Abt ei l un g I A-46 5 4 /2 00 9 {T 0 /2 } U r t e i l v o m 1 2 . O k t o b e r 2 0 0 9 Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
A- 46 54 /2 0 0 9 Sachverhalt: A. Die A._______ reichte am 9. Mai 2005 ein Baugesuch für die Erstel- lung eines Erweiterungsbaus auf ihrem Werkgelände in Rümlang ein, welches bei einer etwaigen Verlängerung der Piste 10/28 des Flugha- fens Zürich-Kloten in den neuen Flughafenperimeter zu liegen käme. Auf Gesuch der Flughafenbetreiberin Unique (Flughafen Zürich AG) hin erliess die Baudirektion des Kantons Zürich in der Folge am 12. Oktober 2005 auf den Grundstücken der A._______ ein vorsorgliches Bauverbot gemäss der kantonalen Planungs- und Baugesetzgebung. Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich dieses Vorgehen der Baudirektion gestützt hatte, hob das Verwaltungsgericht das Bauverbot auf Beschwerde der Bauherrin hin am 12. September 2007 auf. B. Parallel zum kantonalen Verfahren beantragte Unique am 23. Februar 2006 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Festlegung einer Projektierungszone für eine mögliche Verlängerung der Piste 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten nach Westen (inkl. die dazugehörigen Rollwege, die Servicestrassen, die Sicherheitszone am Pistenende so- wie die Flughafenumzäunung mit Umfahrungsstrasse). Zur Begrün- dung führte Unique aus, im Rahmen des Prozesses Sachplan Infra- struktur der Luftfahrt (SIL) seien sämtliche Betriebsvarianten zu prü- fen, die eine sichere Abwicklung des Flugbetriebs gewährleisteten. Ei- nige dieser möglichen Betriebsvarianten beinhalteten eine Nutzung der Piste 28 als Landepiste für alle Flugzeugtypen auch bei nasser Witterung und bedingten eine Verlängerung der Piste 10/28 nach Wes- ten. Mit der Projektierungszone solle das betroffene Gebiet bis zum Entscheid über die Realisierung dieses Vorhabens frei von Neubauten oder baulichen Veränderungen an bestehenden Bauten gehalten wer- den. C. Das BAZL entsprach am 15. Oktober 2007 dem Ersuchen der Unique und legte die beantragte Projektierungszone fest. Es begründete sei- nen Entscheid unter anderem damit, dass die Planungsabsicht hinrei- chend konkretisiert und die Festlegung der Projektierungszone im öf- fentlichen Interesse sei. Da es keine mildere Massnahme zur Siche- rung eines allfälligen Landbedarfs für zukünftige Flughafenanlagen gebe, sei die Projektierungszone auch verhältnismässig. Se ite 2
A- 46 54 /2 0 0 9 D. Gegen diese Verfügung reichten die Gemeinde Rümlang (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1; Verfahren A-7633/2007) sowie die A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin 2; Verfahren A-7671/2007) am 12. bzw. 14. November 2007 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwer- den ein und beantragten deren Aufhebung. Die Beschwerdeführerin 1 rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz sei insbesondere auf ihre Argumente zur Verhältnismässigkeit, welche sie im Anhörungsverfahren vorgebracht habe, in keiner Weise eingegan- gen und habe damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Ma- teriell führt sie an, der angeordneten Projektierungszone fehle es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Sie sei auch nicht geeig- net, um eine allfällige Pistenerweiterung abzusichern, da bis zum Vor- liegen eines rechtskräftigen Plangenehmigungsentscheides neun bis elf Jahre vergingen, die Projektierungszone jedoch von Gesetzes we- gen höchstens während acht Jahren aufrechterhalten und das betrof- fene Gebiet somit nur während dieser Zeitspanne von Neubauten frei- gehalten werden könne. Die Projektierungszone sei zudem nicht erfor- derlich, umfasse sie doch mehrheitlich Parzellen in der Landwirt- schaftszone resp. Strassen und Wege, wo keine Bauvorhaben zu er- warten seien. Unique müsse die Beschwerdeführerin 2 bei einer allfäl- ligen Pistenverlängerung für den Verlust ihrer Grundstücke und die Kosten für die Neuerrichtung ihres Betriebes unabhängig davon ent- schädigen, ob diese ihren geplanten Erweiterungsbau nun realisiere oder nicht. Der Hauptteil des Schadens sei somit bereits eingetreten und die durch die Projektierungszone zu erzielende Einsparmöglich- keit für Unique bloss geringfügig. Bei Nichtrealisierung der Projektie- rungszone werde die Beschwerdeführerin 2 in ihrer wirtschaftlichen Entfaltung nicht beeinträchtigt und sichere ihr (der Beschwerdeführerin
