnungen im Interesse der Sicherheit treffen, als diese entweder vorläufiger Natur sind oder dadurch die Konzession in ihren zentralen Punkten unberührt bleibt (Urteil des Bundesgerichts 1A.24/1998 vom 28. Oktober 1998 E. 2c in: Schweizerisches Zentral- blatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 100/1999 S. 632 ff.). Die der Beschwerdeführerin vorerst auferlegte Verpflichtung, einen konkre- ten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu unterbreiten, bzw. eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu er- stellen, stellt zweifellos (noch) keinen schwerwiegenden Eingriff in das ihr erteilte Konzessionsrecht dar. Die Vorinstanz ist somit - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - kraft ihrer Aufsichtsfunktion zur Anordnung besagter Massnahmen sachlich zuständig. Se ite 7
A- 57 81 /2 0 0 7 4. Gemäss dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit dürfen Verwaltungstä- tigkeiten einerseits nicht gegen das Gesetz verstossen, andererseits müssen sie sich auf das Gesetz stützen. Verwaltungshandeln, welches nicht auf einem Gesetz beruht, ist - auch wenn es nicht im Wider- spruch zu einem Gesetz steht - unzulässig. Die durch das Gesetzmäs- sigkeitsprinzip bewirkte Bindung der Verwaltungsbehörden an das Ge- setz dient sowohl der Rechtssicherheit, nämlich der Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns, als auch der Rechtsgleichheit, indem durch die Bindung an eine generell-abstrakte Regelung gewährleistet ist, dass die Verwaltungsbehörden in ähnlich gelagerten Fällen gleich ent- scheiden (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 368 ff.). 4.1Art. 10 Abs. 1 USG regelt den Katastrophenschutz. Gemäss dieser Bestimmung trifft, wer Anlagen betreibt oder betreiben will, die bei ausserordentlichen Ereignissen den Menschen oder seine natürliche Umwelt schwer schädigen können, die zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen. Insbesondere sind die ge- eigneten Standorte zu wählen, die erforderlichen Sicherheitsabstände einzuhalten, technische Sicherheitsvorkehren zu treffen sowie die Überwachung des Betriebes und die Alarmorganisation zu gewährleis- ten. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Hochdruckgasleitung eine Anlage im Sinne vorerwähnter Ge- setzesbestimmung betreibt, welche bei einem Störfall zu schwerwie- genden Einwirkungen auf Mensch und Umwelt führen kann; sie ist da- her gehalten, die zur Reduktion des qualifizierten Schädigungs- oder Gefahrenpotentials erforderlichen Schutzmassnahmen zu ergreifen (vgl. bezüglich den einzelnen Elementen zur Bestimmung des Gel- tungsbereichs von Art. 10 USG auch GOTTLIEB WITZIG, Der Geltungsbe- reich von Art. 10 USG und die Störfallverordnung, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 1992 S. 380 ff.). 4.2Mit der Störfallverordnung (StFV) hat der Bundesrat am 27. Febru- ar 1991 gestützt auf Art. 10 sowie Art. 39 Abs. 1 USG Ausführungsbe- stimmungen zu Art. 10 USG erlassen (vgl. HANSJÖRG SEILER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001 [Kommentar USG], Rz. 10 zu Art. 10 USG). 4.2.1Gemäss Art. 1 Abs. 1 StFV soll die besagte Verordnung die Be- völkerung und die Umwelt vor schweren Schädigungen infolge von Se ite 8
A- 57 81 /2 0 0 7 Störfällen schützen. Sie ist indessen nicht anwendbar auf Rohrlei- tungsanlagen, die dem RLG unterstellt sind (Art. 1 Abs. 4 Bst. a StFV). Dieser Ausschluss der StFV gilt jedoch nicht absolut: Für Rohrlei- tungsanlagen, welche nach Inkraftreten der StFV erstellt oder geän- dert werden, muss im Rahmen des Konzessions- und Plangenehmi- gungsverfahrens gemäss der Rohrleitungsverordnung vom 11. Sep- tember 1968 (aRLV, AS 1968 1120, zum vollständigen Quellennach- weis vgl. Art. 24 Ziff. 2 StFV) resp. des Plangenehmigungsverfahrens gemäss RLV eine Einschätzung des möglichen Schadensausmasses infolge von Störfällen nach der StFV sowie eine Risikoermittlung ge- mäss StFV erstellt werden (vgl. Art. 14 Ziff. 16 und Art. 26 Abs. 1 Ziff. 9 aRLV sowie Art. 7 Bst. b und c RLV). Keine Anwendung findet dieser Verweis auf die Hochdruckgasleitung der Beschwerdeführerin, da die- se bereits im Jahre 1978 konzessioniert und in den Jahren 1979 und 1980 gebaut wurde. 