B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-5112/2011
U r t e i l v o m 2 0 . A u g u s t 2 0 1 2 Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz), Richter Alain Chablais, Richter Markus Metz, Gerichtsschreiberin Nina Dajcar.
Parteien
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Kostenverfügung.
A-5112/2011 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit Kostenverfügung vom 20. Juli 2011 hat das Bundesamt für Zivilluft- fahrt (BAZL) der Lions Air AG für die Anpassung ihres Luftverkehrsbetrei- berzeugnisses (Aircraft Operators Certificate, AOC) eine Gebühr von Fr. 50'000.– in Rechnung gestellt. Diese Anpassung war durch die Inte- gration eines Flugzeugs in das AOC der Lions Air AG ausgelöst worden. Das BAZL verrechnete dafür knapp 280 Arbeitsstunden zu einem Stun- denansatz von Fr. 180.–, reduzierte jedoch die resultierende Summe, um die Obergrenze von Fr. 50'000.– gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. b der Verord- nung über die Gebühren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt vom 28. Sep- tember 2007 (GebV-BAZL, SR 748.112.11) einzuhalten. B. Dagegen erheben die Lions Air AG und die Sky Jet AG (nachfolgend: Be- schwerdeführerinnen) mit Schreiben vom 14. September 2011 Beschwer- de beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen, die Kostenverfügung des BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) vom 20. Juli 2011 sei vollumfänglich aufzuheben, eventuell sei der Betrag erheblich herabzusetzen. Zum Hintergrund des Verfahrens äussern sich die Beschwerdeführerin- nen wie folgt: Die Sky Jet AG operiere seit 1974 gewerbsmässig und mit eigenem Personal, seit 1993 mit einem Flugzeug des Typs Hawker 800 (nachfolgend: Hawker). Im Jahr 2009 habe sie ihr AOC aufgegeben und sich aus Synergiegründen dem AOC der Swiss Private Aviation AG ange- schlossen. Diese habe aber Ende 2010 bekannt gegeben, sie werde den Betrieb einstellen. In der Folge habe die Sky Jet AG beschlossen, den Hawker und das Personal unter dem AOC der Lions Air AG zu operieren. Das dazu veranlasste vorinstanzliche Verfahren zur Anpassung des AOC sei zu aufwändig gewesen und habe zu lange gedauert, weshalb sie die Gebührenrechnung von Fr. 50'000.– nicht hinnehmen könnten. Sodann behielten sie sich eine Staatshaftungsklage vor, weil sie den Betrieb des Hawker aufgrund der langen Verfahrensdauer vorübergehend hätten ein- stellen müssen. Die Beschwerdeführerinnen argumentieren, im vorliegenden Fall sei es um eine Art Fusion der beiden bestehenden AOC der Swiss Private Avia- tion AG und der Lions Air AG respektive um den blossen Transfer des be- stehenden Flugbetriebs mit der Hawker ins AOC der Lions Air AG gegan- gen, weshalb kein aufwändiges Verfahren angebracht gewesen sei. Das Gesuch sei aber behandelt worden wie ein vollkommen neuer Antrag ei-
A-5112/2011 Seite 3 nes unerfahrenen Betreibers, mit einem Flugzeug, das noch nie zugelas- sen und mit Personal, welches noch nie von der Vorinstanz geprüft wor- den sei. Dies sei übertrieben gewesen und stelle aus verschiedenen Gründen eine rechtsungleiche Behandlung im Vergleich zu unerfahrenen Betreibern dar. So habe die Sky Jet AG vom 1. April 1998 bis 12. Juni 2009 über ein eigenes AOC verfügt. Der Hawker sei schon in einem gel- tenden schweizerischen AOC erfasst gewesen, ein Grossteil der Doku- mente habe schon bestanden und der Betrieb sei seit Jahren erprobt ge- wesen. Weite Teile des bestehenden AOC der Lions Air AG hätten unter gewissen Anpassungen der Schnittstellen unverändert weiter gelten kön- nen, ebenso die flugzeugtyp-spezifischen Teile für den Hawker, für den bereits ein genehmigtes Betriebshandbuch bestanden habe. Die Be- triebshandbücher habe die Vorinstanz nicht nur bezüglich sicherheitsrele- vanter Aspekte und neuer Schnittstellen korrigieren lassen, sondern auch bloss redaktionelle Änderungen gefordert. Ebenso habe schon ein War- tungsprogramm für den Hawker existiert und die Crew sei seit Jahrzehn- ten von den Aufsichtsbehörden akzeptiert gewesen. Trotzdem habe die Vorinstanz einen Neuimport des Hawker verlangt, den sogenannten Post- holder Training trotz langjähriger Mitarbeit neu überprüft und den bereits bisher für den Hawker zugelassenen Simulator neu zugelassen. Insge- samt sei die Vorinstanz mit überspitztem Formalismus vorgegangen, was sich auch darin geäussert habe, dass sie auf die Einhaltung des soge- nannten 5-Phasen-Modells bestanden habe, obwohl dieses eigentlich nur für neu zuzulassende Flugzeuge angewendet werde. C. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 19. Dezember 2011 die Abweisung der Beschwerde. Sie legt die Gründe für den Umfang der vorgenommenen Prüfung dar und vertritt die Ansicht, sie habe ihr Prüfungsermessen nicht überschritten, sondern die eingereichten Unter- lagen entsprechend den gesetzlichen Voraussetzungen beurteilt, wofür der genannte Zeitaufwand notwendig gewesen sei: Die Betriebsbewilligung und das AOC der Sky Jet AG seien 2009 aufge- hoben worden, weil sich diese der Swiss Private Aviation AG angeschlos- sen habe. Die Lions Air AG habe zwar über eine Betriebsbewilligung und ein AOC verfügt, darin seien aber nur Flugzeuge aufgenommen gewesen, die sich vom Hawker deutlich unterscheiden würden. Dieser habe des- halb vollständig neu ins AOC aufgenommen werden müssen, so dass kei- ne einfache Zusammenlegung der bestehenden Dokumente möglich ge- wesen sei. Vielmehr sei zu prüfen gewesen, ob der neu zusammenge-