A- 46 54 /2 0 0 9 Grundlage und – aufgrund einer nicht genügend konkretisierten Pla- nungsabsicht – an einem öffentlichen Interesse. Der Flughafenausbau könne selbst dann realisiert werden, wenn Unique ihr aufgrund des Er- weiterungsbaus im Rahmen einer allfälligen späteren Enteignung eine höhere Entschädigung zu entrichten habe. Die Anordnung einer Pro- jektierungszone sei aber auch untauglich, reiche doch selbst die maxi- male Geltungsdauer von acht Jahren nicht aus, um in dieser Zeit eine Pistenverlängerung zu realisieren. Ihre privaten Interessen würden kla- rerweise überwiegen, könne sie doch wegen des Bauverbots ihren Be- trieb nicht erweitern. Zudem stünde die von Unique aufgrund des ge- planten Erweiterungsbaus allenfalls zu bezahlende Mehrentschädi- gung in keinem Verhältnis zu den Gesamtkosten des Pistenausbaus. E. Mit Zwischenverfügung vom 20. November 2007 wurden die Be- schwerdeverfahren A-7633/2007 und A-7671/2007 vereinigt und unter der Geschäftsnummer A-7633/2007 weitergeführt. F. Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2007, die Beschwerden seien abzuweisen. Ihre Verfügung sei ausreichend begründet, hätten die Beschwerdeführerin- nen mit ihrer Argumentation auf Beschwerdeebene doch den Nach- weis erbracht, dass sie Umfang, Inhalt und Wirkung derselben ohne weiteres erkannt hätten. Unter diesen Umständen könne von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör keine Rede sein. Die von ihr festgesetzte Projektierungszone entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Die verfügte Dauer der Projektierungszone sei notwendig und aus heutiger Sicht auch ausreichend; sollte das Plangenehmi- gungsverfahren wider Erwarten bis im Oktober 2012 nicht abgeschlos- sen sein, bestehe die Möglichkeit, diese um bis zu drei Jahre zu ver- längern. Angesichts des nicht nur in finanzieller Hinsicht erheblichen Mehraufwands, der mit einer Entfernung von Neubauten bei einer all- fälligen Pistenverlängerung verbunden wäre, erweise sich die Projek- tierungszone auch als verhältnismässig. G. Unique (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrer Be- schwerdeantwort vom 31. Januar 2008 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Das von ihr eingereichte Gesuch vom 23. Februar 2006 Se ite 4
A- 46 54 /2 0 0 9 um Festlegung der angefochtenen Projektierungszone weise – entge- gen der Auffassung der Beschwerdeführerin 2 – keine formellen Män- gel auf. Selbst wenn dem so wäre, wäre die zu beachtende Formvor- schrift nur eine Ordnungsvorschrift, deren Verletzung durch das kanto- nale Verfahren betreffend vorsorgliches Bauverbot und insbesondere durch ihre Stellungnahme vom 23. Januar 2007 im Verlaufe des bun- desrechtlichen Anhörungsverfahrens ohne weiteres geheilt worden sei. Zum Materiellen führt sie unter anderem aus, die laufenden Koordinati- onsgespräche hätten ergeben, dass die Verlängerung der Piste 10/28 nicht nur eine entfernte Möglichkeit darstelle, sondern offensichtlich ein grosses öffentliches Interesse daran bestehe, die diesbezügliche Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane im Rahmen der Erarbeitung des SIL-Objektblattes zu wahren. Ein solches ergebe sich aber auch aus dem Umstand, dass dem Flughafen Zürich ein gewisses Entwick- lungspotential unter möglichster Schonung der Bevölkerung und der Umwelt zuzugestehen sei. Das Plangenehmigungsgesuch für die Pis- tenverlängerung könne ohne weiteres innerhalb der maximalen Gel- tungsdauer der Projektierungszone von acht Jahren eingereicht und öffentlich aufgelegt werden. Einerseits seien die von der Beschwerde- führerin 1 berechneten Zeitspannen für die ersten beiden Phasen (Festsetzung des SIL-Objektblattes, Durchführung einer Volksabstim- mung) zu lang, andererseits habe diese ausser Acht gelassen, dass die dritte Phase (Durchführung des Plangenehmigungsverfahrens bis zu einer allfälligen rechtskräftigen Plangenehmigung) praktisch gänz- lich entfalle, da mit der öffentlichen Auflage des Plangenehmigungsge- suches der Enteignungsbann die Funktion der Projektierungszone übernehme. Es liege zweifellos im öffentlichen Interesse, auf dem für ein Werk zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigten Land Neubau- ten oder wertvermehrende Umbauten zu verhindern, welche den Aus- bau des Werkes erschwerten oder verteuerten; dies gelte selbst dann, wenn der Träger der öffentlichen Aufgabe nicht der Staat sei. Die durch den Erweiterungsbau bedingte Mehrentschädigung, welche sie der Be- schwerdeführerin 2 im Rahmen einer allfälligen Enteignung zu bezah- len habe, sei sicher nicht als geringfügig zu bezeichnen. Bei den teu- ren Infrastrukturbauten des Bundes, welche durch Projektierungszo- nen gesichert werden sollen, bestehe in der Regel immer ein Missver- hältnis zwischen den Gesamtbaukosten und den zu entrichtenden Ent- eignungsentschädigungen. Würde aus diesem Umstand bereits eine Unverhältnismässigkeit der Massnahme abgeleitet, würde das Instru- ment der Projektierungszone praktisch jeglichem Anwendungsbereich Se ite 5