4.2.2Art. 1 Abs. 5 StFV sieht für Betriebe oder Verkehrswege, die bei ausserordentlichen Ereignissen die Bevölkerung oder die Umwelt auf eine andere Weise als auf Grund ihrer Stoffe, Zubereitungen, Sonder- abfälle, gefährlichen Güter oder auf Grund gentechnisch veränderter oder pathogener Mikroorganismen schwer schädigen könnten, eine di- rekte Anwendbarkeit der Vorschriften von Art. 10 USG vor. Diese Be- stimmung ist hauptsächlich relevant für Anlagen mit Stoffen, die zwar grundsätzlich ungefährlich sind, aber bei besonderen Ereignissen, na- mentlich im Brandfall, zu erheblichen Umwelteinwirkungen führen kön- nen (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 36 zu Art. 10 USG). Bei Erdgas handelt es sich bereits von seiner Konsistenz her um einen umweltge- fährdenden Stoff. Zudem ergibt sich auch aus der Systematik der Ver- ordnung, dass Rohrleitungsanlagen von besagtem Absatz nicht erfasst sein können, nachdem sie zuvor vom Anwendungsbereich der Verord- nung ausdrücklich ausgenommen worden sind. 4.2.3Es kann somit festgehalten werden, dass die Ausführungsbe- stimmungen der StFV auf die hier in Frage stehende Hochdruckgaslei- tung keine Anwendung finden. Bei diesem Ergebnis kann zwar an sich offen bleiben, ob Art. 1 Abs. 5 StFV in abschliessender Art und Weise bestimmt, in welchen Fällen Art. 10 USG direkt anwendbar ist. Trotz- dem sei auf das Folgende hingewiesen: Eine Vollziehungsverordnung beschränkt sich im Verhältnis zum zugehörigen Gesetz auf sekundä- res Recht und darf damit - im Gegensatz zur gesetzesvertretenden Verordnung - keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einfüh- Se ite 9
A- 57 81 /2 0 0 7 ren (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 14 Rz. 20 ff.). Aufgrund dieser Normenhierarchie kann daher durch eine Vollziehungsverordnung eine Gesetzesbestim- mung weder aufgehoben noch abgeändert werden (vgl. auch ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2005, Rz. 1860). Daraus ist zu schliessen, dass der ausdrückliche Verweis in Art. 1 Abs. 5 StFV auf Art. 10 USG nicht da- hingehend auszulegen ist, in sämtlichen anders gelagerten Fällen, na- mentlich in denjenigen, welche vom Geltungsbereich der Störfallver- ordnung ausgenommen sind, dürfe Art. 10 USG nicht mehr direkt an- gewendet werden. 4.3Art. 10 Abs. 1 USG auferlegt dem Betreiber von Anlagen, von wel- chen ein schweres Schädigungspotential für Mensch und Umwelt aus- geht, die Pflicht zum Ergreifen der notwendigen Schutzmassnahmen (vgl. bereits Ziff. 4.1 hiervor). Das Bundesgericht hat in einem älteren Entscheid (BGE 113 Ib 60 E. 3) festgehalten, dass diese Bestimmung ihren sachlichen Geltungsbereich und die Pflichten des Betreibers zwar mit relativ hoher Abstraktheit definiere, dies indessen ihre unmit- telbare Anwendbarkeit nicht hindere. Es bedürfe daher keiner gestützt auf Art. 10 Abs. 4 USG und allenfalls Art. 39 Abs. 1 USG erlassenen Ausführungsvorschriften auf Verordnungsebene. Die Beschwerdefüh- rerin bringt vor, dass die vom Bundesgericht in BGE 113 Ib 60 wieder- gegebene Auffassung überholt sei. Mit dem zwischenzeitlichen Inkraft- treten der Störfallverordnung bleibe kein Raum mehr für eine direkte Anwendbarkeit von Art. 10 Abs. 1 USG. Ihre Hochdruckgasleitung wer- de vom Anwendungsbereich der StFV vollumfänglich ausgenommen und allfällige zu ergreifende Sicherheitsmassnahmen würden in der RLSV resp. der Verordnung vom 20. April 1983 über Sicherheitsvor- schriften für Rohrleitungsanlagen (AS 1983 579, 1996 2422, aRLSV) hinreichend konkretisiert und abschliessend geregelt. Die Vorinstanz ihrerseits vertritt den Standpunkt, Art. 10 USG sei - ungeachtet der StFV - auch auf Rohrleitungsanlagen unmittelbar anwendbar und sehe im Vergleich zur RLSV weitergehende Schutzmassnahmen vor. 4.3.1Gemäss Art. 52 Abs. 2 Ziff. 2 RLG erlässt der Bundesrat Ausfüh- rungsvorschriften über die Sicherheitsanforderungen für Rohrleitungs- anlagen. Diesem Rechtsetzungsauftrag ist er unter anderem mit Erlass der aRLSV resp. der RLSV (welche am 1. Mai 2007 in Kraft getreten ist) nachgekommen. Die der Beschwerdeführerin auferlegte Verpflich- tung, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu unter- Se it e 10