A-5112/2011 Seite 4 setzte Gesamtbetrieb, insbesondere aufgrund der neuen Schnittstellen, tauglich sei. Da dies sämtliche Bereiche betreffen würde, sei alles zu prü- fen gewesen. Zwar habe ein Teil der bisherigen Betriebshandbücher übernommen werden können, davon sei aber nicht alles auf dem neusten Stand gewesen. Sodann seien durch Stichproben Inkonsistenzen ent- deckt worden. Das Assessment des Postholders Training entspräche der Praxis der Vorinstanz, zumal der Postholder Training in der Swiss Private Aviation AG diesen Posten nicht bekleidet habe und es sich um einen Po- sitionswechsel handle. Der bisherige Simulator sei vorgängig noch nicht hinsichtlich der neuen formalen Anforderungen geprüft worden. Das Ver- fahren habe nicht zügiger durchgeführt werden können, weil die erforder- lichen Unterlagen zu Beginn nicht vollständig und entsprechend den for- malen Angaben eingereicht worden seien; diese seien erst Ende Juni 2011 vollständig gewesen. Das angewendete 5-Phasen-Modell habe al- lein der administrativen Strukturierung gedient. D. Die Beschwerdeführerinnen bestätigen in ihrer Stellungnahme vom 7. März 2012 die in der Beschwerdeschrift gestellten Anträge. Zusätzlich stellen sie den Antrag, die Parteien seien zu einer Referentenaudienz vor- zuladen, begründen diesen Antrag aber nicht. Im Übrigen konkretisieren sie, weshalb die Prüfung durch die Vorinstanz zu umfangreich gewesen sei. E. Das Bundesgericht entschied im Urteil 2C_840/2011 vom 30. April 2012, ob die Vorinstanz für die Prüfung von Betriebshandbüchern Gebühren nach Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL (Maximalgebühr Fr. 50'000.–) in Rechnung hätte stellen dürfen oder ob sie die Gebühr aufgrund der Be- stimmung von Art. 42 Abs. 2 GebV-BAZL (Maximalgebühr Fr. 10'000.–) hätte bemessen müssen. Es führt dazu zusammengefasst Folgendes aus: Die Betriebshandbücher stellten eine von verschiedenen Voraussetzun- gen für die Erlangung eines AOC dar. Deren Überprüfung sei deshalb le- diglich ein Teilaspekt bei der Prüfung der Voraussetzungen für die Ertei- lung bzw. Erneuerung des AOC. Dementsprechend könne die Gebühr für die Prüfung der Betriebshandbücher lediglich einen Teil der Gesamtge- bühr für die Änderung oder Erneuerung des AOC betragen (E. 3.1). Die Gebühr für die Erteilung des AOC gemäss Art. 39 GebV-BAZL bestimme den Gesamtrahmen für alle Elemente des AOC. In Art. 42 Abs. 2 GebV-
A-5112/2011 Seite 5 BAZL sei dazu eine Teiltätigkeit der Behörden, die im Rahmen des AOC anfallen könne, nämlich die Genehmigung der Betriebshandbücher, spe- ziell geregelt. Dies bedeute, dass für die anderen behördlichen Massnah- men im Rahmen der AOC-Erteilung bzw. Überprüfung ein Gebührenrah- men von bis zu maximal Fr. 40'000.– bestehe, d.h. Fr. 50'000.– Maximal- gebühr für die gesamte AOC-Anpassung abzüglich der Maximalgebühr von Fr. 10'000.– für die Betriebshandbücher (E. 3.2 in fine). F. Das Bundesverwaltungsgericht fragt die Vorinstanz mit Verfügung vom 14. Mai 2012 an, ob sie vor dem Hintergrund dieses bundesgerichtlichen Urteils an ihrer Kostenverfügung festhalten wolle. Gegebenenfalls sei zu erläutern, in welchem Umfang der Aufwand der AOC-Anpassung auf die Prüfung der Betriebshandbücher entfallen sei. Zudem seien die noch nicht eingereichten Kostenverfügungen Nr. 798373081 vom 29. April 2011 (Halterwechsel), Nr. 798373154 vom 3. Mai 2011 (Prüfung der Minimal Equipment List [MEL] für den Hawker; Bestandteil OM-B) und Nr. 798376350 vom 10. Juni 2011 (Postholder Assessment) nachzurei- chen und darzulegen, inwieweit es sich hierbei um Gebühren für Aufwen- dungen im Zusammenhang mit der AOC-Anpassung handle, und ob die- se der Prüfung der Betriebshandbücher oder anderen Aufwendungen zu- zurechnen seien. G. Die Vorinstanz begründet in ihrer Stellungnahme vom 11. Juni 2012, wes- halb sie an der angefochtenen Kostenverfügung festhalte. Die Beschwer- deführerinnen hätten die Aufnahme eines zusätzlichen Flugzeugs auf das AOC der Lions Air AG beantragt, weshalb es sich um eine Änderung des AOC gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL handle. Hierbei habe auch eine teilweise Überprüfung der Betriebshandbücher erfolgen müssen, da die korrekte Einbettung des zusätzlichen Flugzeugtyps in die Organisati- onsstruktur und die vorgegebenen Abläufe zu prüfen gewesen seien. Es habe sich daher nicht um eine separate Prüfung der Betriebshandbücher, wie sie im Rahmen einer Revision der Handbücher stattgefunden hätte, und die nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung über Art. 42 Abs. 2 GebV-BAZL abgerechnet werden müsste, gehandelt. Dem Urteil des Bun- desgerichts 2C_840/2011 vom 30. April 2012 sei ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegen, der nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden könne. Dort sei es um ein Gesuch für die Prüfung der komplett überarbei- teten Betriebshandbücher gegangen und das Bundesgericht habe zu be- urteilen gehabt, welcher Gebührenrahmen für die auf Gesuch hin geprüf-