A- 46 54 /2 0 0 9 entzogen. Auch in der Landwirtschaftszone sei Bauen grundsätzlich möglich und es sei nicht zum vorneherein auszuschliessen, dass der Kanton einmal seine Zustimmung zu einer Anpassung der Richt- und Nutzungsplanung erteilen werde; die Errichtung einer Projektierungs- zone auf solchen Parzellen mache somit durchaus Sinn. H. In ihren Schlussbemerkungen vom 2. April 2008 hält die Beschwerde- führerin 1 an ihren Anträgen und deren Begründung fest. Ergänzend führt sie unter anderem aus, selbst wenn der Bundesrat die Verlänge- rung der Piste 10/28 ins SIL-Objektblatt aufnähme, bedürfe es neben dem Willen der Beschwerdegegnerin auch noch derjenige des Zürcher Regierungsrates, des Zürcher Kantonsrates und allenfalls des Zürcher Stimmvolkes. Sogar bei teilweisem Wegfall der von ihr angeführten dritten Phase würde das Verfahren bis zur Pistenerweiterung die acht- jährige Maximaldauer der Projektierungszone höchstwahrscheinlich überschreiten. I. Die Beschwerdeführerin 2 machte von der Möglichkeit zu Schlussbe- merkungen keinen Gebrauch. J. Mit Urteil vom 8. August 2008 verneinte das Bundesverwaltungsgericht das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, um eine Projektierungs- zone vor Erlass eines SIL-Objektblattes zur Absicherung einer allfälli- gen Verlängerung der Piste 10/28 festzulegen. Gestützt darauf hiess es die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 gut und hob die angefochtene Verfügung der Vorinstanz auf. K. Mit Urteil 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 hiess das Bundesgericht eine von der Beschwerdegegnerin erhobene Beschwerde gut, hob das Ur- teil vom 8. August 2008 auf und wies die Sache an das Bundesverwal- tungsgericht zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurück. L. Das Bundesverwaltungsgericht führt das wieder aufgenommene Ver- fahren unter der Geschäftsnummer A-4654/2009 weiter. Se ite 6
A- 46 54 /2 0 0 9 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesgericht hat in seinem Urteil 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 (nachfolgend: Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juli 2009) aufgrund einer Auslegung von Art. 37n des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) sowie aufgrund der faktischen Ausgangslage das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für den Erlass einer Pro- jektierungszone vor der Ausarbeitung eines SIL-Objektblattes für den Flughafen Zürich bejaht (vgl. E. 2.6) und das Urteil des Bundesverwal- tungsgerichtes vom 8. August 2008 aufgehoben. Da vor Letzterem ver- schiedene Rügen der Beschwerdeführerinnen noch nicht geprüft wor- den sind (Frage der Verhältnismässigkeit, des öffentlichen Interesses, Einhaltung der Formvorschriften und Verletzung des rechtlichen Ge- hörs [vgl. E. 3]), ist dies auf Anweisung des Bundesgerichtes hin im vorliegenden Verfahren nun nachzuholen. 2. Beide Beschwerdeführerinnen rügen vorab eine Verletzung des An- spruchs auf rechtliches Gehör, weil sich die Vorinstanz mit den von ih- nen im Anhörungsverfahren vorgebrachten Argumenten (insbesondere mit denjenigen zur Verhältnismässigkeit im engeren Sinn der angeord- neten Massnahme) in der angefochtenen Verfügung nicht zureichend auseinandergesetzt habe. 2.1Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundes- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) umfasst das Recht der Parteien, sich vor Erlass ei- ner Verfügung zu äussern (Art. 30 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Die Behörden müssen diese Äusserungen auch tatsächlich zur Kenntnis nehmen und sich damit in der Entscheidfindung und -be- gründung sachgerecht auseinandersetzen. Sie sind jedoch nicht ver- pflichtet, sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu äussern, son- dern können sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichts- punkte beschränken. Die Betroffenen müssen aber in die Lage ver- setzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und diese in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuzie- hen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 5. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2006, Rz. 1680 sowie Rz. 1705 ff.; vgl. auch BGE 129 I 232 E. 3.2, Urteil des Bundesverwaltungsge- richtes [BVGer] B-7914/2007 vom 15. Juli 2008 E. 5.2.1). Se ite 7
A- 46 54 /2 0 0 9 2.2Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, muss die Be- schwerdeinstanz den angefochtenen Hoheitsakt grundsätzlich aufhe- ben und zwar ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache. Eine Heilung des Mangels ist jedoch möglich, wenn die unterlassene Anhö- rung oder Begründung im Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird und die Beschwerdeinstanz die gleiche umfassende Überprüfungsbefugnis wie die Vorinstanz hat. Sie kommt aber nur bei nicht besonders schwerwiegenden Mängeln in Frage und soll die Ausnahme bleiben. Eine mangelhafte Begründung kann vor Bundesverwaltungsgericht ge- heilt werden, indem die Vorinstanz dort ihre Entscheidgründe darlegt und der betroffenen Partei im Rahmen eines zweiten Schriftenwech- sels die Möglichkeit eingeräumt wird, sich dazu zu äussern (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1709 f. mit Hinweisen; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun- desverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 153 ff. Rz. 3.110 ff.). 