A- 57 81 /2 0 0 7 breiten, bzw. eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruck- gasleitung zu erstellen, ist in besagter Verordnung nicht ausdrücklich vorgesehen. 4.3.2Hansjörg Seiler hat früher die Auffassung vertreten, dass eine Anlage als sicher genug im Sinne von Art. 10 USG gelte, falls die Si- cherheitsvorschriften gemäss der aRLSV eingehalten würden. Die Rechtssicherheit würde zu stark leiden, wenn trotz Einhaltung der gel- tenden Sicherheitsvorschriften im Einzelfall zusätzliche Massnahmen verlangt würden (SEILER, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der Bewertung technischer Risiken, insbesondere am Beispiel des Voll- zugs von Art. 10 USG, in: Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins [ZBJV] 130/1994 S. 22 f.). Diese Meinung hat er zwischenzeitlich revi- diert: Art. 10 USG sei eine Auffangvorschrift und kumulativ anwendbar zu spezialgesetzlichen Vorschriften. Auch die Einhaltung aller spezial- gesetzlich vorgeschriebenen Massnahmen bewirke nicht unbedingt eine genügende Risikoreduktion. Weise eine Anlage gemäss den Kri- terien von Art. 10 Abs. 1 USG ein zu hohes Risiko auf, verlange letzte- re Bestimmung zusätzliche Massnahmen (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 17 sowie Rz. 67 ff. zu Art. 10 USG). Die gleiche Ansicht wird auch an anderer Stelle vertreten: Mit Blick auf das Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) verpflichteten Art. 10 USG und die StFV die Inhaber bzw. die Vollzugsbehörden, umfassende Risikobeurteilungen vorzunehmen und gestützt darauf auch dann noch (zusätzliche) Massnahmen zu treffen bzw. anzuordnen, wenn formell die einzelnen Anforderungen der anwendbaren Spezialgesetzgebungen an die Anlage bereits erfüllt seien (WITZIG, a.a.O., S. 389). 4.3.3Die StFV findet auf (vor ihrem Inkrafttreten bereits bestehende) Rohrleitungsanlagen keine Anwendung. Die RLSV ihrerseits enthält keine Ausführungsbestimmungen zu Art. 10 USG, sondern konkreti- siert einzig die Rohrleitungsgesetzgebung im Bereich der zu beach- tenden Sicherheitsvorschriften. Dies tut sie jedoch nicht in abschlies- sender Art und Weise: So kann gemäss Art. 6 Abs. 1 RLSV die Auf- sichtsbehörde im Einzelfall zum Schutz von Personen und Sachen zu- sätzliche Massnahmen anordnen, die über die von ihr aufgestellten Anforderungen hinausgehen. 4.3.4Angesichts der vielfach komplexen und ungewissen Situationen, welche im Rahmen des Katastrophenschutzes auftreten können, lässt es sich nicht vermeiden, dass - zugunsten der Einzelfallgerechtigkeit - Se it e 11
A- 57 81 /2 0 0 7 auf Gesetzes- oder Verordnungsebene bei der Rechtssicherheit und der damit verbundenen Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit des Verwaltungshandelns Abstriche gemacht werden müssen (vgl. zum Spannungsfeld zwischen Rechtssicherheit und Einzelfallgerechtigkeit auch: TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 19 Rz. 26 ff.). Es muss daher zuläs- sig sein, gestützt auf eine Generalklausel auf Gesetzesebene (Art. 10 Abs. 1 USG) zusätzliche Schutzmassnahmen anzuordnen, falls - wie vorliegend - die entsprechende Vollziehungsverordnung (StFV) nicht anwendbar ist und die Ausführungsbestimmungen zur Rohrleitungsge- setzgebung (RLSV) das zur Risikobehebung als erforderlich und ge- eignet eingestufte Instrumentarium nicht zur Verfügung stellen. Dies hat umso mehr zu gelten, wenn die anwendbare Verordnung - wie dies bei der RLSV der Fall ist - die zu ergreifenden Schutzmassnahmen nicht abschliessend regelt. 