A-5112/2011 Seite 6 te Änderung der Betriebshandbücher angewendet werden dürfe. Sodann legt die Vorinstanz dar, in welchem Zusammenhang die in Sachverhalt Bst. F genannten Kostenverfügungen zur AOC-Anpassung stehen. Schliesslich führt sie aus, zum Prüfungsaufwand könne nicht mehr für alle Arbeiten völlig eindeutig gesagt werden, ob diese im Zusammenhang mit der Prüfung der Handbücher oder mit der sonstigen AOC-Änderung er- folgt seien. Für Tätigkeiten, die zweifelsfrei nicht eine Form der Prüfung der Betriebshandbücher beinhalten würden, seien 65.72 Stunden erstellt und ausgewiesen. Aus den eingereichten Beilagen ergibt sich, dass diese mit einem Stundenansatz von Fr. 180.– registriert wurden, woraus die Gesamtsumme Fr. 11'829.– resultiert. Insgesamt, d.h. inkl. nicht verre- chenbarer Stunden, seien gut 400 Stunden Aufwand angefallen; wie in Sachverhalt Bst. A dargelegt, verrechnete sie davon knapp 280 Stunden. H. Die Beschwerdeführerinnen halten in ihrer Stellungnahme vom 3. Juli 2012 an den bisherigen Rechtsbegehren und – wiederum ohne Begrün- dung – am prozessualen Antrag auf Vorladung zu einer Referentenau- dienz fest. Sie führen aus, weshalb das vorne genannte Urteil des Bun- desgerichts auch im vorliegenden Fall massgebend sei. Sie legen dar, der maximale Gebührenrahmen für die Änderung oder Er- neuerung eines AOC dürfe nur bei einem vollständig geänderten oder bei einem in wesentlichen Bereichen neuen AOC ausgeschöpft werden und nicht schon bei der blossen (Wieder)Aufnahme eines weiteren Flugzeug- typs in ein bestehendes AOC. Vorliegend handle es sich aber um eine mi- nimale Anpassung des AOC, da es einzig um die Aufnahme eines weite- ren Flugzeugtyps in das AOC gegangen sei. Deshalb könne nicht der ma- ximale Gebührenrahmen ausgeschöpft werden. Die Beschwerdeführerinnen begründen, weshalb die Rechnung deutlich zu kürzen wäre, damit der Gebührenrahmen nicht gesprengt werde. Ihrer Ansicht wären für den Anteil für die Prüfung der Betriebshandbücher höchstens Fr. 4'501.45 und für den übrigen Teil Fr. 360.– berechtigt. Je- doch seien diese Kosten angesichts des hohen Schadens aufgrund des Groundings sowie angesichts der enormen Kosten, die den Beschwerde- führerinnen durch die Anpassungsarbeiten entstanden seien, gemäss Art. 5 GebV-BAZL gänzlich zu erlassen. Für die separat in Rechnung gestellten Aufwendungen sei der Gesamt- rahmen von Art. 39 GebV-BAZL zu beachten. Namentlich zur Rechnung
A-5112/2011 Seite 7 Nr. 798373154 (Prüfung MEL) führen sie an, diese habe im Rahmen der AOC-Änderung geprüft werden müssen, weshalb die Kosten dafür im Kostenrahmen von Art. 39 GebV-BAZL bereits enthalten seien und nicht noch separat in Rechnung gestellt werden könnten; deshalb sei sie aus dem Recht zu weisen. Die MEL sei überdies Bestandteil des Betriebs- handbuches OM-B Kapitel 9, und somit sei deren Prüfung in den Anpas- sungen der Betriebshandbücher bereits enthalten und im Kostenrahmen für die Prüfung der Betriebshandbücher zu berücksichtigen. I. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindli- chen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal- tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Bei der Gebührenverfü- gung des BAZL handelt es sich um ein gültiges Anfechtungsobjekt (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6337/2010 vom 13. September 2011 E. 1.1 und A-4903/2010 vom 17. März 2011 E. 1.1.1 mit Hinweisen). 1.2. Das BAZL ist als Behörde gemäss Art. 33 VGG Vorinstanz des Bun- desverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme bezüglich Sachgebiet ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung dieser Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 1.3. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil- nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be- rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än- derung hat. Die Lions Air AG ist als Adressatin der angefochtenen Verfü-
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gungen durch diese beschwert und zur Beschwerde legitimiert. Die Sky
Jet AG führt gemeinsam mit der Lions Air AG Beschwerde; da es genügt,
wenn eine der Beschwerdeführerinnen legitimiert ist, kann offen bleiben,
ob Letztere auch legitimiert wäre (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-667/2010 vom 1. März 2012 E. 1.2 mit Hinweisen).
1.4. Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-
det, soweit es im Streit liegt. Er darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens
weder erweitert noch qualitativ verändert werden und kann sich höchs-
tens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber
ausweiten. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde
nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andern-
falls in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen wür-
de (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 ff.; statt vieler
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-8457/2010 vom 14. Juni 2011
Ein Teil der Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zielt allein auf die Ver-
fahrensdauer respektive den dadurch verursachten Schaden ab, bei-
spielsweise die Argumente zu den angemessenen Behandlungsfristen,
zum Zeitpunkt, an dem die Akten vollständig eingereicht waren oder zur
Frage, ob nicht eine vorübergehende Bewilligung des Hawker möglich
gewesen wäre. Da jedoch vorliegend weder eine Staatshaftungsklage er-
hoben noch ein Begehren um Feststellung einer Rechtsverzögerung ge-
stellt wurde, sondern der Streitgegenstand ausdrücklich auf die Kosten-
verfügung vom 20. Juli 2011 beschränkt wurde, sind diese Beanstandun-
gen nicht zu untersuchen. Hingegen ist die Frage nach dem angemesse-
nen Umfang der vorinstanzlichen Prüfung im Zusammenhang mit der Ge-
bührenauferlegung in dieser Verfügung näher zu prüfen. Auf die in Sach-
verhalt Bst. F–H genannten, nicht angefochtenen drei Kostenverfügungen
ist nur einzugehen, soweit sie in direktem Zusammenhang damit stehen.