2.3Vorliegend haben die Beschwerdeführerinnen mit ihren Ausführun- gen auf Beschwerdeebene den Nachweis erbracht, dass sie sich der Tragweite der angefochtenen Verfügung durchaus bewusst waren. Un- ter diesen Umständen ist die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht je- doch in zureichendem Masse nachgekommen, zumal sie sich – wenn auch nur kurz – zur Verhältnismässigkeit der Projektierungszone und zu den übrigen für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkten ge- äussert hat. Aber selbst wenn eine Verletzung der Begründungspflicht zu bejahen wäre, müsste diese als im Rechtsmittelverfahren geheilt betrachtet werden: Denn einerseits ist dieser Mangel nicht als schwer- wiegend zu qualifizieren und die Beschwerdeführerinnen haben vor dem mit voller Kognition ausgestatteten Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 49 VwVG) ihre Standpunkte (erneut) umfassend darlegen können; andererseits hat insbesondere die Beschwerdegegnerin im Rahmen ihrer Beschwerdeantwort zur Verhältnismässigkeit umfassend Stellung bezogen und den Beschwerdeführerinnen damit Gelegenheit gegeben, sich im Rahmen von Schlussbemerkungen (erneut) dazu zu äussern. 3. 3.1Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, das Gesuch der Be- schwerdegegnerin vom 23. Februar 2006 um Festsetzung der bean- tragten Projektierungszone genüge den Anforderungen von Art. 27h Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) nicht, fehle doch im Erläuterungsbe- Se ite 8
A- 46 54 /2 0 0 9 richt vom 12. Januar 2006 insbesondere eine Begründung, für welche Zeitdauer das Gebiet freigehalten werden solle, sowie Ausführungen darüber, ob und welche Interessen die Projektierungszone berühre und wie sie mit den Anforderungen der Raumplanung abgestimmt sei. 3.2Die Beschwerdegegnerin hat ihrem Antrag vom 23. Februar 2006 "auf Festlegung einer Projektierungszone für die Verlängerung der Pis- te 10/28 West des Flughafens Zürich" einen Plan vom 12. Januar 2006 im Massstab 1 : 5'000 mit einer genauen Beschreibung der Projektie- rungszone (vgl. Art. 27h Abs. 1 Bst. a VIL) sowie einen Erläuterungs- bericht vom 12. Januar 2006 mit einer (als solche von der Beschwer- deführerin 2 auf Beschwerdeebene nicht mehr beanstandeten) Zweck- begründung (Ziff. 1) beigelegt (vgl. Art. 27h Abs. 1 Bst. b VIL). Aus Letzterer ergibt sich auch, dass die Projektierungszone den laufenden SIL-Prozess absichern soll. Da im Zeitpunkt des Verfügungserlasses ein Ende des SIL-Prozesses noch nicht absehbar war, kam die Vorins- tanz nicht umhin, – wie von der Beschwerdegegnerin implizit beantragt – eine Projektierungszone für die vorerst maximal mögliche Dauer von fünf Jahren anzuordnen (vgl. E. 2.1.5 der angefochtenen Verfügung sowie E. 7.1 nachfolgend). Damit ist jedoch der Nachweis erbracht, dass die Begründung für die Zeitdauer (vgl. Art. 27h Abs. 1 Bst. b VIL), welche der Vorinstanz die Prüfung der zeitlichen Erforderlichkeit der Projektierungszone ermöglichen soll, ausreichend war. Die von der Projektierungszone berührten Interessen der Grundeigentümer wiede- rum (vgl. Art. 27h Abs. 1 Bst. c VIL) ergeben sich in genügendem Mas- se aus dem eingereichten Plan; eine Abstimmung mit den Anforderun- gen der Raumplanung (vgl. Art. 27h Abs. 1 Bst. c VIL) ist vorderhand nicht möglich, befindet sich doch das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich und eine damit verbundene Anpassung des kantonalen Richt- planes noch in Ausarbeitung (vgl. zur Übereinstimmung mit den Zwi- schenergebnissen des SIL-Prozesses E. 5.2.2). Unter diesen Umstän- den ist die Beschwerdegegnerin aber den Formerfordernissen gemäss Art. 27h Abs. 1 VIL vollumfänglich nachgekommen. 4. Die Festlegung einer Projektierungszone gemäss Art. 37n LFG zur Ab- sicherung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen bewirkt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der Be- schwerdeführerin 2 und der Beschwerdeführerin 1 (soweit sie wie eine Privatperson betroffen ist [JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grund- rechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK Se ite 9
A- 46 54 /2 0 0 9 und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S.1019 f.; PIERRE TSCHANNEN/ ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 63 Rz. 18]) sowie in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin 2 (Art. 27 BV) und muss somit auf einer gesetzlichen Grundlage beru- hen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 36 BV). Nachdem das Bundesgericht das Vorliegen einer gesetzli- chen Grundlage bejaht hat (vgl. bereits E. 1 hiervor), bleibt zu prüfen, ob auch die beiden weiteren Voraussetzungen für den Erlass einer Projektierungszone gegeben sind. 5. 5.1Die Beschwerdegegnerin ist als Konzessionärin verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur besorgt zu sein (vgl. Art. 36a Abs. 2 LFG). Der Flughafen Zürich hat eine grosse volkswirtschaftliche Bedeutung, stellt eine Schlüsselinfrastruktur für die Befriedigung der Mobilitätsnachfrage von Wirtschaft und Gesellschaft dar und soll seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluft- verkehrs wahrnehmen können (vgl. Bericht des Bundesrates über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 vom 10. Dezember 2004 [BBl 2005 II 1781 S. 1837 und S. 1841]; provisorischer Schlussbericht des SIL-Pro- zesses Flughafen Zürich vom 7. August 2009 S. 11; SIL vom 18. Okto- ber 2000 Teil III B1). Es ist somit ohne weiteres ein übergeordnetes nationales Interesse darin zu sehen, dem Flughafen Zürich ein gewis- ses Entwicklungspotential zuzugestehen und ihm die Realisierung kompetitiver Luftverkehrsverbindungen und der zu diesem Zweck be- nötigten Infrastruktur zu ermöglichen. 