4.4Die Vorinstanz war somit grundsätzlich berechtigt, unmittelbar ge- stützt auf Art. 10 Abs. 1 USG Schutzmassnahmen bzw. Vorabklärun- gen dazu anzuordnen. Art. 10 Abs. 1 USG schreibt bloss ein zu errei- chendes Ziel (tragbares Risiko) vor, ohne festzulegen, auf welchem Weg dieses Ziel zu erreichen ist; er enthält bloss eine exemplarische Aufzählung von Massnahmen, die aber weder abschliessend noch in jeder Hinsicht verbindlich ist (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 71 zu Art. 10 USG; vgl. auch bereits Ziff. 4.1 hiervor). Risikoreduzierende Massnahmen können neben Sicherheitsvorkehrungen technischer und/oder anderer Natur als ultima ratio sowohl die Einstellung des Be- triebs als auch eine Versetzung der gefährlichen Anlage beinhalten. Die Anordnungen, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnah- men zu unterbreiten bzw. eine Studie über Varianten der Leitungsver- legung zu erstellen, werden daher als entsprechende Vorbereitungs- handlungen zu vorerwähnten Massnahmen ohne weiteres von Art. 10 Abs. 1 USG miterfasst (zur Verlegungspflicht vgl. Ziff. 6 nachfolgend). 5. Die Beschwerdeführerin macht Nichtigkeit der Verfügung der Vorin- stanz wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit resp. Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips geltend. 5.1In der Regel bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung nur deren Anfechtbarkeit. Nichtigkeit ist ausnahmsweise dann anzunehmen, wenn ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegt, dieser Mangel offen- kundig oder zumindest leicht erkennbar ist und die Annahme der Nich- Se it e 12
A- 57 81 /2 0 0 7 tigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet. Sachliche Unzu- ständigkeit stellt einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei denn, der verfü- genden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Ent- scheidungsgewalt zu. Schwer wiegende inhaltliche Mängel haben in der Regel nur die Anfechtbarkeit der Verfügung zur Folge (HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 951 ff. mit Hinweisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 31 Rz. 15 ff.). 5.2Wie bereits aufgezeigt, ist die Vorinstanz kraft ihrer Aufsichtsfunk- tion im Bereich der Rohrleitungsanlagen für den Vollzug von Art. 10 USG sachlich zuständig (vgl. Ziff. 3 hiervor sowie SEILER, in: Kommen- tar USG, Rz. 86 zu Art. 10 USG) und im Rahmen dieser Gesetzesbe- stimmung grundsätzlich berechtigt, Schutzmassnahmen bzw. Vorab- klärungen dazu anzuordnen. Da es somit schon an der Grundvoraus- setzung der fehlerhaften Verfügung mangelt, fällt Nichtigkeit als Rechtsfolge ausser Betracht. 6. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass es keine gesetzliche Grund- lage gebe, um sie zur Verlegung ihrer Hochdruckgasleitung zu ver- pflichten, und daher von ihr auch nicht verlangt werden könne, eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen. Aufgrund des Prioritätsprinzips gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG müsse ihre Leitung gegenüber neuen Anlagen nicht weichen. Die Vorinstanz hält dem ent- gegen, dass Art. 29 Abs. 1 RLG nur die Kostenauferlage regle; die Ver- pflichtung der Beschwerdeführerin, eine Studie zu erstellen, ergebe sich unmittelbar aus Art. 10 USG resp. dem Störerprinzip. 6.1Art. 29 Abs. 1 RLG sieht vor, dass - wenn eine neue Rohrleitungs- anlage bestehende Verkehrswege, Leitungen oder andere Anlagen be- einträchtigt oder neue derartige Anlagen eine bestehende Rohrlei- tungsanlage beeinträchtigen - unter Vorbehalt abweichender Vereinba- rungen die Kosten aller Massnahmen, die zur Behebung der Beein- trächtigung erforderlich sind, auf die neue Anlage fallen. Gemäss die- sem sogenannten Prioritätsprinzip sind somit sämtliche Kosten vom neu Hinzutretenden zu tragen (vgl. Botschaft zum RLG, BBl 1962 791). 6.2Das Störerprinzip, welches sich aus dem Verhältnismässigkeits- prinzip ableitet, besagt, dass der unmittelbare Verursacher eines poli- zeiwidrigen Zustandes einen polizeilichen Eingriff zu dulden oder die Massnahmen zu treffen hat, die zur Behebung dieses Zustandes erfor- derlich sind. Als Zustandsstörer gilt dabei, wer die rechtliche oder tat- Se it e 13