1.5. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach unter Vorbehalt der Ausführungen in
Erwägung 1.4 einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügungen
A-5112/2011 Seite 9 auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). Bei technischen Problemen, Fachfragen oder sicherheitsrelevanten Ein- schätzungen auferlegt es sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, was vorliegend bedeutsam ist, da die Vorinstanz als Luftfahrts-Fachbehörde über ein besonderes Fachwissen bezüglich der für die Gewährleistung der Flugsicherheit erforderlichen Vorkehrungen verfügt und ihr diesbezüg- lich ein Ermessensspielraum einzuräumen ist (vgl. BVGE 2010/19 E. 4.2, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3330/2008 vom 23. März 2009 E. 8.4). Uneingeschränkt zu prüfen hat das Bundesverwaltungsgericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt festgestellt, die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft, die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat und sich dabei von sachkon- formen Erwägungen hat leiten lassen (vgl. zum Ganzen BVGE 2010/19 E. 4). 3. Die Beschwerdeführerinnen stellen ohne Begründung Antrag auf Durch- führung einer Referentenaudienz. Diese ist weder im VwVG noch im VGG ausdrücklich geregelt. Aus der Gesamtheit der Eingaben ergibt sich, dass mit diesem Antrag ein Beweisantrag zur Zeugeneinvernahme und Parteibefragung gemeint sein dürfte. Gemäss Art. 12 VwVG stellt die Be- hörde den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigen- falls verschiedener Beweismittel wie z.B. Gutachten oder dem Zeugnis von Drittpersonen. Die Behörde nimmt die ihr angebotenen Beweise ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen (Art. 33 Abs. 1 VwVG). Aus dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs folgt der Anspruch auf Abnahme der von einer Partei angebotenen Bewei- se, soweit diese erhebliche Tatsachen betreffen und nicht offensichtlich beweisuntauglich sind. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn eine Behörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil die antizipierte Beweiswürdigung ergibt, dass die Beweisanträge eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind, etwa weil ihnen die Beweiseignung an sich abgeht oder die betreffende Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist und angenom- men werden kann, dass die Durchführung des Beweises im Ergebnis nichts ändern wird (statt vieler BGE 134 I 140 E. 5.3 und BGE 131 I 153 E. 3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5938/2011 vom 4. Juli 2012 E. 2.3). Im vorliegenden Fall ergibt sich der Sachverhalt mit genügender Klarheit aus den Akten. Falls es sich also um einen An-
A-5112/2011 Seite 10 trag um Abnahme weiterer Beweismittel handelt, ist dieser in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen. Wenn die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Antrag auf Durchführung ei- ner Referentenaudienz Vergleichsgespräche beantragen, ist darauf hin- zuweisen, dass die Erledigung eines Verwaltungsverfahrens durch einen Vergleich aufgrund der üblicherweise zwingenden Natur des materiellen Verwaltungsrechts sowie durch das Rechtsgleichheitsgebot begrenzt ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.213). Angesichts der detail- lierten Regelungen der Gebühren in der GebV-BAZL ist kein Verhand- lungsspielraum bezüglich der Gebührenhöhe vorhanden, sondern diese bemisst sich nach dem geleisteten Aufwand (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 2 GebV-BAZL). Somit kann ohnehin kein Vergleich geschlossen werden, weshalb ein Antrag auf Durchführung von Vergleichsgesprächen abzuleh- nen ist. 4. Umstritten ist vorliegend die Höhe der Gebühren, welche die Vorinstanz gestützt auf Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL für die Anpassung des AOC verfügte. Nachfolgend erfolgt zunächst ein Überblick über die wichtigsten Rechtsgrundlagen, bevor geklärt wird, ob die Prüfung zu umfangreich war und die Vorinstanz dadurch das Rechtsgleichheitsgebot verletzt hat, mit überspitztem Formalismus vorgegangen ist oder ihren Ermessensspiel- raum überschritten hat. 4.1. Die rechtlichen Grundlagen des AOC finden sich im europäischen Regelungssystem. Dieses ist über das Abkommen zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 auch für die Schweiz verbindlich (Luft- verkehrsabkommen, SR 0.748.127.192.68; vgl. REGULA DETTLING-OTT/ URS HALDIMANN, Luftverkehrsrecht Teil II: Betrieb der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, SBVR Bd. IV, Basel 2008, Teil H, Rz. 26 ff.): Gemäss Art. 1 Abs. 2 dieses Abkommens gelten die Bestimmungen, die in diesem Abkommen sowie in den im Anhang aufgeführten Verordnun- gen und Richtlinien enthalten sind, auch in der Schweiz (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2C_840/2011 vom 30. April 2012 E. 2 und 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A- 6337/2010 vom 13. September 2011 E. 4.5 und A-3950/2011 vom 12. Ap- ril 2012 E. 4.5).
A-5112/2011 Seite 11 Einem Unternehmen wird eine Betriebsbewilligung für die gewerbsmässi- ge Beförderung von Personen oder Gütern nur erteilt, wenn es über ein AOC verfügt (Art. 103 Bst. d LFV; Art. 4 Bst. b und Art. 6 der Verordnung [EG] Nr. 1008/2008 vom 24. September 2008 über gemeinsame Vor- schriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemein- schaft [ABl. L 293 vom 31. Oktober 2008, S. 3 ff.] in Verbindung mit Ziff. 1 des Anhangs zum Luftverkehrsabkommens). Das AOC bescheinigt, dass der Luftverkehrsbetreiber die fachliche Eignung und Organisation besitzt, um die Sicherheit des im Zeugnis genannten Betriebs gemäss den ein- schlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts oder gegebenenfalls des einzelstaatlichen Rechts zu gewährleisten (Art. 2 Ziff. 8 der Verord- nung [EG] Nr. 1008/2008). Die Voraussetzungen zur Erteilung, Änderung und Aufrechterhaltung der Gültigkeit des AOC sind Gegenstand des An- hangs III Bst. C der Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 des Rates vom 16. Dezember 1991 zur Harmonisierung der technischen Vorschriften und der Verwaltungsverfahren in der Zivilluftfahrt (nachfolgend: EU-OPS; ABl. L 373 vom 31. Dezember 1991, S. 4; massgebend ist vorliegend die Fas- sung vom 20. August 2008 [ABl. L 254 vom 20. September 2008 S. 1]). Für die Erteilung respektive Änderung eines AOC und die damit verbun- denen Anpassungen der Betriebshandbücher enthält die EU-OPS Nor- men: EU-OPS 1.175 Bst. b bestimmt, der Behörde müsse bei einer Ände- rung des AOC ermöglicht werden, alle Sicherheitsaspekte des beabsich- tigten Betriebs zu prüfen. Der Luftfahrtunternehmer muss ihr eine Kopie des Betriebshandbuchs mit allen Ergänzungen und Änderungen zur Ver- fügung stellen (EU-OPS 1.175 Bst. p). Um ein AOC erlangen zu können, ist u.a. das sogenannte Betriebshandbuch (Operation Manuals, OM) er- forderlich, das in die Teile OM-A bis OM-D gegliedert ist (vgl. dazu EU- OPS 1.1040). EU-OPS 1.180 und 1.185 nennen weitere Voraussetzun- gen, namentlich enthält Letzterer Vorgaben zu den administrativen Anfor- derungen für den Antrag auf Erstausstellung, Änderung, Verlängerung oder Erneuerung eines AOC. Der Abschnitt P der EU-OPS enthält in 1.1040 allgemeine Regeln für das Betriebshandbuch: Der Luftfahrtunter- nehmer hat u.a. sicherzustellen, dass der Inhalt des Betriebshandbuchs nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen im AOC steht (Bst. b). Er hat für die erforderlichen Ergänzungen oder Änderungen des Betriebshand- buch zu sorgen, damit der Inhalt auf dem neusten Stand ist (Bst. g), und hat die von der Luftfahrtbehörde geforderten Ergänzungen und Änderun- gen in das Betriebshandbuch einzuarbeiten (Bst. j). EU-OPS 1.1045 re- spektive dessen Anlage 1 normieren die Gliederung und den Inhalt des Betriebshandbuchs.