5.2 5.2.1Eine Projektierungszone bezweckt, Grundstücke für künftige Flughafenanlagen freizuhalten (vgl. Art. 37n Abs. 1 LFG). Das öffentli- che Interesse an deren Errichtung setzt dabei insbesondere voraus, dass eine einigermassen verfestigte und begründete Planungsabsicht besteht. An die Bestimmtheit dieser Absicht dürfen allerdings keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, da die Planung ja nicht im Ver- fahren der Festsetzung von Projektierungszonen, sondern später ver- wirklicht wird. Die Planungsabsicht ist daher wesensgemäss von einer gewissen Unbestimmtheit geprägt und wird oftmals erst im Verlauf der weiteren Planung nach und nach konkretisiert. Ziel ist es, mit der Pro- jektierungszone die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu si- chern; folglich ist auszuschliessen, was immer die Planungsabsicht be- Se it e 10
A- 46 54 /2 0 0 9 hindern könnte (vgl. in Bezug auf Planungszonen: BERNHARD WALDMANN/ PETER HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 13 zu Art. 27, sowie BGE 113 Ia 362 E. 2a; zur Verwandtschaft von Planungs- und Projektierungszone vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juli 2009 E. 2.4.6 mit Verweis auf ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, Zürich 1999, Rz. 5 ff. zu Art. 27). 5.2.2Das Bundesgericht hat in seinem Urteil vom 9. Juli 2009 das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für den Erlass einer Projektie- rungszone vor Erlass eines SIL-Objektblattes für den Flughafen Zürich bejaht, der Projektierungszone unter anderem eine Sicherungsfunktion für die Ausarbeitung des SIL-Objektblattes zugesprochen (vgl. E. 2.4.3, 2.4.6 in fine sowie 2.4.9 in fine) und damit indirekt zum Aus- druck gebracht, dass es die Planungsabsicht auch dann als hinrei- chend konkretisiert erachtet, wenn die Sachplanung als solche noch nicht abgeschlossen ist. Zum selben Ergebnis gelangt, wer sich den aktuellen Stand des SIL-Prozesses vor Augen führt: Der Bund hat an- fangs Juli 2008 den Beschluss gefällt, die Betriebsvarianten E opti- miert und E DVO auf dem bestehenden Pistensystem sowie die Vari- ante J optimiert mit Pistenverlängerung als Grundlage für die Erarbei- tung des SIL-Objektblattes zu verwenden. Momentan befindet sich der Entwurf des Schlussberichtes zum SIL-Prozess noch bis Ende Okto- ber 2009 bei den betroffenen Kantonen, Bundesstellen und Perimeter- gemeinden in Konsultation; der Entwurf des SIL-Objektblattes soll nächstes Jahr vorliegen. Unter diesen Umständen ist die Sachplanung jedoch bereits soweit fortgeschritten und auf drei Betriebsvarianten (darunter diejenige der Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen) eingeschränkt, dass von einer zureichend verfestigten Planungsab- sicht bezüglich der Pistenverlängerung auszugehen ist. Mit der Projek- tierungszone wird somit letztlich die im öffentlichen Interesse liegende Entscheidungsfreiheit des Bundesrates bei der definitiven Beschluss- fassung über das SIL-Objektblatt gewahrt. 5.3 5.3.1Die Beschwerdeführerin 2 erhebt den Einwand, eine allfällige im öffentlichen Interesse liegende Erweiterung des Flughafens Zürich könne auch dann erfolgen, wenn sie ihren Erweiterungsbau realisiere und die Beschwerdegegnerin ihr eine höhere Enteignungsentschädi- gung zu entrichten habe; letztlich verfolge die Beschwerdegegnerin mit der Projektierungszone nur private Interessen. Se it e 11
A- 46 54 /2 0 0 9 5.3.2Die Beschwerdegegnerin ist ein privatrechtlich organisiertes ge- mischtwirtschaftliches Unternehmen (vgl. § 2 des Gesetzes vom 12. Juli 1999 über den Flughafen Zürich [Flughafengesetz; LS 748.1] i.V.m. Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Charakteristisch an diesem Gebilde ist die doppelte Zweckbe- stimmung, welche die Gewinnstrebigkeit und die Verwirklichung öffent- licher Interessen miteinander verbindet (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1496). Demzufolge werden neben öffentlichen (vgl. hierzu bereits E. 5.1 hiervor) oft zugleich auch private Interessen angestrebt. Vorlie- gend werden jedoch mit der Festsetzung einer Projektierungszone und der damit einhergehenden Verhinderung eines Erweiterungsbaus der Beschwerdeführerin 2 weitgehend öffentliche Interessen verfolgt: Denn einerseits ist die öffentliche Hand durch den Kanton Zürich am Aktien- kapital der Unique beteiligt (vgl. § 8 des Flughafengesetzes) und folg- lich als Aktionärin ebenfalls an einem haushälterischen Umgang der Beschwerdegegnerin mit ihren Finanzen interessiert; andererseits er- gibt sich bereits (indirekt) aus dem Gesetz (vgl. Art. 37o Satz 3 LFG), dass die Bezahlung einer Mehrentschädigung verhindert werden soll. Zudem hätte eine spätere Beseitigung des Erweiterungsbaus nicht nur die Ausrichtung einer höheren Enteignungsentschädigung, sondern auch ein allenfalls umfangreiches und damit langwieriges Enteig- nungsverfahren zur Folge. Dies kann aber weder im Interesse der Be- schwerdegegnerin noch des Staates liegen. Es ist somit festzuhalten, dass ein öffentliches Interesse an der Anordnung der strittigen Projek- tierungszone besteht. 