A- 57 81 /2 0 0 7 sächliche Herrschaft über eine Sache hat, welche die öffentliche Ord- nung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (vgl. SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 2 USG; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 54 Rz. 17 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2488 ff.). 6.3Nach Art. 10 Abs. 1 USG muss der Inhaber einer gefährlichen An- lage für die erforderlichen Sicherheitsmassnahmen sorgen. Weil nur er Normadressat dieser Bestimmung ist, kann die Vollzugsbehörde Mass- nahmen nur von ihm verlangen. Aus dem Störerprinzip ergibt sich, dass betroffene Dritte (Nachbarn einer gefährlichen Anlage) grund- sätzlich nicht verpflichtet sind, Massnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um die Risiken zu reduzieren, die von der Anlage ausgehen. Dies gilt auch dann, wenn Sicherheitsmassnahmen nur deshalb erforderlich werden, weil das Nachbargrundstück überbaut oder intensiver als bis- her genutzt wird und das Risiko in der Umgebung zunimmt. Anders verhält es sich nur in Fällen, in welchen eine besondere gesetzliche Grundlage besteht, wonach in der Nachbarschaft belastender Anlagen bestimmte Bauten nicht oder nur eingeschränkt zulässig sind oder Dritte bestimmte Schutzmassnahmen treffen müssen. Eine solche Re- gelung findet sich beispielsweise in den Art. 20 bis 22 USG, gemäss welchen von übermässigen Lärmimmissionen betroffene Grundeigen- tümer anstelle des Lärmverursachers Schutzmassnahmen an ihren Bauten zu ergreifen haben (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 37 und Rz. 41 zu Art. 10 USG sowie Rz. 33 zu Art. 2 USG; HANSJÖRG SEILER, Rechtsgutachten zu Handen des Bundesamtes für Verkehr zu Fragen betreffend Störfallvorsorge und Raumplanung, Münsingen 2005, S. 10 ff.). 6.4Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin und Betreiberin der Hochdruckgasleitung Zustandsstörerin und hat als solche grundsätz- lich gestützt auf Art. 10 Abs. 1 USG die erforderlichen Sicherheits- massnahmen zu ergreifen. Daran würde sich nur dann etwas ändern, wenn diese Massnahmenpflicht kraft einer besonderen gesetzlichen Regelung (ausnahmsweise) einem Dritten auferlegt würde. Eine sol- che ist jedoch auch im von der Beschwerdeführerin angeführten Art. 29 Abs. 1 RLG (zu dessen Anwendbarkeit vgl. Ziff. 7 nachfolgend) nicht ersichtlich, regelt diese Bestimmung - entsprechend ihrem Rand- titel - doch ausdrücklich nur die Tragung der Kosten allfälliger Mass- nahmen. Se it e 14
A- 57 81 /2 0 0 7 6.5Aus vorstehenden Ausführungen ergibt sich somit, dass die Be- schwerdeführerin kraft ihrer allgemeinen Massnahmenpflicht von der Vorinstanz auch verpflichtet werden kann, eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen. 7. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, dass es an einer ge- setzlichen Grundlage fehle, um ihr die Kosten einer allfälligen Verle- gung ihrer Hochdruckgasleitung und einer Studie über Varianten der Leitungsverlegung aufzuerlegen. Vielmehr hätten diese Kosten ge- stützt auf Art. 29 Abs. 1 RLG diejenigen zu tragen, welche die Indus- triezone von Givisiez zu überbauen beabsichtigen. Die Vorinstanz wendet ein, die Beschwerdeführerin habe als Betreiberin der Anlage die Kosten der Studie und allfälliger Massnahmen zu tragen, gelte im Anwendungsbereich von Art. 10 USG doch das Verursacherprinzip und nicht das Prioritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG. 7.1Gemäss dem im Bereich des Umweltrechts allgemein gültigen und in Art. 2 USG ausdrücklich normierten Verursacherprinzip hat die Kos- ten von Massnahmen zu tragen, wer sie verursacht hat. Diese Kosten- tragungspflicht ist von der durch das Störerprinzip geregelten Realleis- tungs- und Duldungspflicht auseinanderzuhalten. Das Verursacherprin- zip besagt nur, dass der Verursacher einer Massnahme deren Kosten trägt, legt aber nicht fest, ob und durch wen Massnahmen zu treffen sind. Immerhin ist die Person des Störers häufig mit jener des Verursa- chers identisch, d.h. der Störer trägt grundsätzlich auch die Durchfüh- rungs- und Duldungskosten der Massnahmen. Auch die Rechtspre- chung knüpft häufig an den Störerbegriff an, wenn zu bestimmen ist, wer die Kosten für Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemäs- sen Zustands zu tragen hat (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 54 Rz. 25 ff.; SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 9, Rz. 30 sowie Rz. 65 [mit Hinweisen] zu Art. 2 USG). Andere bundesrechtliche Bestimmungen, die Ausnah- men vom Verursacherprinzip enthalten, gehen Art. 2 USG vor, wenn sie dem USG in der Normenhierarchie übergeordnet sind oder auf gleicher Stufe stehen und gegenüber dem USG leges posteriores oder speciales sind (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 28 zu Art. 2 USG). Eine solche anderweitige Bestimmung sieht die Beschwerdeführerin in Art. 29 Abs. 1 RLG, wonach bei einem Zusammentreffen einer neuen Anlage mit einer bestehenden Rohrleitung sämtliche damit verbunde- nen Kosten von der neuen Anlage zu tragen sind (sogenanntes Priori- tätsprinzip; vgl. bereits Ziff. 6.1 hiervor). Se it e 15