A-5112/2011 Seite 12 4.2. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die Vorinstanz habe das Rechtsgleicheitsgebot verletzt, indem sie die langjährige Erfahrung der Beschwerdeführerinnen zu wenig berücksichtigt habe (vgl. v.a. Sachver- halt Bst. B). 4.2.1. Art. 8 Abs. 1 BV statuiert ein allgemeines Rechtsgleichheitsgebot, was bedeutet, dass gleichgelagerte Fälle in gleicher Weise, aber unter- schiedliche Fälle unterschiedlich zu behandeln sind; beides ist sowohl auf der Rechtssetzungs- wie auch auf der Rechtsanwendungsebene bedeut- sam (statt vieler GIOVANNI BIAGGINI, BV Kommentar, Art. 8 Rz. 9 ff. mit Hinweisen). 4.2.2. Die in Erwägung 4.1 genannten Regelungen unterscheiden bezüg- lich Anforderungsniveau nicht zwischen Neuausstellung und Änderung ei- nes AOC. Vielmehr zeigt die ausdrückliche Nennung der Variante Ände- rung, dass auch die Situation bedacht wurde, in welcher ein bisheriger In- haber eines AOC, mithin ein erfahrener Betreiber, etwas verändern möch- te. Die Regelungen zeigen zudem die hohe Priorität der Sicherheit des Flugbetriebs. Diese Zielvorgabe gebietet, auch Änderungsanträge darauf hin zu prüfen, ob alle Voraussetzungen erfüllt sind. Ein vereinfachtes Ver- fahren für Antragssteller mit Vorkenntnissen ist weder vorgesehen noch lassen die detaillierten Vorgaben Raum dafür. Diese fehlende Differenzie- rung in der Rechtsetzung ist nicht zu beanstanden, da alle Luftfahrtbetrei- ber den gleichen qualitativen Anforderungen genügen sollten, auch wenn ein Änderungsgesuch in der Regel weniger aufwändig zu bearbeiten sein dürfte als ein Gesuch um Neuausstellung; diesen Umstand hat der Ver- ordnungsgeber mit den unterschiedlichen Gebührenrahmen in Art. 39 Abs. 1 Bst. a GebV-BAZL für Neuausstellungen respektive Bst. b dieser Norm für Änderungen berücksichtigt. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen gewährleistet allein die Tatsache der langjährigen Erfahrung das erforderliche Fachwissen nicht ohne Weiteres (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3330/2008 vom 23. März 2009 E. 8.4). Ferner ist zu bemerken, dass sie nicht näher konkretisieren und belegen, inwiefern ihr Änderungsgesuch eingehender geprüft worden sein soll als Gesuche anderer Unternehmen. Der Ansicht der Beschwerdeführerinnen, sie würden rechtsungleich behandelt, kann deshalb nicht gefolgt werden. 4.3. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Vorinstanz sei zu formalistisch vorgegangen und habe ihr Prüfungsermessen überschritten.
A-5112/2011 Seite 13 4.3.1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV liegt ein verpönter überspitzter Formalis- mus vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, oder wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt. Durch ein derartiges Vorgehen wird die Formstrenge zum blossen Selbst- zweck, womit die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert wird (BGE 135 I 6 E. 2.1, BGE 132 I 249 E. 5). Ermessen kommt einer Behörde zu, wenn eine Rechtsnorm offen ist, wenn die Anordnung einer Massnahmen nicht zwingend vorgeschrieben ist oder wenn ein Rechtssatz einen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Wahl zwischen verschiedenen Massnahmen oder hinsichtlich deren Ausgestaltung einräumt. Typisches Beispiel für Normen, die Ermessen einräumen, sind sog. Kann-Vorschriften. Das Ermessen ist pflichtgemäss auszuüben, d.h. der Entscheid hat rechtmässig und angemessen zu sein (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 429 ff., vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6154/2010 vom 21. Oktober 2011 E. 5.3). 4.3.2. Aus den in Erwägung 4.1 genannten Regelungen ergibt sich eine Kontrollverpflichtung der Vorinstanz hinsichtlich der Betriebshandbücher, wenn ein AOC angepasst wird (vgl. insb. EU-OPS 1.175 und 1.180). Die Vorinstanz legt überzeugend dar, weshalb die bisherigen Betriebshandbü- cher nicht einfach übernommen werden konnten, sondern an die neuen Gegebenheiten anzupassen waren, weil sich namentlich der Betrieb des Hawker deutlich von den andern, bereits bisher im AOC der Lions Air AG erfassten Flugzeugen unterscheidet. Anlässlich einer Überprüfung ist es nahliegend, neben inhaltlichen An- merkungen auch solche zu machen, die eher redaktioneller Art sind und keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Sicherheit haben. Aus der Durchsicht der Akten ergibt sich aber, dass überwiegend Konkretisie- rungswünsche und präzisere Formulierungsvorschläge angebracht wur- den, die inhaltlich bedeutsam sind (vgl. z.B. Vernehmlassungsbeilage 11, Document Evaluation Report, statt vieler OM-A Chapter 5 S. 1 [Komm. 1 zu fehlenden Aussagen, Komm. 2 zur Struktur der Lions Air], S. 3 [Komm. 8 zu fehlender Übereinstimmung]; OM-A Chapter 8.2 S. 1 Komm. 2 [Spezifizierung von technical inspector]; siehe sodann auch die eingereichten Working Reports der Beschwerdeführerinnen [Vernehmlas-
A-5112/2011 Seite 14 sungsbeilage 14]). Soweit diese vorbringen, sie listeten in ihrer Beilage 46 zahlreiche Änderung auf, die inhaltlich nebensächlich seien, ist ihnen nicht zu folgen: Die Liste zeigt auch verschiedene Stellen, wo z.B. fehler- hafte Links zu korrigieren waren, Informationen fehlten oder unklar waren; von bloss redaktionellen Änderungen kann jedenfalls nicht die Rede sein. Selbst wenn hier und da eine etwas weniger eingehende Prüfung eben- falls denkbar gewesen wäre, kann es nicht als überspitzt formalistisch be- zeichnet werden, sondern liegt im Ermessensbereich der Fachbehörde, unter Würdigung der konkreten Umstände eine einlässlichere Kontrolle durchzuführen. Es fehlt deshalb an Hinweisen für eine übertriebene, for- malistische Prüfung der Betriebshandbücher durch die Vorinstanz. 