6. Eine Projektierungszone ist verhältnismässig (Art. 5 Abs. 2 BV), wenn sie zur Verwirklichung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele (vgl. hierzu bereits E. 5.1 ff. hiervor) geeignet, erforderlich und zumut- bar ist. Geeignet ist sie dann, wenn mit ihr die angestrebten Ziele er- reicht werden können oder sie zu deren Erreichung einen nicht zu ver- nachlässigenden Beitrag leisten kann (sogenannte Zwecktauglichkeit). Erforderlichkeit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen geeigneten, aber für die Eigentümer weniger einschneidenden Massnahme der an- gestrebte Erfolg ebenso erreicht werden kann (sachliche Erforderlich- keit), die Projektierungszone von ihrem örtlichen Wirkungsbereich her nicht weiter ausgreift als nötig (räumliche Erforderlichkeit) und nicht länger dauert als zur Zielerreichung notwendig ist (zeitliche Erforder- lichkeit) [sogenanntes Übermassverbot]. Sie ist schliesslich nur dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation besteht, Se it e 12
A- 46 54 /2 0 0 9 d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung der betroffe- nen Eigentümer im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertretbar schwer wiegt (sogenannte Zumutbarkeit; vgl. allgemein zum Verhältnismässigkeitsprinzip: TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 21 Rz. 1 ff.; zur Verhältnismässigkeit in Bezug auf Planungs- zonen vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Rz. 14 ff. zu Art. 27). 7. Die Beschwerdeführerinnen sprechen der angeordneten Projektie- rungszone die Eignung für die Freihaltung von Land für eine allfällige Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen ab, da sich diese innert dem gesetzlichen Zeitrahmen nicht verwirklichen lasse. 7.1In den Projektierungszonen dürfen keine baulichen Veränderungen vorgenommen werden, die deren Zweck widersprechen (Art. 37o LFG). Sie fallen mit der rechtskräftigen Festlegung der Baulinien, spä- testens aber nach fünf Jahren, dahin und können um höchstens drei Jahre verlängert werden (Art. 37p Abs. 1 LFG). Mit der öffentlichen Auflage des Plangenehmigungsgesuches wird ihre Wirkung durch die- jenige des Enteignungsbannes abgelöst, welcher ab diesem Zeitpunkt verhindern soll, dass ohne Zustimmung des Enteigners die Enteignung erschwerende rechtliche oder tatsächliche Verfügungen getroffen wer- den (Art. 37d Abs. 3 LFG i.V.m. Art. 42 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG, SR 711]). Steht bereits vor Ablauf der Projektierungszone fest, dass die geplante Flughafenanlage nicht ausgeführt wird, ist sie umgehend aufzuheben (Art. 37p Abs. 2 LFG). 7.2Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Maximalfrist der Projek- tierungszone von acht Jahren muss das Plangenehmigungsgesuch folglich grundsätzlich bis spätestens am 15. Oktober 2015 beim De- partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eingereicht und öffentlich aufgelegt werden, um die betroffenen Grund- stücke von Neubauten freihalten zu können (Datum der angefochtenen Verfügung: 15. Oktober 2007). In ihrer Medienmitteilung vom 13. Au- gust 2009 hat die Vorinstanz den Entwurf des SIL-Objektblattes für den Flughafen Zürich für nächstes Jahr sowie dessen abschliessende Genehmigung durch den Bundesrat für das Jahr 2012 in Aussicht ge- stellt. Die Beschwerdegegnerin ihrerseits geht davon aus, dass an- schliessend innerhalb eines Jahres gestützt auf die § 10 und 19 des Flughafengesetzes die Ausarbeitung des Antrages an den Kantonsrat, Se it e 13
A- 46 54 /2 0 0 9 die Beratung und Beschlussfassung im Parlament sowie die Volksab- stimmung über die Pistenverlängerung erfolgen kann. Selbst wenn sich die Volksabstimmung um ein Jahr verzögern sollte und für die Ein- gabe des Plangenehmigungsgesuches beim UVEK zusätzlich einige Monate eingerechnet werden, kann somit die achtjährige Frist ohne weiteres eingehalten werden. Unter diesen Umständen ist aus heutiger Sicht aber nicht auszuschliessen, dass die Projektierungszone ihren Zweck erfüllen wird. Sollte der gesetzliche Zeitrahmen wider Erwarten nicht genügen (beispielsweise aufgrund einer weiteren allfälligen Ver- zögerung durch einen positiven Ausgang der voraussichtlich im Frühsommer 2010 stattfindenden kantonalen Volksabstimmung über die Einführung eines Pistenaus- und -neubauverbotes), ist mit dem Bundesgericht (vgl. Urteil vom 9. Juli 2009 E. 2.5.2) übereinzustim- men, dass die Beschwerdegegnerin diesfalls das Risiko für die Fristeinhaltung zu tragen hat und mit ihm die negativen Folgen eines Fristablaufes vor öffentlicher Auflage des Plangenehmigungsgesuches. 