A- 57 81 /2 0 0 7 7.2Für die Rangordnung zwischen Normen der gleichen Erlassstufe sind zwei Regeln massgebend: Der Vorrang der lex posterior gegen- über der lex prior sowie der Vorrang der lex specialis gegenüber der lex generalis. Diese beiden Regeln führen im Falle eines älteren Spe- zialgesetzes zu widersprüchlichen Ergebnissen; diesfalls muss durch Auslegung ermittelt werden, ob die lex-specialis-Regel oder die lex- posterior-Regel Anwendung findet (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 8 zu Art. 3 USG). Eine solche Normenkollision setzt jedoch in der Regel voraus, dass die betrachteten Normen die gleiche Regelungsstruktur haben; daran fehlt es, wenn eine blosse Finalnorm mit einer unmittel- bar anwendbaren Rechtsregel in Widerspruch steht, geht doch dies- falls grundsätzlich letztere vor (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 15 ff. zu Art. 3 USG). 7.2.1Art. 2 USG ist keine unmittelbar anwendbare Bestimmung, son- dern bedarf einer gesetzlichen Konkretisierung, um einem Verursacher Kosten auferlegen zu können. Spezialgesetzliche Ausnahmen vom Verursacherprinzip gehen deshalb vor, auch wenn sie älter sind (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 31 zu Art. 3 USG). Soweit jedoch das Umweltschutzgesetz jemandem die Pflicht zur Ergreifung der notwen- digen Massnahmen auferlegt, gilt dieser als Verursacher und hat nach Art. 2 USG die Kosten dieser Massnahmen grundsätzlich selber zu tra- gen (URP 1996 S. 331; URP 1993 S. 87). Aus der der Beschwerdefüh- rerin durch Art. 10 Abs. 1 USG auferlegten Massnahmenpflicht (vgl. Ziff. 6.4 hiervor) lässt sich daher (unter Vorbehalt anderweitiger, dem Verursacherprinzip allenfalls vorgehender Kostenregelungen) in Ver- bindung mit Art. 2 USG eine hinreichend konkrete Kostentragungs- pflicht ableiten. 7.3Art. 2 USG und Art. 29 Abs. 1 RLG stehen somit in einem Norm- konflikt, welcher gemäss der lex-posterior-Regel grundsätzlich zuguns- ten des USG als dem jüngeren Erlass ausfallen muss. Art. 29 Abs. 1 RLG kann jedoch unter Umständen Art. 2 USG vorgehen, wenn es sich um ein älteres Spezialgesetz handelt. Ob das der Fall ist, kann nicht nach einer allgemeinen Regel beurteilt werden; vielmehr ist ins- besondere aufgrund einer Auslegung des neueren USG zu bestim- men, ob dadurch die ältere Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 RLG aus- ser Kraft gesetzt werden sollte oder nicht (vgl. auch BGE 123 II 534 E. 2c und E. 2d sowie BGE 96 I 485 E. 4 und E. 5). Se it e 16
A- 57 81 /2 0 0 7 7.3.1Beim Vorrang der lex specialis ist zu beachten, dass die Fest- stellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei Rechtsnormen zuein- ander stehen, oft bereits Ausdruck einer Wertung ist. Es handelt sich dabei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip; massgeblich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zu einer anderen Rechtsnorm als Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 220). Art. 2 USG regelt (im Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 USG) die Auferlage von Kosten, welche durch Massnahmen zum Schutz der Umwelt anfallen, und ist insofern lex specialis. Art. 29 Abs. 1 RLG wiederum betrifft zwar nur die Kostentragung bei einem Zusam- mentreffen von Rohrleitungen mit anderen Anlagen (lex specialis), er- fasst aber neben den Kosten für Massnahmen zum Schutz der Umwelt auch solche zur Behebung von Beeinträchtigungen allgemeiner (wohl vor allem baulicher) Natur (lex generalis). Unter diesen Umständen vermag aber die lex-specialis-Regel zur Lösung des Normkonfliktes nichts beizutragen. 