4.3.3. Bezüglich des Postholder-Assessments ist EU-OPS 1.175 Bst. i i.V.m. 1.003 Bst. a Nr. 1 massgebend, wonach der Luftfahrtunternehmer den behördlichen Anforderungen genügende Fachbereichsleiter, oder so- genannte Postholder, ernennen muss. Das Bundesgericht entschied, die- se Normen würden ein Assessment bzw. ein Gespräch der Behörde zur Prüfung des Postholders nicht ausschliessen; es stehe im pflichtgemäs- sen Ermessen der Aufsichtsbehörde, darüber zu befinden, unter welchen Bedingungen ein Fachbereichsleiter seine Befähigung nachweise (Urteil des Bundesgerichts 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 3.2 und 4.2 mit eingehenden Ausführungen). Da der Postholder Training im anzupas- senden AOC der Lions Air AG noch nicht erfasst war, hat die Vorinstanz weder ihren Ermessensspielraum überschritten noch mit überspitztem Formalismus gehandelt, indem sie ein Assessment resp. ein Gespräch durchführte, selbst wenn die betreffende Person der Vorinstanz aus ihrer früheren Tätigkeit bereits bekannt war. 4.3.4. Für den Simulator ist mit dem sogenannten User Approval der Nachweis zu erbringen, dass die Bedingungen im Simulator möglichst re- alitätsnah sind (EU-OPS 1.003 i.V.m. 1.005 Bst. d und Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen und Hubschraubern vom 14. April 1999 [VJAR-FCL, SR 748.22.2, SR 748.22.2] i.V.m. JAR-FCL 1.005 Ziff. 4). Zur erneuten Zulassung des Si- mulators führt die Vorinstanz aus, aufgrund von neuen Regelungen müss- ten neuerdings alle Betreiber einen sogenannten User Approval haben. Diese Prüfung werde für jeden Operator durchgeführt; um eine Staffelung zu erreichen, werde immer dann eine Prüfung durchgeführt, wenn ein neues Flugzeug auf das AOC genommen werde. Deshalb sei die Ände- rung des AOC der passende Zeitpunkt für diese Prüfung (vgl. die Erklä- rung in Vernehmlassungsbeilage 15 S. 14).
A-5112/2011 Seite 15 Diese Vorgehensweise gewährleistet eine rechtsgleiche Behandlung aller Unternehmen und erscheint auch inhaltlich nachvollziehbar; die Einforde- rung dieses Nachweises ist deshalb nicht zu beanstanden. 4.4. Hinsichtlich der weiteren Beanstandungen – zu nennen sind insbe- sondere die Forderung nach einem Demonstrationsflug, nach einem For- mal Application Meeting, die geforderte Nachreichung des Trainings- nachweises, die Wahl des administrativen Vorgehens entsprechend dem 5-Phasen-Modell oder der Hinweis auf eine grosszügigere Praxis von Luftfahrtbehörden anderer Länder – ist im Übrigen auf die hohen Anforde- rungen im Luftfahrtrecht und das Ermessen der Vorinstanz bei der Prü- fung der Einhaltung dieser Vorschriften hinzuweisen. Demgegenüber be- gnügen sich die Beschwerdeführerinnen mit pauschalen Behauptungen und argumentieren zirkelschlüssig, wenn sie meinen, allein schon das Er- gebnis impliziere ein missbräuchliches Verhalten durch die Vorinstanz. Es besteht kein Anlass, von einer nicht pflichtgemässe Ausübung des Er- messens und/oder einem überspitzten Formalismus auszugehen. An dieser Stelle ist zudem darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz ent- gegen den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen von einer Änderung und nicht von einer Neuausstellung des AOC ausgegangen ist. Wäre sie nämlich von einer Neuausstellung ausgegangen, hätte sie Art. 39 Abs. 1 Bst. a GebV-BAZL mit einer Maximalgebühr von Fr. 250'000.– angewen- det. 4.5. Als Zwischenfazit kann somit festgehalten werden, dass der Umfang der Prüfung durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist. 5. Zu prüfen bleibt, ob die Höhe der auferlegten Gebühren gerechtfertigt ist. 5.1. Die GebV-BAZL regelt die Gebühren für Verfügungen und Dienstleis- tungen, welche die Vorinstanz erlässt bzw. erbringt (Art. 1 GebV-BAZL). Art. 3 GebV-BAZL bestimmt, dass eine Gebühr zu bezahlen hat, wer eine Dienstleistung der Vorinstanz beansprucht. Sofern nicht eine Pauschale festgelegt wird, richtet sich die Bemessung der Gebühr nach Zeitauf- wand, gegebenenfalls innerhalb des festgelegten Gebührenrahmens (Art. 5 Abs. 1 GebV-BAZL). In den Artikeln 14 ff. GebV-BAZL sind sodann die Gebühren für Dienstleistungen, welche gestützt auf das LFG und die weiteren Erlasse im Bereich des Luftfahrtrechts ergehen, speziell gere- gelt. Die in Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL vorgesehene Minimalgebühr
A-5112/2011 Seite 16 für die Änderung oder Erneuerung eines AOC beträgt Fr. 300.–, die Maxi- malgebühr Fr. 50'000.–, während der in Art. 42 Abs. 2 GebV-BAZL vorge- sehene Gebührenrahmen für die Bearbeitung eines Gesuchs um Ertei- lung einer Genehmigung eines Betriebshandbuchs oder einer Änderung des Handbuchs nach Zeitaufwand von Fr. 150.– bis Fr. 10'000.– reicht. Wie in Sachverhalt Bst. E zusammengefasst, entschied das Bundesge- richt, dass anlässlich einer AOC-Anpassung höchstens Kosten im Um- fang von Fr. 10'000.– für die Überprüfung der Betriebshandbücher aufer- legt werden dürften (Art. 42 Abs. 2 GebV-BAZL), die restlichen Fr. 40'000.– bis zur Ausschöpfung des Gebührenmaximums von Fr. 50'000.– gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV-BAZL entfielen auf die übrigen Aufwendungen. Die Ausgangslage hier unterscheidet sich leicht von derjenigen im genannten Urteil des Bundesgerichts, da der Anlass für die Überprüfung ein anderer war. Dennoch ist diese Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall anwendbar, da das Bundesgericht das System der Gebühren für Betriebsbewilligungen, AOC-Anpassungen und Prüfung der Betriebshandbücher grundsätzlich und allgemein erläutert, nicht nur be- zogen auf den spezifischen Fall, der zu beurteilen war. Soweit die Vorin- stanz diese rechtliche Beurteilung der GebV-BAZL nicht teilt, und diese den tatsächlichen Aufwendungen nicht gerecht wird, steht es ihr frei, eine Änderung der GebV-BAZL zu veranlassen. 