7.3Anzufügen bleibt, dass die Projektierungszone gemäss Bundesge- richt insbesondere auch der Absicherung des SIL-Prozesses dient (vgl. bereits E. 5.2.2). Dieser wird jedoch – wie in vorstehender Erwä- gung bereits ausgeführt – nach momentanem Kenntnisstand bis im Jahre 2012, d.h. innerhalb der gesetzlichen Maximalfrist von acht Jah- ren, abgeschlossen sein. Unter diesen Umständen vermag aber die Projektierungszone zweifelsohne zumindest einen Teil ihres Zweckes zu erfüllen und ist diesbezüglich auch eine geeignete Massnahme. 8. 8.1Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat in seinem Ent- scheid vom 12. September 2007 (VB.2007.00066) festgehalten, dass ein auf die Baugrundstücke der Beschwerdeführerin 2 beschränktes vorsorgliches Bauverbot nach kantonalem Recht unzulässig ist. Es be- steht somit in sachlicher Hinsicht kein (räumlich) milderes Mittel, um den beabsichtigten Zweck (Absicherung einer allfälligen Erweiterung der Piste 10/28 nach Westen) zu erreichen. Auch die räumliche Erfor- derlichkeit ist zu bejahen, ist doch der voraussichtliche Landbedarf für eine allfällige Pistenverlängerung um 454 Meter (inkl. die dazugehöri- gen Rollwege, die Servicestrassen, die Sicherheitszone im Pistenend- bereich sowie die Flughafenumzäunung mit Umfahrungsstrasse) durch das Gesuch der Beschwerdegegnerin, durch den von ihr eingereichten Plan, durch den Erläuterungsbericht (vgl. hierzu bereits E. 3.2 hiervor) sowie durch die technische Machbarkeitsstudie vom 29. April 2005 Se it e 14
A- 46 54 /2 0 0 9 ohne weiteres ausgewiesen und greift von seinem Umfang her nicht weiter aus als notwendig. Für eine zeitlich massvolle Einschränkung der Grundeigentümerbefugnisse wiederum ist bereits Art. 37p LFG be- sorgt, welcher von Gesetzes wegen die Frist der Projektierungszone auf fünf Jahre (bzw. acht mit Verlängerung) beschränkt und deren um- gehende Aufhebung verlangt, wenn die geplante Flughafenanlage nicht gebaut wird. 8.2Die Beschwerdeführerin 1 wendet ein, die vorgesehene Projektie- rungszone schiesse weit über ihr Ziel hinaus, betreffe sie doch mehr- heitlich Grundstückparzellen in der Landwirtschaftszone bzw. Strassen und Wege. Auf diesen sei jedoch eine Überbauung nicht zu befürch- ten, da die kommunale Richt- und Nutzungsplanung nur nach vorgän- giger Zustimmung des Kantons angepasst werden könne; zudem sei- en auf dem ebenfalls von der Projektierungszone erfassten und bereits überbauten Nachbargrundstück der Firma B._______ nach ihrem Kenntnisstand keine baulichen Veränderungen zu erwarten. 8.3Es trifft zwar zu, dass die Projektierungszone mehrheitlich Parzel- len in der Landwirtschaftszone erfasst (ca. 20 von insgesamt rund 24.3 Hektaren [vgl. technische Machbarkeitsstudie vom 29. April 2005, S. 10]). Wie sich aber bereits aus E. 8.1 ergibt, hat die Projektierungs- zone das gesamte, für eine allfällige Erweiterung der Piste 10/28 erfor- derliche Gebiet zu umfassen und kann nicht einzig auf die Baugrund- stücke der Beschwerdeführerin 2 beschränkt werden. Es ist somit nicht zu vermeiden, dass dadurch auch Parzellen erfasst werden, welche aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen momentan nicht überbaut werden (können). Dazu kommt, dass es grundsätzlich möglich ist, in einer Landwirtschaftszone ohne vorgängige Nutzungsplanänderung Bauten zu errichten (vgl. Art. 16a und Art. 24 des Raumplanungsge- setzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]). Es macht somit durchaus Sinn, die Projektierungszone auch auf diese Gebiete zu erstrecken. 9. Abschliessend bleibt zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Freihaltung von Grundstücken für eine mögliche Verlängerung der Pis- te 10/28 allfällige andere private oder öffentliche Interessen überwiegt (vgl. hierzu auch Art. 27h Abs. 2 VIL). 9.1Die Beschwerdeführerin 1 bringt vor, die Beschwerdegegnerin müsse die Beschwerdeführerin 2 bei einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 für den Verlust ihrer Grundstücke und die Kosten für die Se it e 15
A- 46 54 /2 0 0 9 Neuerrichtung ihres Betriebes unabhängig davon entschädigen, ob diese ihr geplantes Ausbauvorhaben nun realisiere oder nicht. Der Hauptteil des Schadens (20-25 Millionen Franken) sei somit bereits eingetreten und die von der Beschwerdegegnerin durch das Bauverbot zu erzielende Einsparmöglichkeit bloss geringfügig. Die Projektie- rungszone verunmögliche der Beschwerdeführerin 2 über Jahre hin- weg, ihre Betriebsabläufe effizienter und kostengünstiger auszugestal- ten. Ohne Projektierungszone könne diese sich dagegen wirtschaftlich frei entfalten, was letztlich Arbeitsplätze und Steuereinnahmen sichere; zudem werde sie (die Beschwerdeführerin 1) diesfalls als Wohn- und Arbeitsort im Standortwettbewerb gegenüber anderen Gemeinden in der Flughafenregion nicht unnötig benachteiligt. Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, ihre privaten Interessen sei- en eindeutig höher zu gewichten als diejenigen der Beschwerdegeg- nerin, könne sie doch wegen des Bauverbots ihren Betrieb nicht erwei- tern, die Betriebsabläufe dadurch nicht effizienter und kostengünstiger gestalten und werde in ihrer Entwicklung gehemmt. Zudem stünde die von der Beschwerdegegnerin aufgrund des geplanten Erweiterungs- baus allenfalls zu bezahlende Mehrentschädigung in keinem Verhältnis zu den Gesamtkosten des Pistenausbaus, welche mindestens einige hundert Millionen Franken betragen würden. 