7.3.2Sinn und Zweck des Umweltschutzgesetzes ist der Schutz von Mensch und Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Im Sinne der Vorsorge sind diese Einwirkungen frühzeitig zu begrenzen (vgl. Art. 1 USG). Dieses sogenannte Vorsorgeprinzip hat der Gesetz- geber im Bereich des Katastrophenschutzes in Art. 10 Abs. 1 USG konkretisiert. Das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG stellt zwar zunächst ein Prinzip zur Anlastung der Kosten von Umweltschutz- massnahmen dar, entfaltet aber mittelbar auch verhaltenslenkende Wirkung: Wer damit rechnen muss, für Massnahmen zur Begrenzung von Einwirkungen zur Kasse gebeten zu werden, dürfte vermehrt dar- auf achten, schon die Einwirkungen zu vermeiden. Insofern wirkt das Verursacherprinzip als Ergänzung zum Vorsorgeprinzip (PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Januar 2003 [Kom- mentar USG], Rz. 42 zu Art. 1 USG). Unter diesem Blickwinkel ent- spricht es auch Sinn und Zweck des USG, im Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 USG das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG anzu- wenden, um damit dem Vorsorgeprinzip zusätzlich Nachachtung zu verschaffen. Auch Lehre und Rechtsprechung folgen (im Ergebnis) die- ser Auffassung, betrachten sie doch die Kostentragungspflicht als in der Massnahmenpflicht des Inhabers einer gefährlichen Anlage ge- mäss Art. 10 Abs. 1 USG mitenthalten (vgl. bereits Ziff. 7.1 sowie Ziff. 7.2.1 hiervor sowie SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 35 ff. zu Art. 2 USG sowie Rz. 39 und Rz. 141 zu Art. 10 USG). Se it e 17
A- 57 81 /2 0 0 7 7.4Von diesem Ergebnis wäre allenfalls dann abzuweichen, wenn das jüngere USG ausdrücklich andere Gesetze vorbehält oder darauf ver- weist (vgl. BGE 124 I 176 E. 5 c/bb). Art. 3 Abs. 1 USG besagt, dass strengere Vorschriften in anderen Gesetzen vorbehalten bleiben. Dar- aus ergibt sich als Umkehrschluss, dass das USG vorgeht, wenn die andere (ältere) Norm weniger streng ist. Diese Bestimmung enthält so- mit eine gesetzgeberische Grundentscheidung für einen möglichst strengen Umweltschutz (vgl. auch SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 9 f. zu Art. 3 USG). Das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG dient - wie vorstehend ausgeführt - im Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 USG unter anderem der indirekten Verhaltenslenkung durch Kosten- auferlage und führt damit zu einem besseren Katastrophenschutz als die Regelung in Art. 29 Abs. 1 RLG (welche die Kosten gemäss dem Grundsatz der Priorität unter Umständen externalisiert, indem diese dem Betreiber der neuen und nicht zwingend dem Inhaber der gefähr- lichen Rohrleitungsanlage auferlegt werden). Art. 2 USG muss daher auch in dieser Hinsicht Vorrang haben. 7.5Gestützt auf vorstehende Erwägungen hat das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG im Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 USG daher der Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 RLG vorzugehen. Die Be- schwerdeführerin ist somit nicht nur verpflichtet, eine Studie über Vari- anten der Leitungsverlegung zu erstellen, sondern muss auch die da- mit verbundenen Kosten tragen. 7.6Anzufügen bleibt noch Folgendes: Die Beschwerdeführerin akzep- tierte im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens für den Bau der Hochdruckgasleitung im Februar 1979 die von der CIG (Consortium de la nouvelle zone industrielle du Grand Fribourg [welchem auch die Ge- meinde Givisiez angehört]) aufgestellten Forderungen, wonach sie die Kosten für die notwendigen Sicherheitsmassnahmen sowie die auf- grund der Bautätigkeit der CIG allenfalls erforderliche Leitungsverle- gung zu übernehmen habe und sich der zukünftigen Planung in der In- dustriezone nicht widersetze (vgl. Plangenehmigungsverfügung vom 27. Februar 1979, Ziff. 2.12). Auch die Privaten sind im Rechtsverkehr mit den staatlichen Behörden an den Grundsatz von Treu und Glauben gebunden und dürfen sich nicht widersprüchlich verhalten; entspre- chendes Verhalten bleibt ohne Rechtsschutz (Art. 5 Abs. 3 der Bun- desverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., Rz. 712; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 22 Rz. 19). Vor- liegend hat die Beschwerdeführerin ihre Zusagen zwar nicht gegen- Se it e 18