5.2. Die auferlegten Kosten wurden im Rahmen der von den Beschwer- defüherinnen veranlassten Anpassung des AOC erhoben. Es handelt sich somit um eine zu den Kausalabgaben gehörende Verwaltungsgebühr (vgl. ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht ZBl 10/2003 S. 505 ff., S. 509). Diese sind das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflich- tigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öf- fentlichen Einrichtung. Sie sollen die Kosten, welche dem Gemeinwesen durch die Amtshandlung oder die Benutzung der Einrichtung entstanden sind, ganz oder teilweise decken (zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 2623 ff.; vgl. aus der Rechtsprechung BGE 128 II 247 E. 3.1; BGE 93 I 632 E. 3, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A- 4523/2009 vom 7. Januar 2010 E. 4). Im Bereich des Abgaberechts gilt ein strenges Legalitätsprinzip. Daraus folgt, dass Gebühren in rechtsatzmässiger Form festgelegt sein müssen, damit den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum
A-5112/2011 Seite 17 verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechts- gleich sind (vgl. Art. 164 Abs. 1 Bst. d der Bundesverfassung der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101], BGE 131 II 735 E. 3.2). Für gewisse Kausalabgaben können die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage dort herabgesetzt werden, wo die Überprüfung der Gebühr auf ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprin- zips, ohne weiteres möglich ist (BGE 134 I 179 E. 6.1 und 130 I 113 E. 2.2; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 514 ff.). Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamterträge die Gesamt- kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst (BGE 132 II 371 E. 2.1, BGE 126 I 180 E. 3a/aa). Das Kostendeckungsprinzip greift nur bei kostenabhängigen Kausalabgaben (vgl. HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 521). Das Äquivalenz- prinzip verlangt nach der Konkretisierung des Verhältnismässigkeits- grundsatzes, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünfti- gen Verhältnis zum Wert stehen muss, den die staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat. Die Abgabe darf im Einzelfall zum objektiven Wert der Leistung nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 132 II 371 E. 2.1). Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip vermögen die Höhe be- stimmter Kausalabgaben ausreichend zu begrenzen, so dass der Gesetz- geber deren Bemessung (nicht aber den Kreis der Abgabepflichtigen und den Gegenstand der Abgabe) der Exekutive überlassen darf (BGE 134 I 179 E. 6.1, BGE 132 II 371 E. 2.1, BGE 131 II 735 E. 3.2; HUNGERBÜH- LER, a.a.O., S. 516). 5.3. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits wiederholt festgehalten hat, findet die GebV-BAZL eine hinreichende gesetzliche Grundlage in Art. 3 Abs. 3 LFG (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6337/2010 vom 13. September 2011 E. 5.3, A-4523/2009 vom 7. Januar 2010 E. 5 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Weiter hat es entschieden, die Summe aller Gebühren würde den Gesamtaufwand der Vorinstanz nicht annä- hernd zu decken vermögen, weshalb das Kostenddeckungsprinzip keine Aussagen zur Bemessung der Gebühren im Einzelfall erlaube (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4523/2009 vom 7. Januar 2010 E. 5 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Es hat sodann festgehalten, der Stun- denansatz von Fr. 180.– für einen Inspektor, der die Anpassung eines AOC prüft, sei nicht zu beanstanden (Urteil des Bundesverwaltungsge-
A-5112/2011 Seite 18 richts A-4523/2009 vom 7. Januar 2010 E. 6.2 mit Hinweisen auf weitere Urteile). Gründe, um vorliegend von dieser Beurteilung abzuweichen, sind keine ersichtlich und werden von den Beschwerdeführerinnen auch nicht vorgebracht. Insbesondere bestreiten diese nicht, dass die verrechneten Stunden für die effektiv durchgeführte Prüfung aufgewendet wurden. Die Vorinstanz hat überdies den Prüfungsumfang nicht in unzulässiger Weise ausgedehnt (vgl. E. 4 hiervor). 5.4. Zu prüfen ist sodann, ob eine Reduktion der Gebühr gestützt auf Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL vorzunehmen wäre. Demnach kann im Einzelfall unter Berücksichtigung des Interesses und des Nutzens der gebühren- pflichtigen Person sowie des öffentlichen Interesses eine Gebühr ermäs- sigt oder erlassen werden. Die Beschwerdeführerinnen argumentieren, eine Reduktion oder ein Erlass sei gerechtfertigt, da durch das Grounding des Hawker ein hoher Schaden entstanden sei und die Anpassung des AOC für die Beschwerdeführerinnen aufgrund des grossen Aufwands ho- he Kosten verursacht habe. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass der Aufwand auch für die Beschwerdeführerinnen hoch war. Da aber der Umfang der Überprüfung nicht zu beanstanden ist (vgl. E. 4), rechtfertigt weder dies noch der durch das Grounding entstandene Schaden eine Gebührenreduktion. Ein öffent- liches Interesse an einem Gebührenerlass oder an einer -reduktion ist nicht ersichtlich. 5.5. Die von der Vorinstanz erhobene Gebühr von Fr. 50'000.– übersteigt den maximal zulässigen Gebührenrahmen, da sie unbestrittenermassen die Obergrenze von Fr. 10'000.– für den Anteil der Prüfung der Betriebs- handbücher nicht einhält. Dies ist aber gemäss Art. 42 Abs. 2 GebV-BAZL erforderlich (vgl. Sachverhalt Bst. E und E. 5.1). Die Gebührenverfügung ist deshalb soweit zu reduzieren, bis diese Obergrenze eingehalten wird. Angesichts der komplexen, vom sachlichen Aufwand her angemessenen Überprüfung der Betriebshandbücher (vgl. E. 4) ist es aber gerechtfertigt, diesen Anteil von Fr. 10'000.– voll auszuschöpfen. Zu untersuchen bleibt allerdings, ob die Rechnung Nr. 798373154 vom 3. Mai 2011 in der Höhe von Fr. 405.– (Prüfung der MEL) an den Gebüh- renrahmen von Fr. 10'000.– angerechnet werden muss. Es ist unumstrit- ten, dass diese Rechnung im Rahmen der AOC-Anpassung erging, je- doch nicht klar, ob sie der Prüfung der Betriebshandbücher zuzurechnen ist. Der EU-OPS ist zu entnehmen, dass das Betriebshandbuch OM-B in