9.2Wie bereits ausgeführt (vgl. E. 5.1) besteht aus volkswirtschaftli- chen Überlegungen ein grosses öffentliches Interesse daran, dem Flughafen Zürich ein gewisses Entwicklungspotential zuzugestehen. Eine durch den Pistenausbau ermöglichte Erweiterung der Betriebska- pazitäten des Flughafens und eine damit verbundene Schaffung von neuen Arbeitsplätzen würde letztlich auch der Beschwerdeführerin 1 zugutekommen, könnte sie doch diesfalls durch den Zuzug neuer Ein- wohner und vom Flughafen abhängiger Betriebe ihre Steuereinnah- men erhöhen. Dass die Projektierungszone, die eine solche allfällige Entwicklung absichern soll, allenfalls zu vorübergehenden Steuerein- bussen führt, ist unter diesen Umständen von ihr hinzunehmen. Glei- ches gilt für die der Festsetzung einer Projektierungszone entgegen- stehenden privaten Interessen der Beschwerdeführerin 2: Auch diese haben gegenüber dem öffentlichen Interessen hinten anzustehen, ist dieses doch höher zu gewichten als ihre Interessen an einer Kostenoptimierung und wirtschaftlichen Entfaltung. Se it e 16
A- 46 54 /2 0 0 9 9.3Was schliesslich das Argument des Missverhältnisses zwischen der allenfalls zu entrichtenden Mehrentschädigung für den Erweite- rungsbau und den Gesamtkosten des Pistenausbaus bzw. der gering- fügigen Einsparmöglichkeit durch die Verhängung einer Bausperre an- belangt, ist – übereinstimmend mit der Beschwerdegegnerin – dage- gen einzuwenden, dass bei Grossprojekten wie einer Pistenverlänge- rung die Gesamtkosten immer wesentlich höher ausfallen als die zu leistenden Enteignungsentschädigungen. Würde man daher der Auf- fassung der Beschwerdeführerinnen folgen, würde der Projektierungs- zone gemäss Art. 37n ff. LFG jeglicher Anwendungsbereich entzogen. Zudem besteht an jeder (auch noch so geringen) Einsparmöglichkeit ein öffentliches Interesse (vgl. bereits E. 5.3.2 hiervor). 10. Gestützt auf vorstehende Erwägungen ergibt sich somit, dass sich die verfügte Projektierungszone als rechtmässig erweist. Die Beschwer- den der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind daher abzuweisen. 11. 11.1Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemeinden werden nur dann kostenpflichtig, wenn sie (kumulativ) die Beschwerde erhoben haben und wenn es um ihre Vermögensinteressen geht (Art. 63 Abs. 2 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 209 Rz. 4.49). Da sich die Be- schwerdeführerin 1 primär nur für die aus ihrer Sicht korrekte Erfüllung der Staatsaufgaben verwendet hat, hat sie keine Verfahrenskosten zu übernehmen. Die private Beschwerdeführerin 2 hingegen wird kosten- pflichtig und hat von den Verfahrenskosten, welche für die beiden ver- einigten Verfahren auf insgesamt Fr. 3'000.- zu bestimmen sind, an- teilsmässig Fr. 1'500.- zu tragen. 11.2Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Anwalt der Beschwerdegegnerin hat eine Kostennote im Betrag von Fr. 9'910.60 eingereicht, welche mit Blick auf den für die Vertretung als notwendig erscheinenden Arbeitsaufwand (insbesonde- re Ausfertigung einer Beschwerdeantwort) zu hoch ausfällt. Die Kos- tennote wird daher auf pauschal Fr. 6'000.- gekürzt. Auferlegt wird die Se it e 17
A- 46 54 /2 0 0 9 Parteieentschädigung in erster Linie der unterliegenden Gegenpartei im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit, wenn sich diese mit selbständi- gen Begehren am Verfahren beteiligt hat (Art. 64 Abs. 2 und Abs. 3 VwVG). Die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 sind folglich zu verpflich- ten, der Beschwerdegegnerin anteilsmässig eine Parteientschädigung in der Höhe von je Fr. 3'000.- zu bezahlen. Se it e 18
A- 46 54 /2 0 0 9 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerden werden abgewiesen. 2. Von den Verfahrenskosten werden der Beschwerdeführerin 2 anteils- mässig Fr. 1'500.- auferlegt. Dieser Betrag wird mit dem von ihr geleis- teten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- verrechnet und die Differenz von Fr. 500.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurück- erstattet. Hierzu hat die Beschwerdeführerin 2 dem Bundesverwal- tungsgericht ihre Kontonummer bekannt zu geben. 3. Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zugesprochen. Davon haben die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 je Fr. 3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur- teils zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an: -die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 (Gerichtsurkunde) -die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) -das BAZL (Einschreiben) -das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) -den Kanton Zürich (Einschreiben) Der vorsitzende Richter:Der Gerichtsschreiber: Beat ForsterLars Birgelen Se it e 19
A- 46 54 /2 0 0 9 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu- legen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Se it e 20