A- 57 81 /2 0 0 7 über einer Behörde, sondern gegenüber einem Dritten getätigt; weiter kann nicht abschliessend beurteilt werden, ob damit auch Zusicherun- gen bezüglich der Industriezone von Givisiez abgegeben wurden. Dessen ungeachtet zeigt das Verhalten der Beschwerdeführerin auf, dass sie sich im Zeitpunkt des Baus ihrer Hochdruckgasleitung der Problematik der zukünftigen Bautätigkeit in der näheren Umgebung der Leitung und der damit verbundenen Mehrkosten für zusätzliche Schutzmassnahmen durchaus bewusst war. Auch unter diesem Ge- sichtspunkt erscheint die Auferlage der Kosten auf sie gerechtfertigt. 8. Die Beschwerdeführerin kann jedoch nur dann zur Unterbreitung eines konkreten Vorschlages für Sicherheitsmassnahmen technischer und/ oder anderer Natur sowie zur Erstellung einer Studie über Varianten der Leitungsverlegung und zur Übernahme der damit verbundenen Kosten verpflichtet werden, wenn sich diese angeordneten Massnah- men als verhältnismässig erweisen. 8.1Eine Verwaltungsmassnahme ist dann verhältnismässig, wenn sie geeignet und erforderlich ist und in einem vernünftigen Verhältnis zu den Einschränkungen steht, die den Privaten allenfalls auferlegt wer- den (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 21 Rz. 1). Angesichts der erhebli- chen Unbestimmtheit von Art. 10 USG (vgl. bereits Ziff. 4.4 hiervor) kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit in dessen Anwen- dungsbereich entscheidende Bedeutung zu. Als zusätzliche Sicher- heitsmassnahmen können Massnahmen angeordnet werden, welche geeignet und erforderlich sind, um das von einer Anlage ausgehende Risiko auf ein tragbares Mass zu reduzieren. Die Behörde wird mit Vorteil Vorschläge des Anlageninhabers einholen, da bei komplexen Anlagen ohne dessen spezifisches Fachwissen kaum erfolgsverspre- chende Detailanordnungen durch Aussenstehende möglich sind (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 66 und Rz. 104 zu Art. 10 USG). 8.2Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung vorerst nur verpflichtet, einen konkreten Vorschlag für eine Reduktion des von ihrer Anlage ausgehenden Risikos zu unterbreiten, und in einem zweiten Schritt, unter Einbezug der involvierten Fachbe- hörden eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen. Bei diesen angeordneten Vorabklärungen handelt es sich ohne weite- res um geeignete Vorkehren, um - zumindest mittelbar - eine Risikore- duktion herbeizuführen, können doch gestützt auf die erzielten Ergeb- Se it e 19
A- 57 81 /2 0 0 7 nisse konkrete Schutzmassnahmen eingeleitet werden. Zugleich stel- len diese Anordnungen eine mildere Massnahme dar, als wenn die Vorinstanz von Anfang an und in verbindlicher Art und Weise konkrete (für die Beschwerdeführerin kostenintensivere) Sicherheitsmassnah- men anordnen würde; damit sind auch die Anforderungen an die Eig- nung und Zumutbarkeit eingehalten. Ob eine allfällige Verlegung der Hochdruckgasleitung (als ultima ratio) eine verhältnismässige Lösung darstellt, braucht im vorliegenden Stadium, in welchem es nur die Ver- hältnismässigkeit der angeordneten Vorabklärungen zu untersuchen gilt, nicht weiter geprüft zu werden. 9. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzu- weisen. 10. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter- liegende Partei, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.- festzusetzen und mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss zu verrech- nen. Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge- richt [VGKE, SR 173.320.2]). Se it e 20
A- 57 81 /2 0 0 7 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- verrechnet. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. Dieses Urteil geht an: -die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) -die Vorinstanz (Einschreiben) -das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter:Der Gerichtsschreiber: André MoserLars Birgelen Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Se it e 21