A-5112/2011 Seite 19 Kapitel 9 folgenden Inhalt haben muss: "Die Mindestausrüstungsliste (MEL) für die eingesetzten Flugzeugmuster und Baureihen unter Berück- sichtigung der Betriebsarten und der Einsatzgebiete. Die Mindestausrüs- tungsliste muss die Navigationsausrüstung einschließen und die Leis- tungsanforderungen für die Strecke und das Einsatzgebiet berücksichti- gen" (Anlage 1 zu OPS 1.1045, für die Begriffsumschreibung der MEL EU-OPS 1.003 Bst. a Ziff. 4 und für die Pflicht zur Erstellung einer MEL EU-OPS 1.030). Die Vorinstanz äussert sich nicht dazu, ob sie im Rah- men der Betriebshandbuchprüfung oder als übriger Aufwand zu prüfen war. Die Beschwerdeführerinnen legen dar, die MEL sei Bestandteil des Betriebshandbuchs OM-B Kapitel 9; in der von der Vorinstanz eingereich- ten definitiven elektronischen Version des OM-B trifft dies zu. Auf diese Sichtweise lässt auch ein auf der Homepage der Vorinstanz publiziertes Dokument schliessen, in dem sie ausführt: "The MEL is part of OM B (chapter 9), however it may be compiled as a stand-alone document to which OM B is making reference." (vgl. www.bazl.admin.ch, Bereich "für Fachleute", Formularsammlung unter "MEL – Minimum Equipment List", S. 2 dieses Dokuments, besucht am 19. Mai 2012). Diese Kostenverfü- gung wird deshalb vom maximalen Gebührenrahmen von Fr. 10'000.– er- fasst, weshalb davon Fr. 405.– abzuziehen sind und für den Anteil der Be- triebshandbücherprüfung nur Fr. 9'595.– auferlegt werden dürfen. Für die übrigen Aufwendungen, für die eine maximale Gebührenhöhe von Fr. 40'000.– verbleibt, geht aus den Eingaben der Vorinstanz hervor, dass die ausgewiesenen Kosten mit Fr. 11'829.– beziffert werden. Der maxima- le Kostenrahmen wurde somit noch nicht ausgeschöpft und die Auferle- gung dieser Kosten ist zulässig. Die Rechnung Nr. 798373081 vom 29. April 2011 (Halterwechsel) und die Rechnung Nr. 798376350 vom 10. Juni 2011 (Postholder Assessment), die zu den übrigen Aufwendun- gen gehören und nicht im Rahmen der Betriebshandbücherprüfung ergin- gen, müssen nicht berücksichtigt und nicht von dieser Summe abgezogen werden, da auch mit den darin enthaltenen Gebühren der maximale Anteil für die übrigen Aufwendungen von Fr. 40'000.– nicht überschritten wird. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass für den Anteil der Be- triebshandbücherprüfung der Betrag von Fr. 9'595.– und für den Anteil der übrigen Aufwendungen der Betrag von Fr. 11'829.– gerechtfertigt ist. Der Betrag der Kostenverfügung ist entsprechend auf den Totalbetrag von Fr. 21'424.– zu kürzen.
A-5112/2011 Seite 20 6. Zusammenfassend steht damit fest, dass die Vorinstanz die Anpassung des AOC nach pflichtgemässem Ermessen geprüft und hierbei weder das Rechtsgleichheitsgebot verletzt noch die Überprüfung übermässig ausge- dehnt oder mit überspitztem Formalismus behandelt hat. Jedoch ist die Gebührenverfügung auf Fr. 21'424.– zu reduzieren. Ein Gebührenerlass gemäss Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL ist nicht gerechtfertigt. Angesichts des- sen, dass die Beschwerdeführerinnen einen gänzlichen Erlass bzw. eine (zu) erhebliche Reduktion, mithin unter Fr. 5'000.– (vgl. Sachverhalt H) der Gebührenverfügung fordern, ist ihre Beschwerde lediglich teilweise gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. 7. Vorliegend hat die Vorinstanz trotz Unterliegen keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Den teilweise obsiegenden Beschwerde- führerinnen sind Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.– aufzuerle- gen. Diese werden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– verrechnet. Im Um- fang von Fr. 2'000.– wird der Kostenvorschuss nach Eintritt der Rechts- kraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann einer teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten eine Parteientschädigung zugesprochen werden. Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen reichten keine Kostennote ein. Die Parteientschädigung wird somit aufgrund der Akten festgesetzt (Art. 14 Abs. 2 VGKE, SR 173.320.2). Angesichts der sehr ausführlichen Rechtsschriften, die aber auch weitschweifige Ausführun- gen ohne direkten Zusammenhang zum Verfahrensgegenstand enthalten, wird die (reduzierte) Parteientschädigung auf Fr. 3'500.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festgesetzt.
A-5112/2011 Seite 21 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Kostenverfügung wird im Sinne der Erwägungen auf Fr. 21'424.– korrigiert. 2. Den Beschwerdeführerinnen werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.– auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– wird im Umfang von Fr. 2'000.– nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu haben die Beschwerdeführerinnen dem Gericht ihre Kontonummer bekannt zu geben. 3. Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.– (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) auszurichten. 4. Dieses Urteil geht an: – die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. 798379216; Einschreiben) – das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Nina Dajcar
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An- gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
A-5112/2011 Seite 22 gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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